基層干部“避責(zé)”的運(yùn)行機(jī)制與消解路徑：一個激勵改進(jìn)框架

□ 任雅楠

自韋弗（R.Kent Weaver）將“避責(zé)”行為引入公共行政研究領(lǐng)域后，國內(nèi)外學(xué)者們主要從制度因素、外部環(huán)境、個人因素3 個方面對其滋生原因展開研究，并從組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度創(chuàng)新角度提出解決對策。綜合已有文獻(xiàn)可以看出，當(dāng)前對激勵制度的研究重在從理論層面分析制度本身的架構(gòu)，而將激勵機(jī)制與化解官員“避責(zé)”行為相結(jié)合的研究仍較為分散，存在很大的探索空間。由此，本文以考察地方機(jī)構(gòu)改革完成后基層干部的“避責(zé)”現(xiàn)象為基點(diǎn)，通過訪談?wù){(diào)研，了解基層現(xiàn)有激勵體系、干部心理狀況及現(xiàn)實需求，討論政府激勵制度對其成員行為的影響。在此基礎(chǔ)上分析“避責(zé)”行為的發(fā)生機(jī)制，尋找將個人利益與激勵體系相結(jié)合的可能路徑。進(jìn)而，以ERG 理論為基礎(chǔ)，從“薪酬—職業(yè)安全”“人際關(guān)系—干群關(guān)系”“晉升—榮譽(yù)”3 組需要入手，構(gòu)建基層干部激勵改進(jìn)框架，以期為新時代激發(fā)基層干部創(chuàng)新活力提供路徑指引。

基層干部是政府行政權(quán)力的基礎(chǔ)與主體，在增進(jìn)政民互信、鞏固執(zhí)政根基、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。黨的十九大以來，為激勵基層干部干事創(chuàng)業(yè)，中央出臺系列政策，建立干部容錯糾錯機(jī)制，規(guī)范督查檢查考核工作。同時也著力營造良好的行政環(huán)境，對基層部門的紀(jì)律約束、行政效能監(jiān)察常保高壓態(tài)勢。但仍有少數(shù)基層干部，表現(xiàn)出“庸政、怠政、懶政，不作為、慢作為、亂作為”等形式多樣的“避責(zé)”行為。新時代背景下，如何通過相關(guān)制度創(chuàng)新，全面激發(fā)基層干部創(chuàng)新活力，成為亟待解決的關(guān)鍵性問題。

一、“避責(zé)”行為的理論研究和現(xiàn)實觀照

對官員“避責(zé)”行為的研究始于韋弗，他于1986年提出“避責(zé)”行為是官員基于對政治環(huán)境的分析而做出的理性行為選擇[1]，率先將“避責(zé)”行為引入公共行政研究領(lǐng)域。2002年，以克里斯多夫·胡德（Christopher Hood）為代表的學(xué)者開始針對“避責(zé)”問題開展了多領(lǐng)域、多維度的分析。[2]目前，對于“避責(zé)”現(xiàn)象的研究可以分為“避責(zé)”行為種類、產(chǎn)生的原因及改進(jìn)措施3 類。通過文獻(xiàn)的梳理，本文發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究多以制度革新為出發(fā)點(diǎn)，思考如何用制度影響人，而在探索誘發(fā)“避責(zé)”行為的心理動因、構(gòu)建“人與制度”的良性互動關(guān)系方面，還有諸多問題亟待解決。

（一）文獻(xiàn)回顧——“避責(zé)”行為的定義、生成和消解

“避責(zé)”行為種類的研究可從時間維度、應(yīng)對態(tài)度、性質(zhì)界定和研究方法4 個層面歸類。一是根據(jù)“避責(zé)”行為發(fā)生的時間維度劃分?；羧R特（M.Howlett）根據(jù)“避責(zé)”行為發(fā)生的時間將其劃分為預(yù)估式“避責(zé)”（anticipatory blame avoidance）和應(yīng)激式“避責(zé)”（reactive blame avoidance）。[3]二是根據(jù)官員應(yīng)對問責(zé)的態(tài)度劃分。凱瑟琳·M·麥格勞(Kathleen M.McGraw)將“避責(zé)”行為發(fā)生時間與官員的應(yīng)對態(tài)度相結(jié)合，分別劃分出不為式（inactive）預(yù)估策略、有為式（overactive）預(yù)估策略和借口式（excuses）應(yīng)激策略、辯護(hù)式（justifications）應(yīng)激策略。[4]胡德（C.Hood）從問責(zé)強(qiáng)度和官員行為的關(guān)系出發(fā)，將“避責(zé)”策略劃分為機(jī)構(gòu)性、表象和政策策略。[5]三是對“避責(zé)”行為性質(zhì)的界定。解林從管理環(huán)境復(fù)雜性、管理者非理性決策發(fā)生的可能性等角度出發(fā)，倡導(dǎo)界分“合理避責(zé)”與“不合理避責(zé)”[6]兩種行為，正確處理“合理避責(zé)”行為。四是對“避責(zé)”策略的歸納總結(jié)。倪星和王銳將學(xué)者研究官員“避責(zé)”策略時使用的方法歸納為“列舉式”“類型學(xué)”和“決策樹”3 種。[7]其中，列舉式方法以韋弗提出的8 種“避責(zé)”策略為代表。此外，倪星通過調(diào)研，總結(jié)出“忙而不動”“隱藏信息”“納入常規(guī)”“轉(zhuǎn)移視線”等6 種“避責(zé)”策略。決策樹分析模型由胡德提出，用以探究官員“避責(zé)”路徑，并證實了“避責(zé)”策略的動態(tài)層次性。

