大尺度景觀規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施保障機(jī)制研究
——以珠三角綠道網(wǎng)為例

茌文秀

林廣思*

區(qū)域性的大尺度景觀規(guī)劃項(xiàng)目是人們大規(guī)模改造和利用自然的生態(tài)實(shí)踐，能夠構(gòu)建連續(xù)性的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)、協(xié)調(diào)城市群發(fā)展、拓展休閑空間。然而，由于此類項(xiàng)目的空間跨度大，涉及經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多個(gè)方面利益的協(xié)調(diào)，需要構(gòu)建強(qiáng)有力的實(shí)施和保障機(jī)制，推動(dòng)項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)及運(yùn)營。

對于大尺度景觀規(guī)劃項(xiàng)目而言，政府介入、法規(guī)制定和多方參與是項(xiàng)目實(shí)施的基本保障。首先，政府的介入是項(xiàng)目實(shí)施的重要推動(dòng)力。如在美國與加拿大的區(qū)域綠道網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建中，有效的制度結(jié)構(gòu)、強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和政府之間的合作被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)綠道連接的必要因素[1]；開始于20世紀(jì)30年代的英國“綠帶政策”(greenbelt)，在1955年住房與地方政府部(MHLG)發(fā)布的第42號通告(Circular 42/55)的推動(dòng)下得以全面實(shí)施[2]。其次，相關(guān)的法律依據(jù)是項(xiàng)目實(shí)施效果的必要保障。如美國國家游徑系統(tǒng)的開發(fā)與管理在國家游徑系統(tǒng)法案(The National Trails System Act)的指導(dǎo)下走向規(guī)范化、法制化[3]；法國將綠道概念寫入法律，推動(dòng)了區(qū)域?qū)用婢G色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)[4]。再次，全社會(huì)的參與機(jī)制也是政策執(zhí)行的重要因素。如新加坡的“花園城市”建設(shè)開始于該國領(lǐng)導(dǎo)人的重視，后來演化為公眾、私營和政府(People，Private and Public)部門的密切合作[5]，所取得的成效與各方協(xié)作的執(zhí)行機(jī)制密不可分。

目前，學(xué)者多聚焦于規(guī)劃理念和宏觀層面的保障機(jī)制，較少系統(tǒng)性地梳理項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)過程中具體依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)體系，以及其如何保障項(xiàng)目的實(shí)施，因此在一定程度上限制了以往項(xiàng)目的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對后期項(xiàng)目在實(shí)踐過程中的借鑒作用。因此，筆者提出以下問題：在大尺度景觀規(guī)劃項(xiàng)目的高效建設(shè)中，需要怎樣的實(shí)施保障機(jī)制來解決項(xiàng)目實(shí)施過程中的沖突、保障項(xiàng)目的落地？

社會(huì)-生態(tài)實(shí)踐學(xué)認(rèn)為，從人們規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、恢復(fù)、保護(hù)和管理自然的實(shí)踐活動(dòng)中，可以抽象出通用性的指導(dǎo)框架[6]?！皼]有什么比好的實(shí)踐更具理論性”[7]，成功的實(shí)踐中所形成的社會(huì)生態(tài)實(shí)踐知識體系，能夠?yàn)閷?shí)踐者(規(guī)劃師、設(shè)計(jì)師、工程師、管理者或決策者)所用。珠三角綠道網(wǎng)作為區(qū)域性生態(tài)實(shí)踐的典型案例，在短時(shí)間內(nèi)取得了矚目成果。本文以珠江三角洲綠道網(wǎng)建設(shè)為例，通過案例研究，基于區(qū)域及地方政府的核心工作文件，基于文本分析的方法，結(jié)合綠道的建設(shè)過程，梳理出該項(xiàng)目在規(guī)劃、建設(shè)、管理運(yùn)營過程中形成的保障機(jī)制，旨在為相關(guān)大尺度景觀規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)及發(fā)展提供行動(dòng)框架。

