鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理的困境和對策

宋澤璽

[摘 要]我國正走在實現中國夢的道路上，想要實現中華民族的偉大復興，首先需要提升我國人民的生活質量，加強我國城市建設，推動我國鄉(xiāng)村振興，促進我國各產業(yè)轉型升級。實現鄉(xiāng)村振興，鄉(xiāng)村治理是實現鄉(xiāng)村振興最為基本的條件，是提升我國人民生活質量的有效手段。社會發(fā)展至現階段，鄉(xiāng)村治理已取得了一定的成果。

[關鍵詞]鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;困境;對策

中圖分類號：F207? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）18-0004-03

在城鄉(xiāng)融合、鄉(xiāng)村振興的大背景下，構建新的鄉(xiāng)土關系，為鄉(xiāng)村治理的新動力和新業(yè)態(tài)拓展多元共生共治的環(huán)境，提高農村土地利用效率、優(yōu)化鄉(xiāng)村產業(yè)結構和提升鄉(xiāng)村人居活力已成為中國鄉(xiāng)村發(fā)展和治理過程的必然選擇。然而，該過程中除了各主體利益的不同訴求之外，各地的自然稟賦、社會人文和社會經濟的差異性和其他多種因素的疊加使得治理的復雜性和持續(xù)性也會因地而異。文章從多元主體的視角出發(fā)，力求構建系統(tǒng)分析框架來探索多元主體在鄉(xiāng)村治理過程中的作用邏輯。因此，未來還需在該框架基礎上結合個案的跟蹤調查，分門別類因地制宜，將案例研究與理論探索相結合，進一步明確不同階段、不同地域和區(qū)位下的各利益主體與和鄉(xiāng)村治理的交互影響機制。

一、鄉(xiāng)村治理的主要研究與發(fā)展變遷

（一）鄉(xiāng)村治理的主要研究

“治理”的概念起源于西方，20世紀末至21世紀初期開始在我國興起?！班l(xiāng)村治理”概念于1998年首次在國內提出，隨后國內學者的研究重點由“村民自治”轉向了“鄉(xiāng)村治理”，從現有文獻來看，國內學者主要從鄉(xiāng)村治理主體、治理權力配置方式、治理目的及治理過程等角度進行了深入研究，并著重分析了鄉(xiāng)村治理存在的問題及原因，還通過實證分析等總結出不同地區(qū)鄉(xiāng)村治理的模式及經驗。國內學者研究認為，鄉(xiāng)村治理是通過村鎮(zhèn)規(guī)劃、基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境等，進行資源配置和促進生產，加強農村社會管理，改變“臟亂差”的農村現狀，促進當地經濟、社會發(fā)展及環(huán)境改善。

（二）我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展歷程及政策變遷

鄉(xiāng)村治理改革是農村改革的關鍵領域，俗話說“基層治則天下安”。一般意義上講，中國鄉(xiāng)村治理的演進是由農村經濟體制改革所倒逼和催生的。改革開放以來，我國鄉(xiāng)村治理在經濟高速發(fā)展的浪潮中不斷發(fā)展完善，大致經歷了自我探索和制度化建設、組織化和農民主體能力建設、進入國家整合時期三個階段，不同階段的政策的側重點也各不同。

二、鄉(xiāng)村治理同鄉(xiāng)村振興的關系

（一）健全鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村振興的重要內容和內在要求

長久以來，鄉(xiāng)村治理都是“三農”問題的研究重點。在我國社會主義發(fā)展新時期，我國政府十分重視農村的民主政治建設，新農村建設的總體規(guī)劃中必須加入健全鄉(xiāng)村治理機制才能真正推動農村實現全面發(fā)展。對于鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總結了前期的經驗和教訓，提出更符合現代治理理念的路線圖，同時還提出了更加科學且具體的目標科學體系。完善鄉(xiāng)村治理體系是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的前提，是無可取代的重要組成部分。