關(guān)于基層干部“避責(zé)”現(xiàn)象的滋生，學(xué)界主要有3 種歸因。一是外部環(huán)境變化。倪星認(rèn)為政治環(huán)境的變化催生了官員由邀功到“避責(zé)”的行為變化[8]；張力偉認(rèn)為責(zé)任下行中的權(quán)責(zé)失衡、問責(zé)力度的加強(qiáng)、上下級信息梗阻的消解促成了官員“避責(zé)”行為從“共謀”到“分鍋”的轉(zhuǎn)化。[9]彭宗超指出在換屆選舉之前，政策失敗給官員帶來的利益流失較之往常更為嚴(yán)重，此時官員做出“避責(zé)”性決策的可能性更大。[10]谷志軍認(rèn)為“避責(zé)”行為在不同政治文化類型下會呈現(xiàn)不同樣態(tài)。[11]如等級主義文化中“避責(zé)”行為聚焦于組織對責(zé)任的劃分，而個人主義文化傾向于個人判斷，“強(qiáng)調(diào)相互負(fù)責(zé)的局限性”。二是制度缺陷。佟健利用多維度委托代理模型分析提出，當(dāng)前考核指標(biāo)由注重經(jīng)濟(jì)增速轉(zhuǎn)化為注重經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量，與官員任期時間短的現(xiàn)狀產(chǎn)生矛盾[12]；此外，當(dāng)前多維度的政績考核體制加大了政治風(fēng)險，同時強(qiáng)化了官員“避責(zé)”傾向。劉重春認(rèn)為“為官不為”“避責(zé)”行為的出現(xiàn)一方面是由于政府職位設(shè)置不盡合理，影響了依據(jù)工作難易程度劃分的報酬體系的設(shè)計，致使官員受到的激勵與其任務(wù)難易產(chǎn)生錯配，影響其積極性[13]，另一方面，考核監(jiān)督主體多元化導(dǎo)致政府面臨考核名目增多，輿論壓力增大，“眾口難調(diào)”現(xiàn)象倒逼官員選擇不作為以避免公眾苛責(zé)。何麗君通過對基層干部的訪談得出，干部激勵機(jī)制不配套、部門職責(zé)劃分不清晰、干部跨行業(yè)任用、人情大于實績等現(xiàn)象助長了官員“避責(zé)”之風(fēng)。[14]三是個人因素。劉幫成指出受傳統(tǒng)思想影響，上下級之間形成了“傳達(dá)與接受”式的行為模式，加之部分基層干部責(zé)任意識的缺失，進(jìn)而導(dǎo)致“避責(zé)”行為由下級至上級的“反向”傳遞。[15]佟健認(rèn)為官員在晉升失敗的、晉升無望的或離職前極可能表現(xiàn)出“懶政”行為，以求“平穩(wěn)落地”或宣泄不滿情緒。[16]何麗君通過調(diào)研得出，部分干部政績觀異化、黨性意識薄弱、干事能力停滯不前等個人原因?qū)е隆氨茇?zé)”行為出現(xiàn)；此外她還發(fā)現(xiàn)部分干部扭曲的為官動機(jī)催生了“有私利可圖則為，無私利可圖則避”的畸形施政觀。[17]

關(guān)于逆轉(zhuǎn)干部“避責(zé)”偏好的措施研究主要從組織結(jié)構(gòu)、制度兩個方面展開。郭劍鳴提出從干部考評體系整合、考評手段相容、激勵與約束并重幾個方面構(gòu)建“廉能激勵相容”的干部考評機(jī)制[18]。陳家從政績評價與激勵角度提出應(yīng)強(qiáng)化地方在政績評價中的自主性,優(yōu)化干部任用、評價及監(jiān)督的制度體系，科學(xué)設(shè)定政績考核指標(biāo)，改善考核操作機(jī)制[19]。佟健分析了干部激勵、任期及“為官不為”現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系，提出通過將官員退休福利與退休前政績相結(jié)合的方法防止官員不作為現(xiàn)象[20]。張力偉認(rèn)為消解官員“避責(zé)”現(xiàn)象一方面要完善責(zé)任落實制度，規(guī)范上級向下級的賦權(quán)行為，另一方面要平衡問責(zé)與試錯的關(guān)系。[21]佟健指出解決官員“避責(zé)”現(xiàn)象的思路應(yīng)從強(qiáng)化考核轉(zhuǎn)變?yōu)檎氊?zé)調(diào)整，并逐步完善央地財稅體制，以此避免考核任務(wù)的內(nèi)在沖突，同時增進(jìn)績效考核的公平性。此外，他認(rèn)為應(yīng)該通過完善相關(guān)制度，以解決官員在換屆期間出現(xiàn)的懶政行為[22]。彭宗超提出職位確權(quán)制度有利于官員轉(zhuǎn)變行為，采取積極策略應(yīng)對危機(jī)。上述針對“避責(zé)”行為成因提出的應(yīng)對策略，為激勵改進(jìn)框架提供了新思路。比如通過將政治晉升激勵與個人經(jīng)濟(jì)利益結(jié)合的方式解決官員換屆期間激勵不足的問題；通過加大績效工資在官員收入中的比例，滿足官員薪酬心理預(yù)期；通過吸納公務(wù)員參與績效管理過程，滿足公務(wù)員對自身成就獲得認(rèn)可的需求，以調(diào)動其積極性；通過改變“年終考核定勝負(fù)”，將官員任職期間內(nèi)的績效考核結(jié)果作為升遷依據(jù)，激勵官員在任期內(nèi)積極作為。[23]

