深度貧困地區(qū)城鄉(xiāng)居保扶貧狀況分析
——基于西部三省貧困戶數(shù)據(jù)

□ 朱祝霞

一、研究背景

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧開發(fā)工作提升到治國理政新高度，把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，在全國范圍全面打響了脫貧攻堅戰(zhàn)。黨的十九大再次強調(diào)，要“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧”。

開展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險（以下稱“城鄉(xiāng)居?！保┓鲐?，是貫徹落實黨中央、國務院打贏脫貧攻堅戰(zhàn)決策部署的重要舉措，是進一步織密扎牢社會保障“安全網(wǎng)”的重要內(nèi)容。2017年8月，人力資源社會保障部聯(lián)合財政部、國務院扶貧辦發(fā)布《關于切實做好社會保險扶貧工作的意見》，明確了社會保險扶貧的目標任務，提出“支持幫助建檔立卡貧困人口、低保對象、特困人員等困難群體（以下簡稱“貧困人員”）及其他社會成員參加社會保險，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋，逐步提高社會保險待遇水平，助力參保貧困人員精準脫貧”。2018年11月，人力資源社會保障部辦公廳印發(fā)《關于加快實現(xiàn)貧困人員居民基本養(yǎng)老保險應保盡保的通知》，督促各地落實60 歲以下貧困人員參加城鄉(xiāng)居保的保費代繳和60 歲以上貧困人員待遇發(fā)放等優(yōu)惠政策。兩個文件實施以來，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險扶貧工作取得巨大進展。

當前，研究城鄉(xiāng)居保扶貧的文獻要么從定性角度探討城鄉(xiāng)居保在脫貧攻堅中所起的作用[1][2][3]，要么從定量角度比較城鄉(xiāng)居保制度與農(nóng)村低保制度的反貧困效應[4][5]，而從實證層面直接研究城鄉(xiāng)居保扶貧狀況的文獻較少。本文區(qū)別于已有研究，從微觀實證分析的視角，以西部3 ?。ǜ拭C省、貴州省和云南?。┎糠稚疃蓉毨У貐^(qū)2 369 戶建檔立卡貧困戶、低保戶和特困戶（以下簡稱“貧困戶”）數(shù)據(jù)為基礎，分析城鄉(xiāng)居保扶貧政策的實施對助力脫貧攻堅的客觀影響，特別是對貧困戶的參保情況、收入水平、生活狀況、脫貧進程的客觀影響及脫貧攻堅收官之后面臨的問題。

二、貧困戶基本信息

（一）戶數(shù)與人數(shù)信息

2 369 戶貧困戶中，甘肅省、貴州省和云南省分別有287 戶、1 045 戶和1 037 戶，占比分別為12.12%、44.11%和43.77%。涉及貧困人口10 129 人，甘肅省、貴州省和云南省分別為1 187 人、4 092 人和4 850 人，占比分別為11.72%、40.40%和47.88%。貧困戶平均每戶4.28人，甘肅省、貴州省和云南省平均每戶人數(shù)分別為4.14 人、4.64 人和3.95 人。3 省家庭人口數(shù)最高分別為9 人、14 人和10 人，最低均為1人。3 省人口在5 人及以上的貧困戶占比分別為各省的57.05%、69.09%和49.39%。

（二）收入情況

1.家庭收入

2019年，3 省貧困戶的平均家庭年收入為38 956 元，甘肅省、貴州省和云南省3 省分別為26 692 元、43 087 元和38 177 元。

從整體分布來看，家庭年收入在50 000 元以下的貧困戶占76.04%，在20 000 元以下的貧困戶占20.40%。年收入在80 000 元以上的貧困戶僅占6.17%。分省份看，甘肅省有35.78%的貧困戶收入在20 000 元以下；貴州省和云南省年收入在20 000 元以下的貧困戶占比分別為16.27%和20.35%（見圖1）。

