新時代網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的模式架構(gòu)與路徑建設(shè)

史亞博

[摘 要] 網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是黨的十九大提出的重大命題，是新時代推進網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、完善國家治理體系的核心內(nèi)容。作為一種客觀存在的信息化結(jié)構(gòu)形態(tài)，網(wǎng)絡(luò)社會擁有流動性、共態(tài)性、虛擬性、去中心化和數(shù)字化等復(fù)雜特征，增加了治理難度系數(shù)。新時代建設(shè)網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系應(yīng)深刻把握基本概念、重要意義和理論基礎(chǔ)等核心要義，系統(tǒng)分析現(xiàn)有治理模式差異與結(jié)構(gòu)要素變遷，科學(xué)制定“一中心五主體”的治理架構(gòu)。結(jié)合當(dāng)前構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系在理念、管理、技術(shù)、制度、文化等方面的不足，提出加強黨的領(lǐng)導(dǎo)、改革管理機制、完善法規(guī)制度、提升信息技術(shù)、加強協(xié)同聯(lián)動、重視宣傳教育、強化監(jiān)督評估等七項途徑，共建多主體協(xié)同聯(lián)動的治理新格局。

[關(guān)鍵詞] 網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系;多元主體;法治;協(xié)同

網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是加快推進網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九大以來，黨中央高度重視互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，印發(fā)了《關(guān)于加快建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的意見》。黨的十九屆四中全會要求，建立健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，全面提高網(wǎng)絡(luò)治理能力[1]。這些充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建設(shè)的全面領(lǐng)導(dǎo)與頂層設(shè)計，堅持系統(tǒng)性謀劃、綜合性治理，不斷引領(lǐng)我國網(wǎng)絡(luò)治理走向科學(xué)化、體系化與法治化。

一、網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的理論內(nèi)涵

（一）基本概念

1.網(wǎng)絡(luò)社會

網(wǎng)絡(luò)是建立在信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施之上的特殊人造空間[2]。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在該空間進行交互活動，逐漸形成了社會關(guān)系共同體。網(wǎng)絡(luò)社會主要有三層含義：其一，本質(zhì)是一種客觀存在，它不以人的意志轉(zhuǎn)移，是數(shù)字化社會結(jié)構(gòu)、關(guān)系與資源的整合形態(tài);其二，形態(tài)上高度聚合，它是各類主體、各種關(guān)聯(lián)基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展形成的新社會關(guān)系格局[3]，是一種擁有超文化與制度的基本結(jié)構(gòu)邏輯和關(guān)鍵特色的信息化社會結(jié)構(gòu)形態(tài);其三，特征上復(fù)雜多樣，普遍具有隱匿性、流動性、共態(tài)性、虛擬性、去中心化和數(shù)字化等特征[4]，并增加了治理敏感性與難度系數(shù)。

2.網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系

網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是由黨委政府、社會組織、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、媒體、公眾等多行為體，通過多手段協(xié)同管理而形成的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)復(fù)雜系統(tǒng)[5]。其一，該體系綜合協(xié)調(diào)制度、組織、技術(shù)、資源和模式等方面，在治理目標(biāo)上體現(xiàn)為“良序”指向，治理主體上表現(xiàn)為多方協(xié)同，治理手段上展現(xiàn)出多途徑規(guī)范。其二，主要特征有政府主導(dǎo)的主體多元性、主體之間的平等協(xié)作性、治理過程的權(quán)威多樣性、治理動能的效力整體性，并呈現(xiàn)出治理手段多樣化、權(quán)責(zé)清晰化、過程協(xié)同化與資源共享化。

（二）理論基礎(chǔ)

1.層化分權(quán)

德拉迪斯將網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系分為資源控制、網(wǎng)絡(luò)接入、安全設(shè)定、信息流動、知識產(chǎn)權(quán)保護五個層級[6]。魯傳穎進一步延伸劃分為技術(shù)層、數(shù)據(jù)層及行為體[7]92-93。張小強提出用戶權(quán)利“契約化”和網(wǎng)絡(luò)平臺依賴性，私人契約（如用戶條款、使用規(guī)則）逐漸代替了公共性的社會契約（如法規(guī)、制度），網(wǎng)絡(luò)治理與個體權(quán)利依賴于網(wǎng)絡(luò)平臺，形成了政府、網(wǎng)絡(luò)平臺、個體用戶的三層結(jié)構(gòu)[8]。

2.多元合作

薩拉蒙（Salamon）主張重視多方治理主體的合作共治，發(fā)展廣泛協(xié)作關(guān)系，將利益攸關(guān)方劃分為國家與非國家行為體，倡導(dǎo)各行為體廣泛參與、相互溝通、平等協(xié)商[9]。實質(zhì)上由于網(wǎng)絡(luò)安全治理組織架構(gòu)的扁平化、決策程序的民主化和治理權(quán)威的多中心化，國家將不再是唯一安全治理權(quán)威。非國家行為體依靠網(wǎng)絡(luò)空間“去權(quán)威化”、行為自律、技術(shù)自治以及由下而上協(xié)作，將治理責(zé)任通過話語論爭和溝通行動等，協(xié)商分配至各行為體，進入一個后現(xiàn)代“超主權(quán)”世界。