（二）研究問題——“避責(zé)”行為研究的現(xiàn)實價值和分析框架

目前關(guān)于“避責(zé)”行為的研究呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：一是以制度為核心，注重對制度內(nèi)容或?qū)嵤┺k法進(jìn)行調(diào)整，試圖以此激發(fā)干部行為轉(zhuǎn)變，缺乏對干部主體需求的關(guān)注，提出的化解“避責(zé)”行為的策略存在靶向不精準(zhǔn)的問題；二是聚焦理論分析，多數(shù)研究集中于從理論層面解讀干部“避責(zé)”行為，以理論和制度為基點(diǎn)，推演干部“避責(zé)”行為的形成邏輯，未能形成“現(xiàn)實—理論—現(xiàn)實”的研究閉環(huán)；三是路徑依賴，多采用“表現(xiàn)形式—根源—治理思路”的研究模式，存在大量重復(fù)性研究，尚未構(gòu)建起系統(tǒng)化、立體化的分析框架。

新時代背景下黨和國家機(jī)構(gòu)改革的實施，使基層干部的工作環(huán)境發(fā)生了很大變化，形成了一系列新的影響干部行為的因素。亟須在理論和實踐層面提出適應(yīng)新時代干部隊伍發(fā)展的創(chuàng)造性解決方案，以創(chuàng)新“避責(zé)”行為的理論研究，并實現(xiàn)逐步消解干部“避責(zé)”行為的現(xiàn)實目的。綜合上述分析，本文認(rèn)為，對新時代基層干部“避責(zé)”行為原因的研究可以從以下幾個方面展開：一是從現(xiàn)實出發(fā)，通過對基層干部，特別是新成立機(jī)構(gòu)中干部的調(diào)研，綜合分析基層干部的需求、現(xiàn)實表現(xiàn)、態(tài)度，以干部個體為中心，探析“避責(zé)”行為的運(yùn)行機(jī)制；二是運(yùn)用多視角的思維模式，將環(huán)境因素、制度因素與心理因素結(jié)合起來，對干部需求做出分類，探尋從干部需求出發(fā)進(jìn)行制度變革的可能性；三是構(gòu)建“人”與“制度”的互動模型，以干部需求為出發(fā)點(diǎn)設(shè)計激勵框架，提升需求與激勵的耦合度，同時利用制度設(shè)計矯正個體的不合理需求，進(jìn)而增強(qiáng)干部正當(dāng)行為動機(jī)，達(dá)到個體因素與制度因素“雙因并進(jìn)”的效果。

二、“避責(zé)”行為與激勵制度的理論分析

（一）“避責(zé)”行為理論模型的分析

韋弗提出的“避責(zé)”理論包括“3 個行為動機(jī)”“1 個行為假設(shè)”“4 個‘避責(zé)’原因”和“8 種‘避責(zé)’策略”。他提出了政府官員“追求連任和晉升可能性最大化”的假設(shè)，認(rèn)為干部更傾向于追求避免責(zé)任而非追求績效；從外部環(huán)境切入總結(jié)了“避責(zé)”的原因、策略，并分別闡述了每種“避責(zé)”策略的概念及發(fā)生的背景，搭建起了“避責(zé)”行為分析的理論框架。[24]爾后的研究在此基礎(chǔ)上不斷構(gòu)建新的理論模型，在研究方法、研究焦點(diǎn)和解釋框架上均有較大發(fā)展。

在研究方法上，開始廣泛運(yùn)用定量工具或?qū)嵶C調(diào)查方法，從“避責(zé)”行為本身的研究，轉(zhuǎn)向?qū)Α氨茇?zé)”行為誘因、后果等的探究。馬斯拉奇（Maslach）編制了工作倦怠量表MBIGS（MBI-General Survey），從情緒耗竭、去人格化、低成就感3 個維度定義工作倦怠，構(gòu)建起了從個體情緒、自我評價、人際關(guān)系評估工作倦怠程度的理論工具；在研究焦點(diǎn)上，逐步將“避責(zé)”行為與時代背景相結(jié)合，注重研究“避責(zé)”行為與政治環(huán)境、政策制度的關(guān)系，如探究凈化政治生態(tài)對干部心態(tài)的影響。在解釋框架上，構(gòu)建起了對“避責(zé)”行為“動機(jī)—表現(xiàn)—原因—影響—解決”的研究模式，探索通過激勵制度變革轉(zhuǎn)變干部行為。如運(yùn)用成就激勵理論等報酬原理分析考核機(jī)制、晉升空間、工作氛圍對干部“為官不為”現(xiàn)象的影響與對應(yīng)措施。

通過以上關(guān)于“避責(zé)”行為理論模型的總結(jié)分析，可以看出，“避責(zé)”行為的研究正越來越多地與心理學(xué)理論、激勵理論相融合，“避責(zé)”行為的消解更多地依賴于激勵機(jī)制的綜合運(yùn)用。