1 珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)的緣起

珠江三角洲地區(qū)的綠道建設(shè)開啟了中國區(qū)域綠道建設(shè)之先河，是區(qū)域政府管制政策的重要實(shí)踐[8]。改革開放以來，珠三角地區(qū)逐漸形成了村集體提供土地、地方政府提供基礎(chǔ)設(shè)施、村民提供商業(yè)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)增長模式[9]，這種增長模式促進(jìn)了珠三角的高速發(fā)展，但同時(shí)也造成了耕地的減少及環(huán)境的破壞[10]。為了守住區(qū)域生態(tài)安全的底線，珠三角開始了一系列對區(qū)域空間管制措施的嘗試，其中區(qū)域綠地的劃定，成為珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)的起點(diǎn)[8]。

“區(qū)域綠地”最早出現(xiàn)于2001年的《珠江三角洲城市化專題規(guī)劃》中，是為了保障區(qū)域生態(tài)安全、突出地方自然人文特色和改善城鄉(xiāng)環(huán)境景觀，在一定區(qū)域內(nèi)劃定，并實(shí)行長久性嚴(yán)格保護(hù)和限制開發(fā)的具有重大自然、人文價(jià)值和區(qū)域性影響的綠色開敞空間[11]。在政府的推動(dòng)下，區(qū)域綠地作為一項(xiàng)政策得以具體落實(shí)。2008年9月，廣東省建設(shè)廳召開珠三角區(qū)域綠地劃定工作座談會(huì)，根據(jù)《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004—2020)》的要求，研究并通過了《珠江三角洲區(qū)域綠地劃定及管理工作方案》(粵建珠字〔2008〕83號)和《珠江三角洲區(qū)域綠地劃定技術(shù)要點(diǎn)》(粵建珠函〔2008〕293號)，要求珠三角必須保育8 300km2的生態(tài)用地，在行政層面上將珠三角的區(qū)域綠地劃定工作提上日程。

然而，區(qū)域綠地在實(shí)踐過程中面臨重重阻礙，僅通過“控制”的手段難以有實(shí)際的空間管制成效[10]。在不斷的探索中，“綠道”作為區(qū)域綠地概念的發(fā)展和空間管制的有力工具應(yīng)運(yùn)而生。《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2004—2020)》提出設(shè)立省級管制區(qū)，建議通過省人大立法監(jiān)管區(qū)域綠地和生態(tài)廊道，堅(jiān)守珠江三角洲區(qū)域的自然生態(tài)“底線”，維護(hù)區(qū)域自然生態(tài)的支持體系，優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間格局[12]。2009年2月，在廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳召開的“區(qū)域綠地”工作研討會(huì)中，廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師馬向明提出將公眾引入綠廊，讓綠廊在使用中得到關(guān)注，從而保護(hù)區(qū)域綠地?！霸诰G廊中修建慢行道，使生態(tài)廊道成為綠道”[12]的設(shè)想由此而生。隨后，綠道作為珠三角城鄉(xiāng)生態(tài)保護(hù)的創(chuàng)新思路，受到政府部門的高度重視。2009年8月，廣東省委政策研究室、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合起草了《關(guān)于借鑒國外經(jīng)驗(yàn)率先建設(shè)珠三角綠道網(wǎng)的建議》，得到了時(shí)任廣東省委書記汪洋的認(rèn)可。隨后，汪洋在省委十屆六次全會(huì)中專門就綠道建設(shè)工作進(jìn)行了動(dòng)員部署，由此拉開了珠三角綠道網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)的序幕。此后，各級政府部門通過“省市聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)同”的組織方式展開了綠道規(guī)劃的編制和相關(guān)規(guī)范的制定工作。

2010年1月22日，廣東省政府常務(wù)會(huì)議討論并審議通過《珠江三角洲綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》(粵府函〔2010〕25號)(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)。自此，珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)在區(qū)域范圍內(nèi)全面展開。