3.協(xié)商治理

協(xié)商治理是協(xié)商民主的一種治理形式。詹姆斯·D·費倫提出，協(xié)商治理異于普通討論與交流，是深入、正式地權(quán)衡支持或反對行為的過程[10]129。實質(zhì)上協(xié)商治理是理性人以維護公共利益為目的，通過公開審議協(xié)商，自由平等地提出理由說服他人，或轉(zhuǎn)換自身偏好，賦予立法、決策及政治合法性。通過協(xié)商治理增進網(wǎng)絡(luò)主體理性，緩解網(wǎng)絡(luò)社會沖突，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)主體自由。

4.底線公平

網(wǎng)絡(luò)治理視閾下的底線公平指依據(jù)互聯(lián)網(wǎng)的基本狀況與發(fā)展需要劃定一條國際社會共同認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)。底線以下部分是每個公民在網(wǎng)絡(luò)生活和發(fā)展中共同需要、必不可少的部分，否則會剝奪網(wǎng)絡(luò)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)[11]。強調(diào)政府保障公平的責(zé)任底線，與公民實現(xiàn)社會公平的基本權(quán)利底線的同一性，使政府參與互聯(lián)網(wǎng)治理具備了合理性，參與的角色價值也得到明確界定。只有加強政府協(xié)調(diào)組織，發(fā)揮社會治理作用，有效落實“底線公平”，才能廣泛提升認(rèn)可度，盡快達成各利益主體的社會共識。

（三）網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的價值意義

1.有助于維護網(wǎng)絡(luò)空間清朗健康

網(wǎng)絡(luò)虛擬空間產(chǎn)生的現(xiàn)實與潛在威脅事件構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)治理的基本動因。網(wǎng)絡(luò)空間混亂失序的根源是破窗效應(yīng)與規(guī)則漏洞，信息過載、輿論操縱、自律缺失、焦慮恐慌放大等負(fù)面情緒不斷在網(wǎng)絡(luò)空間中出現(xiàn)。因此，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序是首要任務(wù)，兼顧管理、賦權(quán)和自律，利用多手段治理網(wǎng)絡(luò)空間各類問題，尋求國家相關(guān)部門和公民間的良性互動，形成良好網(wǎng)上輿論氛圍，保障網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全。

2.有助于推進網(wǎng)絡(luò)法治化建設(shè)

黨的十八屆四中全會提出堅持“四個治理”，提高社會治理法治化水平。從“管理”到“治理”的一字之差，映射了網(wǎng)絡(luò)治理的法治精神，體現(xiàn)了國家對社會法治治理的頂層設(shè)計，表現(xiàn)出方向性、全局性、宏觀性等特征，有利于增強黨內(nèi)法規(guī)在治國理政中與法律法規(guī)的互補性，防止國家法治的“碎片化”。在夯實現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，通過查漏洞、補短板，制定立法規(guī)劃，加強反壟斷立法，推動實施網(wǎng)絡(luò)權(quán)利保護、電子政務(wù)、網(wǎng)絡(luò)法院等法規(guī)制度，加快網(wǎng)絡(luò)治理法治化進程。

3.有助于構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體

西方發(fā)達國家憑借其先發(fā)優(yōu)勢和技術(shù)賦權(quán)在基礎(chǔ)資源和規(guī)則制定等方面實行歐美中心主義與網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)主義，對多數(shù)發(fā)展中國家造成了網(wǎng)絡(luò)主權(quán)安全威脅。因此，倡導(dǎo)國家平等的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)理念，能夠加快提升網(wǎng)絡(luò)空間的國際話語權(quán)與規(guī)則制定權(quán)，重構(gòu)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理體系，堅持聯(lián)合國主導(dǎo)框架下的多邊治理組織結(jié)構(gòu)，加強沿線國家的信息基礎(chǔ)設(shè)施和跨境數(shù)字貿(mào)易，形成一個互聯(lián)互通、互惠互利的共同體。

二、網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的運行模式選擇

（一）幾種治理模式比較

全球網(wǎng)絡(luò)治理模式經(jīng)歷了自由主義、技術(shù)主義、社群主義、威權(quán)主義和多利益相關(guān)方模式的變遷[12]?，F(xiàn)階段，在網(wǎng)絡(luò)治理的具體實踐中，由于網(wǎng)絡(luò)治理主體的地位與權(quán)責(zé)不盡相同，呈現(xiàn)出不同的治理模式，大致分為三種類型。

1.多利益相關(guān)方模式

這是西方國家倡導(dǎo)的模式，遵循利益相關(guān)方契約，強調(diào)共同參與推動信息溝通、加強監(jiān)督制衡。魯傳穎認(rèn)為，該模式主體包括政府、私營部門和市民社會三類，并對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)據(jù)信息與行為規(guī)范三個層級進行治理[7]76-89。然而，該模式實際上弱化了國家主權(quán)，在獨立處置網(wǎng)絡(luò)事務(wù)時會受到某些因素制約，如以私人契約為基礎(chǔ)，不考慮網(wǎng)民行為背后的國家主權(quán)支撐;超級網(wǎng)絡(luò)運營服務(wù)商等非國家行為主體擁有絕對權(quán)力，間接損害其他主體權(quán)益，存在強迫服從、虛化身份、權(quán)利不等的制度規(guī)則，造成了互聯(lián)網(wǎng)治理的合法性缺失、開放性不足等問題。