（二）“避責(zé)”行為與激勵制度的關(guān)系分析

從激勵與“避責(zé)”行為的關(guān)系來看，組織中的個體必然存在追求某種需求的動機(jī)，而此需求的實現(xiàn)也不可避免地與組織工作產(chǎn)生聯(lián)系。“避責(zé)”行為的產(chǎn)生部分是由于組織制度阻礙，使個體實現(xiàn)自我需求的積極性持續(xù)受挫；部分是由于激勵失當(dāng)，使個體的內(nèi)在需求無法得到喚醒，致使行為動機(jī)不足。美國心理學(xué)家威廉·詹姆斯研究發(fā)現(xiàn)，個體在受到充分激勵時，其能力的發(fā)揮程度可提升60%[25]；同時，心理學(xué)研究表明，持續(xù)給予人體同等強(qiáng)度的快樂刺激，快感的情緒會逐漸減弱甚至消失。由此可見，“避責(zé)”行為的產(chǎn)生和外部激勵存在復(fù)雜的聯(lián)系，激勵措施對于干部行為的影響不僅存在“頻因”和“近因”之分，也與強(qiáng)化出現(xiàn)的頻率、頻數(shù)、可預(yù)測性等有關(guān)。因此，本文認(rèn)為有必要對“避責(zé)”行為與激勵機(jī)制的關(guān)系作進(jìn)一步深入探究，構(gòu)建能夠激發(fā)并保持個體工作動機(jī)的激勵改進(jìn)框架。

（三）激勵改進(jìn)框架的提出

ERG 理論由美國耶魯大學(xué)的克雷頓·奧爾德弗（Clayton Alderfer）提出，他將人的需要分為生存的需要、相互關(guān)系的需要和成長發(fā)展的需要。[26]3 種需要同時存在，當(dāng)高水平的需要得不到滿足時，人們會轉(zhuǎn)而追求低層次需要，同時這種需要程度會加強(qiáng)。與之相對應(yīng)，當(dāng)人們的低層次需要得到滿足時，會激發(fā)對高層次需要的更多追求?；鶎痈刹康摹氨茇?zé)”行為本質(zhì)上是追求“生存”，即追求職業(yè)穩(wěn)定與心理安全感。而官員的理想狀態(tài)是追求“成長發(fā)展”，為國家和人民謀福利，同時追求個人行政效能的提高?！跋嗷リP(guān)系”，作為中間變量，對官員行為的走向有關(guān)鍵影響。由此可見，ERG 理論對本文研究主題具有較高的遷移性。

本文提出的“激勵改進(jìn)框架”是指依據(jù)ERG 理論劃分影響基層干部行為選擇的因素，并據(jù)此改進(jìn)現(xiàn)有干部激勵機(jī)制，探索構(gòu)建個體內(nèi)在需求與外部激勵因素間的耦合機(jī)制，以提升干部激勵機(jī)制與其個人需求的匹配度的操作性模型。

三、基層干部“避責(zé)”行為發(fā)生的背景與表現(xiàn)

基層干部是我國公務(wù)員隊伍中的特殊群體，以其工作內(nèi)容的復(fù)雜性、服務(wù)群體的多元性、管理范圍的廣泛性而備受關(guān)注。相較于普通干部，基層干部選擇“避責(zé)”的原因更加多元，更能體現(xiàn)出我國公務(wù)員管理制度的現(xiàn)實局限性。本文結(jié)合對新時代基層干部“避責(zé)”行為動因的考察調(diào)研，進(jìn)一步將其表現(xiàn)形式提煉為“不敢為”“不能為”“不想為”“不會為”4 種。

（一）瞻前顧后——“不敢為”

黨的十九大以來，各級政府致力于打造“嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合，激勵與約束并重”的干部管理氛圍，但在實踐中也出現(xiàn)了“嚴(yán)管約束易實行，厚愛激勵難落地”的問題。當(dāng)前中央高度重視干部隊伍建設(shè)，對干部的政治定力和工作能力提出了更高要求。在績效考評上，多地政府部門為構(gòu)建透明化政府、鼓勵公民參政議政，將公眾評價納入干部績效考評體系，而新媒體的發(fā)展也提升了行政失誤的負(fù)面沖擊，使基層干部的行政壓力進(jìn)一步增大。

現(xiàn)在“一票否決”事項越來越多，如環(huán)保、精準(zhǔn)扶貧，工作中稍有不慎，全年的努力就白費(fèi)了，甚至還要被追責(zé)。不是說基層干部不想干，有時候就是想干也不敢干?；鶎庸ぷ髑闆r復(fù)雜，一些政策老百姓不買賬，出問題了上級不理解，動不動被扣上“亂作為，胡作非為”的帽子，一票否決?；鶎痈刹堪l(fā)展起點(diǎn)本來就低，現(xiàn)在這種情況下只得穩(wěn)住不出錯，實在不敢拿前途命運(yùn)去賭博。（依據(jù)訪談資料整理）

現(xiàn)在群眾文化水平越來越高，對基層干部的工作要求也越來越高了?，F(xiàn)在每天單位接待十幾個來咨詢政策的群眾，有的情緒非常激動，質(zhì)疑基層干部“為人民服什么務(wù)？”但基層干部沒有辦法，有的政策太復(fù)雜，解釋不清楚，有的涉密，不敢解釋，這樣群眾上級兩頭不討好，基層干部也很為難。（依據(jù)訪談資料整理）

