淺析國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)的兩類常見問題

姜奕婷，趙晟宇

(寧夏回族自治區(qū)國土空間規(guī)劃研究中心，寧夏 銀川 750002)

開展國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估是全面掌握國土空間利用情況、及時(shí)發(fā)現(xiàn)國土空間治理問題的重要手段，是科學(xué)編制國土空間規(guī)劃、有效監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施的必要前提。根據(jù)《自然資源部辦公廳關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評(píng)估工作的通知》(自然資辦發(fā)〔2019〕38號(hào))，寧夏回族自治區(qū)開展2019年度市縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估工作。各縣(市、區(qū))以所轄區(qū)域?yàn)榉秶?，按照全區(qū)統(tǒng)一的國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)體系，采用空間分析、差異對(duì)比、 趨勢(shì)研判等方法全面評(píng)估各項(xiàng)指標(biāo)，完成國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估成果(包括報(bào)告文本、指標(biāo)數(shù)據(jù)表、圖件)，并通過自然資源部啟用的國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)(現(xiàn)狀評(píng)估)在線填報(bào)系統(tǒng)完成國土空間規(guī)劃開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估成果報(bào)送工作。

在匯總和審查全區(qū)5市、17個(gè)縣(市、區(qū))上報(bào)成果工作中，發(fā)現(xiàn)存在兩點(diǎn)疑問：①吳忠市利通區(qū)自然岸線長度、自然岸線保有率這兩指標(biāo)項(xiàng)填報(bào)均為0；②賀蘭縣水資源開發(fā)利用率填報(bào)為738.36%、與其他市縣同類情況填報(bào)差異較大，為確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，遂對(duì)利通區(qū)境內(nèi)黃河、苦水河、南干溝等岸線進(jìn)行實(shí)地踏勘，對(duì)銀川市特別是賀蘭縣水資源開發(fā)利用率重新進(jìn)行核實(shí)。發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)狀評(píng)估中存在的認(rèn)識(shí)問題及常見差錯(cuò)。

1 自然岸線概念

岸線，是指陸地和水體接觸的分界線。自然岸線是指天然的水體與陸地接觸分界線。

《全國海洋功能區(qū)劃(2011年-2020年)》提出要“嚴(yán)格控制占用海岸線的開發(fā)利用活動(dòng)，至2020年，大陸自然岸線保有率不低于35%”。近年來，沿海地區(qū)圍填海、海岸線拉直、亂建等開發(fā)活動(dòng)占用了大量的海岸線資源，自然岸線保有率已不足50%。國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀評(píng)估要求填報(bào)自然岸線和自然岸線保有率指標(biāo)，是基于構(gòu)建自然岸線格局的思想，這就意味著從頂層設(shè)計(jì)上要更多地保留原汁原味的自然岸線原始形態(tài)。此次海洋自然岸線保有率是國家重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。

自然岸線除了指海洋的岸線，也包括江河湖泊的岸線。

寧夏為西北內(nèi)陸省份，無海域，黃河及其支流為轄區(qū)內(nèi)主要岸線。沒有經(jīng)過人為干擾的自然岸線生物多樣性有著豐富性和特殊性，比如自然岸線是龜類產(chǎn)卵、鳥類筑巢、水生生物魚蝦等的主要棲息地。以往為防止洪水災(zāi)害、堤岸坍塌，甚至所謂美化環(huán)境等，對(duì)岸線進(jìn)行認(rèn)為固化，其自然屬性遭到人為干預(yù)，隨之一些魚類產(chǎn)卵場破壞，水質(zhì)自凈化功能喪失，非常不利于生物多樣性保護(hù)。

1.1 自然岸線

利通區(qū)位于黃河中上游，黃河為轄區(qū)內(nèi)主要岸線。黃河岸線主要有自然岸線、生物護(hù)岸和人工砌護(hù)三種情況。吳忠市利通區(qū)段黃河多數(shù)為自然岸線，其支流苦水河全部為自然岸線，如圖1、圖2所示。

圖1 黃河自然岸線

圖2 苦水河自然岸線

1.2 非自然岸線

1.2.1 生物護(hù)岸。生物護(hù)岸主要是利用根系發(fā)達(dá)的植物進(jìn)行草皮護(hù)坡，優(yōu)勢(shì)顯著：一方面，這種方式的護(hù)岸方法可以有效地控制河道坡岸的水土流失，減小雨水和地面徑流對(duì)坡面的侵蝕作用，能夠加固土壤，起到固土保沙的作用。同時(shí)，植被可以很好地凈化進(jìn)入河道的地表污染物，從而能夠凈化水質(zhì)，減少水污染；另一方面，利用自然植被可以進(jìn)行景觀造景，修復(fù)生態(tài)環(huán)境，較好地保持了生物多樣性。

護(hù)岸經(jīng)常選用的植物包括灌木叢、樹、草和一些水生植物，具體根據(jù)植物的功效和河道治理的需求來選擇，同時(shí)還要考慮到當(dāng)?shù)氐臍夂颉⑼寥赖葪l件。利通區(qū)段黃河部分采用種植灌木叢進(jìn)行生物護(hù)岸，苦水河無生物護(hù)岸，如圖3所示。

圖3 灌木叢生物護(hù)岸

1.2.2 人工砌護(hù)。人工砌護(hù)是指在河道岸坡上用塊石或混凝土鋪砌以保護(hù)河岸。利通區(qū)水務(wù)局進(jìn)行的黃河寧夏段防洪工程均為人工砌護(hù)，作用主要是防洪和防止水土流失，實(shí)際緊貼黃河水崖線進(jìn)行人工砌護(hù)的地方為數(shù)不多。

