論國(guó)家權(quán)力的選擇性“回歸”與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型

姚佳逸

摘? ?要：國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的力量博弈是研究中國(guó)鄉(xiāng)村基層治理的有效視角。在中國(guó)社會(huì)從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的博弈呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)均衡的特點(diǎn)。全面取消農(nóng)業(yè)稅后，國(guó)家權(quán)力開始向鄉(xiāng)土社會(huì)“選擇性回歸”，這種回歸寓于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型當(dāng)中。然而，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型仍然面臨著民主形式化等諸多現(xiàn)實(shí)梗阻。為此，必須通過(guò)建設(shè)服務(wù)型政府、建構(gòu)雙向權(quán)力運(yùn)行制度以及激活鄉(xiāng)村內(nèi)生性活力等方式促進(jìn)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的良性互動(dòng)，助推鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：國(guó)家權(quán)力;選擇性回歸;鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu);鄉(xiāng)土社會(huì)

二十世紀(jì)以來(lái)，隨著傳統(tǒng)中國(guó)被迫卷入世界體系當(dāng)中，建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家的嘗試在中國(guó)廣泛展開，而面對(duì)內(nèi)憂外患的傳統(tǒng)中國(guó)，現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)的建設(shè)者們面臨著如何有效組織中國(guó)“一盤散沙”狀的鄉(xiāng)土社會(huì)和有效動(dòng)員農(nóng)民的尖銳問(wèn)題?，F(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)是國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行滲透與整合并汲取更多資源來(lái)抵御侵?jǐn)_并開展國(guó)家建設(shè)的過(guò)程。國(guó)家權(quán)力通過(guò)現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)不斷向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透，打破了傳統(tǒng)中國(guó)“皇權(quán)不下縣”的社會(huì)治理傳統(tǒng)，鄉(xiāng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型。“縣官治縣、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的治理方式逐漸被國(guó)家行政權(quán)力支配所取代，并于人民公社時(shí)期達(dá)到峰值，國(guó)家權(quán)力全面支配鄉(xiāng)村，并以一種“全能主義”的樣態(tài)對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)行全方位的控制。二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與市場(chǎng)化的興起，社會(huì)充斥著對(duì)國(guó)家權(quán)力撤出鄉(xiāng)村的呼吁。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，國(guó)家順勢(shì)推行農(nóng)村基層群眾自治，通過(guò)撤社改鄉(xiāng)的方式將國(guó)家權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)，鄉(xiāng)以下農(nóng)村地區(qū)則實(shí)行基層民主自治，由此形成“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局。進(jìn)入新世紀(jì)之后，從全面取消農(nóng)業(yè)稅減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)到新農(nóng)村建設(shè)再到新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨和國(guó)家的戰(zhàn)略中心逐步向鄉(xiāng)土社會(huì)轉(zhuǎn)移。在此過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力逐漸實(shí)現(xiàn)向鄉(xiāng)土社會(huì)“回歸”，并開始通過(guò)項(xiàng)目制、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行重新整合。本文擬從“國(guó)家—社會(huì)”研究視角出發(fā)，通過(guò)梳理中國(guó)傳統(tǒng)至現(xiàn)代的鄉(xiāng)村治理方式，并將新時(shí)代國(guó)家權(quán)力的“回歸”作為切入點(diǎn)，探究鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的邏輯理路，并針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型存在的梗阻提出相應(yīng)的路徑選擇。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

傳統(tǒng)中國(guó)向現(xiàn)代中國(guó)的轉(zhuǎn)型是一個(gè)被動(dòng)的過(guò)程。當(dāng)西方世界使用武力強(qiáng)行打開中國(guó)國(guó)門時(shí)，中國(guó)被迫走上現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。作為典型的后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，中國(guó)的現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)并不是一帆風(fēng)順的。由于缺乏內(nèi)生性動(dòng)力的有效驅(qū)動(dòng)，現(xiàn)代政權(quán)建設(shè)初期的中國(guó)并不能有效整合鄉(xiāng)土社會(huì)，也無(wú)法有效地進(jìn)行組織動(dòng)員和資源汲取。清末民初時(shí)期，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)要求國(guó)家政權(quán)組織機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)土社會(huì)延伸并完成行政權(quán)力向鄉(xiāng)土社會(huì)的有效滲透。然而，傳統(tǒng)中國(guó)“皇權(quán)不下縣”的思想根深蒂固，鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)于國(guó)家權(quán)力的“下鄉(xiāng)”持強(qiáng)烈的抵觸情緒，國(guó)家政權(quán)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合成本高于國(guó)家從鄉(xiāng)土社會(huì)中所汲取的資源利益。由此出現(xiàn)杜贊奇所說(shuō)的“國(guó)家政權(quán)內(nèi)卷化”[1]現(xiàn)象。

中華人民共和國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨具備的“草根性”特征使其對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合程度遠(yuǎn)高于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)和近代社會(huì)。中國(guó)共產(chǎn)黨早在革命時(shí)期就通過(guò)土地改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的有效整合，并在中華人民共和國(guó)成立之后通過(guò)政黨組織的方式在鄉(xiāng)土社會(huì)的擴(kuò)張與延伸中逐步實(shí)現(xiàn)“將一個(gè)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳社會(huì)改造為現(xiàn)代政黨領(lǐng)導(dǎo)和組織下的政治社會(huì)”[2]13。國(guó)家政權(quán)建設(shè)的本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力由鄉(xiāng)土社會(huì)自下而上集中以及國(guó)家意志自上而下滲透的雙向互動(dòng)過(guò)程。因此，在現(xiàn)代政權(quán)建設(shè)的歷史大背景下，國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的博弈結(jié)構(gòu)是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家成功完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型所需關(guān)注的重大理論視角。如何在國(guó)家政權(quán)建設(shè)推動(dòng)社會(huì)變遷的過(guò)程中找到國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的均衡互動(dòng)機(jī)制，并通過(guò)制度供給與創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)的“善治”是一個(gè)亟待研究的課題。