2 珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)的實(shí)施保障體系

2010年以來，政府部門在珠三角綠道發(fā)展過程中制定了一系列省級和市級相關(guān)文件，這些文件在綠道規(guī)劃、建設(shè)、管理和運(yùn)營全過程中提供了系統(tǒng)性的指導(dǎo)或強(qiáng)制保障。本研究選擇其中具有代表性的35份文件作為綠道網(wǎng)實(shí)施保障機(jī)制的數(shù)據(jù)庫進(jìn)行分析。按照文件的內(nèi)容和性質(zhì)，可劃分為規(guī)劃文件、技術(shù)文件、管理文件和地圖匯編，作為實(shí)施保障體系的框架。該體系在人民政府的指導(dǎo)下，由各級規(guī)劃部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和制定具體內(nèi)容。在這個(gè)過程中，省政府和市政府通過上下聯(lián)動(dòng)的方式，既保障了綠道概念的整體性，又充分發(fā)揮了各市的資源和特色，形成了省市結(jié)合的保障機(jī)制(圖1)。按照不同類別中文件頒布時(shí)間的先后，通過文本分析的方法，梳理規(guī)劃建設(shè)保障體系在省級、市級層面的關(guān)系及重點(diǎn)內(nèi)容(圖2)。

圖1 珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)的實(shí)施保障體系

3 珠三角綠道網(wǎng)實(shí)施保障體系的發(fā)展

縱觀珠三角地區(qū)綠道政策的發(fā)展，可分為3個(gè)階段。第一個(gè)階段為2010—2012年的重點(diǎn)建設(shè)時(shí)期，在廣東省政府的推動(dòng)下，珠三角地區(qū)積極響應(yīng)“一年基本建成，兩年全部到位，三年成熟完善”的建設(shè)目標(biāo)，使綠道在這一時(shí)期得到快速發(fā)展；第二個(gè)階段為2013—2015年，綠道在政策層面進(jìn)入沉寂階段，各地綠道建設(shè)熱情逐漸下降；第三個(gè)階段為2015年以后，南粵古驛道活化利用的提出使綠道建設(shè)工作以歷史文化線路復(fù)興為契機(jī)，重新被提上政府日程[13]。另外，2020年《廣東省萬里碧道總體規(guī)劃(2020—2035)》發(fā)布，綠道將與碧道、古驛道共同構(gòu)建相互連通、具有復(fù)合功能的區(qū)域廊道(圖2)。

政策的順利實(shí)施得益于保障體系的構(gòu)建。從綠道網(wǎng)實(shí)施保障體系的發(fā)展過程來看，2013年是一個(gè)重要拐點(diǎn)，在2013年前后，珠三角在工作文件的發(fā)布數(shù)量和關(guān)注內(nèi)容方面存在明顯差異。2013年以前，為了推動(dòng)綠道的快速發(fā)展，珠三角在省級和市級層面迅速搭建了體系較為完善的保障機(jī)制；2013年以后，則以保障機(jī)制的細(xì)化、更新和建設(shè)成果匯編為主。因此，本研究以2013年為分界點(diǎn)，將珠三角綠道實(shí)施保障機(jī)制的發(fā)展分為2個(gè)階段(圖2)。

圖2 珠三角綠道發(fā)展進(jìn)程及保障機(jī)制建設(shè)過程

3.1 2010—2012年：綠道網(wǎng)實(shí)施保障體系的多樣化探索——規(guī)劃文件為統(tǒng)領(lǐng)，技術(shù)文件和管理文件為配套

3.1.1 規(guī)劃體系——構(gòu)建綠道網(wǎng)總體布局設(shè)想

珠三角綠道政策的推行首先得益于從省級到市級層面迅速制定的綠道規(guī)劃。2010年1月發(fā)布的《規(guī)劃綱要》明確了綠道的核心概念和建設(shè)理念，以及綠道網(wǎng)實(shí)施建設(shè)的可行性。