（二）有效實現鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的價值遵循與目標導向

鄉(xiāng)村振興的總要求在于產業(yè)興旺、鄉(xiāng)風文明、生態(tài)宜居、生活富裕、治理有效。治理有效是實現鄉(xiāng)村振興的基礎，是保障鄉(xiāng)村振興各項目標能夠順利實施完成的條件。當前，我國社會經濟平穩(wěn)發(fā)展，農村現代化日漸深入，農村常發(fā)各類基層的治理問題。想要推動我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，我國的鄉(xiāng)村治理模式就必須發(fā)生轉變，不應當繼續(xù)傳統(tǒng)的“管理”模式，而應該盡早轉變?yōu)椤爸卫怼蹦Ｊ?。對于我國廣大農村而言，治理有效體現于以下兩方面：一是堅持在黨的領導下，根據各村發(fā)展實際情況推行適合本地發(fā)展的鄉(xiāng)村治理方式。每個地區(qū)都有自身的特點，其現狀都是不同的，對于不同的鄉(xiāng)村需要因地制宜實施不同的治理方案，如此才能最大程度推動鄉(xiāng)村實現高質量發(fā)展。鄉(xiāng)村治理需要重視辯證統(tǒng)一的思想，在治理過程中要堅持方法靈活性、目的有效性與形式多樣性，不可以采用一刀切的方式。二是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結構，完善鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)村的治理結構與治理體系關系著鄉(xiāng)村的治理方向，完善的鄉(xiāng)村治理體系與健全的鄉(xiāng)村治理結構可以為鄉(xiāng)村治理指明正確的發(fā)展方向，更大化激活鄉(xiāng)村的發(fā)展活力，為實現鄉(xiāng)村振興予以可靠且高效的制度保障。

三、鄉(xiāng)村治理工作陷入的困境

（一）鄉(xiāng)村治理水平低，缺乏治理意識

鄉(xiāng)村治理工作在實踐過程中遇到了一些困難，其中的一個問題是鄉(xiāng)村治理的總體水平較低，部分工作人員缺乏鄉(xiāng)村治理意識，阻礙了鄉(xiāng)村治理的高水平進行。具體表現為：首先，我國人民代表大會制度規(guī)定了我國是一個人民當家作主的國家，在鄉(xiāng)村也不例外。廣大鄉(xiāng)村地區(qū)堅持著村民會議或村民代表大會這一人民當家作主的制度，具有一定的自治權力。然而，由于鄉(xiāng)村發(fā)展的實際情況，部分鄉(xiāng)村地區(qū)的經濟發(fā)展還較為落后，村民們整日為生存而奔波，就導致了村民沒有多余的精力與意識參與政治生活，就無法落實人民當家作主這一制度。村民對于政治生活漠不關心，對于政治選舉持較為隨意的態(tài)度，這就導致了鄉(xiāng)村的治理水平總體較低，選拔出的人民代表執(zhí)政能力治理意識都有待考察，阻礙了鄉(xiāng)村治理的健康開展。除此之外，鄉(xiāng)村治理亦包括自治，而目前由于經濟發(fā)展落后、文化教育不足、硬件設施較差等多方面原因，村民缺乏自治意識，對于鄉(xiāng)村治理的理解程度不深，從而引起了一系列鄉(xiāng)村治理的矛盾與沖突，阻礙了鄉(xiāng)村治理工作的開展。缺乏正確的鄉(xiāng)村治理意識，導致鄉(xiāng)村治理陷入了低水平的困境。