學(xué)術(shù)界針對(duì)國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制基于不同的研究旨趣可以分為三個(gè)研究視角：其一，學(xué)術(shù)界對(duì)于國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)變化的研究大多局限于探討國(guó)家與社會(huì)的內(nèi)在關(guān)系。費(fèi)孝通提出的“雙軌政治”[3]模型是理解傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重要理論模型?！半p軌政治”的模式高度概括了傳統(tǒng)中國(guó)中央集權(quán)制與鄉(xiāng)土社會(huì)“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的基層治理模式之間的關(guān)系。黃宗智認(rèn)為，中國(guó)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式可以概括為“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”[4]10，這不同于簡(jiǎn)單的“儒法合一的治理”，也不同于馬克斯·韋伯“世襲主義的官僚制”。而徐勇則將傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家政權(quán)視為：“無(wú)根的統(tǒng)治”[5]。國(guó)家懸浮于社會(huì)之上，兩者無(wú)法直接進(jìn)行互動(dòng)交流是傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的典型特征。中華人民共和國(guó)成立之后，國(guó)家通過(guò)“政黨下鄉(xiāng)”[2]13、“行政下鄉(xiāng)”[6]等方式促成國(guó)家對(duì)社會(huì)的逐步控制，并于人民公社時(shí)期建立了“政社合一”體制，出現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的“全能主義”控制，社會(huì)自治空間被壓縮。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要形式的經(jīng)濟(jì)體制改革之后，我國(guó)的國(guó)家社會(huì)關(guān)系體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力從鄉(xiāng)土社會(huì)的“撤出”，國(guó)家權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，并隨著村民自治的推行“鄉(xiāng)政村治”[7]的治理模式得以確立。更有學(xué)者敏銳地指出，在“鄉(xiāng)政村治”的模式下，強(qiáng)調(diào)基層政府與鄉(xiāng)土社會(huì)的“行政耦合”[8]是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。也有學(xué)者從社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)的角度出發(fā)，指出國(guó)家基礎(chǔ)權(quán)力建設(shè)，不應(yīng)只滿足于國(guó)家意志單向度自上而下對(duì)社會(huì)的支配，還要重視基層社區(qū)社會(huì)組織和自治能力的提升[9]116。其二，部分學(xué)者通過(guò)研究地方基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)自治的關(guān)系，借此切入研究基層鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變遷。周飛舟認(rèn)為，基層政府的行為模式以稅費(fèi)改革為時(shí)間節(jié)點(diǎn)發(fā)生改變，從“汲取型”轉(zhuǎn)向“懸浮型”[10]1。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型。也有學(xué)者將稅費(fèi)改革后的基層政權(quán)稱為“維控型” 政權(quán)[11]42和“ 依附型”政權(quán)[12]?；鶎诱?quán)的解釋角度大都以稅費(fèi)改革為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，探討國(guó)家政權(quán)角色與行為的變化對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響。其三，也有學(xué)者從政府與農(nóng)村精英、普通農(nóng)民的關(guān)系以及村民自治組織的視角討論國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)的作用機(jī)制。例如盧福營(yíng)指出，我國(guó)村民自治在推行過(guò)程中出現(xiàn)了制度偏離現(xiàn)象[13]，村民自治民主程序的虛置導(dǎo)致村民自治的異化，村民委員會(huì)的村民代表性正在減弱。陳新也認(rèn)為，鄉(xiāng)土社會(huì)存在著基層民主形式化與公共權(quán)力的腐敗問(wèn)題[14]16。這些問(wèn)題使得農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障，不僅不利于國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)并推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型變遷，也不利于緩解政府與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系?？傊眄槆?guó)家與社會(huì)關(guān)系、基層政府與社會(huì)自治組織之間的關(guān)系、政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，實(shí)際上都是現(xiàn)代國(guó)家在建設(shè)過(guò)程當(dāng)中國(guó)家權(quán)力推動(dòng)社會(huì)變遷所必須面對(duì)的問(wèn)題，提供行之有效的制度創(chuàng)新并促使國(guó)家權(quán)力在鄉(xiāng)土社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)，由此推動(dòng)鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要任務(wù)。

二、中國(guó)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)互動(dòng)關(guān)系的變遷與演進(jìn)

中國(guó)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系回應(yīng)的是不同歷史時(shí)期的不同問(wèn)題。針對(duì)不同時(shí)期的不同社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，中國(guó)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的關(guān)系呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化而相對(duì)均衡的特征。國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)博弈主要集中于鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域，尤其是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變遷系統(tǒng)反映了國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的雙向互動(dòng)過(guò)程。許遠(yuǎn)旺、陸繼鋒通過(guò)比較傳統(tǒng)與現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)將國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系歸納為：傳統(tǒng)國(guó)家的“官督紳辦、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”、清末民初的經(jīng)紀(jì)模式、人民公社時(shí)期的全能主義模式以及后人民公社時(shí)期的“鄉(xiāng)政村治”[15]。本文在此基礎(chǔ)上根據(jù)國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)整合能力與程度的不同，將兩者的互動(dòng)關(guān)系根據(jù)時(shí)間維度劃分為四個(gè)時(shí)期，分別概括為簡(jiǎn)約支配時(shí)期、全面支配時(shí)期、部分“撤出”時(shí)期以及“選擇性”回歸時(shí)期。

（一）簡(jiǎn)約支配：傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)至中華人民共和國(guó)成立前夕

傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)當(dāng)中存在著自上而下的國(guó)家權(quán)力與自下而上的鄉(xiāng)土權(quán)力雙向互動(dòng)的動(dòng)態(tài)均衡現(xiàn)象，國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的影響可以概括為“簡(jiǎn)約支配”。自秦始皇統(tǒng)一中國(guó)以后，出于“家天下”的政體思想觀念，國(guó)家權(quán)力即皇權(quán)開始逐漸向中國(guó)鄉(xiāng)土社會(huì)滲透，中央實(shí)行皇權(quán)的高度集權(quán)，地方則通過(guò)設(shè)置郡、縣，任命郡守、縣官以傳達(dá)中央意志，推行中央政令。此后，歷朝歷代沿用或在此基礎(chǔ)上革新地方行政管理制度，但是無(wú)論地方行政制度如何變化，自上而下的國(guó)家權(quán)力由于統(tǒng)治者的權(quán)力與能力的條件限制，形成了“皇權(quán)不下縣”的地方行政慣例，“皇權(quán)止于縣”。而在中國(guó)這樣一個(gè)地域遼闊、人口眾多的國(guó)家，國(guó)家權(quán)力無(wú)法直接滲透到鄉(xiāng)土社會(huì)，縣令管轄的地域范圍廣袤，國(guó)家政令無(wú)法通過(guò)縣令直接向農(nóng)民傳達(dá)?；诖?，統(tǒng)治者為實(shí)現(xiàn)對(duì)廣袤國(guó)土的掌控，只能寄希望于國(guó)家與社會(huì)之間的中間階層——鄉(xiāng)紳。傳統(tǒng)宗法社會(huì)中，血緣親緣關(guān)系是村落共同體形成的前提條件。鄉(xiāng)土社會(huì)分散的村落共同體的聚集是自下而上的內(nèi)生性鄉(xiāng)土權(quán)力形成的基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)紳則是內(nèi)生性鄉(xiāng)土權(quán)力的核心。由于鄉(xiāng)紳階層掌握“學(xué)位”、財(cái)富以及在地方共同體當(dāng)中的公共身份[16]2， 其身份的多重屬性決定著鄉(xiāng)紳階層是聯(lián)結(jié)國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)鍵中間層。國(guó)家無(wú)須取得對(duì)地方社會(huì)的直接控制，而只需通過(guò)給予一定的功名與社會(huì)認(rèn)同即可取得對(duì)鄉(xiāng)紳階層的控制進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的控制與支配?！皣?guó)家總是通過(guò)地方權(quán)威而不是企圖取代他們治理地方社會(huì)?！盵16]2黃宗智也持類似的觀點(diǎn)，他提出“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”概念和“以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政”[4]10以概括傳統(tǒng)中國(guó)的治理模式。

（二）全面支配：中華人民共和國(guó)成立后至人民公社體制解體

中華人民共和國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨依靠其自身出色的動(dòng)員和組織能力成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的整合。隨著農(nóng)村合作社的興起，傳統(tǒng)社會(huì)中原子化的農(nóng)民第一次實(shí)現(xiàn)了組織化、集體化，散落于鄉(xiāng)土農(nóng)村的社會(huì)權(quán)力（包括農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)力、文化權(quán)力等）逐步集中于國(guó)家政權(quán)。政社合一的人民公社體制的確立更是將國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力高度統(tǒng)一，通過(guò)科層官僚體制的權(quán)力組織架構(gòu)，國(guó)家的政策意志得到充分貫徹執(zhí)行，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的全面支配與控制。人民公社基層政權(quán)體制的確立同時(shí)伴隨著黨的組織體系從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（公社）一級(jí)向行政村（生產(chǎn)大隊(duì)）以及村民小組（生產(chǎn)小隊(duì)）延伸，形成了黨委—黨支部—黨小組的黨組織結(jié)構(gòu)體系。農(nóng)村黨組織的建設(shè)鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過(guò)黨政一體的權(quán)力結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的全面支配。在中華人民共和國(guó)剛剛成立的這樣一個(gè)特殊歷史時(shí)期，人民公社體制有其合理性和必然性，國(guó)家權(quán)力通過(guò)支配鄉(xiāng)村社會(huì)以汲取資源促進(jìn)工業(yè)發(fā)展。通過(guò)動(dòng)員、行政任務(wù)以及行政命令等管理方式，鄉(xiāng)村黨務(wù)、政務(wù)、村務(wù)高度融合，“命令—服從”式的公社管理體制是實(shí)現(xiàn)權(quán)力高度集中的制度基礎(chǔ)，國(guó)家政令通過(guò)高度組織化的權(quán)力結(jié)構(gòu)向下傳達(dá)。有學(xué)者通過(guò)微觀的視角觀察，以鄉(xiāng)村關(guān)系透視國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，將其總結(jié)概括為“鄉(xiāng)村之間的行政指令關(guān)系”[17]。

（三）部分“撤出”：人民公社體制的解體至稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅

二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步展開，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要形式的一系列經(jīng)濟(jì)改革推動(dòng)中國(guó)政治制度做出相應(yīng)的變革以適應(yīng)新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。人民公社體制的解體與村民自治的興起是國(guó)家在地方基層政治制度方面做出的適時(shí)調(diào)整。在這一過(guò)程中，由于人民公社制的解體，嚴(yán)密的國(guó)家權(quán)力體系逐漸松弛，國(guó)家權(quán)力部分“撤出”鄉(xiāng)村，農(nóng)民重新掌握了一部分經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力，農(nóng)民的自主權(quán)得到加強(qiáng)。但該“撤出”并不意味著國(guó)家權(quán)力全面撤出鄉(xiāng)土社會(huì)。國(guó)家通過(guò)撤公社、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)將國(guó)家權(quán)力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的控制開始依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來(lái)運(yùn)作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著向農(nóng)民收稅、推行計(jì)劃生育政策、普及義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練等一系列國(guó)家分派的任務(wù)，農(nóng)民雖然獲得了較大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和社會(huì)自主權(quán)，但是依然無(wú)法脫離國(guó)家權(quán)力的宏觀支配與控制。

人民公社體制的解體到稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅這一歷史時(shí)期的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系切入來(lái)分析。隨著村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)的推行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民委員會(huì)組織之間形成了“指導(dǎo)—協(xié)助”的關(guān)系，這一關(guān)系后來(lái)得到了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的認(rèn)可。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系不再是人民公社時(shí)期“命令—服從”的上下級(jí)關(guān)系，而是“指導(dǎo)—協(xié)助”的協(xié)商關(guān)系。國(guó)家權(quán)力不再全面控制鄉(xiāng)土社會(huì)，而是依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，鄉(xiāng)以下行政村則推行村民自治。但是，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定村民委員會(huì)依然要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，其工作也包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的種種“政務(wù)”而不只包括村務(wù)。由此看來(lái)，國(guó)家權(quán)力僅僅是部分撤出鄉(xiāng)土社會(huì)，其對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活的影響依然很大。