首先，《規(guī)劃綱要》從概念上對綠道進(jìn)行了明確，在對國外綠道研究和建設(shè)實(shí)踐研究的基礎(chǔ)上，將綠道定義為“一種線形綠色開敞空間，通常沿著河濱、溪谷、山脊、風(fēng)景道路等自然和人工廊道建立，內(nèi)設(shè)可供行人和騎車者進(jìn)入的景觀游憩線路，連接主要的公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、歷史古跡和城鄉(xiāng)居住區(qū)等”[14]。《規(guī)劃綱要》對綠道的定義借鑒了美國學(xué)者查理斯·萊托(Charles Little)的思想，但過多地強(qiáng)調(diào)了綠道的游憩功能[15]，導(dǎo)致后期建設(shè)中出現(xiàn)了重視慢行道而忽視綠廊建設(shè)的問題。其次，在資源分配方面，《規(guī)劃綱要》充分考慮各地自然生態(tài)、人文、交通和城鎮(zhèn)布局等資源要素及相關(guān)規(guī)劃，在省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳形成綠道網(wǎng)總體布局的初步設(shè)想后，通過召開廣佛肇、深莞惠、珠中江三大都市區(qū)綠道網(wǎng)總體布局方案協(xié)調(diào)會(huì)議，在省市之間開展了良好合作，最終優(yōu)化形成由6條主線、4條連接線、22條支線、18處城際交界面和4 410km2綠化緩沖區(qū)組成的綠道網(wǎng)總體布局，并且提出建設(shè)要素、主要功能、線路走向、建設(shè)規(guī)模和設(shè)施配套等方面的要求，形成了建設(shè)的指導(dǎo)框架，為各市具體落實(shí)綠道網(wǎng)規(guī)劃提供了基本依據(jù)。最終，“綠道控制區(qū)”這一核心概念，即沿綠道慢行道路緣線外側(cè)一定范圍劃定并加以管制的空間，成為區(qū)域空間管制的有力抓手，在后期的建設(shè)和管理中得到了有效的實(shí)踐。

隨后，在2010—2012年，各市根據(jù)《規(guī)劃綱要》的引導(dǎo)，結(jié)合本市的實(shí)際情況，優(yōu)化區(qū)域綠道選線，并進(jìn)行了城市綠道和社區(qū)綠道的詳細(xì)規(guī)劃。廣州在《規(guī)劃綱要》的指引下，深入優(yōu)化區(qū)域綠道，使選線更加合理，并結(jié)合市情規(guī)劃城市綠道，對區(qū)域綠道進(jìn)行補(bǔ)充和完善；深圳在銜接《規(guī)劃綱要》內(nèi)容的同時(shí)，論證了綠道在歷史文化和特色景觀資源保護(hù)方面的價(jià)值，以此明確了綠道串聯(lián)文物古跡、歷史建筑、古村落和文化街區(qū)等代表性歷史特色資源的規(guī)劃思路，形成了“四橫八環(huán)”的組團(tuán)-網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)，連接全市主要生態(tài)人文資源；珠海在承接《規(guī)劃綱要》中綠道定義、分級和規(guī)劃要素的基礎(chǔ)上，形成了“兩橫-四縱-二環(huán)-六島”的綠道網(wǎng)空間結(jié)構(gòu)，在珠海市行政轄區(qū)范圍內(nèi)串聯(lián)起山水自然人文景觀；東莞在《規(guī)劃綱要》的指導(dǎo)下，將市內(nèi)更多的優(yōu)質(zhì)資源要素串聯(lián)起來，對綠道網(wǎng)的規(guī)模和密度進(jìn)行優(yōu)化以滿足市民的使用要求，由此形成“一心、兩帶、五環(huán)”的規(guī)劃結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)“山、水、城”的地域特色，秉承區(qū)域綠道規(guī)劃的理念，構(gòu)建出以區(qū)域綠道為骨架、城市綠道為脈絡(luò)、社區(qū)綠道為微循環(huán)系統(tǒng)的綠道網(wǎng)絡(luò)體系。

總體來看，各市對綠道網(wǎng)的規(guī)劃在綠道概念、規(guī)劃要素、規(guī)劃建設(shè)方案等方面均繼承了《規(guī)劃綱要》的思想，同時(shí)結(jié)合本市的自然人文資源情況發(fā)揮了各自特色，為綠道建設(shè)提供了行動(dòng)框架(表1)。在規(guī)劃的指導(dǎo)下，各市的綠道建設(shè)在統(tǒng)一的框架中又呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。在深圳，承載了歷史記憶的二線關(guān)巡邏路被改造為城市綠道，既串聯(lián)了優(yōu)美的自然風(fēng)光，又彰顯了獨(dú)特的歷史文化特色；廣州的華僑新村綠道貫穿靜謐的嶺南現(xiàn)代建筑群，在鬧市中形成了獨(dú)具嶺南文化特色的城市綠道。另外，廣州以空中步道的形式修建了一條連接白云山、花果山和越秀山的8km長的“云道”，實(shí)現(xiàn)了綠道的又一次創(chuàng)新。

