菲律賓《跨國高等教育法》探析

郜然 吳堅(jiān)

摘 ? 要：教育全球化是當(dāng)今時代不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢之一，高等教育因其特有的流動性和影響力，在教育全球化進(jìn)程中扮演著重要角色。2019年8月，菲律賓國會通過了《跨國高等教育法》，旨在通過建立和管理跨國高等教育體系來為國內(nèi)外學(xué)習(xí)者提供高質(zhì)量的高等教育，擴(kuò)大菲律賓學(xué)生接受跨國高等教育的機(jī)會。該法主要從跨國高等教育的合作形式、治理機(jī)構(gòu)、商業(yè)存在資質(zhì)和質(zhì)量評估準(zhǔn)則等方面框定規(guī)制了菲律賓跨國高等教育實(shí)踐的內(nèi)涵與外延。文章對該法制定的背景與主要內(nèi)容進(jìn)行了探討并進(jìn)行了總體評價，有助于加深對菲律賓跨國高等教育的認(rèn)識，服務(wù)于“一帶一路”倡議下中國與菲律賓的高等教育交流合作。

關(guān)鍵詞：菲律賓 高等教育 跨國教育 跨國高等教育法

全球化帶來的迅速發(fā)展，特別是商品和服務(wù)貿(mào)易的自由化以及信息通信技術(shù)的廣泛使用，為無國界教與學(xué)創(chuàng)造了良好的發(fā)展環(huán)境[1]。在此國際形勢下，菲律賓政府認(rèn)為應(yīng)該引入高質(zhì)量、國際化的專業(yè)知識和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，努力推動高等教育現(xiàn)代化，使菲律賓高等教育更具國際競爭力，以源源不斷地吸引學(xué)生和教師，改善菲律賓的人力資源基礎(chǔ)。跨國教育作為教育國際化的重要形式，受到菲律賓政府的高度重視?；诖?，菲律賓國會發(fā)布第11448號共和國法令（Republic Act 11448，2019），又稱《跨國高等教育法》（Transnational Higher Education Act）。菲律賓與中國同為地處亞洲的發(fā)展中國家，探析菲律賓率先頒布的針對跨國高等教育發(fā)展的法律，對中國跨國高等教育規(guī)范化發(fā)展具有一定參考價值。

一、《跨國高等教育法》制定背景

（一）內(nèi)部：菲律賓跨國高等教育存在的問題亟待解決

菲律賓的高等教育體制是美國殖民時期建立的，基本復(fù)刻了美國的高等教育體制，擁有大量私人高等教育機(jī)構(gòu)，英語是菲律賓的主要教學(xué)語言。加之近幾年菲律賓的經(jīng)濟(jì)與青年人口處于持續(xù)增長狀態(tài)，其高等教育國際化發(fā)展具備獨(dú)特優(yōu)勢，受到菲律賓政府的重視。為確保高等教育國際化的規(guī)范化及高質(zhì)量發(fā)展，菲律賓政府陸續(xù)發(fā)布了一些政策法規(guī)，例如，1994年發(fā)布行政命令188號，成立外國留學(xué)生委員會并制定方針指導(dǎo)在菲留學(xué)生的入境和停留;1996年制定關(guān)乎外國留學(xué)生的政策“國家前景”計(jì)劃;2000年頒發(fā)《國際聯(lián)系和合作方案實(shí)施準(zhǔn)則》;2003年頒布“跨國教育的政策和指導(dǎo)方針”[2];2016年發(fā)布“高等教育國際化的政策框架和策略”等。21世紀(jì)初，一些國際高等教育機(jī)構(gòu)關(guān)注到在菲律賓運(yùn)營跨國高等教育項(xiàng)目的優(yōu)勢，開始進(jìn)駐菲律賓教育市場。截至2016年，有13所高等教育機(jī)構(gòu)提供經(jīng)菲律賓高等教育委員會（Commission on Higher Education）授權(quán)的跨國教育項(xiàng)目[3]，至2019年，增加至24所。[4]

然而，隨著菲律賓跨國高等教育的持續(xù)發(fā)展，其面臨的問題和挑戰(zhàn)也日益凸顯，如缺少專業(yè)的教職工、跨國教育立項(xiàng)的流程繁雜且模糊，在財(cái)務(wù)、行政管理和立法等方面也多有缺失[5]。雖然菲律賓高等教育委員會在2016年簽署了“高等教育國際化的政策框架和策略”備忘錄令，但其中仍沒有給出明確的監(jiān)管框架和程序[6]。在此國內(nèi)背景下，為促進(jìn)跨國高等教育的良性發(fā)展，擴(kuò)大高等教育國際化，進(jìn)一步提升教育水平，菲律賓國會制定了《跨國高等教育法》。