2.政府中心模式

政府中心模式在層化分權(quán)理論的基礎(chǔ)上進一步演進發(fā)展，以政府為主導(dǎo)中樞，以權(quán)威分層化的基本邏輯構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理框架，展現(xiàn)出行政主導(dǎo)者、網(wǎng)絡(luò)平臺、個體用戶等多層級相互依存的一種關(guān)系模式。它肯定個體權(quán)利的依賴性，更強調(diào)網(wǎng)絡(luò)治理國家主權(quán)的權(quán)威性，政府是主導(dǎo)中樞，主權(quán)國家是最具影響力的行為主體和治理權(quán)威，角色定位是“核心領(lǐng)導(dǎo)者、戰(zhàn)略規(guī)劃者、政策指導(dǎo)者和最后安全屏障”[9]。該模式存在治理主體結(jié)構(gòu)單一失衡、網(wǎng)絡(luò)機會主義行為盛行、網(wǎng)絡(luò)輿情治理失序等難題。例如，關(guān)鍵領(lǐng)域依靠國家公權(quán)力治理，政府保障國家網(wǎng)絡(luò)主權(quán)安全、監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)市場經(jīng)濟秩序;非關(guān)鍵領(lǐng)域主張參與主體自治，倡導(dǎo)多行為體共同參與網(wǎng)絡(luò)社會秩序引導(dǎo)與治理。這也難以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)空間中政治亞文化的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，因為網(wǎng)絡(luò)空間以非理性政治亞文化、“抵抗型文化”為主導(dǎo)，尤其是在身份與認(rèn)知方面，與現(xiàn)實社會存在政治主流文化差異。

3.多元協(xié)同模式

多元協(xié)同模式是來源于多元合作與協(xié)商治理理論，通過多方主體合作共治、發(fā)展密切協(xié)作關(guān)系、增進網(wǎng)絡(luò)主體理性協(xié)商，促進各行為體廣泛參與、相互溝通、平等協(xié)商的模式。與政府中心模式相比，它強調(diào)各行為體的去權(quán)威化、治理組織架構(gòu)的扁平化、決策過程的民主化，注重各主體的行為自律、技術(shù)自治，通過自由平等、民主秩序的話語論爭與溝通行動等，達到轉(zhuǎn)變偏好、分擔(dān)責(zé)任、優(yōu)化決策的目的。例如，周毅、吉順權(quán)提出構(gòu)建“關(guān)系、互動、協(xié)同”模型，融入政府、媒體、意見領(lǐng)袖、網(wǎng)絡(luò)組織等多主體元素[13]，遵循溝通、協(xié)調(diào)與合作的基本規(guī)則，提升網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)力，搭建黨委、政府引領(lǐng)，市場主體響應(yīng)，社會組織協(xié)同，網(wǎng)民個人自律的多維度模式。然而，該模式過度強調(diào)主體間的相對平等，忽視黨委的絕對領(lǐng)導(dǎo)、政府的主導(dǎo)作用，使黨委、政府權(quán)威被弱化和碎片化。

隨著我國網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的不斷進步，我國已積累了不少的網(wǎng)絡(luò)治理實踐經(jīng)驗，如通過政府與行業(yè)共治、督促行業(yè)自律、網(wǎng)絡(luò)實名管理，推行平臺監(jiān)管、內(nèi)容監(jiān)測與綜合評估，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間有序發(fā)展?？傮w來看，我國當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)綜合治理主要以政府中心模式為主環(huán)境，以多元協(xié)同模式為次環(huán)境。主環(huán)境體現(xiàn)在中國特色社會主義的背景下必須要建立在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，集中政治、制度等優(yōu)勢加強監(jiān)管，妥善處置網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件等;次環(huán)境具體表現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)空間中多種行為體的交互聯(lián)系之中，遵循網(wǎng)絡(luò)空間交互活動的基本規(guī)律，以市場化運行、多元化發(fā)展為主要內(nèi)容，如各類網(wǎng)絡(luò)新媒體、論壇、貼吧的互動留言、觀點交流等方面。但是，由于治理對象、要素的不同步以及制度、技術(shù)等不完善，目前尚未形成比較清晰、明朗的治理模式，有待進一步總結(jié)與探索。如采取混合主義模式，強調(diào)政府部門主導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)空間治理，吸納互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)組織和公民等非政府主體積極參與，在政策引導(dǎo)、法律規(guī)范、行為自律等方面兼顧自律與他律的協(xié)調(diào)機制，利用法律、政策、市場、技術(shù)、自律等手段實現(xiàn)綜合治理。

（二）結(jié)構(gòu)形態(tài)變遷

隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的快速發(fā)展，以及地緣政治斗爭的網(wǎng)絡(luò)空間具體化，全球網(wǎng)絡(luò)治理存在三種治理形態(tài)：技術(shù)治理為特點的社群治理、非政府組織為主體的多利益相關(guān)方治理、主權(quán)國家為中心的多邊主義治理[14]。這也帶動和影響著網(wǎng)絡(luò)治理體系組成要素、結(jié)構(gòu)形態(tài)的變遷與發(fā)展。

1.“三要素”結(jié)構(gòu)