（二）三治融合治理機制尚未形成

三治融合治理機制既是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的載體，也是推進鄉(xiāng)村治理現代化的保障，同時還是解決鄉(xiāng)村矛盾的路徑。無論是浙江的“楓橋經驗”，還是安徽桐城的“六尺巷調解工作法”，此類典型事跡無一不證明了這一點。所謂三治融合，指的是從自治、德治、法治三層面消除矛盾，將鄉(xiāng)村矛盾和問題當作切入點，借助“寓情于法、寓法于情、情法合用”的理念解決問題，進而實現鄉(xiāng)村的和諧與振興。但是在目前階段，三治融合的理念并未完全形成，尚需一定的階段用以發(fā)展和完善，且因為鄉(xiāng)村治理的主流思想在于自治理念，許多地區(qū)在治理之時會忽視德治與法治的作用。德治可以對人們進行教化，法治可以對人們實施懲戒，二者的作用和自治是完全不同的。還有部分村莊在進行教化時一味使用我國的傳統(tǒng)美德，反而沒有起到法治的硬約束作用與自治的軟約束作用。三治融合治理理念得到了基層工作者的廣泛認同，但如何在實踐過程中將其發(fā)揮出最大效用還需要更為深入的探索研究。

（三）鄉(xiāng)村空心化，缺乏治理主體

由于近年來的城鄉(xiāng)發(fā)展差距加大，產業(yè)類型轉變等原因，鄉(xiāng)村人口逐漸出現了空心化的發(fā)展趨勢。大部分鄉(xiāng)村青壯年勞動力都選擇了出村進城發(fā)展，只有在過年的時候才會回鄉(xiāng)村居住，而年一過完鄉(xiāng)村人口又會經歷一波驟減，鄉(xiāng)村逐漸出現了空心化的現狀。而鄉(xiāng)村治理工作，其治理主體一定是鄉(xiāng)村人民，而目前鄉(xiāng)村這種空心化的現狀導致了治理主體陷入了困境，鄉(xiāng)村缺乏治理主體，導致鄉(xiāng)村治理工作難以開展。鄉(xiāng)村空心化現象的出現主要原因還是鄉(xiāng)村經濟發(fā)展較為落后，鄉(xiāng)村經濟缺乏吸引力，運行成本較高、收益較低、耗時較長、提供的資源較差等，導致廣大村民不愿意留在鄉(xiāng)村工作就業(yè)，并產生了鄉(xiāng)村空心化現象。而留守在鄉(xiāng)村的多為年齡較大的老人、年齡較小的孩子等，這類人群在鄉(xiāng)村生活主要精力都用在維持日常生活，更沒有時間與精力參與鄉(xiāng)村治理等政治生活，有心無力。由此可見，鄉(xiāng)村空心化的現象已經嚴重影響到鄉(xiāng)村治理工作的正常開展，使得鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略發(fā)展受到阻礙。

四、推動鄉(xiāng)村治理工作的相關對策

（一）培育規(guī)范維度下內外源動力主體的生存環(huán)境

盡管以政府為主體自上而下的資源輸入模式對于市場要素差、發(fā)展落后的區(qū)域具有立竿見影的效果，同時以國家力量改造農村社會，通過大量項目投入，帶動普通農戶實現鄉(xiāng)村發(fā)展，對于消除農業(yè)資本化和社會化大生產對小農發(fā)展機會的擠壓，破解農村發(fā)展資源要素不足具有明顯優(yōu)勢。但需要明確的是外來工商資本和本地創(chuàng)業(yè)精英作為市場邏輯的主體，對于補充鄉(xiāng)村振興的市場要素和市場動力、整合城鄉(xiāng)社會資源、增加社會資本等具有至關重要的作用，是鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展的動力源泉。

因此，在鄉(xiāng)村振興的治理過程中，政府應在后續(xù)發(fā)展中讓位于市場主體，避免直接參與建設和經營性事務，而是建立和完善合作規(guī)范、監(jiān)督制度、獎懲制度等來扶持和引導內外源動力主體加入到鄉(xiāng)村振興事務中來，培育各主體共生的環(huán)境，形成可持續(xù)的振興動力，營造政府、工商資本、本地創(chuàng)業(yè)精英和普通農戶的良性互動局面。