（二）外部：跨國高等教育在全球蓬勃發(fā)展

自20世紀(jì)90年代起，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，跨國高等教育在全球蓬勃發(fā)展。美國在海外建立了大量的教育機(jī)構(gòu)，英國在海外開辦了眾多海外項(xiàng)目，澳大利亞在海外建立教育機(jī)構(gòu)和開辦項(xiàng)目并舉，亞洲的新加坡、馬來西亞、中國、印度等國家和地區(qū)成為主要跨國教育輸入國[7]。近30年來，亞洲第三產(chǎn)業(yè)的國際化推動了區(qū)域競爭，一些亞洲國家，尤其是新加坡和馬來西亞，宣布教育在其國家處于中心地位，確定了以教育為中心的發(fā)展戰(zhàn)略。東盟為提高學(xué)生的流動性，聯(lián)通東南亞地區(qū)的高等教育機(jī)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域教育國際化發(fā)展，陸續(xù)建立了東盟學(xué)分轉(zhuǎn)移系統(tǒng)、東盟國際學(xué)生流動計(jì)劃（AIMS）和東盟大學(xué)網(wǎng)絡(luò)（AUN）[8]。菲律賓作為東盟成員國，也是項(xiàng)目的締約國之一。

2015年9月，聯(lián)合國正式通過2030年可持續(xù)發(fā)展議程，跨國教育被多國 （地區(qū)）作為提升當(dāng)?shù)亟逃偁幜陀绊懥Φ闹匾侄渭{入其國際教育發(fā)展戰(zhàn)略[9]。在此國際形勢下，為提升國家高等教育的全球競爭力，菲律賓也將跨國高等教育作為促進(jìn)教育國際化發(fā)展的戰(zhàn)略之一，通過行政手段和法律手段積極建構(gòu)其跨國高等教育管理體系。

二、《跨國高等教育法》主要內(nèi)容

（一）《跨國高等教育法》中的跨國高等教育定義

聯(lián)合國教科文組織與歐洲委員會于2005年更新了《跨國教育實(shí)施準(zhǔn)則》（Code of Good Practice in the Provision of Transnational Education），其中“跨國教育”（Transnational Education， TNE）被定義為：“學(xué)習(xí)者所在國與授予證書的機(jī)構(gòu)所在國不是同一個國家的前提下開展的所有類型的高等教育研究項(xiàng)目、學(xué)習(xí)課程和教育服務(wù)（包括遠(yuǎn)程教育）。這類項(xiàng)目可以屬于一個國家的教育體系，也可以獨(dú)立于任何國家的教育體系之外”[10]?？鐕逃拍钆c實(shí)踐因各國（地區(qū)）的教育發(fā)展情況、政策和法規(guī)的不同，具有一些差異[11]。菲律賓政府著眼于項(xiàng)目運(yùn)作形式，參考《跨國教育實(shí)施準(zhǔn)則》，將跨國高等教育定義為“包括遠(yuǎn)程教育和留學(xué)課程在內(nèi)的所有類型的高等教育學(xué)習(xí)項(xiàng)目、課程和教育服務(wù)，跨國高等教育項(xiàng)目可以獨(dú)立于任何國家的教育系統(tǒng)運(yùn)行，學(xué)習(xí)者所在的國家可以與項(xiàng)目提供機(jī)構(gòu)的所在國不同”。[12]

（二）主要內(nèi)容

為明確跨國高等教育管理細(xì)則，規(guī)范合作項(xiàng)目的立項(xiàng)及施行，給學(xué)習(xí)者提供獲取有價值的經(jīng)驗(yàn)、技能、知識和學(xué)位的機(jī)會，加強(qiáng)菲律賓與外國高等教育機(jī)構(gòu)在教育、文化、社會、經(jīng)濟(jì)和政策上的聯(lián)系，加快國家高等教育國際化發(fā)展和跨國高等教育領(lǐng)域的發(fā)展，促進(jìn)菲律賓和國際社會的文化交流與和平共處，菲律賓政府制定了《跨國高等教育法》。該《跨國高等教育法》的主要內(nèi)容包括以下四個方面：合作形式、治理機(jī)構(gòu)、商業(yè)存在資質(zhì)和質(zhì)量評估準(zhǔn)則。