“三要素”結(jié)構(gòu)是政府法治、企業(yè)自治、社會共治的治理架構(gòu)，分為內(nèi)容管理、行政監(jiān)管與社會自治三大體系。內(nèi)容管理體系包括開發(fā)保護、應(yīng)用宣傳、打擊限制、趨勢發(fā)展、法規(guī)建設(shè)等，以互聯(lián)網(wǎng)運營商及網(wǎng)絡(luò)平臺為主導(dǎo)，規(guī)范和凈化網(wǎng)絡(luò)空間;行政監(jiān)管體系包含健全機構(gòu)、協(xié)同監(jiān)管、監(jiān)督機制，構(gòu)建以網(wǎng)信部門為主、多部門協(xié)同聯(lián)動的工作格局;社會自治體系重點加強參與主體、自治規(guī)范與公共服務(wù)建設(shè)，增強行業(yè)組織活力。

2.“四要素”結(jié)構(gòu)

熊光清從內(nèi)容治理角度認(rèn)為著力建設(shè)涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、行為主體、信息資源與法規(guī)制度等四要素的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)內(nèi)環(huán)境[15]，通過控制引導(dǎo)、協(xié)商合作、互聯(lián)互通、共治共享，構(gòu)建立法、引導(dǎo)、協(xié)商、自治“四位一體”治理框架，完善制度體系、組織機構(gòu)、人才隊伍和考核評估機制。

3.“五要素”結(jié)構(gòu)

“五要素”結(jié)構(gòu)包含黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企業(yè)履責(zé)、社會監(jiān)督、行業(yè)與網(wǎng)民自律，借助多樣化手段調(diào)控網(wǎng)絡(luò)利益、規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間行為，提升政府的網(wǎng)絡(luò)空間管控能力，強化企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)治理關(guān)口責(zé)任，完善社會組織的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機制，提高網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)行為自律意識，增強技術(shù)的手段集成效能。

（三）“一中心五主體”模式

在總結(jié)現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為可以構(gòu)建“一中心五主體”的網(wǎng)絡(luò)治理體系?！耙恢行摹笔侵笀猿贮h的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)出國家治理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在虛擬網(wǎng)絡(luò)空間的再延伸與全覆蓋?！拔逯黧w”是指政府、媒體、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)組織、用戶。政府規(guī)制、管理和立法，媒體核實、推送和引導(dǎo)，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)履行社會主體責(zé)任，行業(yè)組織發(fā)揮監(jiān)督反饋職能，用戶體驗、傳播和發(fā)揮意見領(lǐng)袖作用。

通過“一中心五主體”的六大維度體系建設(shè)，加強法規(guī)制度與保障機制建設(shè)，強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，重視行政管理、法律規(guī)范、技術(shù)保障、行業(yè)自律、公眾監(jiān)督、宣傳教育與國際合作，最大限度發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)綜合體系管理的科學(xué)化、自治共治等特定功能，提升政府部門的網(wǎng)絡(luò)綜合治理能力，夯實企業(yè)履行社會責(zé)任，引導(dǎo)社會組織參與監(jiān)督治理，培養(yǎng)廣大網(wǎng)民形成良好的行為素養(yǎng)，構(gòu)建高效有序的協(xié)同治理機制，不斷推進我國網(wǎng)絡(luò)強國的進程。同時，在尊重世界各國網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)推行習(xí)近平總書記提出的“五點主張”，共建網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體，積極參與網(wǎng)絡(luò)治理國際規(guī)則或公約的制定，在國際合作交流中提供中國治理方案，進一步提升中國國際地位與影響力。

三、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的現(xiàn)實困境

黨的十九大以來，我國網(wǎng)絡(luò)治理體制、主流網(wǎng)絡(luò)平臺、網(wǎng)絡(luò)宣傳隊伍、輿論生態(tài)治理等方面建設(shè)取得顯著成效。然而大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈、5G移動通信等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用，帶來了全媒體時代生態(tài)緊張化、話語權(quán)擴張化、產(chǎn)品泛娛樂化、主體去中心化、社群化與低齡化等。實踐中，表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)信息安全面臨巨大挑戰(zhàn)，網(wǎng)絡(luò)突發(fā)事件頻發(fā)，網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)與管控難度加大，網(wǎng)絡(luò)敵對勢力威脅國家政治生態(tài)安全，網(wǎng)絡(luò)法規(guī)制度、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用與人才儲備不足，等等。

