基于國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)商行公司治理內(nèi)外部機(jī)制完善

周昌發(fā) 陳紅艷

[摘 要] 當(dāng)前，全國(guó)農(nóng)村信用合作社大多已經(jīng)改制為農(nóng)村商業(yè)銀行，改制后其如何服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍需持續(xù)探索?，F(xiàn)實(shí)問(wèn)題在于，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的涉農(nóng)金融供給疲軟，“三農(nóng)”金融需求未得到充分滿足。合作金融改革的原因眾多，但長(zhǎng)期主體地位及法律地位不明確、權(quán)利義務(wù)責(zé)任不對(duì)等是主要原因。改制后的農(nóng)村商業(yè)銀行應(yīng)聚焦主業(yè)、回歸本源，通過(guò)完善董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度、加快出臺(tái)農(nóng)村商業(yè)銀行法、健全支農(nóng)配套體系、差別化監(jiān)管、落實(shí)股東大會(huì)法定職權(quán)、完善對(duì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的任用及議事規(guī)定、制定董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員激勵(lì)約束機(jī)制等方式加強(qiáng)公司治理，尤其注重發(fā)揮法律的引領(lǐng)及固化作用，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村商業(yè)銀行商業(yè)盈利性及支農(nóng)政策性的共生與共贏。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)商行;公司治理;治理機(jī)制

自2004年全國(guó)深化農(nóng)村信用合作社（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)信社）改革試點(diǎn)啟動(dòng)后，大部分農(nóng)信社已陸續(xù)改制為農(nóng)村商業(yè)銀行（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)商行）。截至2019年12月末，全國(guó)農(nóng)合機(jī)構(gòu)法人數(shù)量共計(jì)2229家，占中國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人總數(shù)（4607家）的48.38%。其中，農(nóng)村商業(yè)銀行1478家，占農(nóng)合機(jī)構(gòu)法人數(shù)量的66.31%;農(nóng)村信用合作社723家，占農(nóng)合機(jī)構(gòu)法人數(shù)量的32.44%;農(nóng)合行28家，占農(nóng)合機(jī)構(gòu)法人數(shù)量的1.26%，農(nóng)信社股份制改革工作取得階段性成果[1]。農(nóng)信社成立之初，以服務(wù)農(nóng)村為己任，但因自身內(nèi)部短板及體制運(yùn)行不順等原因?qū)е掳l(fā)展緩慢，支農(nóng)方面在一定程度上表現(xiàn)為“有心無(wú)力”;在多輪改革探索后，農(nóng)信社發(fā)展逐漸步入正軌，但又忙于追求利潤(rùn)、做大規(guī)模，支農(nóng)方面在一定程度上表現(xiàn)出“有力無(wú)心”。作為服務(wù)“三農(nóng)”的金融主力軍，農(nóng)信社如何立足當(dāng)下，在追求商業(yè)盈利的同時(shí)服務(wù)本土經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村振興，是一個(gè)值得探索和追求的問(wèn)題。如今，農(nóng)信社股份制改革的勢(shì)頭浩浩蕩蕩，但改為農(nóng)商行并不能說(shuō)就萬(wàn)事大吉。如何真正成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，探索出一條發(fā)展之路，正是本輪改革的核心和挑戰(zhàn)，其間，公司治理就是一個(gè)重要的問(wèn)題。

一、農(nóng)商行公司治理概述

公司治理理論是隨著所有權(quán)與控制權(quán)分離的企業(yè)組織形式而產(chǎn)生的，公司治理的理論最初以股東利益至上為基礎(chǔ)。公司治理是所有者對(duì)一個(gè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者管理和績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督和控制的一整套機(jī)制安排[2]。后來(lái)，利益相關(guān)者理論出現(xiàn)并被學(xué)界普遍接受和運(yùn)用，學(xué)者基于此對(duì)公司治理的探索取得新的成就，盡管仍然未能就公司治理的內(nèi)涵達(dá)成一致，但大致可歸納為控制和監(jiān)督經(jīng)理人員行為，以保護(hù)利益相關(guān)者利益。也有學(xué)者將公司治理概括為：通過(guò)一套包括正式或非正式的、內(nèi)部或外部的制度或機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)公司與所有利益相關(guān)者的利益關(guān)系，以保證公司決策的科學(xué)化，從而最終維護(hù)公司各方面的利益的一種制度安排[3]。