1.跨國高等教育合作形式

此前，在菲律賓可開展或可通過菲律賓合作伙伴提供的跨國高等教育形式包括但不限于學(xué)術(shù)特許經(jīng)營（Academic Franchising）、國際分校（International Branch Campus）、聯(lián)合學(xué)位（Joint Degree）和雙學(xué)位（Double Degree）四種?！犊鐕叩冉逃ā凡粌H對上述四種形式作出明確定義，而且增加了分校（Branch Campus），副學(xué)位（Articulation），在線、混合和遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)（Online， Blended， and Distance Learning），開放式遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)（Open Distance Learning），跨國高等教育離岸機(jī)構(gòu)（TNHE Offshore Institution），雙聯(lián)項(xiàng)目（Twinning Arrangements）和認(rèn)證（Validation）等合作形式（見表1）。

《跨國高等教育法》詳細(xì)匯總了上述幾種合作形式，同時發(fā)表聲明：希望與其他高等教育機(jī)構(gòu)建立上述幾種形式以外的合作關(guān)系或項(xiàng)目的高等教育機(jī)構(gòu)可以向菲律賓高等教育委員會提出合理建議，高等教育委員會可能會就此建議與相關(guān)政府機(jī)構(gòu)以及高等教育機(jī)構(gòu)協(xié)商，增加其認(rèn)為合適的其他合作方式，以實(shí)現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)跨國高等教育項(xiàng)目的目標(biāo)。前提是這些方式必須與菲律賓的發(fā)展計(jì)劃相一致，并且不得違反菲律賓憲法和其他政策法規(guī)。

2.跨國高等教育治理機(jī)構(gòu)

菲律賓的高等教育從1994年開始由直屬于總統(tǒng)辦公室的高等教育委員會管理。為推動國家對跨國高等教育的精細(xì)化管理，更好地驅(qū)動并落實(shí)跨國高等教育合作項(xiàng)目，《跨國高等教育法》規(guī)定，在高等教育委員會下屬的國際事務(wù)人員（International Affairs Staff）的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立跨國高等教育處（Transnational Higher Education Division），針對與菲律賓已建立或尚未建立合作關(guān)系的跨國高等教育機(jī)構(gòu)及與其有關(guān)的所有事項(xiàng)采取行動?？鐕叩冉逃幵诼男新毮軙r，應(yīng)與同樣隸屬于高等教育委員會的跨國教育技術(shù)委員會和開放遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)技術(shù)小組進(jìn)行協(xié)調(diào)。另外，高等教育委員會其他部門中與跨國高等教育有關(guān)的所有職能都將轉(zhuǎn)交給跨國高等教育處。

跨國高等教育處的功能主要包括制定與跨國高等教育項(xiàng)目運(yùn)作相關(guān)的政策和準(zhǔn)則;制定在對象國執(zhí)行跨國高等教育項(xiàng)目的戰(zhàn)略和機(jī)制;接收、評估和處理菲律賓高等教育機(jī)構(gòu)和國外高等教育機(jī)構(gòu)的所有申請，視具體情況審核其開展跨國高等教育及輔助服務(wù)的形式的可行性;通過調(diào)研、訪問等監(jiān)管活動，評估開展跨國高等教育項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)的績效，確認(rèn)其是否遵守菲律賓政策法規(guī);履行為實(shí)現(xiàn)《跨國高等教育法》的目的所必需的其他職責(zé)。

為加快實(shí)現(xiàn)發(fā)展跨國高等教育的政策與目標(biāo)，菲律賓政府還授權(quán)所有相關(guān)單位，包括高等教育委員會、地方政府有關(guān)單位、移民局、勞工與就業(yè)部和專業(yè)監(jiān)管委員會發(fā)揮職能，加快為經(jīng)高等教育委員會授權(quán)的外國高等教育機(jī)構(gòu)建立更為便利、快捷的申請、注冊和運(yùn)作機(jī)制。此外，《跨國高等教育法》中明確規(guī)定，從該法生效之日起，上述政府單位要于6個月內(nèi)向國會提交其建立的便捷機(jī)制的現(xiàn)狀及進(jìn)展報(bào)告。

3.跨國高等教育商業(yè)存在資質(zhì)

跨國教育由于它的跨國性質(zhì)，很少受到本國教育政策和制度的約束[13]?！犊鐕叩冉逃ā丰槍υ诜坡少e開展商業(yè)活動的外國高等教育機(jī)構(gòu)的資質(zhì)與合作安排制定了最低標(biāo)準(zhǔn)與條件。