（一）理念認(rèn)識：互聯(lián)網(wǎng)思維缺乏，創(chuàng)新動力不足

因為大部分民眾的互聯(lián)網(wǎng)思維與法治意識薄弱，所以多數(shù)國家采取自上而下的政府主導(dǎo)管控模式，政府是網(wǎng)絡(luò)治理的絕對主力，行政強制型的管控理念與網(wǎng)絡(luò)空間生態(tài)不匹配。而網(wǎng)絡(luò)平臺方未對治理目的、依據(jù)和過程進行公開明晰的解釋。這種方式不但無法調(diào)動互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和公眾的主觀能動性，而且容易引發(fā)網(wǎng)民對輿情治理主體任意干預(yù)、無法表達意見的擔(dān)憂，進而阻塞了網(wǎng)絡(luò)輿情治理渠道。同時，由于治理經(jīng)驗不足、媒介素養(yǎng)缺失，不少領(lǐng)導(dǎo)干部因懼怕媒體，便產(chǎn)生了躲、拖、堵的心理[16]，容易使網(wǎng)民滋生圍觀心態(tài)、引發(fā)不滿情緒，一旦網(wǎng)絡(luò)輿情管控的手段過激、效果不良，就會加深網(wǎng)民與公權(quán)力的隔閡，造成不良輿情蔓延。如2019年11月，“河南禹州7歲女童眼睛被同學(xué)塞紙片事件”[17]引發(fā)網(wǎng)民熱議，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)工作人員一開始回應(yīng)媒體采訪時說“不知道”“我們知道的一樣多”。又如2020年6月，“江蘇常州小學(xué)生墜亡事件”[18]發(fā)生后，常州金壇區(qū)相關(guān)部門發(fā)布通報稱“未發(fā)現(xiàn)當(dāng)天課堂中存在辱罵、毆打?qū)W生情況”，這與涉事教師承認(rèn)“當(dāng)日掌摑過該學(xué)生”的事實不符。這種保守被動、簡單粗暴的應(yīng)對方式以及不調(diào)查、直接“甩鍋”的回應(yīng)態(tài)度，引發(fā)輿論批評，被網(wǎng)民貼上了“權(quán)力任性”的標(biāo)簽，使其陷入輿論漩渦。此外，網(wǎng)絡(luò)治理缺乏信息價值觀、倫理生態(tài)觀，以“堵”為主的典型監(jiān)管方式落伍，容易引發(fā)輿情發(fā)展惡化、信息生態(tài)失衡、網(wǎng)民參與秩序失控。例如，在2015年“8·12天津港爆炸事故”中，由于回應(yīng)輿情不當(dāng)、不及時，引發(fā)一系列“次生輿情”[19]。這種采取平息事態(tài)為標(biāo)志的運行形式，側(cè)重事件的控制、平息和消除影響等內(nèi)容，尚未形成有效的互聯(lián)網(wǎng)的信息流動傳遞及信息披露制度，在一定程度上忽視了民眾知情權(quán)，削弱了社會信任度。

（二）管理監(jiān)督：聯(lián)動機制與專業(yè)隊伍不足，多主體參與缺失

部分地區(qū)網(wǎng)絡(luò)管理體制改革滯后，存在多頭管理、職能交叉、效率低下、復(fù)合型管理人才缺乏、網(wǎng)絡(luò)安全保障體系建設(shè)不足等問題。雖然目前中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市三級已采用了網(wǎng)信辦、安全、公安、工信和通信等管理部門的統(tǒng)一綜合治理方式，但是在應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情危機方面尚屬探索階段，并未形成強大的合力以及成熟的治理體系，突出表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)治理跨區(qū)、跨境合作化程度不高，網(wǎng)絡(luò)權(quán)利保護不力，信息傳播高度不對稱，互動鏈條多元化，協(xié)同合作以短期性和淺層次為主，專項整治存在“運動式治理”等。各部門業(yè)務(wù)監(jiān)管尺度不一、邊界不清、各自為戰(zhàn)，各自建立的數(shù)據(jù)庫、監(jiān)測系統(tǒng)、監(jiān)管體系之間溝通不暢，缺乏聯(lián)動機制。例如，一些地方政府不重視職業(yè)化、專業(yè)化的干部隊伍建設(shè)，將網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)測、預(yù)警、上報及決策處置外包給屬地新聞媒體單位或輿情監(jiān)測機構(gòu)，不但存在人員職業(yè)素養(yǎng)參差不齊，而且容易與綜合監(jiān)管治理體系脫節(jié)，造成監(jiān)管協(xié)作力、主動性和積極性不足，綜合治理力度不大，治理效果不理想。

（三）制度約束：法規(guī)制度體系不健全，懲治力度不夠大

目前，我國網(wǎng)絡(luò)法律規(guī)范體系不盡完善，尤其在保護網(wǎng)民權(quán)利、個人信息隱私、網(wǎng)絡(luò)知識產(chǎn)權(quán)等方面存在一些不足，網(wǎng)絡(luò)法規(guī)與司法解釋重行為管制、輕權(quán)利保護。以新冠肺炎疫情期間個人信息的非法獲取與泄露為例，涉及武漢返鄉(xiāng)人員的信息搜集、使用、披露等行為，一些地區(qū)存在過度搜集與非法發(fā)布的問題，這與個人信息安全保護的基本原則相悖。成都新冠肺炎確診女孩遭“網(wǎng)暴”，該女孩的姓名、年齡、照片、家庭住址、身份證號碼、微信號等個人信息在多個社交平臺傳播，給其生活帶來了很大的影響，這就是典型案例之一。

截至2021年3月，國家網(wǎng)信辦網(wǎng)站公布了互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域?qū)ｉT性法律文件64個，其中法律類僅6部（不含刑法修正案）、司法解釋7個、行政法規(guī)15個、部門規(guī)章14個、規(guī)范性政策文件27個。然而，涉及網(wǎng)絡(luò)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)儲存、表達權(quán)利保護、個人隱私保護、網(wǎng)絡(luò)行為法律界定等方面的立法十分缺乏。在網(wǎng)民信息方面僅有《常見類型移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序必要個人信息范圍規(guī)定》《App違法違規(guī)收集使用個人信息行為認(rèn)定方法》等幾個規(guī)范性文件。現(xiàn)行法規(guī)偏重為治理主體賦權(quán)，缺少對權(quán)力運行的規(guī)范性制約，多數(shù)是以行政法規(guī)和部門規(guī)章為主。這種以部門立法的形式雖然為政府?dāng)U充了行政權(quán)力，給網(wǎng)絡(luò)治理帶來了便利，但是由于行政權(quán)力運行的邊界不明和程序缺失，如網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理的政策制度不完善、有害內(nèi)容鑒別標(biāo)準(zhǔn)不明、治理主體的職責(zé)劃分有待細化、治理程序缺乏事先告知與事后說明等，容易導(dǎo)致相關(guān)職能部門越權(quán)、濫權(quán)等情況的出現(xiàn)。