圖4 衛(wèi)星影像圖可見人工砌護(hù)黃河堤岸

圖5 實(shí)地人工砌護(hù)黃河堤岸

通過對(duì)利通區(qū)黃河沿岸的踏勘，所見岸線多數(shù)維持了自然形成的狀態(tài)，屬于自然岸線，黃河堤岸人工砌護(hù)多為混凝土砌護(hù)，少量進(jìn)行了生物護(hù)岸。顯然黃河自然岸線填報(bào)為零有誤，技術(shù)單位需重新計(jì)算自然岸線長度。

1.2.3 人工溝渠(南干溝)。南干溝主要承接沿線工業(yè)、城鎮(zhèn)居民生活排水和農(nóng)田退水，是吳忠市利通區(qū)重點(diǎn)入黃排水溝，利通區(qū)段南干溝全線均為砌塊石人工砌護(hù)的非自然岸線。

圖6 南干溝全線人工砌護(hù)

2 水資源開發(fā)利用率問題

水資源開發(fā)利用率是指流域或區(qū)域用水量占水資源可利用量的比率，體現(xiàn)的是水資源開發(fā)利用的程度。國際上一般認(rèn)為，對(duì)一條河流的開發(fā)利用不能超過其水資源量的40%，但是，目前我國黃河、海河、淮河水資源開發(fā)利用率均超過50%，表明缺水問題明顯,可能制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并導(dǎo)致環(huán)境安全問題。

銀川市共轄三區(qū)(興慶區(qū)、金鳳區(qū)、西夏區(qū))、兩縣(永寧縣、賀蘭縣)、一市(靈武市)，銀川市2019年度市縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估成果中2018年水資源開發(fā)利用率(A08)為82.22%，全年用水總量159 100萬t，水資源總量19.35億m3，數(shù)據(jù)來源于自治區(qū)水利廳水資源公報(bào)，其中市轄三區(qū)水資源開發(fā)利用率為38.70%、永寧縣水資源開發(fā)利用率為93.90%、賀蘭縣水資源開發(fā)利用率為738.36%、靈武市水資源開發(fā)利用率為104.98%。

賀蘭縣全年用水總量44 080萬t，水資源總量0.597億m3，未包含可用黃河水而出現(xiàn)錯(cuò)誤，進(jìn)行修改后水資源總量為4.767億m3(包括計(jì)劃引黃河水?dāng)?shù)據(jù))，校正后賀蘭縣水資源開發(fā)利用率(A08)為92.47%，已接近100%，缺水問題較為嚴(yán)重。

3 結(jié)論

此次開展國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估工作本著目標(biāo)導(dǎo)向原則，體現(xiàn)堅(jiān)守生態(tài)安全、水安全等底線要求，反映市縣在環(huán)境變化、保護(hù)生物多樣性等方面實(shí)際狀況；同時(shí)也注重問題導(dǎo)向，著力發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實(shí)施中存在“重量輕質(zhì)”“重靜輕動(dòng)”“重地輕人”等突出矛盾和問題，促進(jìn)規(guī)劃更好編制實(shí)施。

文中不同部門對(duì)“自然岸線”概念理解不同造成數(shù)據(jù)偏差，水務(wù)工作者誤認(rèn)為黃河修筑堤防和砌護(hù)后就不再是自然岸線，實(shí)際水務(wù)工程范圍較大，大部分工程距離岸線有數(shù)米甚至數(shù)十米距離，并不在陸地和水體接觸的分界線。經(jīng)現(xiàn)場核實(shí)當(dāng)場統(tǒng)一了認(rèn)識(shí)，修正了錯(cuò)誤。

水資源是不可再生的基礎(chǔ)性自然資源，水資源的管理目標(biāo)，是在水資源總量的限度下，將人類對(duì)水的需求給予較大程度的滿足，但是人類對(duì)水資源的開發(fā)利用要在安全高效的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能取之無限，用之無度，市縣應(yīng)高度重視用水總量和水資源總量的關(guān)系，關(guān)注水資源開發(fā)利用率的異常高值。

4 展望思考

2020年6月8日，習(xí)近平總書記再次來到寧夏考察，強(qiáng)調(diào)要更加珍惜黃河，精心呵護(hù)黃河，守好改善生態(tài)環(huán)境生命線。2020年度自然岸線保有率為約束性指標(biāo)，足以證明國家對(duì)于岸線保護(hù)的重視程度。今后我們?nèi)詫⒚芮嘘P(guān)注黃河自然岸線的變化情況，繼續(xù)進(jìn)行現(xiàn)場踏勘調(diào)查，實(shí)地核實(shí)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，為2020年度市縣國土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估工作做好準(zhǔn)備。

寧夏在構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系時(shí)，共確定指標(biāo)100項(xiàng)，其中基本指標(biāo)27項(xiàng)，推薦指標(biāo)73項(xiàng)，依據(jù)國家推薦指標(biāo)，充分結(jié)合地方特點(diǎn)進(jìn)行合理增減。共減少1項(xiàng)涉海指標(biāo)，增加農(nóng)村生活垃圾集中處理率(%)、汽車保有量增長率(%)等18項(xiàng)推薦指標(biāo)，目前僅能作為地方參考使用，在自然資源部國土空間規(guī)劃“一張圖”現(xiàn)狀評(píng)估在線填報(bào)系統(tǒng)中尚不能填報(bào)地方新增指標(biāo)項(xiàng)，建議系統(tǒng)增加填報(bào)項(xiàng)，使地方特色指標(biāo)為國家數(shù)據(jù)比較和政策制定提供參考，發(fā)揮積極作用。