公司治理的實(shí)施機(jī)制由外部機(jī)制和內(nèi)部機(jī)制構(gòu)成。外部機(jī)制是指企業(yè)外部的力量和因素對(duì)公司治理產(chǎn)生的作用，外部機(jī)制大體包括法律、政府、債權(quán)人、資本市場(chǎng)、產(chǎn)品市場(chǎng)等。對(duì)于農(nóng)信社（農(nóng)商行）的外部治理機(jī)制來(lái)說(shuō)，主要有三個(gè)方面。一是法律環(huán)境。法律環(huán)境是指法律在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中對(duì)各類主體權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行配置的總體狀況。就我國(guó)來(lái)看，尚無(wú)專門法律對(duì)農(nóng)信社這一主體的法律地位作出明確界定，改制后的農(nóng)商行仍然存在法律主體定位不明的問(wèn)題，這對(duì)其持續(xù)發(fā)展、充分發(fā)揮支農(nóng)支小作用形成制約。二是市場(chǎng)監(jiān)督。市場(chǎng)是資源配置最有效的手段，市場(chǎng)也是檢驗(yàn)管理效果的試金石。在我國(guó)，很多上市企業(yè)都是由國(guó)企改制而來(lái)，股權(quán)存在一股獨(dú)大的情形，雖然《中華人民共和國(guó)公司法》保護(hù)中小股東的制度設(shè)計(jì)為中小股東提供了保障，但是實(shí)踐效果不佳。對(duì)于大多數(shù)公司來(lái)說(shuō)，股權(quán)分散，眾多持股較少的小股東存在“搭便車”心理，參與治理程度不高。三是金融監(jiān)管。我國(guó)對(duì)金融的嚴(yán)格監(jiān)管帶來(lái)了金融抑制的副作用，合作金融組織的經(jīng)營(yíng)狀況普遍不佳。有學(xué)者指出，政府對(duì)合作金融的監(jiān)管應(yīng)是必要且有限的，除非由于合作金融活動(dòng)有損害社會(huì)公共利益的可能，且這里的“可能”應(yīng)被限定為現(xiàn)實(shí)的可能而非抽象的可能，此時(shí)政府監(jiān)管才需要出現(xiàn)[4]。在我國(guó)境內(nèi)，嚴(yán)格監(jiān)管適用于全部金融機(jī)構(gòu)，沒(méi)有體現(xiàn)差別化，或者說(shuō)差別化監(jiān)管體現(xiàn)不明顯，缺乏監(jiān)管重點(diǎn)，這一問(wèn)題普遍存在，且亟須解決。內(nèi)部機(jī)制則是通過(guò)對(duì)股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、高級(jí)管理層（以下簡(jiǎn)稱“三會(huì)一層”）的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任及救濟(jì)方式進(jìn)行設(shè)置，形成互相制衡的關(guān)系。“三會(huì)一層”作用是否充分發(fā)揮，決定了公司治理的成效。從公司治理的根本體制來(lái)看，我國(guó)并未采用股東中心主義或董事會(huì)中心主義，而是采用分權(quán)控制結(jié)構(gòu)。股東是公司的真正所有者，股東將其對(duì)公司資產(chǎn)的控制權(quán)委托給其他人履行，權(quán)利和義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移，于是產(chǎn)生了所有權(quán)和控制權(quán)的分離。但實(shí)際上，董事和經(jīng)營(yíng)者都是受聘為股東經(jīng)營(yíng)管理財(cái)產(chǎn)的，正如亞當(dāng)·斯密所言，又怎么指望他們能像私人合伙企業(yè)中的合伙人密切關(guān)注自己的錢財(cái)那樣憂心忡忡并謹(jǐn)慎地對(duì)待這些資金[5]。因而，“三會(huì)一層”應(yīng)各司其職，保持權(quán)力的彼此獨(dú)立和制衡。

二、農(nóng)商行公司治理存在的問(wèn)題

（一）外部機(jī)制方面

“法在本體上是以權(quán)利和義務(wù)為基本粒子構(gòu)成的，權(quán)利和義務(wù)貫穿于法的一切部門。法的運(yùn)行過(guò)程以權(quán)利和義務(wù)為軸心，法的價(jià)值是通過(guò)規(guī)定和保障權(quán)利和義務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！盵6]一方面，我國(guó)《中華人民共和國(guó)公司法》采用董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)均向股東大會(huì)負(fù)責(zé)的混合治理架構(gòu)，但《中華人民共和國(guó)公司法》對(duì)各主體的權(quán)利、義務(wù)界定不夠清晰，難免陷入“紙面上的法”的尷尬境地。另一方面，我國(guó)缺乏專門的農(nóng)村商業(yè)銀行法，現(xiàn)有的規(guī)范性文件未得到有效執(zhí)行，風(fēng)險(xiǎn)集中暴露，法規(guī)層級(jí)低，呈現(xiàn)出應(yīng)急性和管理性特征，且懲治力度不夠大，約束力不足。目前，我國(guó)農(nóng)商行參照《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》開展經(jīng)營(yíng)治理，但農(nóng)商行與商業(yè)銀行在成立背景、服務(wù)對(duì)象、戰(zhàn)略定位及治理方式上都存在不同，參照《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》治理不精準(zhǔn)。