（四）選擇性回歸：后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期至今

2001年，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國(guó)家開始推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革;并于2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅。沿襲兩千多年之久的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)稅制的取消意味著中國(guó)進(jìn)入了后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期。學(xué)術(shù)界針對(duì)這一歷史時(shí)期國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)支配的討論主要圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色和行為展開。“維控型政權(quán)”“懸浮型政權(quán)”“政權(quán)依附者”都是稅費(fèi)改革背景下學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為角色的分析所產(chǎn)生的定位。國(guó)家權(quán)力在稅費(fèi)改革初期出現(xiàn)了短暫的權(quán)力“斷層現(xiàn)象”，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)的調(diào)整，其作為一級(jí)政府的社會(huì)整合能力被大大削弱。國(guó)家開始通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)行，由于不再需要向農(nóng)民收取稅費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)的聯(lián)系不再緊密，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心開始放在完成上級(jí)政府安排的工作任務(wù)以及“應(yīng)付”上級(jí)政府的考察抽查上，“權(quán)力斷層”現(xiàn)象開始出現(xiàn)，“國(guó)家和農(nóng)民中間造成一種‘真空狀態(tài)”[10]36，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始“懸浮”于農(nóng)村社會(huì)之上。針對(duì)此種情形，國(guó)家通過(guò)配套的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段試圖重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織架構(gòu)，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府機(jī)構(gòu)改革以及惠農(nóng)支農(nóng)政策的推行，國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的“選擇性回歸”。同時(shí)，國(guó)家戰(zhàn)略重心在全面取消農(nóng)業(yè)稅之后正在逐步發(fā)生變化，開始由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推行，證明國(guó)家發(fā)展重心逐步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移。相應(yīng)地，行政帶動(dòng)是發(fā)展重心調(diào)整的重要手段，國(guó)家權(quán)力開始重新“回歸”鄉(xiāng)村。景躍進(jìn)曾對(duì)“選擇性行政化”中的特定類型——“村干部行政化”做過(guò)深入研究，他認(rèn)為新時(shí)期“村干部行政化”一方面有利于治理鄉(xiāng)村的諸種目標(biāo)，另一方面又不至于引起結(jié)構(gòu)性的震蕩[18]。

三、權(quán)力耦合：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的三重邏輯理路

邁克爾·曼的國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力概念能夠準(zhǔn)確地概括現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建中國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生作用的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。國(guó)家通過(guò)制度性的執(zhí)行政策機(jī)制對(duì)社會(huì)進(jìn)行整合的能力被稱為國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力。從某種意義上講，中國(guó)近代以來(lái)的國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)從未停歇。迫于國(guó)家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的壓力，國(guó)家一直在尋找一種國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)生性權(quán)力實(shí)現(xiàn)耦合的制度創(chuàng)新機(jī)制，兩者的高質(zhì)量耦合是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動(dòng)力，也是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求。

（一）以人為本：國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的價(jià)值性耦合

國(guó)家權(quán)力的有效滲透取決于國(guó)家制度的有效供給，而不同的國(guó)家制度供給蘊(yùn)含著不同的價(jià)值導(dǎo)向。無(wú)論是傳統(tǒng)中國(guó)還是現(xiàn)代中國(guó)，農(nóng)村人口一直占著社會(huì)總?cè)丝诘慕^大部分，國(guó)家通過(guò)各種制度供給整合鄉(xiāng)土社會(huì)，但是不同時(shí)期的制度價(jià)值取向并不相同。在傳統(tǒng)中國(guó)，國(guó)家權(quán)力通過(guò)制度供給實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的有效控制，國(guó)家的制度以“維穩(wěn)”“防止農(nóng)民造反”“維護(hù)皇權(quán)利益”為基本價(jià)值取向。維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定是國(guó)家制度供給的根本目標(biāo)，雖然在制度供給過(guò)程中會(huì)適當(dāng)給予農(nóng)民一部分好處，但其政策出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)從來(lái)都是維護(hù)封建統(tǒng)治、保持“家天下”的政治格局。中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家權(quán)力深入鄉(xiāng)村的制度供給雖然也經(jīng)歷了人民公社、鄉(xiāng)政村治等不同時(shí)期的不同變化，但是由于中國(guó)共產(chǎn)黨自身的性質(zhì)未變，黨始終代表著中國(guó)最廣大人民群眾的根本利益，所以國(guó)家權(quán)力向鄉(xiāng)土社會(huì)滲透的制度供給始終以人民的根本利益為價(jià)值導(dǎo)向。以人為本是中華人民共和國(guó)成立以后國(guó)家權(quán)力滲透的目標(biāo)價(jià)值導(dǎo)向，這與鄉(xiāng)土社會(huì)的內(nèi)生性權(quán)力實(shí)現(xiàn)了價(jià)值性耦合。自上而下的國(guó)家權(quán)力滲透機(jī)制與自下而上的鄉(xiāng)土內(nèi)生性權(quán)力機(jī)制在價(jià)值層面實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，塑造了農(nóng)民的家國(guó)情懷以及培養(yǎng)了農(nóng)民對(duì)黨和國(guó)家的政治認(rèn)同，也為黨和國(guó)家的農(nóng)村政策落地暢通了渠道。