網(wǎng)絡(luò)立法位階低，具有一定的滯后性，缺乏誠信規(guī)制，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和媒體“把關(guān)”責(zé)任不足，網(wǎng)民主體意識和素質(zhì)不強，加上一些造謠行為法律界定不明，違法成本低，不少網(wǎng)民有僥幸心理，借助虛擬化的網(wǎng)絡(luò)進行非理性的謠言傳播。如在新冠肺炎疫情期間，一些地區(qū)公安部門依據(jù)謠言的負(fù)面影響程度對一些造謠者進行拘留，然而絕大多數(shù)仍以批評教育為主。例如，青海公安機關(guān)在2020年2月11日發(fā)布通告，共監(jiān)測省內(nèi)輿情16.6萬條，處置網(wǎng)絡(luò)謠言等信息1303條，批評教育136人，僅有9人為行政拘留[20]。此外，對一些域外網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商監(jiān)管不足，網(wǎng)絡(luò)違法犯罪手段更新快、證據(jù)收集工作難度大。例如，從一開始的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙到網(wǎng)貸詐騙、網(wǎng)購刷單返現(xiàn)、網(wǎng)絡(luò)婚戀交友詐騙等“新招”，網(wǎng)絡(luò)詐騙隱蔽性、迷惑性越來越強，破案難度也比較大，給不少受害者造成了嚴(yán)重的財產(chǎn)損失與心理創(chuàng)傷。

（四）技術(shù)升級：頂層規(guī)劃不足，核心競爭力不高

受機制、科技、能力等方面制約，信息技術(shù)戰(zhàn)略規(guī)劃相對缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施易受攻擊，信息數(shù)據(jù)易遭竊取或篡改，用戶隱私保護、應(yīng)用信任度有待加強，針對性技術(shù)手段相對匱乏，各類網(wǎng)絡(luò)空間要素安全事件頻發(fā)。根據(jù)2020年8月發(fā)布的《2019年中國互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)安全報告》，我國工業(yè)控制系統(tǒng)產(chǎn)品漏洞數(shù)量居高不下，DDoS攻擊呈現(xiàn)高發(fā)頻發(fā)態(tài)勢，遭受惡意程序入侵、數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險依然存在。某黑客組織2019年對我國300余個政府網(wǎng)站發(fā)起DDoS攻擊1000余次，重要黨政機關(guān)遭受釣魚郵件攻擊數(shù)量達56萬多次，通用軟硬件漏洞數(shù)量超過1.6萬個，事件型漏洞數(shù)量突破14萬條，新增移動互聯(lián)網(wǎng)惡意程序279萬余個，重要數(shù)據(jù)泄露風(fēng)險與事件3000余起，企業(yè)用戶個人簡歷上億份、智能家居公司過億條信息數(shù)據(jù)遭泄露[21]。

網(wǎng)絡(luò)平臺在超鏈接時代的“超級權(quán)力”正在形成，如果政府在超級網(wǎng)絡(luò)平臺上的組織構(gòu)建與技術(shù)運營定位不準(zhǔn)，那么就很容易導(dǎo)致權(quán)力失衡、濫用壟斷、私有性與公共性沖突等危害。在人人都是麥克風(fēng)的“超級權(quán)力”網(wǎng)絡(luò)世界，如果政府不及時發(fā)聲、不科學(xué)干預(yù)、不精準(zhǔn)處置，一些事件必然會在網(wǎng)絡(luò)上持續(xù)發(fā)酵，有可能會背離事實，導(dǎo)致謠言不斷、惡意中傷的不良后果。但是，如果政府公權(quán)力主體過多介入網(wǎng)絡(luò)輿論，做出“民事糾紛刑事化”的處置方式，也會容易引發(fā)網(wǎng)民對公權(quán)力的不信任。

（五）文化弘揚：網(wǎng)絡(luò)公共文化體系建設(shè)不足，宣傳引導(dǎo)需進一步加強

網(wǎng)絡(luò)公共精神和網(wǎng)民安全意識薄弱，網(wǎng)絡(luò)文化安全體系更新不足，呈現(xiàn)出滲透性、變異性、侵害性、腐蝕性及破壞性等特征。網(wǎng)絡(luò)文化綜合治理效率低，發(fā)展不平衡和信息不對稱，時常出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情誤導(dǎo)，影響地方政府公信力，如新冠肺炎疫情期間傳出的“雙黃連口服液能預(yù)防新冠肺炎”“板藍根能治療新冠肺炎”等網(wǎng)絡(luò)謠言，導(dǎo)致一些藥物被瘋搶。網(wǎng)絡(luò)詐騙、暴力、侵權(quán)等生態(tài)亂象泛濫，在很大程度上影響網(wǎng)絡(luò)傳播秩序、損害網(wǎng)絡(luò)先進文化、危害網(wǎng)絡(luò)意識形態(tài)安全。此外，參與制定網(wǎng)絡(luò)治理國際規(guī)則或公約的進程緩慢，國際合作交流與影響力有待提升。