圖1 貧困戶家庭2019年收入分布

2.人均收入

2019年，3 省貧困戶的家庭人均年收入為9 443 元，甘肅省、貴州省和云南省3 省分別為6 796 元、9 359 元和10 263 元。

從整體分布來看，家庭人均年收入在10 000元以下的貧困戶占66.79%，年人均收入在5 000 元以下的貧困戶占14.32%。年人均收入達到20 000元以上的貧困戶占比僅為4.44%。分省份來看，甘肅省、貴州省和云南省貧困戶年人均收入在10 000 元以下的分別占90.88%、66.22% 和60.75%，在5 000 元以下的分別占32.63%、10.62%和13.02%（見圖2）。

圖2 貧困戶個人年均收入分布

（三）脫貧時間

3 省貧困戶的脫貧時間均在2014—2020年，其中2019年是脫貧的高峰期，有621 戶（26.22%）成功脫貧；2020年脫貧的貧困戶有509 戶（21.49%）。2019年和2020年的脫貧戶在所有貧困戶中的占比為47.71%，甘肅省、貴州省和云南省3 省分別為72.73%、37.13%和51.49%（見圖3）。

圖3 各省貧困戶脫貧年份分布

（四）致貧原因

缺技術、缺資金和勞動力不足是3 省貧困戶的主要致貧原因，分別有40.06%、31.83%和31.74%的貧困戶遭遇這3 類困境（見圖4）。

圖4 貧困戶的致貧原因分布（%）

分地區(qū)來看，甘肅省貧困戶的主要致貧原因是勞動力不足致貧（30.66%）和因病致貧（29.62%）；貴州省貧困戶的主要致貧原因是缺乏資金（62.39%）和因?qū)W致貧（15.41%）；云南省貧困戶的主要致貧原因是缺乏技術（80.81%）和勞動力不足（55.74%）（見圖5）。

圖5 各省貧困戶的致貧原因分布

三、分析結(jié)果

（一）貧困地區(qū)居民實際參保人數(shù)與參保率

1.16～59 歲應參保人員的參保情況

2019年，在16～59 歲的5 387 名適齡應參保人員中，實際參保的人數(shù)為5 368 人，參保率為99.65%。其中，甘肅省和貴州省參保率達到了100.00%，云南省參保率為99.19%。

2.60 歲及以上人員的參保情況

2019年，在60 歲及以上的1 308 名應參保人群中，實際參保的人數(shù)為1 307 人，參保率為99.92%。其中，甘肅省和貴州省60 歲及以上人員的參保率達到了100.00%，云南省60 歲及以上人員的參保率為99.78%。

（二）領取養(yǎng)老金①的戶數(shù)與家庭養(yǎng)老金水平

1.領取養(yǎng)老金的戶數(shù)

在2 369 戶貧困戶中，有864 戶領取了養(yǎng)老金，占比36.47%。其中，甘肅省、貴州省和云南省分別為150 戶、407 戶和307 戶，在各省貧困戶中的占比分別為52.26%、38.95%和29.60%。

2.貧困戶領取的養(yǎng)老金水平

2019年，3 省貧困戶戶均領取養(yǎng)老金1 762元，最大值為5 223 元，最小值為590 元，中位數(shù)為1 402 元。甘肅省貧困戶的戶均養(yǎng)老金為1 939 元，最大值為5 223 元，最小值為1 236元，中位數(shù)為1 536 元；貴州省貧困戶的戶均養(yǎng)老金為1 640 元，最大值為3 444 元，最小值為756 元，中位數(shù)為1 241 元；云南省貧困戶的戶均養(yǎng)老金為1 837 元，最大值為3 322 元，最小值為590 元，中位數(shù)為1 458 元（見表1）。