根據(jù)ERG 理論，生存的需要是個體本質(zhì)的和基礎(chǔ)的需要。就基層干部而言，職位安全即為“生存”，如果干部職位安全感下降，最低層次的“生存”需要就無法得到保障。上述訪談中的觀點(diǎn)雖然存在片面性，但由此引發(fā)的干部“避責(zé)”行為卻不能忽視。相關(guān)約束、考核制度既要看到對干部的激勵作用，也應(yīng)關(guān)注由此引發(fā)的干部個人需求滿足受限的問題。

（二）內(nèi)部推諉——“不能為”

新一輪的中央和地方機(jī)構(gòu)改革對部分政府部門進(jìn)行了職能重組、裁撤或合并，相繼而來的人員崗位調(diào)動、福利調(diào)整等變化使廣大基層干部面臨著融入新的工作崗位、適應(yīng)新的組織文化、培養(yǎng)新的工作技能等一系列挑戰(zhàn)。環(huán)境變化必然刺激心理產(chǎn)生反應(yīng)。機(jī)構(gòu)改革完成后，仍有少數(shù)干部不愿面對新的工作崗位和環(huán)境，有的單位甚至出現(xiàn)“新、舊”兩派對立、工作互相推諉的現(xiàn)象，使本應(yīng)順勢而動、奮發(fā)作為的新部門，成為干部“避責(zé)”行為滋生的溫床。

機(jī)構(gòu)改革后領(lǐng)導(dǎo)班子融合的難度較大，首要原因是改革使一些干部的個人利益受損，部分本來能順利升職、平穩(wěn)落地的干部被安排到了新的工作崗位上，工作熱情銳減，對于單位事務(wù)提不起精神，敷衍應(yīng)對，影響了整個單位的工作氛圍。除此之外，領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系很“微妙”，特別是現(xiàn)在職務(wù)調(diào)動后，處理稍有不慎就會“傷到和氣”，領(lǐng)導(dǎo)自身也十分重視這個問題。（依據(jù)訪談資料整理）

新單位里很多人在維護(hù)人際關(guān)系上下了大力氣，既要執(zhí)行上級決策，又不愿意得罪同事，還要給下級爭取利益，實在是件難事！最好的辦法就是慢慢做、拖著做，誰著急讓誰做，自己絕對不出頭。此外，也不乏對新領(lǐng)導(dǎo)“不服氣”的下級，表面上勤勤懇懇，實際上花拳繡腿，根本不落實。（依據(jù)訪談資料整理）

最大的問題不是不干事，是想干事的人沒法干！我們基層人才本來就少，加上現(xiàn)在工作任務(wù)過于飽滿，大家都不愿意冒險，很多政策制定出來了，一到落實環(huán)節(jié)，大家就推卸、敷衍，誰都不想擔(dān)責(zé)任，甚至是領(lǐng)導(dǎo)也不愿意支持，導(dǎo)致很多很好的政策根本無法實行，也急壞了想真正為基層百姓做點(diǎn)事情的干部。（依據(jù)訪談資料整理）

基層干部“相互關(guān)系”的需要主要有兩個方面，一是對組織內(nèi)部和諧人際關(guān)系的需要，二是對和諧干群關(guān)系的需要。根據(jù)ERG 理論，個體高一層次的需要如果未能得到滿足，則會刺激其增強(qiáng)對低一層次的需求。而就現(xiàn)實情況看，機(jī)構(gòu)改革后，基層干部面臨更加棘手的組織內(nèi)部關(guān)系狀況，群眾對機(jī)構(gòu)改革效果的期盼與機(jī)構(gòu)人員工作效能提升滯后之間的矛盾增加了干群關(guān)系變差的風(fēng)險，基層干部“相互關(guān)系”的需要未能得到滿足，由此其對生存的需要將會增強(qiáng)，進(jìn)一步引發(fā)“避責(zé)”行為。

（三）責(zé)大利小——“不想為”

現(xiàn)有的干部激勵與問責(zé)體系存在“整體獎勵，追責(zé)到人”的特點(diǎn)。具體來說就是對原子化個體的激勵不足，個人在單位中的貢獻(xiàn)被當(dāng)作其職責(zé)的一部分，相關(guān)制度沒有對集體成果中的個人獎勵做出規(guī)定，致使干部個體逐漸喪失動力，形成“干好干壞一個樣”的錯誤觀念；而在面對行為失誤時，則往往細(xì)致問責(zé)，個體在工作過程中的一點(diǎn)小失誤都會被放大處理，進(jìn)一步加深了干部的“避責(zé)”觀念。

說實話就是費(fèi)力不討好，做出成績來是集體的，犯了錯算自己的。過去憑著做項目還能圖點(diǎn)個人利益，現(xiàn)在誰還敢冒這個風(fēng)險？倒不如安分守己，做好平常的事務(wù)性工作。（依據(jù)訪談資料整理）

目前，“不求有功，但求無過”的情緒在基層干部隊伍中普遍存在并日益增強(qiáng)，究其根本，還是激勵制度與個人需求錯配所致。干部在衡量個人成本-收益時，看不到其所期望的物質(zhì)或精神回報，反而不得不面對工作失誤對其發(fā)展帶來的巨大負(fù)面影響。同時，本研究在對基層干部訪談中發(fā)現(xiàn)，越是基層的干部對薪酬的重視程度越高；中層干部的晉升欲望最強(qiáng)；而職稱相對較高的干部則一方面渴望個人榮譽(yù)，另一方面遇到上升瓶頸期，需要更多的政績上的鼓勵。根據(jù)ERG 理論，干部“成長與發(fā)展”的需求在其考核、激勵指標(biāo)中未得到體現(xiàn)，這樣一方面降低了激勵的實際效用；另一方面也刺激了干部“生存”需要的增強(qiáng)，引發(fā)更多的“避責(zé)”行為。

