從多元治理到高效共治: 構(gòu)建社區(qū)治理共同體

許張琨琦

摘 要：社區(qū)作為我國公共危機(jī)治理體系的基層部分，在推動治理力量下沉上發(fā)揮了重大作用。本文從社區(qū)治理現(xiàn)狀入手，剖析了多元主體參與治理的實(shí)踐邏輯與運(yùn)作機(jī)制。突發(fā)公共危機(jī)中社區(qū)治理共同體建設(shè)既是時(shí)代環(huán)境的任務(wù)與要求，也是基層社會面臨治理難題的現(xiàn)實(shí)選擇。疫情期間的社區(qū)多元治理呈現(xiàn)出鮮明的“一核多元”式治理特征，同時(shí)圍繞著“問題呈現(xiàn)、利益賦予、動員、協(xié)作”的過程運(yùn)行。社區(qū)多元治理中存在著治理參與碎片化、治理中心懸浮化等問題，通過構(gòu)建多元主體間的縱向互嵌式協(xié)同機(jī)制、依法劃分權(quán)責(zé)等途徑打造“社區(qū)治理共同體”，可以有效消解多元共治的阻滯因素，提升城市基層社會抵御公共危機(jī)的治理能力。

關(guān)鍵詞：疫情防控;社區(qū)治理共同體;協(xié)同共治

中圖分類號：D9???? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.32.051

1 問題的提出

社區(qū)作為國家與社會的連接點(diǎn)，既承擔(dān)著國家賦予的基層政權(quán)建設(shè)任務(wù)和公共服務(wù)供給職能，也是城市居民自我治理的重要場域。我國的社會經(jīng)歷了從“統(tǒng)一管理”到“集中管理”再到“共同治理”的發(fā)展路徑，在此期間積累了諸多社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，并在社區(qū)多元治理方面進(jìn)行了諸多探索。自20世紀(jì)90年代中后期國家大規(guī)模的城市建設(shè)開始，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及行政體制的改革，社區(qū)治理日漸多元化、自主化、開放化、精細(xì)化。在這一過程中，學(xué)者紛紛提出了“有效性治理”“復(fù)合式治理”“協(xié)商共治”等理念，并在社區(qū)治理實(shí)踐領(lǐng)域探索出“圈層結(jié)構(gòu)社區(qū)”“三社聯(lián)動”“社區(qū)治理聯(lián)席機(jī)制”等多種治理方案，這些探索在促進(jìn)社區(qū)居民良性互動、推動社區(qū)自治組織發(fā)展、構(gòu)建新型公民文化等方面均發(fā)揮了重要作用。

實(shí)踐證明，多元主體參與社區(qū)治理已成為目前城市社區(qū)建設(shè)的主流模式。基于此，如何建構(gòu)起突發(fā)公共危機(jī)中的基層社會有效治理模式，應(yīng)從多元視角反思當(dāng)下社區(qū)治理現(xiàn)狀，充分協(xié)調(diào)傳統(tǒng)治理主體與新興治理主體之間的協(xié)作關(guān)系，推動社區(qū)治理從“多元狀態(tài)”走向“高效共治”狀態(tài)。

2 實(shí)踐運(yùn)作：疫情防控中的多元治理

2.1 突發(fā)公共危機(jī)中社區(qū)多元治理系統(tǒng)情境

社區(qū)治理共同體建設(shè)是時(shí)代任務(wù)要求與基層治理難題倒逼雙重作用下的選擇。

第一，突發(fā)公共危機(jī)往往具有多樣性、復(fù)雜性、威脅性等特點(diǎn)，從而在短時(shí)間內(nèi)對整個(gè)社會的治理能力提出了極大挑戰(zhàn)。疫情期間的防控管理包含雙重治理任務(wù)，一方面是對疾病本身的醫(yī)療救治與風(fēng)險(xiǎn)防范，例如隔離傳染源、調(diào)配資源等;另一方面是對社會風(fēng)險(xiǎn)的防控，如社會的輿情引導(dǎo)、特殊期間的企業(yè)行為與社會行為規(guī)制等。當(dāng)下隨著治理任務(wù)不斷增加，環(huán)境復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性不斷提升，單純以政府為主體采用行政力量的管理方式已不再具有絕對優(yōu)勢，這就要求社區(qū)在精準(zhǔn)服務(wù)、需求保障等方面做出更多回應(yīng)，多元主體引入治理系統(tǒng)也就成了應(yīng)然之舉。