（二）健全鄉(xiāng)村治理體系，形成合理制度

鄉(xiāng)村治理工作并非一日之功，而是一項長遠的工程，因此要建成合理的工作制度，健全鄉(xiāng)村治理體系，以指導鄉(xiāng)村治理工作的開展。因此，相關部門要根據鄉(xiāng)村經濟運行情況、鄉(xiāng)村基礎設施建成情況以及村民的實際需求，以政府的鄉(xiāng)村振興文件為指導，制定一個健全的鄉(xiāng)村治理體系與監(jiān)管制度。鄉(xiāng)村治理體系的建成要重視多位融合，重視村民自治、依法治理、治理有德，深度融合鄉(xiāng)村治理要素，統(tǒng)籌兼顧，促進鄉(xiāng)村治理體系的建成。與此同時，還要建立起責任監(jiān)管制度，對于鄉(xiāng)村治理工作者的工作情況進行實時跟進與監(jiān)督，杜絕錯誤治理措施、預防工作失誤等。通過責任監(jiān)管制度，劃分好各部門與各人員的責任，避免出現職責重疊、交叉指揮、推諉扯皮等降低工作效率的問題。還可以通過有效的責任監(jiān)管，及時追究工作中的錯誤，并加以改正;及時表彰優(yōu)秀先進工作者，并樹立成模范典型，鼓勵全體村委會人員向其學習。通過健全的鄉(xiāng)村治理體系、合理的管理制度，來推動鄉(xiāng)村治理工作的高效開展，促進鄉(xiāng)村振興工程，推動鄉(xiāng)村經濟的轉型發(fā)展，為廣大村民提供實惠。

（三）要積極引進培育鄉(xiāng)村人才

推動鄉(xiāng)村振興，實現治理有效，關鍵在人，在于有一支能扎根于農村，守得住清貧、耐得住寂寞，懂農業(yè)、愛農村、愛農民的強有力的人才隊伍。祝溫村建立鄉(xiāng)賢捐資—做好村莊建設—鄉(xiāng)賢再捐資的良性循環(huán)機制，引導鼓勵企業(yè)家、能人等鄉(xiāng)賢為鄉(xiāng)村建設出錢、出力。福清市組建鄉(xiāng)賢促進會，為企業(yè)家、華僑、退休教師、退休干部等鄉(xiāng)賢參與家鄉(xiāng)建設和治理搭建平臺。可見，人才是實現治理有效的重要因素，要加強鄉(xiāng)村干部、人才隊伍建設，推進鄉(xiāng)村治理現代化。一是構建村兩委人才選育管用新機制。要打破傳統(tǒng)思維，拓寬選人用人視野，搭建干事創(chuàng)業(yè)平臺，把具有較好的政治素質、真誠為群眾服務的優(yōu)秀人才通過選舉進入“兩委”班子，突出選好村黨組織書記和村委會主任。二是要鼓勵社會各界投身鄉(xiāng)村治理。鄉(xiāng)村治理要有全社會各類人才的參與，要建立有效激勵機制，吸引支持企業(yè)家、黨政干部、專家學者、技能人才等通過下鄉(xiāng)擔任志愿者、投資興業(yè)、包村包項目、捐資捐物等方式，共同推進鄉(xiāng)村治理現代化。三是搭建平臺引導鄉(xiāng)賢回歸。要深入實施鄉(xiāng)賢回歸工程，全面激活鄉(xiāng)賢資源、凝聚鄉(xiāng)賢智慧、匯集鄉(xiāng)賢力量，引導更多鄉(xiāng)賢回歸鄉(xiāng)村參與治理。

（四）保障各利益主體之間關系網絡的通暢

鄉(xiāng)村治理自上而下的剛性和自下而上的柔性使得各利益主體之間需要通過一定的制度機制共同把鄉(xiāng)村的公共事務進行管理。這種多元共治的特點使得治理主體必須積極為村民提供有效的、高質量的公共服務和公共產品，從而主動獲取治理資源。鄉(xiāng)村治理的內容涉及增進村民公共利益的諸多方面。