表1 珠三角綠道網(wǎng)規(guī)劃體系概要

綠道規(guī)劃在實(shí)踐中也存在著一定的問題。雖然以《規(guī)劃綱要》為主導(dǎo)的綠道規(guī)劃體系借鑒了以往的綠道概念和內(nèi)涵，但欠缺對地方環(huán)境的考慮，因而導(dǎo)致在實(shí)際實(shí)施中普遍以建設(shè)連通性的綠道網(wǎng)絡(luò)為目標(biāo)，忽視了綠道的生態(tài)功能和空間品質(zhì)[16]。

3.1.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系——推進(jìn)綠道網(wǎng)規(guī)范化建設(shè)

由于綠道建設(shè)是在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下開展的運(yùn)動(dòng)，因此，各地為了完成建設(shè)任務(wù)，難免存在重視綠道建設(shè)數(shù)量而忽視質(zhì)量的問題[17]。為應(yīng)對這一問題，2010—2012年，省級層面集中頒布了一系列設(shè)計(jì)和建設(shè)指引等技術(shù)文件。這些技術(shù)文件起到了宏觀調(diào)控的作用，確保各地綠道的規(guī)劃設(shè)計(jì)和施工建設(shè)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，從而保障了綠道的整體性(表2)。

表2 2010—2012年珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)技術(shù)文件概要

與《規(guī)劃綱要》幾乎同時(shí)頒布的《珠三角區(qū)域綠道(省立)規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)指引》，是國內(nèi)第一部指導(dǎo)綠道規(guī)劃設(shè)計(jì)的技術(shù)文件[18]。該文件對區(qū)域綠道的規(guī)劃設(shè)計(jì)要素(綠廊系統(tǒng)、慢行道、節(jié)點(diǎn)系統(tǒng)、標(biāo)識系統(tǒng)、服務(wù)系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施)提出了系統(tǒng)的設(shè)計(jì)要求和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，并且以意向圖的形式，幫助規(guī)劃設(shè)計(jì)單位和建設(shè)管理單位準(zhǔn)確理解規(guī)劃理念、原則和方法，把握好設(shè)計(jì)要點(diǎn)、成本控制、工程施工、后期養(yǎng)護(hù)等綠道實(shí)施過程中的關(guān)鍵問題。除了概括性的指導(dǎo)，后期出臺了專項(xiàng)專類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，針對綠道建設(shè)中的不同問題提供系統(tǒng)性的指導(dǎo)。2010年5月發(fā)布的《珠三角綠道網(wǎng)標(biāo)識系統(tǒng)》對標(biāo)識系統(tǒng)的標(biāo)志、規(guī)格、色彩和字體等方面提出剛性要求，提升了綠道網(wǎng)的可識別性?！毒G道連接線建設(shè)及綠道與道路交叉路段建設(shè)技術(shù)指引》針對綠道線路的連續(xù)性和完整性問題，給出了不具備綠道建設(shè)條件、主要承擔(dān)綠道連通功能路段的綠道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以及綠道和道路交叉路段的建設(shè)要求。作為實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間管制的重要途徑，綠道控制區(qū)的劃定與管制在技術(shù)文件中得到了進(jìn)一步說明?！稄V東省綠道控制區(qū)劃定與管制工作指引》對綠道控制區(qū)的劃定、保護(hù)和管制等工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，成為后續(xù)綠道管理的基礎(chǔ)依據(jù)。此外，針對省立綠道和城市綠道2種不同的綠道類別，根據(jù)分類建設(shè)的理念，主管部門分別制定《廣東省省立綠道建設(shè)指引》和《廣東省城市綠道規(guī)劃設(shè)計(jì)指引》，使不同類型的綠道更好地發(fā)揮功能。

3.1.3 管理體系——探索綠道網(wǎng)長效管護(hù)機(jī)制

規(guī)劃體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系促進(jìn)綠道從無到有，并在一年之內(nèi)就實(shí)現(xiàn)了區(qū)域綠道全線貫通，然而，由于缺乏必要的管護(hù)機(jī)制，綠道在投入使用后逐漸暴露出眾多問題。2011年5月5日，南方日報(bào)推出批評文章《珠三角綠道網(wǎng)，建好還需管好用好》，引發(fā)了廣東省政府的高度重視，時(shí)任省委書記汪洋要求各部門管好、用好綠道[19]。