在市場(chǎng)為主導(dǎo)作用的機(jī)制下，市場(chǎng)主體的外部監(jiān)管主要依賴市場(chǎng)自動(dòng)調(diào)節(jié)，由市場(chǎng)進(jìn)行檢驗(yàn)和監(jiān)督，而股東則通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)理人的反向激勵(lì)。我國(guó)對(duì)農(nóng)信社的外部監(jiān)督則主要來(lái)自監(jiān)管局和政府部門，未通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源配置，導(dǎo)致監(jiān)管范圍過(guò)寬、監(jiān)管單位重復(fù)、監(jiān)管效率低下，金融監(jiān)管供給與需求不匹配，形成了市場(chǎng)監(jiān)督缺位的現(xiàn)狀。應(yīng)改變金融監(jiān)管制度供給過(guò)剩的狀況，讓市場(chǎng)成為資源配置的首要方式，有的放矢提高監(jiān)管效率[7]。

一方面，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及改革進(jìn)一步深化，經(jīng)濟(jì)開放性和包容性逐步增強(qiáng)，農(nóng)信社與其他商業(yè)銀行提供的產(chǎn)品、服務(wù)及客戶群體越來(lái)越趨同，這樣導(dǎo)致金融供給在某些方面（大型企業(yè)、壟斷行業(yè)等）白熱化競(jìng)爭(zhēng)加劇，在一定程度上造成社會(huì)資源浪費(fèi);另一方面，鄉(xiāng)村振興下的“三農(nóng)”金融需求卻無(wú)法得到有效滿足，農(nóng)信社支農(nóng)支小力度減弱，脫農(nóng)離農(nóng)趨勢(shì)明顯，風(fēng)險(xiǎn)集中暴露。讓農(nóng)信社回歸支農(nóng)支小、服務(wù)鄉(xiāng)村振興是破解當(dāng)前困境的有效路徑，而法律的引領(lǐng)及固化作用至關(guān)重要、不可或缺。

（二）內(nèi)部機(jī)制方面

內(nèi)部機(jī)制主要表現(xiàn)為“三會(huì)一層”效能不足，未能形成分權(quán)合理、制約制衡的公司內(nèi)部治理局面。農(nóng)信社（農(nóng)商行）股權(quán)的最顯著特征就是股東小而散，小社員（股東）缺乏行權(quán)意識(shí)，沒(méi)有參與管理的意愿。另外，農(nóng)信社（農(nóng)商行）的理事長(zhǎng)（董事長(zhǎng)）及內(nèi)部理事（董事）由政府部門或上級(jí)指定，專業(yè)性不足。而被寄予厚望的獨(dú)立董事尚未達(dá)到預(yù)期的治理效果，汲錚、董申研究指出，被賦予代表中小股東利益使命的獨(dú)立董事，因其來(lái)源于大股東、控股股東，導(dǎo)致絕大多數(shù)獨(dú)立董事代表的是控股股東的意愿[8]。再者，我國(guó)大部分公司的監(jiān)事會(huì)普遍發(fā)揮作用不明顯，對(duì)于公司治理機(jī)制本來(lái)就不健全的農(nóng)商行來(lái)說(shuō)，這一問(wèn)題就更加突出。還有，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象突出，“內(nèi)部人控制”是“在現(xiàn)代企業(yè)所有權(quán)和控制權(quán)兩權(quán)分離條件下，企業(yè)經(jīng)理人事實(shí)上或法律上掌握了企業(yè)的控制權(quán)，他們的利益在企業(yè)的戰(zhàn)略決策中得到充分體現(xiàn)，從而損害所有者利益的行為”[9]。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了減短決策鏈條，董事會(huì)、高級(jí)管理層得到越來(lái)越多的授權(quán)，這就為事實(shí)上的“內(nèi)部人控制”創(chuàng)造了條件。