《跨國高等教育法》規(guī)定，只有具備提供高等教育所需的能力和資源，并且能夠向?qū)W生提供教育支持服務(wù)的外國高等教育機(jī)構(gòu)才能被批準(zhǔn)進(jìn)入菲律賓市場。被其各自的政府或受政府認(rèn)可的相關(guān)國際或國內(nèi)認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)定為高質(zhì)量高等教育提供者的高等教育機(jī)構(gòu)，才能獲得在菲律賓1994年《高等教育法》（Republic Act No.7722）及《跨國高等教育法》允許的范圍內(nèi)提供教育服務(wù)，以及授予學(xué)士、碩士和博士學(xué)位的權(quán)利。另外，在政府認(rèn)可度、師資力量和課程方面應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)必須與菲律賓高等教育機(jī)構(gòu)相同或更高。

《跨國高等教育法》中提到的實(shí)體合作安排主要是指設(shè)立分?；蛘叱闪⒁患曳坡少e公司來運(yùn)營其分支機(jī)構(gòu)。外國高等教育機(jī)構(gòu)可以保留其名稱，通過本地合作伙伴在菲律賓設(shè)立分校，開展教育計(jì)劃，授予學(xué)分或?qū)W位。分校由當(dāng)事方共同管理，當(dāng)?shù)睾献骰锇樨?fù)責(zé)確保所提供課程的質(zhì)量，但是分校60%的所有權(quán)要?dú)w菲律賓公民所有。如果要成立一家菲律賓公司來運(yùn)營分支機(jī)構(gòu)，必須先獲得美國證券交易委員會的批準(zhǔn)，以美國證券交易委員會確定的數(shù)額發(fā)行債券，并將至少60%的股份留給菲律賓公民。

為保證菲律賓學(xué)生能夠獲得最充分的教學(xué)資源，《跨國高等教育法》明確規(guī)定外國學(xué)生的入學(xué)人數(shù)不得超過在校生總?cè)藬?shù)的1/3。此外，還規(guī)定在任何分支機(jī)構(gòu)中，外國公民最多可占教職員工的80%，最多可占行政人員的40%。這樣既保證了教職工的國際化程度，又確保能夠擴(kuò)大菲律賓公民就業(yè)機(jī)會。

外國高等教育機(jī)構(gòu)如果試圖與菲律賓高等教育機(jī)構(gòu)達(dá)成非實(shí)體合作安排（如雙聯(lián)項(xiàng)目或聯(lián)合學(xué)位），需要先得到高等教育委員會的認(rèn)可與授權(quán)。同樣，只有經(jīng)過高等教育委員會正式認(rèn)可的菲律賓高等教育機(jī)構(gòu)，才有權(quán)與外國高等教育機(jī)構(gòu)開展合作項(xiàng)目?！犊鐕叩冉逃ā芬蠛献麟p方就項(xiàng)目的計(jì)劃、期限、評估等方面起草對雙方均有法律約束力的協(xié)議備忘錄。在質(zhì)量監(jiān)管方面，跨國高等教育提供的合作安排和有關(guān)教育服務(wù)質(zhì)量不低于當(dāng)?shù)卣n程的既定標(biāo)準(zhǔn)，或符合既定的國際標(biāo)準(zhǔn)。此外，《跨國高等教育法》還要求合作安排的關(guān)鍵細(xì)節(jié)透明、公開，至少可供政府和公眾審查。

4.跨國高等教育質(zhì)量評估準(zhǔn)則

菲律賓高等教育質(zhì)量保障體系由菲律賓高等教育委員會、菲律賓認(rèn)證機(jī)構(gòu)聯(lián)盟、菲律賓質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)國家網(wǎng)絡(luò)組織、認(rèn)證機(jī)構(gòu)和專業(yè)監(jiān)管委員會組成[14]，形成了相對成熟的質(zhì)量評估體系，擁有良好的監(jiān)管框架，也是跨國高等教育發(fā)展的優(yōu)勢之一。為保護(hù)和加強(qiáng)跨國高等教育機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)，菲律賓政府針對其跨國經(jīng)營的特殊性，為其制定了相對寬松的評估程序。《跨國高等教育法》規(guī)定，包括學(xué)位授予機(jī)構(gòu)和課程提供機(jī)構(gòu)在內(nèi)的跨國高等教育機(jī)構(gòu)應(yīng)制定、實(shí)施和審查機(jī)構(gòu)內(nèi)部的質(zhì)量評估程序，并接受菲律賓高等教育委員會或其他受菲律賓社會認(rèn)可的本地或國際評估機(jī)構(gòu)審核，對教育質(zhì)量負(fù)責(zé)。