自2011年7月起，珠三角地區(qū)各市開始制定綠道管理辦法，推動(dòng)綠道發(fā)展走向規(guī)范化。如果說規(guī)劃體系的制定是自上而下的模式，那么相關(guān)法規(guī)和規(guī)章文件的形成過程就是由市級到省級的自下而上路徑。2011年7月—2012年6月，各市先后制定市級綠道管理方案，初步形成屬地管理為基礎(chǔ)的管護(hù)模式[20]；2013年8月，《廣東省綠道建設(shè)管理規(guī)定》出臺，對綠道的規(guī)劃、建設(shè)、管理、開發(fā)利用、監(jiān)督檢查及法律責(zé)任做出規(guī)定，標(biāo)志著綠道的建設(shè)管理正式上升到法規(guī)層面。由于綠道的全周期建設(shè)涉及多部門的協(xié)調(diào)，在綠道的管理體系中，對相關(guān)的職能部門做出明確的責(zé)任劃分：各地的綠道規(guī)劃由住建委和規(guī)劃部門牽頭[21]，園林綠化部門或城市管理部門為綠道管理的主管部門，以此保障了不同部門之間的合作。以《廣東省綠道建設(shè)管理規(guī)定》《廣州市綠道管理辦法》和《深圳市綠道管理辦法》為例可以看出(表3)，管理文件規(guī)定綠道管理工作由市級主要部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌監(jiān)督，遵循屬地管理原則；重點(diǎn)對綠道規(guī)劃建設(shè)工作的職能部門及工作程序做出規(guī)定，并對影響綠道正常功能的建設(shè)和使用行為提出管制要求；提出建立安全制度、檔案制度和考核制度等，確立綠道的規(guī)范化運(yùn)營體系。通過規(guī)定綠道的規(guī)劃、建設(shè)、管理和運(yùn)營等相關(guān)工作，為綠道持續(xù)發(fā)揮功能提供了強(qiáng)制性保障。

表3 珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)管理文件概要

這些管理辦法與相關(guān)的推動(dòng)措施共同在綠道建設(shè)和管護(hù)中發(fā)揮了重要作用。2011年，省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳建立起建設(shè)進(jìn)度統(tǒng)計(jì)機(jī)制，確保綠道建設(shè)工作的推進(jìn)。此外，各地通過年終督導(dǎo)、年終考核驗(yàn)收等方式，為綠道管理提供支持和保障。例如，深圳在2014年10月制定了《深圳市綠道網(wǎng)管養(yǎng)維護(hù)檢查考評指引》，確保了綠道考核工作的落實(shí)。

從珠三角綠道網(wǎng)管理體系的職能分工可以看出，綠道管理主要依賴政府部門而缺乏專業(yè)人士或社會(huì)團(tuán)體的參與[22]，使相關(guān)專業(yè)知識無法在實(shí)踐中得到應(yīng)用，限制綠道效益的發(fā)揮。在未來的管理中，加強(qiáng)社會(huì)力量的參與是保障綠道長效管護(hù)機(jī)制的重要方向。

3.1.4 小結(jié)

2010—2012年是珠三角綠道實(shí)施保障機(jī)制的快速成型時(shí)期，規(guī)劃文件、技術(shù)文件和管理文件三部分共同服務(wù)于綠道網(wǎng)的實(shí)踐。從文件的管理層次可以看出，實(shí)施保障機(jī)制可分為省級、市級2個(gè)級別，省政府提供框架，各市則根據(jù)區(qū)域政策的引導(dǎo)，制定具體的落實(shí)和控制措施。不同層級的文件在內(nèi)容上相互銜接，構(gòu)成綠道規(guī)劃建設(shè)的體系。