三、國(guó)外農(nóng)村合作金融組織治理經(jīng)驗(yàn)借鑒

從國(guó)際范圍來(lái)看，合作金融有四個(gè)基本特征：自愿性、互助共濟(jì)性、民主管理性和非營(yíng)利性。這四個(gè)特征我國(guó)農(nóng)信社均不具備，因而謝平認(rèn)為我國(guó)正規(guī)的合作金融自始未真正存在過(guò)[10]。張德峰認(rèn)為，我國(guó)合作金融的失敗歷史與現(xiàn)實(shí)困境表明，我國(guó)一直缺乏運(yùn)行有效的合作金融行業(yè)組織[11]。雖然我國(guó)“合作制”機(jī)制不暢，甚至比照國(guó)際上規(guī)范的“合作制”金融還存在一定差距，但是不能完全否定我國(guó)對(duì)合作制金融的探索歷史。農(nóng)信社作為我國(guó)農(nóng)村“合作制”金融的典型，在“三農(nóng)”發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。我國(guó)因農(nóng)而生的農(nóng)信社，與域外農(nóng)村合作金融相比，雖然形式不同，但是初衷一樣，就是服務(wù)“三農(nóng)”;而事實(shí)上，農(nóng)信社在中國(guó)農(nóng)村金融中的地位和作用也與域外“正規(guī)”農(nóng)村合作金融是一致的，就是支持“三農(nóng)”。因此，即便我國(guó)農(nóng)信社的形式正在或者已經(jīng)發(fā)生改變，但其歷史使命不會(huì)變，其多年的發(fā)展歷史奠定了其支農(nóng)的基礎(chǔ)，所以國(guó)外農(nóng)村合作金融組織治理經(jīng)驗(yàn)仍值得借鑒。另外，農(nóng)村金融體系的構(gòu)建是一個(gè)大工程，參考域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)于完善我國(guó)農(nóng)村金融體系具有一定的意義。

（一）立法支撐

國(guó)外發(fā)展較好的農(nóng)村合作金融大多有一個(gè)共同特點(diǎn)，即擁有相應(yīng)健全的法律護(hù)航，且法律幾乎是與合作金融相伴相生的。比如，德國(guó)在1864年設(shè)立首家農(nóng)村信用合作社，1871年即頒布《產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)合作社法》，為合作制指引方向;美國(guó)在1916年創(chuàng)立聯(lián)邦土地銀行，標(biāo)志著美國(guó)的農(nóng)村金融體系建立，同年美國(guó)國(guó)會(huì)即通過(guò)《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)貸款法案》，后又于1923年頒布《農(nóng)業(yè)信貸法案》，于1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，完善了整個(gè)農(nóng)村金融法律體系[12];日本1945年頒布《農(nóng)林漁業(yè)金融金庫(kù)法》，1947年頒布《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》和《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，及時(shí)支持了“三農(nóng)”及合作金融的發(fā)展。我國(guó)農(nóng)信社成立至今已70多年，卻始終未出臺(tái)一部專門法律進(jìn)行規(guī)范和保障，這是農(nóng)信社發(fā)展改革路上的一大缺憾。

（二）地位獨(dú)立

德國(guó)、日本、美國(guó)的農(nóng)村合作金融都是獨(dú)立法人制，不管是官辦還是民辦，均賦予獨(dú)立的市場(chǎng)主體資格，各級(jí)之間不存在行政隸屬關(guān)系，也不需向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，各級(jí)法人獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，上級(jí)對(duì)下級(jí)只提供資金結(jié)算、貸款、系統(tǒng)等服務(wù)。這樣的設(shè)計(jì)方能保證農(nóng)村合作金融體系作為市場(chǎng)主體獨(dú)立行使職能，又便于提高結(jié)算速度和服務(wù)效率。經(jīng)過(guò)數(shù)輪改革，我國(guó)農(nóng)信社成為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，但是實(shí)際上卻陷入了“外部人控制”的現(xiàn)實(shí)，直到現(xiàn)在這一問(wèn)題仍然困擾著農(nóng)信社的發(fā)展。

（三）體系融合

德國(guó)、日本、美國(guó)的農(nóng)村金融體系都是多層次的，即政策性金融、商業(yè)性金融及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)互相協(xié)調(diào)、通力配合，其中政策性金融占據(jù)主導(dǎo)地位。它們還給予商業(yè)金融支農(nóng)補(bǔ)貼或補(bǔ)償，如美國(guó)的免稅優(yōu)惠措施、日本的利息補(bǔ)貼及風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。由政府建立并完善配套機(jī)制和激勵(lì)措施，調(diào)動(dòng)商業(yè)性金融參與“三農(nóng)”的積極性。發(fā)揮市場(chǎng)在金融資源配置中的基礎(chǔ)性作用，并加強(qiáng)宏觀調(diào)控和政策扶持[13]。農(nóng)村金融體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，其存在和發(fā)展不是孤立的，任何一類金融機(jī)構(gòu)都只能解決部分農(nóng)村金融問(wèn)題[14]。顯然，市場(chǎng)在農(nóng)村金融體系的配置上失靈，需要政策性調(diào)控，因此，我國(guó)農(nóng)村金融體系的構(gòu)建應(yīng)從整體進(jìn)行規(guī)劃、健全配套體系。