因此，在鄉(xiāng)村振興和治理的過程中，不僅要重視建立正式的網絡關系，更要重視非正式的傳統(tǒng)網絡的維護。采取制度設計、平臺建設等措施，加大“血緣、地緣、業(yè)緣”多種關系溝通的網絡密度，增加各主體之間的互動交流的頻率。如通過新鄉(xiāng)賢組織、鄉(xiāng)村振興委員會等自治與半自治的組織形式來推動和組織各方利益協(xié)調和集體行動。同時，注重對原有地緣關系和傳統(tǒng)文化的保護和傳承，使包括父老關系、士紳關系在內的鄉(xiāng)土關系得以延續(xù)，使鄉(xiāng)村治理具有多元韌性，增強鄉(xiāng)村振興的社會活力。鄉(xiāng)村治理過程中不同主體間剛性與柔性的關系網絡的建立應該基于公共利益和長遠利益的平衡，營造治理主體和制度環(huán)境的溝通渠道。通過多類型、多渠道的關系網絡傳遞各自的信息，表達各自的利益訴求，同時對治理的剛性和柔性整合起到積極的作用，使得個人理性和公共理性相統(tǒng)一。

（五）推動鄉(xiāng)村經濟轉型發(fā)展

鄉(xiāng)村人口目前出現了空心化的趨勢，這是由于鄉(xiāng)村經濟缺乏競爭力引起的。鄉(xiāng)村經濟的發(fā)展較為落后，成本較高、收益較低、耗時較長，導致年輕人不愿留在鄉(xiāng)村就業(yè)，使得鄉(xiāng)村經濟進一步衰落，形成惡性循環(huán)。因此，一定要推動鄉(xiāng)村經濟的轉型發(fā)展，提高鄉(xiāng)村經濟的競爭力，使得年輕人愿意留在鄉(xiāng)村就業(yè)，城市居民愿意來到鄉(xiāng)村工作，為鄉(xiāng)村經濟注入新鮮的活力。發(fā)展鄉(xiāng)村經濟，必須堅持創(chuàng)新的思維，立足于鄉(xiāng)村本身的優(yōu)勢與資源開展建設，而不能一味模仿城市發(fā)展模式，要堅持鄉(xiāng)村獨特的優(yōu)勢，以一種包容開放的姿態(tài)進行鄉(xiāng)村經濟的轉型發(fā)展。與此同時，要重視協(xié)調發(fā)展與綠色發(fā)展，即不能一味發(fā)展經濟而忽視了環(huán)境建設，金山銀山與綠水青山應當協(xié)調發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧。鄉(xiāng)村可以通過發(fā)展工業(yè)、提高工業(yè)化程度的同時，依據當地地形地貌進行適當的環(huán)境建設，形成景區(qū)等，以促進當地旅游業(yè)的發(fā)展，為鄉(xiāng)村經濟帶來多方面的收入。在發(fā)展鄉(xiāng)村經濟的同時，不能丟失鄉(xiāng)村獨有的鄉(xiāng)土文化，要在兼容并收的同時保持一份本土文化，在發(fā)展信息化建設新農村的同時，保留鄉(xiāng)村的文化遺產。通過全方位、多角度的發(fā)展手段，來推動鄉(xiāng)村經濟轉型發(fā)展，建設社會主義新農村，深入貫徹落實鄉(xiāng)村治理工作。

五、結語

鄉(xiāng)村振興工作是一項長遠的大工程，不是一日之功。政府部門在開展鄉(xiāng)村治理工作的過程中，要結合鄉(xiāng)村經濟模式、鄉(xiāng)村發(fā)展情況以及鄉(xiāng)村發(fā)展的實際需求等多方面因素，了解鄉(xiāng)村治理的困境所在，深入研究治理工作遇到的矛盾與問題，并應用具有針對性的相關對策。通過多種方式推動鄉(xiāng)村振興工程的開展，促進鄉(xiāng)村經濟轉型發(fā)展。

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