從時(shí)序上來看，綠道規(guī)劃是綠道政策實(shí)施的先行文件，主要作用是在社會(huì)發(fā)展背景下和當(dāng)?shù)刭Y源條件的基礎(chǔ)上，明確綠道建設(shè)的理念，制定建設(shè)性的整體框架。相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指引則為綠道建設(shè)提供更詳細(xì)的技術(shù)指南。指引可分為規(guī)劃設(shè)計(jì)類指引、建設(shè)管理類指引和綜合類指引[23]。這些指引對綠道概念、綠道構(gòu)成要素、綠道選線、綠道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和綠道控制區(qū)的管制方面予以詳細(xì)說明，使綠道在規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)及后期的審查過程中均有據(jù)可依。管理文件將綠道建設(shè)工作上升到法律層面，是綠道規(guī)劃、相關(guān)指引的實(shí)施及綠道長效運(yùn)營的保障。在綠道政策體系中，規(guī)劃和技術(shù)指引的目的在于引導(dǎo)綠道的建設(shè)；管理文件的主要作用則在于對綠道的規(guī)劃設(shè)計(jì)及后期的運(yùn)營管理做出工作部署和約束。

3.2 2013年以后：更新與完善保障機(jī)制，推動(dòng)綠道升級及建設(shè)成果推廣

2013年以后，隨著珠三角綠道建設(shè)趨于完善，綠道的建設(shè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向增強(qiáng)綠道網(wǎng)綜合功能和推動(dòng)綠道網(wǎng)可持續(xù)發(fā)展[24]，因此，2013年5月，廣東省出臺《廣東省綠道網(wǎng)“公共目的地”規(guī)劃建設(shè)指引》以深入挖掘綠道網(wǎng)的功能；2013年8月制定《廣東省綠道網(wǎng)建設(shè)管理規(guī)定》，推動(dòng)綠道發(fā)展走向法制化。然而，總體來講，由于建設(shè)的熱潮已過，綠道未來的方向不甚明晰，因此，保障機(jī)制的建設(shè)也陷入了滯緩階段。

2015年南粵古驛道活化利用的提出極大充實(shí)了綠道內(nèi)涵，綠道以整合沿線歷史文化資源為契機(jī)走向新一輪升級。2018年11月，《惠州市綠道升級行動(dòng)規(guī)劃》與《惠州市古驛道線路保護(hù)和利用規(guī)劃》一同發(fā)布，體現(xiàn)出綠道與文化線路復(fù)興的緊密結(jié)合。應(yīng)廣東省政府工作報(bào)告提出的“提升綠道網(wǎng)管理和利用水平”的要求，惠州從綠道線網(wǎng)優(yōu)化、重點(diǎn)地段精品打造、配套設(shè)施升級、興奮點(diǎn)營造和興奮點(diǎn)連接5個(gè)方面著手提升綠道品質(zhì)，提出進(jìn)一步優(yōu)化綠道線網(wǎng)、提升綠道功能。2016年，肇慶在本市綠道建設(shè)管理辦法實(shí)施5年之后進(jìn)行了修改完善，一方面適應(yīng)城市管理體系的變化，對綠道的分工進(jìn)行適時(shí)調(diào)整；另一方面對綠道建設(shè)管理過程中的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了鞏固和完善。

在這一時(shí)期，廣州和深圳在市級層面推動(dòng)了實(shí)施保障機(jī)制的完善。2015年廣州出臺《綠道技術(shù)規(guī)程》，隨后在7月，深圳又發(fā)布綠道管理維護(hù)技術(shù)規(guī)范，從市域?qū)用嫱晟屏司G道的技術(shù)文件?！渡钲谑芯G道管理維護(hù)技術(shù)規(guī)范》對綠道的分級管理維護(hù)、衛(wèi)生管理、綠化管養(yǎng)、設(shè)施維護(hù)、安全管理和檔案管理進(jìn)行了明確的規(guī)定，使綠道管理維護(hù)工作有細(xì)則標(biāo)準(zhǔn)可以參考。

另外，綠道建設(shè)成果在地方政府的推動(dòng)下得以推廣。2014和2018年，深圳和廣州分別編制了官方綠道地圖，保障綠道效益的發(fā)揮。2019年，深圳市在百度地圖中上線精品綠道導(dǎo)航，使綠道深入人們的日常生活，這一措施也進(jìn)一步擴(kuò)充了綠道保障體系的內(nèi)容。