四、未來(lái)我國(guó)農(nóng)商行公司治理外部機(jī)制的完善路徑

（一）完善董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)制度

我國(guó)《中華人民共和國(guó)公司法》預(yù)設(shè)的是股東大會(huì)、董事會(huì)分享決策權(quán)，監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，高管層行使執(zhí)行權(quán)的分權(quán)結(jié)構(gòu)，農(nóng)商行公司治理中，應(yīng)尊重《中華人民共和國(guó)公司法》并保持“三會(huì)一層”的分權(quán)治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化各機(jī)構(gòu)的權(quán)力特征、明晰權(quán)利和義務(wù)、突出制衡效果。

1.完善獨(dú)立董事和董事會(huì)專門委員會(huì)制度

在《中華人民共和國(guó)公司法》現(xiàn)有董事會(huì)的規(guī)定下，在農(nóng)商行內(nèi)部設(shè)置專門委員會(huì)，發(fā)揮其功能。通過(guò)專門委員會(huì)與獨(dú)立董事的協(xié)作，強(qiáng)化董事會(huì)的內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，平衡利益與沖突[15]。專門委員會(huì)因其靈活的工作方式、充裕的工作時(shí)間、扎實(shí)的調(diào)查研究，能夠彌補(bǔ)董事會(huì)工作的不足。

2.完善監(jiān)事會(huì)制度

監(jiān)事會(huì)應(yīng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督方式的三個(gè)轉(zhuǎn)變。一是非專業(yè)化向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變，解決人員、機(jī)制的專業(yè)化問(wèn)題;二是回顧式向展望式轉(zhuǎn)變，將風(fēng)險(xiǎn)防范的關(guān)口前移;三是對(duì)立式向合作式轉(zhuǎn)變，將董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)統(tǒng)一到公司治理的總體目標(biāo)上來(lái)，二者成為共同體，在“充分信息權(quán)”[16]和“同意保留權(quán)”得以保障的前提下，監(jiān)事會(huì)與董事會(huì)承擔(dān)連帶責(zé)任，成為利益共同體[17]。如此，既保障監(jiān)事會(huì)的職權(quán)充分行使，同時(shí)也對(duì)其履職形成激勵(lì)和監(jiān)督，確保權(quán)利和義務(wù)對(duì)等。

（二）加快出臺(tái)農(nóng)村商業(yè)銀行法

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代商業(yè)需要法律制度，需要具有強(qiáng)大約束力保障的制度，因?yàn)檫@樣的制度具有可確定和可預(yù)見(jiàn)的作用[18]?！胺蛇€必須服從進(jìn)步所提出的正當(dāng)要求……穩(wěn)定性必須常常為調(diào)整留出足夠的空間?！?[19]目前，我國(guó)關(guān)于商業(yè)銀行、農(nóng)商行的規(guī)范性文件存在紛繁蕪雜、體系不完善、法規(guī)層級(jí)低、失效或修訂比例高等問(wèn)題，應(yīng)推動(dòng)產(chǎn)權(quán)改革，完善商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)，讓商業(yè)銀行直接面向市場(chǎng)運(yùn)作，監(jiān)管方式由行政化監(jiān)管轉(zhuǎn)為市場(chǎng)化監(jiān)管[20]。中國(guó)擁有占據(jù)全國(guó)金融網(wǎng)點(diǎn)半壁江山的農(nóng)信社（農(nóng)商行）網(wǎng)點(diǎn)，面對(duì)當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)及改革創(chuàng)新的需求，迫切需要法定農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)履行社會(huì)責(zé)任，突出強(qiáng)調(diào)法治在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的重要地位[21]。因此，出臺(tái)農(nóng)村商業(yè)銀行法是當(dāng)務(wù)之急，其構(gòu)建應(yīng)從戰(zhàn)略定力、股權(quán)管理、董監(jiān)高任職資格、省聯(lián)社職能定位等方面完善。

1.堅(jiān)持支農(nóng)支小戰(zhàn)略定力

在農(nóng)村商業(yè)銀行法中明確支農(nóng)支小信貸比例，規(guī)定農(nóng)商行的法定義務(wù);健全對(duì)農(nóng)商行支農(nóng)支小的扶持體系，給予稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼，明確農(nóng)商行的法定權(quán)利。從國(guó)外農(nóng)村金融發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府要建立和完善配套制度體系，鼓勵(lì)商業(yè)性金融參與到“三農(nóng)”中來(lái)?？蓞⒖济绹?guó)的模式，明文規(guī)定對(duì)支農(nóng)業(yè)務(wù)給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，同時(shí)參考日本、德國(guó)模式，構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)抵補(bǔ)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)商行主動(dòng)支農(nóng)支小。