四、網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的具體路徑

從美國、英國、日本三國的網(wǎng)絡(luò)治理實踐經(jīng)驗分析，美國著重構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)安全治理組織體系，制定系列計劃、戰(zhàn)略、規(guī)范，優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施;英國強調(diào)行業(yè)自律，加強法律規(guī)范、機構(gòu)設(shè)置、社會協(xié)作、教育宣傳等方面;日本側(cè)重網(wǎng)絡(luò)立法、個人隱私與未成年人信息保護[22]。結(jié)合基本國情及互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r，我國應(yīng)主要圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)、管理機制、法規(guī)制度、信息技術(shù)、協(xié)同聯(lián)動、宣傳引導(dǎo)和監(jiān)督評估七個方面加強網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系建設(shè)。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)：建設(shè)網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的根本遵循

1.鞏固黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位

網(wǎng)絡(luò)治理的法治邏輯離不開黨的政治保障，離不開組織、政策、意識形態(tài)等資源的供給。準(zhǔn)確把握信息化發(fā)展規(guī)律，持續(xù)深化互聯(lián)網(wǎng)管理改革，黨委、政府抓好網(wǎng)絡(luò)責(zé)任、不確定性、結(jié)構(gòu)與合法性四大內(nèi)容管理，提升合作、學(xué)習(xí)、風(fēng)險管控、反應(yīng)、培育和規(guī)范六種能力建設(shè)，整合網(wǎng)絡(luò)信息資源，推動協(xié)同共享，增強綜合治理效能。

2.樹牢中國特色治網(wǎng)理念

強化互聯(lián)網(wǎng)意識，由“維穩(wěn)”“應(yīng)急”的管控思維向“合法”“協(xié)商”的輿情預(yù)警轉(zhuǎn)變;把握政府介入的尺度，用好法律、市場、規(guī)范、架構(gòu)四種治理手段;加強網(wǎng)絡(luò)輿情管理的政治動員、輿論駕馭、形象再造、議程設(shè)置等四種能力建設(shè)。堅持以人為本，積極拓展數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展空間，把蘊含和諧、自主和隱私等道德理念植入網(wǎng)絡(luò)空間架構(gòu)，提升網(wǎng)民自律和公共理性精神。

（二）管理機制：構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的組織保障

1.創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)輿情管控機制

構(gòu)建以公權(quán)力為主導(dǎo)、多元主體協(xié)同的管理體制，完善輿情監(jiān)控、風(fēng)險評估、干預(yù)應(yīng)對、事后問責(zé)等機制，建立輿情風(fēng)險與社會心態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，加強對新聞網(wǎng)站、新媒體社交平臺、意見領(lǐng)袖等網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生產(chǎn)者的監(jiān)管。組建學(xué)術(shù)聯(lián)盟，加強輿情演化規(guī)律研究，建立重大事件的輿情案例庫。設(shè)置輿情反應(yīng)指標(biāo)等級，完善重大事件輿情分級、應(yīng)對和新聞發(fā)布制度。設(shè)立輿情網(wǎng)頁專欄，及時發(fā)布權(quán)威消息。

2.健全組織機構(gòu)與人才隊伍

完善組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，理順職能界限，強化行業(yè)社會組織的政策協(xié)同。加強網(wǎng)絡(luò)安全學(xué)科專業(yè)建設(shè)，抓好互聯(lián)網(wǎng)管理型、創(chuàng)新型和技術(shù)型人才的培養(yǎng)、引進和使用。建立人才評價機制，完善人才培育激勵措施，挖掘優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)人才。組建輿情研判預(yù)警隊伍，創(chuàng)建領(lǐng)導(dǎo)干部“專家?guī)臁盵23]。

（三）法規(guī)制度：深化網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的主要內(nèi)容

1.加強網(wǎng)絡(luò)法制保障

將網(wǎng)絡(luò)立法納入國家治理體系建設(shè)內(nèi)容，加快法規(guī)制度規(guī)劃，完善網(wǎng)絡(luò)法規(guī)和部門規(guī)章，建立網(wǎng)絡(luò)法律顧問制度，提高法律位階，夯實支撐基礎(chǔ)。加強網(wǎng)絡(luò)治理的制度供給、控制和規(guī)范。網(wǎng)絡(luò)輿論“激活”既要有制度設(shè)計，又要有政府“吸納”各類輿論，達成有序治理[10]122。比如建立協(xié)商對話、網(wǎng)絡(luò)化參與、電子化公共服務(wù)、信息公開等制度，引導(dǎo)廣大網(wǎng)民理性參與討論，促進網(wǎng)絡(luò)制度化發(fā)展。

2.強化聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法

搭建監(jiān)管執(zhí)法協(xié)同平臺，提高網(wǎng)絡(luò)守法與治理效能。建立“制度+技術(shù)”執(zhí)法模式，健全多部門、跨區(qū)域的網(wǎng)絡(luò)違法犯罪信息共享、案情通報、案件移送等制度。提升技術(shù)裝備水平，加大網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法力度，深入開展網(wǎng)絡(luò)知識產(chǎn)權(quán)保護等專項治理行動。

（四）信息技術(shù)：夯實網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的關(guān)鍵支撐

1.強化網(wǎng)絡(luò)運行安全防護

加強關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，自主創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，搶占信息技術(shù)制高點。加大資金、政策、平臺和人才支撐，著力推進在線安全監(jiān)測，完善產(chǎn)品與服務(wù)安全審查制度，強化網(wǎng)絡(luò)運行與信息安全防護。完善網(wǎng)絡(luò)安全信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，開展網(wǎng)絡(luò)安全信息統(tǒng)籌機制、手段、平臺建設(shè)，加大信息安全技術(shù)保障。