從以上的分析可以看出，2013年以后，綠道網(wǎng)實(shí)施保障機(jī)制主要在前一階段的框架上進(jìn)行完善與更新，并且在市級層面進(jìn)行了更多的探索，使保障機(jī)制更加成熟和系統(tǒng)。自此，珠三角的綠道網(wǎng)建設(shè)形成了由規(guī)劃文件、技術(shù)文件、管理文件和地圖匯編4個(gè)部分構(gòu)成的實(shí)施保障體系，推動(dòng)綠道的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理和成果的推廣，對于綠道網(wǎng)的發(fā)展至關(guān)重要。

4 結(jié)論與討論

珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)是通過大尺度景觀規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間管制的典范。珠三角綠道網(wǎng)構(gòu)建起區(qū)域性的綠色基礎(chǔ)設(shè)施，是生態(tài)實(shí)踐的成功案例。本研究對該案例的實(shí)施保障機(jī)制的建立過程進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，發(fā)現(xiàn)綠道政策得以成功實(shí)踐依托于由規(guī)劃文件、技術(shù)文件、管理文件和地圖匯編4個(gè)部分構(gòu)成的保障體系，這4個(gè)部分分別針對項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)、管護(hù)和成果推廣工作，在項(xiàng)目的發(fā)展過程中缺一不可。珠三角綠道網(wǎng)實(shí)施保障體系為大尺度景觀規(guī)劃項(xiàng)目和綠色基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供了可供參考的框架。

然而，雖然珠三角綠道網(wǎng)建設(shè)取得了矚目的成就，但是在發(fā)展過程中仍然存在著建設(shè)質(zhì)量不理想、管理不到位等問題。一方面，項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展仍有賴于實(shí)施保障體系的進(jìn)一步完善。雖然2013年頒布的《廣東省綠道建設(shè)管理規(guī)定》將綠道規(guī)劃建設(shè)工作提升到地方政府規(guī)章層面，但是目前的綠道保障體系中沒有更高效力的法律文件[如美國國家游徑系統(tǒng)法案(The National Trials System Act)]作為監(jiān)管手段，因而制約了保障機(jī)制的實(shí)施效力；另外，從綠道網(wǎng)實(shí)施保障機(jī)制中可以看出，政府普遍重視規(guī)劃體系、技術(shù)體系和管理體系的構(gòu)建，忽視了成果推廣機(jī)制。目前，只有廣州和深圳繪制了正式的綠道建設(shè)成果地圖，而大部分地區(qū)公眾仍然缺少了解綠道的途徑，阻礙了其效益的發(fā)揮。另一方面，從珠三角綠道網(wǎng)的發(fā)展過程來看，綠道主管部門的變更是限制保障機(jī)制實(shí)施效果的因素之一。2019年《廣東省綠道建設(shè)管理規(guī)定》將綠道主管部門由省住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門變更為省自然資源主管部門，由于自然資源廳主管規(guī)劃而不是建設(shè)，因此綠道的后期建設(shè)與管理運(yùn)營工作被忽略，影響了綠道的發(fā)展。

本研究主要存在2點(diǎn)局限。一方面，以珠三角綠道網(wǎng)發(fā)展中的關(guān)鍵工作文件為數(shù)據(jù)庫，盡管以項(xiàng)目實(shí)施的不同階段為標(biāo)準(zhǔn)，盡可能保證了文件的系統(tǒng)性，但是，由于綠道網(wǎng)建設(shè)的時(shí)間跨度較長，涉及的部門眾多，因此難以涵蓋十余年來全部的文件。另一方面，本研究主要采用文本分析的方法梳理了實(shí)施保障機(jī)制的形成過程和主要內(nèi)容，然而，該框架的執(zhí)行效果還有待檢驗(yàn)。例如，由于綠道建設(shè)的時(shí)間緊迫，缺少細(xì)致的行動(dòng)規(guī)劃[22]，導(dǎo)致綠道在生態(tài)、空間品質(zhì)方面的效果不理想。因此，在未來的研究中，還需要對項(xiàng)目參與者進(jìn)行訪談，從而結(jié)合實(shí)踐情況對本研究提出的框架進(jìn)行評估和優(yōu)化。

注：文中圖片均由作者繪制。