2.明確股權(quán)結(jié)構(gòu)及管理

農(nóng)村商業(yè)銀行法需對(duì)引入民營(yíng)資本或者引入戰(zhàn)略投資者進(jìn)行明確，對(duì)持股比例進(jìn)行上限控制，既激發(fā)各市場(chǎng)主體活力，又杜絕地方政府或政府控股企業(yè)一股獨(dú)大，從而有效緩解“外部人控制”現(xiàn)象。股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化可與引入戰(zhàn)略投資者相結(jié)合，倡導(dǎo)引入上市銀行、上市農(nóng)商行等同業(yè)標(biāo)桿參與治理，有效提升和優(yōu)化治理水平。由于擁有相同的使命和治理經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)商行之間開展并購(gòu)重組有利于堅(jiān)持支農(nóng)支小的定位，形成新的戰(zhàn)略合作模式，因此，要明確農(nóng)商行機(jī)構(gòu)之間的并購(gòu)重組作為化解金融風(fēng)險(xiǎn)的手段。

3.明確董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的任職資格及激勵(lì)約束機(jī)制

農(nóng)村商業(yè)銀行法應(yīng)在《中華人民共和國(guó)公司法》的基礎(chǔ)上，對(duì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的專業(yè)背景作出具體規(guī)定，優(yōu)先選拔具有“三農(nóng)”、經(jīng)濟(jì)、金融、法律、投資等專業(yè)背景的管理人員，充分遵循市場(chǎng)化原則擇優(yōu)選任。建立健全董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的激勵(lì)約束機(jī)制，明確貨幣薪酬遞延支付，增設(shè)股權(quán)激勵(lì)條款。一方面，目前金融環(huán)境日新月異、金融風(fēng)險(xiǎn)凸顯，固定薪酬制度導(dǎo)致董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)與收益不匹配，驅(qū)動(dòng)力不足;另一方面，金融風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)，貨幣薪酬遞延支付及股權(quán)激勵(lì)機(jī)制也有助于激勵(lì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員以獲得長(zhǎng)期期待利益為出發(fā)點(diǎn)，避免僅追求短期效益而忽視長(zhǎng)期規(guī)劃。

4.明確省聯(lián)社職能定位

農(nóng)商行是共同委托代理的典型，股東與董事會(huì)（董事長(zhǎng)）之間形成一重委托代理關(guān)系，省政府（省聯(lián)社）任免董事會(huì)（董事長(zhǎng)），因此省政府（省聯(lián)社）與董事會(huì)（董事長(zhǎng)）之間也形成一重委托代理關(guān)系。這是省聯(lián)社改革不徹底的表現(xiàn)，農(nóng)商行董事會(huì)、高管層不能完全代表股東大會(huì)行使權(quán)利、義務(wù)，權(quán)責(zé)不明晰，不符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的基本要求。2015年12月31日公布的《中共中央? 國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化? 實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》中再次對(duì)省聯(lián)社去行政化改革作出要求，提出可探索省聯(lián)社改制為金融服務(wù)公司的模式，主要向轄區(qū)內(nèi)法人機(jī)構(gòu)提供服務(wù)及調(diào)劑等金融服務(wù)[22]。因此，在構(gòu)建農(nóng)村商業(yè)銀行法的過(guò)程中，應(yīng)該明確省聯(lián)社的功能定位，從法律層面去行政化，使省聯(lián)社成為提供結(jié)算、信息、系統(tǒng)、審計(jì)等支持的服務(wù)平臺(tái)。

（三）健全配套支農(nóng)體系

農(nóng)信社合作金融改革最主要的原因是合作體制與商業(yè)化之間不可調(diào)和的矛盾[23]。另外，涉農(nóng)業(yè)務(wù)的成本、收益與風(fēng)險(xiǎn)不相匹配，導(dǎo)致農(nóng)商行與政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有達(dá)到激勵(lì)相容，而治理的根本途徑是協(xié)調(diào)二者之間的矛盾[24]?？梢?jiàn)，農(nóng)商行的改革，應(yīng)聚焦商業(yè)盈利性和支農(nóng)政策性的平衡，具體可從以下幾個(gè)方面入手。

1.深化政策性金融改革

中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)發(fā)行）是中國(guó)唯一一家農(nóng)業(yè)政策性銀行，但近年以來(lái)，農(nóng)發(fā)行的職能定位不夠清晰、支農(nóng)效果有待提高，應(yīng)繼續(xù)完善配套機(jī)制。通過(guò)完善立法，明確政策性銀行的職能定位，明確操作規(guī)程、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償及利潤(rùn)分配;基于鄉(xiāng)村振興的背景和需要，賦予農(nóng)發(fā)行全面的“三農(nóng)”金融職責(zé)，統(tǒng)領(lǐng)中國(guó)農(nóng)村政策性金融改革。另外，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)發(fā)行支農(nóng)效果的考核，并建立政策性銀行與商業(yè)性銀行合作機(jī)制，激勵(lì)農(nóng)發(fā)行與農(nóng)商行進(jìn)行合作，可借鑒德國(guó)的政策性銀行向商業(yè)銀行提供低息貸款，商業(yè)銀行再進(jìn)行轉(zhuǎn)貸賺取利差的方式。