（二）鄉(xiāng)政村治：國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的制度性耦合

國(guó)家制度的供給需要面對(duì)與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力之間的張力困境，國(guó)家制度越向下縱深推進(jìn)，其遇到的鄉(xiāng)土社會(huì)阻力便會(huì)愈加強(qiáng)大。國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的制度性耦合也可稱為技術(shù)性耦合，即國(guó)家通過(guò)設(shè)計(jì)制度體制，延長(zhǎng)國(guó)家權(quán)力鏈條，并通過(guò)一定的聯(lián)結(jié)機(jī)制或者“中間層”將國(guó)家權(quán)力鏈條與鄉(xiāng)土社會(huì)中內(nèi)生性的權(quán)力鏈條互構(gòu)相連。傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)之間依靠鄉(xiāng)紳階層達(dá)到兩種權(quán)力交匯互動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)雙向權(quán)力體系的制度性均衡。改革開放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化推動(dòng)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系逐漸解構(gòu)。而隨著村民自治制度的興起與完善，鄉(xiāng)政村治的基層政治格局得到確立，同時(shí)國(guó)家、社會(huì)間的權(quán)力互動(dòng)關(guān)系得以重構(gòu)。鄉(xiāng)政村治格局意味著國(guó)家權(quán)力延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府為止，而鄉(xiāng)以下村莊則實(shí)行村民自治。這樣的制度設(shè)計(jì)既不會(huì)造成國(guó)家權(quán)力的過(guò)度干預(yù)和全能主義控制，也不會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)因?yàn)槿鄙賴?guó)家權(quán)力的管控而進(jìn)入無(wú)序狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的“指導(dǎo)—協(xié)助”關(guān)系重新整合了散落于鄉(xiāng)土社會(huì)的農(nóng)民權(quán)力，并以自治權(quán)的表現(xiàn)形式與國(guó)家權(quán)力進(jìn)行互動(dòng)。國(guó)家行政權(quán)與鄉(xiāng)土社會(huì)自治權(quán)的良性互動(dòng)是檢驗(yàn)兩種權(quán)力耦合程度的關(guān)鍵指標(biāo)，而兩者的良性互動(dòng)則體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理的實(shí)際績(jī)效上。徐勇也認(rèn)為，應(yīng)在堅(jiān)持“鄉(xiāng)政村治”的制度框架下，努力尋求鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接[19]。從當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理效果來(lái)看，鄉(xiāng)政村治的制度供給能有效實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的高質(zhì)量耦合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與代表農(nóng)村農(nóng)民利益的村民委員會(huì)直接互動(dòng)，既有利于國(guó)家政令能夠直接落戶于每戶村民家中，也有利于農(nóng)民群眾廣泛參與村民自治，提高政治參與能力與國(guó)家認(rèn)同感。

（三）服務(wù)導(dǎo)向：國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的功能性耦合

全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系從汲取—控制型向反哺—服務(wù)型轉(zhuǎn)變，邁向服務(wù)型政府也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革的基本方向[20]。隨著服務(wù)型政府建設(shè)向縱深推進(jìn)，國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的耦合還體現(xiàn)在兩種不同權(quán)力的服務(wù)導(dǎo)向方面。從國(guó)家宏觀層面來(lái)講，全面取消農(nóng)業(yè)稅以后，中央政府通過(guò)財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行補(bǔ)貼，專項(xiàng)性的惠農(nóng)、支農(nóng)資金投向農(nóng)村。在這一過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土自治權(quán)力趨于有機(jī)銜接。一方面，惠農(nóng)政策通過(guò)壓力型的政權(quán)體制向下傳遞，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行實(shí)施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策實(shí)施落實(shí)情況受到壓力型體制的監(jiān)督和制約，上級(jí)政府通過(guò)考核檢查等方式促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由行政型導(dǎo)向向服務(wù)型導(dǎo)向轉(zhuǎn)變;另一方面，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)民生產(chǎn)生活水平不斷提高，作為共同體的農(nóng)民群體開始出現(xiàn)利益分化，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、教育水平等方面提出了新要求。面對(duì)農(nóng)民群體利益的多元化，國(guó)家權(quán)力必須以服務(wù)為導(dǎo)向，以農(nóng)民對(duì)美好生活的向往為奮斗目標(biāo)，通過(guò)整合農(nóng)民的多元化利益訴求，激活村民自治組織的內(nèi)生活力，實(shí)現(xiàn)政府惠農(nóng)政策與村民自治的有效對(duì)接，完成從汲取型管控到服務(wù)型治理的轉(zhuǎn)變，這是國(guó)家權(quán)力與社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力功能性耦合的體現(xiàn)。

四、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)梗阻

雖然國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)在鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的場(chǎng)域能達(dá)到戰(zhàn)略意義上的耦合，但是在實(shí)際的鄉(xiāng)政村治運(yùn)行過(guò)程中，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型依然面臨著諸多現(xiàn)實(shí)梗阻，具體表現(xiàn)為國(guó)家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力之間的斷裂、村民委員會(huì)權(quán)力的異化以及村民自治角色的虛化。