（四）能力局限——“不會為”

當(dāng)前科技發(fā)展對工作創(chuàng)新的要求在政府部門體現(xiàn)得愈加明顯。在工作方式上，干部必須適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代工作處理方式，學(xué)會運(yùn)用新技術(shù)手段推進(jìn)工作；在工作思路上，干部面對突破舊有“命令—執(zhí)行”的行政方式，創(chuàng)新工作組織形式、調(diào)整行為模式的挑戰(zhàn)；在工作內(nèi)容上，最為突出的特點(diǎn)是宣傳工作逐漸加碼，干部必須學(xué)會如何了解、引導(dǎo)輿情社情，學(xué)會借助多媒體開展宣傳手段，與群眾互動。面對上述工作領(lǐng)域的革新，部分基層干部表示“有心無力”，難以適應(yīng)。

舉個簡單的例子，以前我們的檔案全部是紙質(zhì)存檔，現(xiàn)在上面文件下來，讓我們?nèi)恐谱鞒呻娮影娣奖悴檎?，我們?dāng)然明白用電腦方便，但那可是幾萬份數(shù)據(jù)！我們又不太會用那些軟件，只能先放著，慢慢做，說實話，上面不催著要，這事兒也就過去了。（依據(jù)訪談資料整理）

我也想學(xué)習(xí)，但跟誰去學(xué)呢？什么時候去學(xué)呢？單位人手緊張，每天從早忙到晚，至于那些“技術(shù)活”，我們根本沒精力去做，也不會做。（依據(jù)訪談資料整理）

干部“自我發(fā)展”需求的實現(xiàn)要關(guān)注制度因素，同時也不能忽視干部自身素養(yǎng)。筆者經(jīng)研究調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于基層干部事務(wù)繁忙，加之長期以來對自身能力培養(yǎng)的不重視，導(dǎo)致目前基層干部執(zhí)政能力明顯滯后于工作要求，很多基層干部仍習(xí)慣于舊思維推進(jìn)工作，不僅在日常工作中感到能力不濟(jì)，面對工作創(chuàng)新時，更深感力不從心，這樣即使制度整改完備，干部也沒有能力實現(xiàn)自身需求。久而久之，基層干部干事熱情逐漸消磨，異化為“懶政、怠政”的“避責(zé)”心理。

四、基層干部“避責(zé)”的運(yùn)行機(jī)制分析

本研究將干部個體、政治環(huán)境與基層干部管理體系相結(jié)合，探析基層干部“避責(zé)”行為的運(yùn)行機(jī)制。

（一）“政策變更”倒逼“激勵轉(zhuǎn)向”

一直以來，績效考核與干部職位晉升、個人獎金福利密切掛鉤，因此干部始終對考核的重點(diǎn)領(lǐng)域給予較高關(guān)注，對于考核盲區(qū)或占比較小的考核領(lǐng)域則采取規(guī)避態(tài)度?？冃Э己说娘L(fēng)向標(biāo)作用要求有關(guān)部門在績效指標(biāo)體系的設(shè)計中既要關(guān)注實用性又要關(guān)注合理性，過高的考核指標(biāo)會強(qiáng)化干部的“求穩(wěn)”心態(tài)，使其逐漸喪失追求“績優(yōu)”的欲望。

目前，“一票否決”式的績效考核在各地頗受歡迎。一方面是由于這種考核方式具有較強(qiáng)的激勵作用，能對干部施加更大壓力，迫使其解決好上級政府關(guān)心的重點(diǎn)事項；另一方面，“一票否決”也為考核的具體實施給予了便利。然而目前不乏盲目采用一票否決制考核基層干部的現(xiàn)象，部分地區(qū)的上級政府將主觀性強(qiáng)、時效性強(qiáng)、特殊性強(qiáng)的基層事務(wù)納入“一票否決”體系，遇到問題不向干部解釋，不考慮實際情況，帶有懲罰性地否定干部全年政績。面對動輒被全盤否決的工作，基層干部起初提心吊膽，細(xì)致工作，但久而久之，就轉(zhuǎn)而追求不出大失誤，對創(chuàng)造政績則不再感興趣，由此便造成了“避責(zé)”行為。

（二）“試錯成本”引導(dǎo)“行為選擇”

按照風(fēng)險與回報預(yù)期構(gòu)建分析框架，可將基層事務(wù)劃分為“高風(fēng)險—高回報”“高風(fēng)險—低回報”“低風(fēng)險—高回報”和“低風(fēng)險—低回報”4 種類型，干部的理性行為選擇傾向觸發(fā)了上述4 類形態(tài)的偏好轉(zhuǎn)向。面對高風(fēng)險的事務(wù)，理性干部更傾向于“不為”，此時“避責(zé)”心理成為逆向激勵，助長干部的敷衍塞責(zé)行為。與此同時，以“集體決策”為代表的風(fēng)險共擔(dān)行為則成為正向激勵，鼓勵干部選擇“高風(fēng)險—高回報”的行動；“低風(fēng)險—高回報”的事務(wù)是干部的最理想選擇，也是誘發(fā)干部“邀功”行為的最主要領(lǐng)域，然而，隨著干部試錯成本的升高，干部更傾向于選擇“低風(fēng)險—低回報”的事項，并通過權(quán)力轉(zhuǎn)移的方式進(jìn)一步減小犯錯成本。由此可見，干部試錯成本直接影響其行為選擇，試錯成本的升高使得干部的關(guān)注焦點(diǎn)由“高回報”轉(zhuǎn)向了“低風(fēng)險”，而對干部“高回報”的公共事務(wù)也意味著更多的公共利益，“低風(fēng)險”的失誤則意味著常規(guī)、低價值，因此，試錯成本誘發(fā)的干部行為轉(zhuǎn)向也對公共利益造成了一定程度的損害。