2.構(gòu)建農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系

應(yīng)完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，逐步將農(nóng)業(yè)全部納入保險(xiǎn)范疇，保險(xiǎn)公司對(duì)于農(nóng)業(yè)損失給予賠償，降低農(nóng)業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)。購(gòu)買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的單位和個(gè)人，在保險(xiǎn)費(fèi)支出的一定范圍內(nèi)給予稅收優(yōu)惠。如果金融機(jī)構(gòu)基于此發(fā)放涉農(nóng)貸款，那么農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)得到一部分轉(zhuǎn)移，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)降低，將激發(fā)出金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的積極性。

3.健全農(nóng)業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

為了激勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)持續(xù)保持對(duì)涉農(nóng)業(yè)務(wù)的熱情，大多數(shù)國(guó)家普遍的做法就是對(duì)涉農(nóng)業(yè)務(wù)給予長(zhǎng)期的免稅優(yōu)惠。據(jù)世界信用聯(lián)合會(huì)的調(diào)查結(jié)果，在81個(gè)成員中，對(duì)信用社免收所得稅的國(guó)家和地區(qū)占68%，日本、美國(guó)等直接免收所得稅、營(yíng)業(yè)稅等主要稅種[25]。有的國(guó)家雖然不免收信用社所得稅，但是也會(huì)給予一定稅收優(yōu)惠，以幫助其提高盈利水平。目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)信社的扶持力度仍然不足，農(nóng)信社對(duì)涉農(nóng)業(yè)務(wù)積極性仍然不高，根本原因還是收益與風(fēng)險(xiǎn)不匹配，激勵(lì)機(jī)制不夠。

（四）差別化監(jiān)管

對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，監(jiān)管是獨(dú)立和區(qū)別于市場(chǎng)的一種外部治理力量，是銀行內(nèi)部決策的一個(gè)明確和獨(dú)立的維度[26]。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多個(gè)國(guó)家對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)普遍采取不同程度的差別監(jiān)管。首先是不良貸款的差別監(jiān)管。在印度，一般性貸款逾期90天就進(jìn)入不良管理，而印度政府為了鼓勵(lì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)能夠迅速發(fā)展，對(duì)支農(nóng)貸款予以寬容，在超過(guò)2個(gè)周期仍未還款才會(huì)被認(rèn)定為不良貸款。其次是資本充足率的差別監(jiān)管。例如，美國(guó)在資本充足率的監(jiān)管上，對(duì)儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)的要求低于商業(yè)銀行。在我國(guó)，實(shí)施差別化監(jiān)管是黨中央農(nóng)村金融政策的重要組成部分，也是推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和效率的重要政策措施[27]。農(nóng)信社的經(jīng)營(yíng)宗旨在于支農(nóng)支小，監(jiān)管部門應(yīng)訂立科學(xué)嚴(yán)格的監(jiān)管考核指標(biāo)體系，完善差異化監(jiān)管的機(jī)制和手段，引導(dǎo)和激勵(lì)農(nóng)商行堅(jiān)守戰(zhàn)略定力，在實(shí)現(xiàn)自身盈利及支農(nóng)支小上取得平衡。

五、完善我國(guó)農(nóng)商行公司治理內(nèi)部機(jī)制的建議

（一）落實(shí)股東大會(huì)法定職權(quán)

農(nóng)商行應(yīng)堅(jiān)持選擇有“三農(nóng)”背景、了解“三農(nóng)”、支持“三農(nóng)”的大股東，確保大股東充分了解農(nóng)商行的歷史、使命和發(fā)展規(guī)劃，明白農(nóng)商行所處環(huán)境及風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)可農(nóng)商行的戰(zhàn)略定位?；谵r(nóng)商行普遍存在股東小而散、數(shù)量眾多的問(wèn)題，股權(quán)管理是劣勢(shì)，但可探索將劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)，江蘇省常熟市農(nóng)商行的做法可提供一些參考。常熟市農(nóng)商行利用“人熟地熟”的優(yōu)勢(shì)，將股東分片劃至網(wǎng)點(diǎn)，網(wǎng)點(diǎn)工作人員通過(guò)日常走訪、收集意見(jiàn)建議，提前做議案解讀等方式，逐步培養(yǎng)小股東的參與熱情。另外，通過(guò)加強(qiáng)與股東的聯(lián)系，培育股東忠誠(chéng)度，使股東認(rèn)可、認(rèn)同農(nóng)商行，并自愿成為農(nóng)商行的宣傳者和代言人[28]。浙江省紹興市瑞豐農(nóng)商行在轄區(qū)內(nèi)建立了豐收驛站和駐村人員制度，豐收驛站是將服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)延伸到村村寨寨;駐村人員制度是農(nóng)商行選擇熟悉片區(qū)的本地人員，作為農(nóng)商行在本片區(qū)的聯(lián)絡(luò)人，幫助了解民情、溝通民意[29]。