（一）壓力型體制的弊端：行政權(quán)與自治權(quán)之間的斷裂

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨著國(guó)家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力之間的斷裂困境。國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的建構(gòu)伴隨著國(guó)家政策通過(guò)官僚體制向鄉(xiāng)土社會(huì)的體制性傳遞。在我國(guó)鄉(xiāng)政村治的治理格局之下，國(guó)家政策通常是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府負(fù)責(zé)落實(shí)執(zhí)行。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常運(yùn)作不再依靠向農(nóng)民征稅收費(fèi)，而改由上級(jí)（主要是縣級(jí)）政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通常的做法是將上級(jí)下派的工作任務(wù)分派給各個(gè)行政村的村民委員會(huì)，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)政策的落實(shí)工作。然而，由于村民委員會(huì)的角色、財(cái)力等因素，村民委員會(huì)往往無(wú)法順利完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派的各項(xiàng)“政務(wù)工作”，行政權(quán)力與自治權(quán)力之間開始出現(xiàn)斷裂。由于壓力型體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國(guó)家政權(quán)體系的末端，其所承擔(dān)的工作可以用“上面千條線，下面一根針”來(lái)形容。面對(duì)治理資源匱乏的窘境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始疲于“借債”和“跑錢”，逐漸顯現(xiàn)出“懸浮型政府”的特征，“不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系”[10]36。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力與村民的自治權(quán)幾乎完全“脫鉤”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)生性權(quán)威的喪失導(dǎo)致無(wú)法對(duì)村民自治組織起到有效的指導(dǎo)作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的關(guān)系從“指導(dǎo)——協(xié)助”關(guān)系嬗變?yōu)楹?jiǎn)單的“命令——服從”關(guān)系。村民自治組織無(wú)法完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的各項(xiàng)“政務(wù)”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又面臨來(lái)自“上面”政策落實(shí)的壓力，由于缺乏相應(yīng)的治理資源和激勵(lì)機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策落實(shí)狀況往往很不理想，以至于國(guó)家政策無(wú)法有效落地。出于對(duì)基層治理效果不明顯的考察，上級(jí)政府會(huì)根據(jù)不同情況出臺(tái)更多不同的農(nóng)村公共政策，以此向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)施加更大的壓力。這種壓力不僅體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員待遇與升遷方面，也體現(xiàn)在其所面臨的行政問(wèn)責(zé)方面。這就造成農(nóng)村政策供給與執(zhí)行的脫節(jié)，形成內(nèi)卷化困境?；鶎拥闹卫砝Ь巢辉谟谡叩娜笔?，而在于政策無(wú)法得到貫徹執(zhí)行。村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的斷裂是導(dǎo)致這一內(nèi)卷化困境的深層次原因?！班l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)缺乏回應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求的主動(dòng)性與能力，只能援引各類權(quán)力技術(shù)，來(lái)完成自上而下的壓力性任務(wù)?！盵11]61國(guó)家政策輸入與社會(huì)自治之間存在張力，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有強(qiáng)大的“控制—維穩(wěn)”治理導(dǎo)向?！胺潜匾恢卫怼背蔀榱肃l(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理常態(tài)，這與農(nóng)村基層民主自治的理念相悖，不利于國(guó)家權(quán)力與社會(huì)自治權(quán)力的有效銜接。

（二）“村干部治理”：權(quán)力的異化與自治的嬗變

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型在于激活國(guó)家行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)自治權(quán)力的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性和強(qiáng)耦合性。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家權(quán)力止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下由村民以各種形式開展自治活動(dòng)。村民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，發(fā)揮著村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的組織作用。但是在實(shí)際運(yùn)行情況中，村民委員會(huì)對(duì)處理本村村務(wù)的積極程度遠(yuǎn)不及對(duì)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派政務(wù)的積極程度。這是因?yàn)?，一方面，在稅費(fèi)改革之前村干部的工資構(gòu)成主要由本村的村級(jí)提留以誤工補(bǔ)貼的形式發(fā)放，政府財(cái)政并不提供村干部的工資收入;而稅費(fèi)改革之后，村干部的工資收入開始由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，村干部的角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。村干部作為自治主體逐漸出現(xiàn)行政化趨向，村民自治權(quán)力出現(xiàn)異化，自治開始嬗變?yōu)椤按甯刹恐卫怼保甯刹康摹稗r(nóng)民代表”身份也開始被其“行政身份”所替代。所以，從某種意義上說(shuō)，當(dāng)前的村民自治并不是群眾性村民自治，其仍然處于“村干部支配型”或“能人主導(dǎo)型”階段[21]。另一方面，村民委員會(huì)的多重屬性也是阻礙國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)有效耦合的關(guān)鍵因素，除了村干部角色的異化以外，村民委員會(huì)的角色定位也開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)變。作為群眾性自治組織的村民委員會(huì)開始承擔(dān)大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)工作而無(wú)暇顧及村務(wù)。村民委員會(huì)承擔(dān)過(guò)多的政務(wù)使得其組織架構(gòu)出現(xiàn)官僚化特性，與其自治性質(zhì)不相符。歐陽(yáng)靜指出，村級(jí)組織官僚化的邏輯在于村莊權(quán)威與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變[22]。村民委員會(huì)的角色定位開始從群眾性自治組織向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。更有學(xué)者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系概括為“制度性支配”[23]69，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)制度化的方式促使村民委員會(huì)逐漸成為其下屬機(jī)構(gòu)，并通過(guò)制度性支配使村民委員會(huì)作為群眾自治性組織的屬性被其行政屬性所取代，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的密切程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于與農(nóng)民關(guān)系的密切程度。這就導(dǎo)致鄉(xiāng)土社會(huì)自治權(quán)力的異化與公共權(quán)力的濫用，過(guò)度的行政干預(yù)使得村民自治的空間被壓縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村社無(wú)法形成治理合力，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型緩慢。單一的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制造成國(guó)家權(quán)力對(duì)村民自治權(quán)力侵蝕，致使國(guó)家權(quán)力（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）與社會(huì)權(quán)力（村委會(huì)）間權(quán)責(zé)不明，在實(shí)踐中可能表現(xiàn)為：“懸浮式治理”“形式化治理”“非自治性治理”[23]71，從而不利于國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的耦合。

（三）民主形式化：村民自治角色虛化與法律保障缺失

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型面臨的微觀困境在于鄉(xiāng)村社會(huì)自治權(quán)力的虛置與基層民主的形式化。首先，自二十世紀(jì)八十年代改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)與結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生快速變化，農(nóng)民群體開始出現(xiàn)階層分化，農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生重組，鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)聯(lián)性逐漸減弱。以消費(fèi)主義為導(dǎo)向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷改造著農(nóng)民的政治價(jià)值觀，農(nóng)民的注意力開始從村莊公共事務(wù)轉(zhuǎn)向個(gè)人事務(wù)，農(nóng)民利益開始分化，利己主義快速膨脹。這一現(xiàn)象最直接的后果即是農(nóng)民政治性的流失，農(nóng)民開始漠視公共事務(wù)，轉(zhuǎn)而將生活的重心放在如何提高自身的收入水平。其次，當(dāng)前的村民自治是在行政村地域范圍內(nèi)實(shí)行的，行政村的面積較大，有的行政村的地域面積甚至相當(dāng)于其他地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積。行政村內(nèi)成員以村民小組（自然村）為單位進(jìn)行生產(chǎn)生活，與其他小組（自然村）的聯(lián)系并不緊密，而設(shè)置在行政村層面的村民委員會(huì)無(wú)法有效整合整個(gè)行政村地域范圍的自然村與各村村民，致使鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)碎片化。原子化的農(nóng)民與碎片化的鄉(xiāng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致村民自治逐漸喪失社會(huì)基礎(chǔ)，村民無(wú)心顧及村莊公共事務(wù)，村民自治角色開始虛化、自治權(quán)力開始萎縮，由此給村干部行政化預(yù)留了空間，造成國(guó)家行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的非均衡配置。