表1 貧困戶家庭養(yǎng)老金水平 單位：元

3.貧困戶領取的養(yǎng)老金分布

從整體分布情況來看，領取的養(yǎng)老金收入在1 000～3 000 元區(qū)間的貧困戶占所有領取養(yǎng)老金的貧困戶比例為96.18%。其中養(yǎng)老金在1 000～2 000 元的貧困戶占總體比例的62.04%。僅23 戶貧困戶的養(yǎng)老金達到了3 000元以上，占比2.66%。

分省份看，甘肅省、貴州省和云南省領取養(yǎng)老金達到2 000 元及以上的貧困戶在各省領取養(yǎng)老金的貧困戶中的比例分別為47.33%、36.37%和32.24%，3 000 元以上的貧困戶分別占6.00%、0.25%和4.23%（見圖6）。

圖6 貧困戶家庭養(yǎng)老金分布

4.貧困戶領取的養(yǎng)老金在家庭收入中的占比

從養(yǎng)老金在家庭收入中的占比看，3 省貧困戶2019年領取的養(yǎng)老金在其家庭收入中占比的平均水平為7.12%，最大值為71.03%，最小值為0.69%，中位數(shù)為5.32%。其中，甘肅省領取的養(yǎng)老金在其家庭收入中占比的平均水平最高，達到了9.15%，最大值為71.03%，最小值為2.01%，中位數(shù)為7.96%。貴州省的平均水平為6.94%，最大值為30.77%，最小值為0.69%，中位數(shù)為4.60%。云南省的平均水平為6.35%，最大值為46.16%，最小值為0.71%，中位數(shù)為5.34%（見表2）。

表2 貧困戶領取的養(yǎng)老金在家庭收入中的占比 單位：%

（三）領取養(yǎng)老金的貧困人員數(shù)與個人養(yǎng)老金水平

1.領取養(yǎng)老金的貧困人員數(shù)

在10 129 名貧困人員中，有1 219 人領取了養(yǎng)老金，占比12.03%。其中，甘肅省、貴州省和云南省分別為288 人、568 人和427 人，在各省貧困人員中的占比分別為18.87%、11.71%和10.43%。

2.貧困人員領取的個人養(yǎng)老金水平②

2019年，3 省符合領取條件的貧困人員人均領取的養(yǎng)老金為1 263 元，最大值為2 799 元，最小值為434 元，中位數(shù)為1 336 元。分省份看，甘肅省貧困人員的人均養(yǎng)老金為1 300 元，最大值1 741 元，最小值為768 元，中位數(shù)為1 236 元；貴州省貧困人員的人均養(yǎng)老金為1 181 元，最大值為1 748元，最小值為610元，中位數(shù)為1 176元；云南省貧困人員的人均養(yǎng)老金為1 353 元，最大值為2 799 元，最小值為434 元，中位數(shù)為1 362元（見表3）。

表3 貧困人員個人養(yǎng)老金水平 單位：元

3.個人養(yǎng)老金分布

從整體分布來看，領取養(yǎng)老金在1 500 元以下的貧困人員占全體領取養(yǎng)老金貧困人員數(shù)量的92.82%。其中養(yǎng)老金在1 000～1 250 元的貧困人員最多，占總體比例的52.55%。此外，有62 名貧困人員的養(yǎng)老金達到了1 500 元以上，占比7.18%。

分省份看，云南省貧困人員領取的養(yǎng)老金水平略高于甘肅省和貴州省，在符合養(yǎng)老金領取條件的人員中，有89.58%的個人養(yǎng)老金超過了1 250 元，貴州省和甘肅省這一數(shù)字分別為10.57%和33.33%。云南省個人養(yǎng)老金在1 000元以下③的貧困戶達到了7.82%，貴州省和甘肅省這一數(shù)字分別為4.18%和0.67%（見圖7）。