（二）完善對(duì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的任用及議事規(guī)定

堅(jiān)持“五湖四?！薄⑷稳宋ㄙt的原則，注重選拔經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)專注，同時(shí)具有“三農(nóng)”、經(jīng)濟(jì)、金融和法律專業(yè)背景的人員，堅(jiān)持把好準(zhǔn)入關(guān)。另外，借鑒重慶農(nóng)商行的有益探索，它們的專門委員會(huì)由獨(dú)立董事任主任委員，并將專門委員會(huì)置于決策之前，充分進(jìn)行調(diào)研，視情況直接參與方案起草，同時(shí)以專業(yè)角度對(duì)方案進(jìn)行論證，助推決策合法合規(guī)，提前把好決策關(guān)。監(jiān)事會(huì)要不斷建立健全監(jiān)事會(huì)工作規(guī)則和流程，在農(nóng)商行的具體經(jīng)營(yíng)管理中，堅(jiān)持以合規(guī)穩(wěn)健發(fā)展為導(dǎo)向，逐步理順關(guān)系。監(jiān)事會(huì)也要探索由結(jié)果監(jiān)督向過(guò)程監(jiān)督轉(zhuǎn)變，全程列席，及時(shí)糾偏，提高決策效率，切實(shí)改變“馬后炮”的監(jiān)督方式。

（三）制定董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員激勵(lì)約束機(jī)制

公司治理的關(guān)鍵在于高管人員的選拔和激勵(lì)機(jī)制。股東大會(huì)分權(quán)后，具體決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)便轉(zhuǎn)移到董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層手中，他們掌握了大量信息，并對(duì)公司的治理負(fù)有首要責(zé)任。因此，在堅(jiān)持市場(chǎng)化選拔之后，進(jìn)行市場(chǎng)化的激勵(lì)和約束機(jī)制，才能充分落實(shí)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的職責(zé)。

1.完善對(duì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的激勵(lì)機(jī)制

高管貨幣薪酬與農(nóng)信社激勵(lì)作用正相關(guān)，要充分發(fā)揮這一機(jī)制的激勵(lì)作用，需要普遍建立起延期支付的高管激勵(lì)機(jī)制，并適當(dāng)提高延期支付的比例，年限設(shè)計(jì)也需要與風(fēng)險(xiǎn)相匹配。薪酬延期支付主要是基于銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)暴露期長(zhǎng)、信息不對(duì)稱的制度設(shè)計(jì)，用于激勵(lì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，杜絕出現(xiàn)拿錢走人、不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)成本的短視行為。對(duì)于高管薪酬中的貨幣激勵(lì)部分，學(xué)界基本達(dá)成一致，認(rèn)為貨幣激勵(lì)是最直接最有效的方法，并可以通過(guò)延期支付進(jìn)行約束和限制;對(duì)于股權(quán)激勵(lì)，目前我國(guó)實(shí)踐尚未取得顯著效果，但在國(guó)外施行效果良好，我國(guó)可以借鑒。

2.完善對(duì)董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的約束機(jī)制

約束機(jī)制是為確保委托—代理關(guān)系的目標(biāo)正確，確保董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的行為符合委托人的方向、利益和目標(biāo)。約束機(jī)制主要包括合同約束、公司章程約束和機(jī)構(gòu)約束。董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的任用需簽訂合同，可在合同中對(duì)代理目標(biāo)作出約定，預(yù)設(shè)獎(jiǎng)懲，以此約束董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的任職行為。在章程設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分考慮權(quán)力制衡和救濟(jì)，將董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員的權(quán)力關(guān)在章程的籠子里，使其行為朝著預(yù)設(shè)方向前進(jìn)。公司所有者授權(quán)董事會(huì)一定決策權(quán)，自身保留最終控制權(quán)。監(jiān)事會(huì)監(jiān)督董事會(huì)及高級(jí)管理層的行為及效果，監(jiān)事會(huì)同時(shí)也接受所有者的監(jiān)督考核，如此形成制約制衡關(guān)系。

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[29] 瑞豐銀行.瑞豐周開幕：“農(nóng)信三天”見(jiàn)證情感，“融杭五天”架起橋梁[EB/OL].（2019-11-8）[2020-12-30].http：//www.borf.cn/bxkx/2019/11/13436.shtml.

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