依照《跨國高等教育法》，各評估機(jī)構(gòu)應(yīng)依照以下指標(biāo)（見表2）審核跨國高等教育機(jī)構(gòu)績效。除上述十點(diǎn)以外，還要考慮環(huán)境的可持續(xù)性、性別與種族敏感性、社會責(zé)任、住宿設(shè)施、保健設(shè)施和醫(yī)療服務(wù)、退休措施、創(chuàng)造工作機(jī)會的能力等指標(biāo)。為促進(jìn)國際一流高等院校進(jìn)入菲律賓教育市場，《跨國高等教育法》特別規(guī)定，連續(xù)三年躋身全球排名前500的高等教育機(jī)構(gòu)在通過高等教育委員會即將發(fā)布的質(zhì)量保障程序后，可以被推定為符合國際標(biāo)準(zhǔn)，免受高等教育委員會或其他審核認(rèn)證機(jī)構(gòu)的審查。

三、總結(jié)評價

《跨國高等教育法》是菲律賓頒布的第一部規(guī)范跨國高等教育的法令，解決了菲律賓跨國高等教育缺少政策法規(guī)和明確的監(jiān)管框架等問題，不僅是對菲律賓過去跨國高等教育實(shí)踐總結(jié)的重要改革，而且奠定了跨國高等教育在菲律賓的戰(zhàn)略地位及未來發(fā)展方向?？傮w上看，《跨國高等教育法》的制定和實(shí)施有利于促進(jìn)跨國高等教育規(guī)范發(fā)展，改善菲律賓高等教育資源，擴(kuò)大其高等教育包容力?！犊鐕叩冉逃ā肪哂幸韵绿攸c(diǎn)。

第一，兼具嚴(yán)密性與靈活性。《跨國高等教育法》拓展了跨國高等教育機(jī)構(gòu)的合作形式，成立了專門的治理機(jī)構(gòu)，框定了有關(guān)商業(yè)存在的資質(zhì)，制定了質(zhì)量評估準(zhǔn)則，既考慮到一般情況，也對特殊情況作了補(bǔ)充說明。例如，跨國高等教育機(jī)構(gòu)如果想以《跨國高等教育法》中未提到的形式展開合作，可以向高等教育委員會提出建議，委員會將結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行審批。嚴(yán)密性確保了法律的公正性與有效性，靈活性則給予機(jī)構(gòu)更多變通空間，有利于跨國高等教育的創(chuàng)新發(fā)展。

第二，重視線上跨國高等教育形式。順應(yīng)全球化與信息化發(fā)展，《跨國高等教育法》將在線學(xué)習(xí)、開放式學(xué)習(xí)和遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)等在線學(xué)習(xí)形式納入跨國高等教育正式合作項(xiàng)目的范圍，在后疫情時代顯得尤為及時且必要。

第三，聯(lián)通多單位搭建便捷管理體系。為了建立高效、便捷的跨國高等教育管理體系，《跨國高等教育法》除宣布成立跨國高等教育處以外，還規(guī)定包括高等教育委員會、移民局在內(nèi)的多個中央或地方政府單位必須各盡其責(zé)，助力構(gòu)建更便捷的申請、注冊和運(yùn)作機(jī)制。

《跨國高等教育法》本身具有許多優(yōu)勢，但其實(shí)施也面臨許多挑戰(zhàn)。首先，后疫情時代以及隨之而來的逆全球化浪潮可能會對一部分高等教育機(jī)構(gòu)的國際化戰(zhàn)略產(chǎn)生影響，如減少對國際分校的建設(shè)投入，加大對遠(yuǎn)程跨國高等教育合作項(xiàng)目的開發(fā)。這就要求菲律賓政府適時增補(bǔ)關(guān)于開展及監(jiān)管遠(yuǎn)程高等教育合作項(xiàng)目的細(xì)則，根據(jù)社會實(shí)際需求進(jìn)一步完善該法。其次，菲律賓的跨國高等教育發(fā)展還存在缺乏達(dá)到《跨國高等教育法》標(biāo)準(zhǔn)的教職工、學(xué)生國際流動性不強(qiáng)、教育經(jīng)費(fèi)不足、缺少獲得跨國高等教育信息的公共平臺等問題。跨國高等教育合作的達(dá)成是雙向選擇的結(jié)果，菲律賓發(fā)展跨國高等教育的優(yōu)勢、問題以及《跨國高等教育法》制定得較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)都是外國高等教育機(jī)構(gòu)選擇、評估是否進(jìn)駐菲律賓教育市場的重要因素。如何平衡《跨國高等教育法》規(guī)定的較高市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與可能疲軟的市場吸引力之間的矛盾是值得思考的問題。

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編輯 呂伊雯 ? 校對 娜迪拉·阿不拉江