圖7 貧困人員個人養(yǎng)老金分布

4.個人領取的養(yǎng)老金在家庭人均收入中的占比④

3 省貧困人員個人領取的養(yǎng)老金在家庭人均收入中占比的平均水平為17.85%，最大值為92.31%，最小值為1.77%，中位數(shù)為17.14%。甘肅省貧困人員個人領取的養(yǎng)老金在家庭人均收入中占比的平均水平為22.81%，最大值為71.03%，最小值為1.77%，中位數(shù)為22.45%。貴州省的平均水平為16.44%，最大值為33.39%，最小值為4.12%，中位數(shù)為15.81%。云南省的平均水平為17.29%，最大值為92.31%，最小值為2.97%，中位數(shù)為15.80%（見表4）。

表4 貧困人員個人養(yǎng)老金在家庭人均收入中的占比 單位：%

四、結(jié)論與啟示

以上數(shù)據(jù)分析表明，城鄉(xiāng)居保扶貧政策在織密扎牢農(nóng)村社會安全網(wǎng)、助力脫貧攻堅中成效顯著，不僅大幅提高了貧困人員參加城鄉(xiāng)居保的參保率，切實減輕了貧困戶的家庭經(jīng)濟負擔，而且有效提高了貧困戶的家庭收入水平，在一定程度上加速了貧困戶的脫貧進程。但隨著2020年脫貧攻堅任務的順利收官，城鄉(xiāng)居保扶貧政策也面臨著如何保障貧困戶順利過渡、防范貧困戶返貧風險的問題。

（一）大幅提高了貧困人員參加城鄉(xiāng)居保的參保率

在城鄉(xiāng)居保扶貧政策出臺之前，大量貧困人員游離在城鄉(xiāng)居保制度之外。2018年之后，隨著城鄉(xiāng)居保扶貧代繳政策與待遇發(fā)放政策的實施，這種狀況發(fā)生極大改變。截至2019年年底，3 省深度貧困地區(qū)樣本中，除了個別人員因特殊情況如外籍人員、沒有身份信息人員等未能參保之外，幾乎實現(xiàn)全員參保，16～59 歲適齡貧困人員的參保率達到99.66%，60 歲及以上貧困人員的參保率達到99.92%（僅1 人未參保）。其中，甘肅省和貴州省16～59 歲適齡貧困人員的參保率和60 歲以上貧困人員的參保率均達到了100%。由此表明，城鄉(xiāng)居保扶貧政策出臺以后，貧困人員的參保人數(shù)和參保率得以大幅提升，深度貧困地區(qū)已于2019年年底較好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保扶貧“應保盡保、應代盡代、應發(fā)盡發(fā)”的政策目標，城鄉(xiāng)居保扶貧工作取得了決定性勝利。

（二）切實減輕了貧困家庭的經(jīng)濟負擔

《關于切實做好社會保險扶貧工作的意見》和《關于加快實現(xiàn)貧困人員居民基本養(yǎng)老保險應保盡保的通知》規(guī)定了要落實60 歲以下貧困人員代繳政策和60 歲以上貧困人員待遇發(fā)放政策。數(shù)據(jù)分析表明，甘肅省、貴州省和云南省人均收入在10 000 元以下的貧困戶分別占90.88%、66.22%和60.75%，多數(shù)家庭收入不高，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、衣食住行、子女教育、醫(yī)療等支出卻是剛性的，若由貧困戶自行承擔城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險費支出，讓當前陷入貧困的家庭為未來的老年生活進行規(guī)劃，對貧困戶而言存在現(xiàn)實困難。因此，通過城鄉(xiāng)居保代繳政策，貧困戶無需繳納保險費就能直接納入城鄉(xiāng)居保體系，這對于無力繳納養(yǎng)老保險費的貧困戶而言，可以有效減輕其家庭經(jīng)濟負擔；對于沒有經(jīng)濟來源的老年人而言，通過直接發(fā)放養(yǎng)老金保證養(yǎng)老待遇，能夠切實減輕家庭贍養(yǎng)負擔。