（三）“激勵錯配”影響“施政動能”

近年來，中央出臺系列政策激勵基層干部擔(dān)當(dāng)作為，如以構(gòu)建容錯糾錯機(jī)制為導(dǎo)向的《關(guān)于激勵廣大干部新時期新?lián)?dāng)新作為的意見》，以拓寬干部晉升通道，提升干部待遇為目標(biāo)的《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》等，獲得了顯著成效。然而，政策的出臺往往具有滯后性，而基層干部出現(xiàn)“避責(zé)”行為的原因復(fù)雜，無法完全被政策覆蓋，這便導(dǎo)致了“激勵錯配”現(xiàn)象。

在一些基層部門，干部對繁雜的事務(wù)性工作提不起興趣；單位“權(quán)小責(zé)大”，很難做出政績創(chuàng)新；提拔無門，這類干部迫切需要的是心理調(diào)適，以提升工作期待，適應(yīng)工作性質(zhì)，熱情面對工作。而當(dāng)前并未出臺專門政策紓解基層干部的心理問題，評定職級、加強(qiáng)容錯，有時起不到真正激勵作用。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》，旨在破解因“晉升難”而引發(fā)的公務(wù)員在待遇、保障、干事熱情等方面的消極影響，其中，“職級”是公務(wù)員等級序列，不具有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，僅作為確定其待遇的依據(jù)。這一政策的推行使全國眾多公務(wù)員備受鼓舞，然而在部分基層單位，干部傳統(tǒng)觀念固化，更加注重行政級別帶來的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，職級待遇提高的激勵十分有限。

綜合以上3 種運(yùn)行機(jī)制，在現(xiàn)實的調(diào)研和觀察中，我們發(fā)現(xiàn)，“避責(zé)”行為的綜合效應(yīng)更加體現(xiàn)在干部對職業(yè)安全感降低，對和諧組織內(nèi)人際關(guān)系、干群關(guān)系的失望，以及對晉升、榮譽(yù)需求無法滿足的失落。

五、基層干部“避責(zé)”行為的消解框架與路徑

基于上述對“避責(zé)”、激勵理論的分析、對“避責(zé)”行為理論分析模型的構(gòu)建以及基于ERG理論的干部“避責(zé)”現(xiàn)實表現(xiàn)和運(yùn)行機(jī)理分析，本文提出：消解基層干部的“避責(zé)”行為關(guān)鍵在于改進(jìn)激勵制度，要找準(zhǔn)基層干部最關(guān)注的“刺激點(diǎn)”，構(gòu)建起將任務(wù)績效與個人利益相結(jié)合的干部績效激勵改進(jìn)框架。

（一）基層干部激勵改進(jìn)框架的整體建構(gòu)

激勵改進(jìn)框架包含“薪酬-職業(yè)安全”“組織內(nèi)人際關(guān)系-干群關(guān)系”“晉升-榮譽(yù)”3 組關(guān)系，分別對應(yīng)ERG 理論的生存需要、相互關(guān)系的需要及成長發(fā)展的需要。以3 組關(guān)系為基礎(chǔ)，進(jìn)一步構(gòu)建容錯激勵、物質(zhì)激勵、精神激勵、目標(biāo)激勵、獎懲激勵5 大激勵機(jī)制，形成“五輪驅(qū)動”，共同作用于干部“避責(zé)”行為的消解。框架整體結(jié)構(gòu)見圖1。

圖1 激勵改進(jìn)框架示意

（二）基層干部激勵改進(jìn)框架的具體設(shè)計

1.物質(zhì)激勵機(jī)制：增強(qiáng)干部生活保障

干部生存需要的滿足首先要保障足夠的薪資水平，解決干部工作的“后顧之憂”，為此，有必要規(guī)范以提升基層干部薪酬為核心的物質(zhì)激勵機(jī)制。

一是要為基層干部構(gòu)建明確的福利制度。對福利名稱、獎勵辦法、標(biāo)準(zhǔn)等做出明確規(guī)定，在《中華人民共和國公務(wù)員法》的基礎(chǔ)上建立差異化的、略向基層傾斜的福利制度。二是推進(jìn)績效薪酬改革。探索構(gòu)建階梯式動態(tài)工資制，將干部收入與其工作表現(xiàn)、學(xué)歷、工作環(huán)境、工作量等相聯(lián)系，提升薪酬激勵效用。三是探索“多元化”的干部福利補(bǔ)貼制度。將物質(zhì)獎勵與干部能力提升相融合，為優(yōu)秀干部提供培訓(xùn)、掛職鍛煉、輪崗等交流機(jī)會，在獎勵干部的同時使其自我發(fā)展水平得到提升。