第二，疫情期間城市社區(qū)治理體系呈現(xiàn)出的不是無差別的多元主體平等并立式結(jié)構(gòu)，而是一種黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的“一核多元”式治理結(jié)構(gòu)，其中“一核”是指黨委政府，“多元”是指企事業(yè)單位、基層自治組織等主體。這種結(jié)構(gòu)決定了黨委政府是社區(qū)治理的決定性力量，其他組織則為社區(qū)服務(wù)供給起補(bǔ)充作用。在調(diào)研中筆者也發(fā)現(xiàn)，許多城市社區(qū)均由黨委統(tǒng)籌安排了核酸檢測、安全值守、流動巡邏等工作。比如，有的社區(qū)由黨委牽頭成立了社區(qū)共治理事會，該理事會可以有機(jī)聯(lián)結(jié)具有一定規(guī)模的商圈企業(yè)、社會組織、駐地單位，從而借助社區(qū)黨委“軸心”功能，推動各單位經(jīng)?；?lián)動、制度化共建。

第三，疫情期間社區(qū)治理的問題在“資源調(diào)度、協(xié)調(diào)合作、共識凝聚”等方面呈現(xiàn)出一定程度的增長趨勢。首先，在資源的分配上，作為居民民生體系的網(wǎng)底，疫情中的基層社區(qū)在日常生活、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域反映出了一定程度的資源供給不充足、分配不完善等問題。筆者通過實(shí)地訪談得知，志愿者和黨委干部在對住戶的信息調(diào)查、摸排工作上，常常需要“加班加點(diǎn)”工作;在配合協(xié)調(diào)上，疫情期間社區(qū)“一核多元”的治理結(jié)構(gòu)在發(fā)揮組織動員的制度優(yōu)勢同時(shí)也容易產(chǎn)生一種“中心——邊緣”的協(xié)作關(guān)系，讓一些自治組織、社會組織對政府形成非對稱性依賴。疫情期間許多社區(qū)都實(shí)行由黨委統(tǒng)籌安排、分配任務(wù)的治理模式，也有部分社區(qū)選擇由居委會、樓棟小組長等成立“買菜社群”，為出行不便的居民調(diào)配、供應(yīng)物資，但大部分社區(qū)均未產(chǎn)生較為成熟的制度化自治組織，社會主體參與度不足，而居委會和基層黨委則承擔(dān)了大量工作，負(fù)擔(dān)較重。

2.2 突發(fā)公共危機(jī)中社區(qū)多元治理的運(yùn)作機(jī)制研究

從運(yùn)作機(jī)制來看，危機(jī)狀態(tài)下的社區(qū)總體上圍繞著“問題呈現(xiàn)——利益賦予（授權(quán)）——?jiǎng)訂T——協(xié)作”的機(jī)制運(yùn)行。在危機(jī)爆發(fā)之初，各主體圍繞危機(jī)產(chǎn)生利益關(guān)聯(lián)的共同協(xié)作基礎(chǔ)，作為核心行動者的黨組織、居委會黨支部從而發(fā)揮引領(lǐng)、帶動作用，出于對政績的追求和現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜多變，上級治理任務(wù)往往會層層加碼，最終落實(shí)到基層，這種行政體制一方面確保了危機(jī)狀態(tài)下的基層政府的組織能力與宏觀調(diào)控能力，另一方面也可能由于強(qiáng)烈的目標(biāo)導(dǎo)向性驅(qū)使行動者過分注重量化考核的硬性任務(wù)，輕視難以量化考核的軟性任務(wù)，造成行政邏輯所代表的工具理性和民生邏輯所代表的價(jià)值理性之間失準(zhǔn)與偏差。

當(dāng)社區(qū)無法為居民提供足夠的制度化參與渠道和利益表達(dá)途徑時(shí)，上層權(quán)力與社區(qū)居民群體渴望獲取資源、放權(quán)增能的訴求之間就會形成一定張力，表現(xiàn)在供需鏈條上就是供給端引導(dǎo)的政策無法滿足需求端的真正需求，同時(shí)需求端的治理要求也無法有效進(jìn)入供給端的視野和議程。供需不平衡所引發(fā)的矛盾往往會倒逼基層政府授權(quán)賦能以及轉(zhuǎn)移治理重點(diǎn)，最后多元主體功能發(fā)揮就進(jìn)入了動員階段，此時(shí)社區(qū)常依托議事會、社區(qū)論壇等載體，集結(jié)社區(qū)里的有威望、有能力的積極成員帶動其他主體參與自發(fā)性社會組織，以協(xié)商共治來促進(jìn)民生表達(dá)的實(shí)現(xiàn)。