（三）在一定程度上加速了貧困戶的脫貧進程

從符合領取條件的貧困戶待遇領取情況來看，貧困戶戶均領取養(yǎng)老金1 762 元，甘肅省、貴州省和云南省每戶貧困戶平均領取的養(yǎng)老金分別為1 939 元、1 640 元和1 837 元，是貧困家庭60 歲以上人員的主要收入來源。從符合領取條件的貧困人員的待遇領取情況來看，貧困人員人均領取養(yǎng)老金1 263 元，養(yǎng)老金在其家庭人均收入占比的平均水平可達17.85%，在國家制定的貧困人員脫貧標準線（2019年為人均年收入3 747 元）中占33.71%；甘肅省、貴州省和云南省貧困人員人均領取的養(yǎng)老金分別為1 300、1 181 元和1 353 元，養(yǎng)老金在家庭人均收入中占比的平均水平分別為22.81%、16.44%和17.29%，在國家制定的貧困人員脫貧標準線中占34.69%、31.52%和36.11%。由此可見，對于大多數(shù)已經(jīng)領取養(yǎng)老金的家庭，城鄉(xiāng)居保有效提高了家庭收入水平，增收效果比較明顯，在一定程度上加速了貧困戶的脫貧進程。

（四）政策成果有待繼續(xù)鞏固

3 省深度貧困地區(qū)2019年、2020年脫貧的貧困戶占比接近一半。2019年家庭人均收入水平在5 000 元以下的占14.32%，在10 000 元以下的貧困戶占66.79%，表明深度貧困地區(qū)貧困戶脫貧的基礎還不夠牢固，當前貧困戶收入來源有限，收入水平還比較低。在這種情況下，如果直接取消城鄉(xiāng)居保扶貧政策，貧困人員參保率可能出現(xiàn)斷崖式下跌，部分貧困戶可能因家庭負擔的增加和收入水平的降低存在返貧的風險，不利于鞏固城鄉(xiāng)居保脫貧成果。因此，有必要著眼于防范脫貧戶可能返貧的風險，嚴格落實中央“四個不摘”要求，設置一定的過渡期，并結(jié)合農(nóng)村低收入人口監(jiān)測情況，制定脫貧攻堅任務收官之后城鄉(xiāng)居保扶貧政策的漸進退出機制，讓貧困戶平穩(wěn)、順利過渡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保扶貧政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接。

注釋：

① 此處的養(yǎng)老金是指以貧困戶家庭為單位領取的養(yǎng)老金，區(qū)別與（三）中以貧困人員個人為單位領取的養(yǎng)老金。

② 正常而言，三省每個60 歲以上貧困人員2019年每月領取的養(yǎng)老金最低水平能達到98 元，按此計算，年領取的養(yǎng)老金最低水平應為1176 元，但由于有少部分人于2019年才滿60 周歲，這部分人在2019年不是每個月都能領取養(yǎng)老金，只有在滿60 周歲以后的月份才能領取養(yǎng)老金，但統(tǒng)計信息中只有年度領取的數(shù)據(jù)，沒有每個月領取的數(shù)據(jù)，因此無法將2019年才滿60 周歲的貧困人員領取的養(yǎng)老金換算成完整的按年度領取的養(yǎng)老金，故會出現(xiàn)2019年領取的養(yǎng)老金只有400 多元的情況，這在一定程度上拉低了2019年人均領取養(yǎng)老金的水平。

③ 三省的最低養(yǎng)老金水平為98 元/月，領取養(yǎng)老金在1 000 元以下的是當年剛滿60 周歲不足12 個月領取的待遇水平。

④ 理論上，用60 歲以上老人領取的養(yǎng)老金在其收入中的占比計算更為合理，但由于60 歲以上領取養(yǎng)老金的老人收入無法從其家庭收入中拆分出來計算，因此只能用家庭人均收入近似替代。實際上，深度貧困地區(qū)農(nóng)村老人多數(shù)沒有收入來源，養(yǎng)老金在其收入中占比遠遠超出此處計算的比例。