2.容錯激勵機(jī)制：提升干部職位安全感

物質(zhì)條件得到保障后，干部的首要關(guān)注點(diǎn)將會向職位安全轉(zhuǎn)變，相關(guān)制度必須為干部創(chuàng)造寬容度較高的施政環(huán)境，增強(qiáng)干部職位安全感。首先，要明確容錯機(jī)制的作用?！叭蒎e”的目的在于預(yù)防和提醒，而不在于容錯本身。機(jī)制的構(gòu)建要傾向于如何通過政策手段，既激勵干部干事創(chuàng)業(yè)，同時又為其行為提供指向標(biāo)，幫助其看清行為“紅線”，降低干部犯錯的可能性。其次，要堅持統(tǒng)一規(guī)范和地方自主裁量相結(jié)合。在容錯激勵機(jī)制構(gòu)建中，應(yīng)給予地方一定的自主裁量權(quán)，依據(jù)地區(qū)、部門業(yè)務(wù)的特點(diǎn)建立差異化的容錯情節(jié)和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并予以制度化規(guī)定。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步確立整體性框架，由地方探索建立適用性容錯規(guī)定，細(xì)化容錯條件和程序，從而擴(kuò)大容錯機(jī)制的使用范圍并提升其公信度。此外，要完善配套補(bǔ)償機(jī)制。視情節(jié)對因改革創(chuàng)新失誤而在名譽(yù)、個人績效等方面受損的干部給予補(bǔ)償，同時還要逐步完善與容錯機(jī)制相配套的糾錯、申訴、信息公開機(jī)制，做到“寬嚴(yán)相濟(jì)”。

3.精神激勵機(jī)制：滿足干部人際關(guān)系需求

基層干部直接面對群眾，既能直接體會到群眾的支持與鼓勵，又面臨諸多群眾不信任、不理解的難題，極易產(chǎn)生自我否定、畏首畏尾的消極心理現(xiàn)象，誘發(fā)“避責(zé)”行為。對此，首先，應(yīng)強(qiáng)化理想信念教育。發(fā)揮微信、微博等新媒體的作用，采用視頻敘事、歌劇敘事等喜聞樂見的方式將勤政思想傳達(dá)給黨員干部，使其在潛移默化中形成積極擔(dān)當(dāng)作為的自覺。其次，應(yīng)保障組織內(nèi)部關(guān)系融洽。一方面，上級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)認(rèn)識到基層干部面臨的兩難困境，及時與下屬做好溝通工作；另一方面，單位應(yīng)有意識地組織集體活動，及時調(diào)節(jié)干部內(nèi)部矛盾，提高單位干部隊伍的凝聚力，營造溫馨的工作環(huán)境。此外，還要建立心理體檢制度，做好干部心理關(guān)愛工作，常態(tài)化地開展干部心理測評與疏導(dǎo)。

4.賦權(quán)激勵機(jī)制：激發(fā)干部成長動機(jī)

競爭激勵機(jī)制旨在強(qiáng)化干部個人的自我成長動機(jī)，通過群體壓力倒逼干部追求個人能力成長，從而更多地投入工作。一是要建立基層干部職位說明書。明確干部權(quán)責(zé)，使其在具體工作中能夠依據(jù)具體指標(biāo)，有針對性地開展工作，同時也為干部的選拔、調(diào)任提供參考標(biāo)準(zhǔn)，推動構(gòu)建“人盡其才，才盡其用，人崗匹配，人事相宜”的干部任用體系。二是應(yīng)完善干部考評程序。做到“全方位、多角度”考察干部，為認(rèn)真履責(zé)的干部打通上升通道，用制度手段增進(jìn)選用提拔干部的公正性。三是要完善干部調(diào)整機(jī)制。通過細(xì)化干部考核的指標(biāo)體系，從思想狀態(tài)、業(yè)務(wù)能力、創(chuàng)新創(chuàng)造能力、職業(yè)精神等多方面評價干部，對勝任能力低的干部予以工作調(diào)整，打破干部“能上不能下”的舒適圈，激發(fā)干部工作活力。

5.獎懲激勵機(jī)制：強(qiáng)化干部榮譽(yù)激勵

獎勵和懲罰不僅關(guān)乎干部個人利益，更代表了組織對其行為的態(tài)度，對干部行為具有導(dǎo)向作用。建立獎懲激勵機(jī)制，首先，應(yīng)在具體工作中實施明確的“目標(biāo)—責(zé)任”制，明確責(zé)任主體，防止“搭便車獲益”和“打擦邊球避責(zé)”現(xiàn)象。其次，要構(gòu)建差異化的干部獎勵制度。依據(jù)干部層級、職責(zé)和工作類型設(shè)置不同獎勵標(biāo)準(zhǔn)，不僅在“做多做少”上體現(xiàn)差別，更要在工作風(fēng)險、工作創(chuàng)新、工作效率等方面做足文章，同時，要加強(qiáng)宣傳，對工作實績突出或履職表現(xiàn)良好的干部要適時加以宣傳，提升干部的獲得感和榮譽(yù)感。對于不作為、亂作為的干部，不能只停留在問責(zé)、黨內(nèi)處分層面，要依據(jù)情節(jié)制定多樣化的懲罰措施，將懲罰措施與個人薪酬調(diào)整、退休待遇、職位晉升建立聯(lián)系，從制度層面促使干部形成“不敢不作為”的意識。