2.加快發(fā)展網(wǎng)絡(luò)技術(shù)產(chǎn)業(yè)

創(chuàng)新數(shù)字經(jīng)濟信息技術(shù)，積極發(fā)展網(wǎng)絡(luò)安全產(chǎn)業(yè)，加強大數(shù)據(jù)、云計算、虛擬技術(shù)的商業(yè)化、規(guī)模化應(yīng)用。探索技術(shù)、法律與倫理規(guī)范相結(jié)合的整體方案，促進網(wǎng)民內(nèi)容訪問的便利性和多樣性。推動“互聯(lián)網(wǎng)+”服務(wù)普及的平等化、便捷度。

（五）協(xié)同聯(lián)動：推進網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的核心環(huán)節(jié)

1.培育激勵兼容動能

加強多主體的信任溝通，夯實公共責(zé)任制，協(xié)調(diào)各主體關(guān)系，加強黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)履責(zé)、社會組織監(jiān)督、網(wǎng)民及民眾自律。創(chuàng)建全員協(xié)同治理機制，夯實核心治理目標(biāo)，有效回應(yīng)主體訴求，優(yōu)化調(diào)整治理方案，實現(xiàn)多元主體激勵兼容。開展基礎(chǔ)性、動態(tài)性、系統(tǒng)性、重點性和主攻性防范，科學(xué)管控網(wǎng)絡(luò)生態(tài)安全。

2.協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)平臺

加強部門聯(lián)動、行業(yè)自律和協(xié)作監(jiān)管，凝聚企業(yè)、社會組織、技術(shù)社群、媒體和網(wǎng)民等多方合力。健全信息共享與應(yīng)急聯(lián)動機制，完善平臺治理規(guī)章制度，強化平臺業(yè)務(wù)實時治理，推進網(wǎng)絡(luò)空間治理關(guān)口前移。把關(guān)新媒體，第一時間發(fā)布權(quán)威信息、搭建辟謠平臺、實施專業(yè)科普。打造移動電子訴訟模式，建立“微法院”，完善網(wǎng)絡(luò)作品知識產(chǎn)權(quán)保護機制。

（六）宣傳引導(dǎo)：鞏固網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的重要手段

1.創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)輿情表達

健全網(wǎng)絡(luò)溝通交流機制，有效暢通輿情表達，以“意見領(lǐng)袖”和自媒體聯(lián)盟形式，發(fā)揮輿論引導(dǎo)的協(xié)同效應(yīng)。把握好新聞發(fā)布的分寸和社會心態(tài)的調(diào)適度，掌握新媒體傳播的特點和規(guī)律，創(chuàng)新傳播形式，把握正面宣傳與社會情緒釋放之間的平衡點，完善網(wǎng)絡(luò)輿論表達機制，加快網(wǎng)絡(luò)主流輿論話語權(quán)建設(shè)。

2.構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)文化體系

開展網(wǎng)絡(luò)空間價值觀宣傳，加強網(wǎng)絡(luò)安全分類教育和網(wǎng)民文明行為引導(dǎo)，建立網(wǎng)絡(luò)媒體公眾素養(yǎng)教育體系。培育以公共利益為核心的主體責(zé)任意識，維護網(wǎng)絡(luò)信息資源的公共性和公開性。重視網(wǎng)絡(luò)公德教育，創(chuàng)建向上向善的網(wǎng)絡(luò)先進文化，使網(wǎng)絡(luò)道德深入人心，并成為行動自覺。

（七）監(jiān)督評估：健全網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系的長效舉措

1.搭建多維監(jiān)督體系

完善網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)督懲戒機制，賦予用戶更多權(quán)利，發(fā)揮平臺技術(shù)優(yōu)勢，搭建多層協(xié)同監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)社團。加大網(wǎng)絡(luò)信息的資源共享和經(jīng)費投入，完善政府信息公開和公眾監(jiān)督機制，提升社會透明度，充分調(diào)動治理積極性，強化網(wǎng)絡(luò)參與、網(wǎng)絡(luò)問政、網(wǎng)絡(luò)反腐的政治責(zé)任。

2.構(gòu)建風(fēng)險評估體系

健全網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險第三方評估機制，設(shè)置指標(biāo)權(quán)重，采集精確數(shù)據(jù)，有效分析網(wǎng)絡(luò)治理的現(xiàn)狀與任務(wù)。完善多層級網(wǎng)絡(luò)輿情預(yù)警管理體系，健全網(wǎng)絡(luò)安全事件分級響應(yīng)、信息通報、檢測預(yù)警、專家咨詢等安全應(yīng)急制度體系，探索網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險治理的國際合作機制。

總之，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系是一項綜合性、系統(tǒng)性工程，需要把握網(wǎng)絡(luò)治理特點，注重頂層設(shè)計，強化協(xié)同治理，完善法規(guī)體系，提升安全保障，加強網(wǎng)絡(luò)文明宣傳教育，構(gòu)建多主體協(xié)同、多舉措并重的綜合治理新格局，加快實現(xiàn)推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、保障網(wǎng)絡(luò)社會良序、創(chuàng)建風(fēng)清氣正的網(wǎng)絡(luò)文明的綜合治理目標(biāo)。

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