村民自治是中國(guó)基層民主實(shí)踐的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，旨在保障村民的民主自治權(quán)力。然而在村民自治的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，村民的民主權(quán)力并不能得到有效保障。民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督都無(wú)法得到保證，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中被掌權(quán)者虛化[14]16。法律法規(guī)的缺失也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村莊事務(wù)過(guò)度干涉的原因之一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力與鄉(xiāng)村自治權(quán)力之間的界限不明確，而法律也沒有對(duì)政務(wù)和村務(wù)做出清晰明確的劃分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)兩個(gè)權(quán)力主體之間存在職能交叉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)事務(wù)的干預(yù)也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將大量政務(wù)和責(zé)任推向鄉(xiāng)村的重要原因，甚至出現(xiàn)“鄉(xiāng)村財(cái)權(quán)和事權(quán)倒掛現(xiàn)象”[24]?？偠灾?，村民的原子化、治理的碎片化以及法律制度的缺失導(dǎo)致村民民主自治形式化，不利于國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的高質(zhì)量耦合。

五、雙向權(quán)力向度：鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的路徑選擇

自農(nóng)村稅費(fèi)改革及取消農(nóng)業(yè)稅以來(lái)，國(guó)家權(quán)力以項(xiàng)目制等形式通過(guò)國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)實(shí)現(xiàn)了“選擇性回歸”。國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的雙向度運(yùn)作是國(guó)家權(quán)力重新回歸鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力運(yùn)行基礎(chǔ)，雙向互動(dòng)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不僅有助于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)背景下國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)土社會(huì)的高質(zhì)量整合，而且有助于鄉(xiāng)土社會(huì)治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。具體而言，雙向權(quán)力向度的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型要求包括服務(wù)型政府建設(shè)與共建共治共享社會(huì)治理制度的確立、政府行政權(quán)力與鄉(xiāng)土內(nèi)生性權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)以及鄉(xiāng)土社會(huì)公共性的再造與農(nóng)民主體性的重塑。

（一）服務(wù)型政府建設(shè)：政府職能轉(zhuǎn)變與共建共治共享治理理念的確立

單向度的權(quán)力滲透模式不利于鄉(xiāng)土治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。行政命令式治理模式的破除關(guān)鍵在于政府職能轉(zhuǎn)變以及服務(wù)型政府建設(shè)。由于我國(guó)壓力型科層體制的弊端，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的單向度特征顯著，而要徹底破解治理權(quán)力單向延伸的結(jié)構(gòu)性弊端，必須以共建共治共享為治理目標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。

具體來(lái)說(shuō)，以提供農(nóng)村公共服務(wù)為改革導(dǎo)向，建設(shè)以滿足農(nóng)民多樣性需求為目標(biāo)的服務(wù)型政府是克服單向度權(quán)力運(yùn)作模式弊端的關(guān)鍵措施。在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，通過(guò)培育社會(huì)組織來(lái)構(gòu)建社會(huì)協(xié)同治理的新模式，在鄉(xiāng)村地區(qū)建立鄉(xiāng)賢理事會(huì)、村民議事會(huì)等社會(huì)組織并通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，不斷滿足農(nóng)民日益多樣化的生產(chǎn)生活需求。共建共治共享的社會(huì)治理制度要求國(guó)家行政權(quán)力、市場(chǎng)資本力量、社會(huì)組織力量以及鄉(xiāng)土自治權(quán)力有機(jī)融合，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的多中心治理格局。這不僅是破解單一行政權(quán)力向度的政府過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致的鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生活力不足的重要舉措，也是提高農(nóng)村公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵途徑。政府與農(nóng)村基層自治組織的關(guān)系應(yīng)該是協(xié)同合作而不是行政命令，簡(jiǎn)政放權(quán)應(yīng)當(dāng)是政府改革的基本方向。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)以“權(quán)、責(zé)、財(cái)”三者的匹配一致為改革目標(biāo)，通過(guò)權(quán)力下沉和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支持保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府實(shí)體所需的“權(quán)”與“財(cái)”與其工作責(zé)任相配套，即“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”，為服務(wù)型政府建設(shè)提供組織和制度保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作不應(yīng)簡(jiǎn)單地由上級(jí)政府進(jìn)行評(píng)判檢驗(yàn)，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)上級(jí)考核、群眾滿意度調(diào)查、專家評(píng)估等多種方式進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)?！霸趯?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方式上，應(yīng)從根本上改變由上級(jí)定指標(biāo)、下任務(wù)、最終檢查驗(yàn)收的方式，將政績(jī)?cè)u(píng)判及對(duì)基層干部的監(jiān)督權(quán)交給農(nóng)民群眾，由群眾提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)和職責(zé)，由群眾來(lái)考核干部的履職情況?！盵25]只有將評(píng)判的權(quán)力交給群眾，自上而下的壓力型體制才可能松動(dòng)并得到破除，服務(wù)型政府建設(shè)才可能得到發(fā)展。

（二）雙向權(quán)力向度制度性建構(gòu)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動(dòng)

國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的雙向互動(dòng)是鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的邏輯起點(diǎn)。雙向權(quán)力向度的制度性建構(gòu)是保障國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力有效銜接的規(guī)范性保障，這不僅有助于暢通國(guó)家權(quán)力運(yùn)行渠道、有效推行國(guó)家政令，而且有助于提升鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力的承接能力。鄉(xiāng)村社會(huì)雙向權(quán)力的制度性建構(gòu)首先必須確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)自治權(quán)力的合理界限。當(dāng)前中國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織關(guān)系的法律規(guī)范不足，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》僅僅將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的關(guān)系籠統(tǒng)地概括為“指導(dǎo)—協(xié)作”關(guān)系，而未做具體的權(quán)力范圍劃分。針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民組織間關(guān)系權(quán)責(zé)不明的情況，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)整和完善，以《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》為文本基礎(chǔ)，專門制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織關(guān)系的法律法規(guī)，系統(tǒng)地梳理和規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的“政務(wù)”、村民自治組織負(fù)責(zé)的“村務(wù)”以及兩者的重合部分。通過(guò)出臺(tái)村民自治組織協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理政務(wù)的相關(guān)條例來(lái)改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派任務(wù)導(dǎo)致村民自治組織行政化的現(xiàn)象，防止村民自治組織嬗變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，“行政與自治還要有一定的邊界”[9]116。梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織各自的權(quán)力清單，厘清兩者的職責(zé)權(quán)限范圍，并以法律制度的形式加以確立是保障鄉(xiāng)土社會(huì)權(quán)力責(zé)任體系構(gòu)建、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)上下聯(lián)動(dòng)的重要制度手段。

其次，隨著新興技術(shù)的興起，互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)逐漸成為國(guó)家整合鄉(xiāng)土社會(huì)的重要工具。大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字化技術(shù)為聯(lián)動(dòng)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)奠定了技術(shù)性基礎(chǔ)。以互聯(lián)網(wǎng)為例，國(guó)家行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生權(quán)力在互聯(lián)網(wǎng)這一虛擬的場(chǎng)域中實(shí)現(xiàn)直接互動(dòng)。政府可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布政策信息，使農(nóng)民了解國(guó)家的政策與法律規(guī)定，推動(dòng)國(guó)家政令在鄉(xiāng)土社會(huì)的貫徹實(shí)施，并以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，鼓勵(lì)農(nóng)民參政議政，促進(jìn)政府決策的民主化與科學(xué)化;農(nóng)民則通過(guò)這一技術(shù)平臺(tái)了解國(guó)家的政策方向，并以此合理追求個(gè)人利益，維護(hù)自身合法權(quán)益，亦可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，促使政府規(guī)范自身行為，推動(dòng)基層政府法治化行政改革?！皣?guó)家政權(quán)整合鄉(xiāng)土社會(huì)的數(shù)字化策略是已有整合路徑的必要補(bǔ)充”[26]，也為國(guó)家行政權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)耦合提供了技術(shù)工具，擴(kuò)展了國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生權(quán)力雙向互動(dòng)的制度性建構(gòu)維度，加深了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)動(dòng)程度。

（三）鄉(xiāng)村內(nèi)生性活力激活：鄉(xiāng)土社會(huì)公共性的再造與農(nóng)民主體性的重塑

當(dāng)前，鄉(xiāng)土社會(huì)國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土內(nèi)生性權(quán)力的不均衡互動(dòng)是導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型最主要的梗阻，也是阻礙國(guó)家治理體系建成的重要原因之一，其主要表現(xiàn)為村級(jí)組織的官僚化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力的過(guò)度干預(yù)以及村民自治的權(quán)力異化。因此，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)土社會(huì)雙向權(quán)力向度的互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)土內(nèi)生性活力的培養(yǎng)與激活，必須再造鄉(xiāng)土社會(huì)的公共性和重塑農(nóng)民的主體性。首先，鄉(xiāng)土社會(huì)的公共性再造是鄉(xiāng)村內(nèi)生性活力的基礎(chǔ)性來(lái)源，鄉(xiāng)土社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷與社會(huì)分層導(dǎo)致農(nóng)民群體出現(xiàn)分化，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感正在逐步下降?！稗r(nóng)村精英紛紛離開鄉(xiāng)土社會(huì)到城市定居工作，他們的生活重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市社會(huì)，他們對(duì)農(nóng)村社區(qū)的認(rèn)同越來(lái)越淡漠?！盵27]針對(duì)這樣的局面，國(guó)家必須在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，整合農(nóng)民多元化利益需求，以農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)利益為基本導(dǎo)向，大力推進(jìn)鄉(xiāng)土社會(huì)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平。2021年中央一號(hào)文件——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》指出，要通過(guò)建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村基本公共服務(wù)供給縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌，逐步實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。通過(guò)高質(zhì)量的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使農(nóng)村“留得住人”，并以公共利益為導(dǎo)向，將農(nóng)民的個(gè)人利益糅合至鄉(xiāng)村公共利益當(dāng)中，組織農(nóng)民參與到鄉(xiāng)村建設(shè)中來(lái)。在這一過(guò)程當(dāng)中，農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性得到提升，從而也使得鄉(xiāng)土社會(huì)的公共性得到再造。

鄉(xiāng)村內(nèi)生性活力的激活還需要重塑農(nóng)民的主體性地位。村民委員會(huì)作為農(nóng)民自治組織，不應(yīng)完全淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，而應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其自治組織的本質(zhì)屬性。農(nóng)民的民主選舉、民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督的權(quán)力不應(yīng)該只停留在制度文本層面，而應(yīng)當(dāng)落實(shí)執(zhí)行，比如通過(guò)細(xì)化法律條文，對(duì)農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)做出更加明確的規(guī)定，鼓勵(lì)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)。此外，也可通過(guò)豐富村民自治的內(nèi)涵和形式增強(qiáng)農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的興趣和熱情，例如“村民小組長(zhǎng)會(huì)議”就能大大減少村民參加村民大會(huì)和村民代表會(huì)議的議事成本?？傮w來(lái)說(shuō)，通過(guò)合理的制度安排再造鄉(xiāng)土社會(huì)公共性和重塑農(nóng)民的主體性地位，對(duì)于鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的激活意義重大。鄉(xiāng)土社會(huì)內(nèi)生性權(quán)力的重新激活使得其與國(guó)家行政權(quán)力在“博弈”過(guò)程中地位相當(dāng)，達(dá)到了一種動(dòng)態(tài)均衡樣態(tài)，這是國(guó)家權(quán)力與鄉(xiāng)土社會(huì)耦合的標(biāo)志，也是鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要?jiǎng)恿Α?/p>

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