“急時行政”：極限條件下公共治理的挑戰(zhàn)及應(yīng)對

徐文錦 陳洋庚 邱安民

摘 要：“急時行政”不同于傳統(tǒng)的“應(yīng)急管理”，它具有實施周期的短期性、應(yīng)對能力的極限性、應(yīng)對問題的整體性等特征，適用于分析極限條件下的公共治理活動?！凹睍r行政”在具體的運(yùn)行過程中，容易遭遇傳統(tǒng)官僚制管理困境、經(jīng)濟(jì)社會失序、公民權(quán)利損害、輿論信息傳播等挑戰(zhàn)。有效的公共治理要求高效的資源動員、高度的社會整合、高水平的社會互信、高效的信息流動，以實現(xiàn)從科層管理走向合作治理。構(gòu)建合作治理機(jī)制，搭建智慧治理平臺，夯實“急時行政”的制度基礎(chǔ)，有利于實現(xiàn)極限條件下公共治理能力的最大化，助推“中國之治”走向更高水平。

關(guān)鍵詞：公共治理;“急時行政”;合作治理;極限條件;科層管理

2020年1月初，湖北省武漢市遭遇突如其來的新型冠狀病毒肺炎疫情，迅速蔓延的疫情打亂了正常的社會生產(chǎn)生活秩序，也對中國國家治理體系和治理能力形成一次大考。危難之際，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視疫情防控工作，全國上下迅速采取有效應(yīng)對措施：各地迅速對確診病例、疑似病例及密切接觸者實行強(qiáng)制隔離;武漢于2020年1月23日封閉全城，防止疫情向湖北之外地區(qū)擴(kuò)散;數(shù)十家單位密切配合，僅用10多天時間建成了共有2700個床位的火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院;16個省市醫(yī)療隊迅速集合，1.1萬名醫(yī)生火速對口支援湖北;軍隊抽組1400名醫(yī)護(hù)人員奔赴抗疫最前線;全國各地延長春節(jié)假期，全面停工停學(xué)……我們堅持全國一盤棋，充分調(diào)動了各方積極性，把集中力量辦大事的制度優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，為戰(zhàn)勝疫情奠定了堅實基礎(chǔ)。

從某種意義上說，在此次疫情中，政府采取的一系列舉措，雖然具有應(yīng)急管理“行為措施的突發(fā)性”特征，但也具有“實施周期的短期性”“應(yīng)對能力的極限性”“應(yīng)對問題的整體性”等顯著差異。本文試圖通過構(gòu)建“急時行政”概念來描述和分析這種差異，考察急時行政過程中面臨的主要挑戰(zhàn)，并為提升極限條件下的公共治理能力提出一些思考。

一、“急時行政”：概念與特征

“急時行政”是“應(yīng)急管理”的一種升級，二者之間有一定的聯(lián)系，但同時又存在明顯的區(qū)別?！凹睍r行政”是指危機(jī)災(zāi)難暴發(fā)后在局部和短期內(nèi)全面超過政府應(yīng)對的極限能力，引起社會資源匱乏不足、常態(tài)社會秩序失范、傳統(tǒng)行政能力遲緩等困境，政府部門只能采取一種臨時性行政舉措，在非常態(tài)社會秩序和極限條件下提供社會公共物品或服務(wù)。

無論是急時行政還是應(yīng)急管理，政府都希望在短期內(nèi)快速解決突發(fā)危機(jī)。觸發(fā)急時行政的條件往往是超大型災(zāi)害引發(fā)的常態(tài)社會秩序失范或崩潰，此時，行政能力和公共資源極度匱乏，要想回歸社會穩(wěn)定和正常的治理秩序，需要全局性、整體性應(yīng)對。換句話說，急時行政是一種在極限條件下，以政府為核心的公共部門動員社會資源，激發(fā)全社會合作，共同應(yīng)對危機(jī)的過程。急時行政常常面臨巨大壓力和挑戰(zhàn)，而應(yīng)急管理面臨的危機(jī)影響力和范圍較窄，處置回應(yīng)力度和強(qiáng)度也較小。

急時行政的特征由其面臨的危機(jī)類型決定，主要表現(xiàn)為“行為措施的突發(fā)性”“實施周期的短期性”“應(yīng)對能力的極限性”和“應(yīng)對問題的整體性”等。這些特征對行政策略提出了不同要求。

一是行為措施的突發(fā)性。急時行政幾乎都發(fā)生在突發(fā)危機(jī)或災(zāi)難背景下，是被迫采取的一種行政形態(tài)。這主要是由自然災(zāi)害和事故災(zāi)難本身所具有的偶發(fā)性和突發(fā)性特征造成的。事實上，2019年12月武漢就已經(jīng)出現(xiàn)了相關(guān)肺炎病例，也有了疫情的相關(guān)報告。但由于對新型冠狀病毒認(rèn)知有限，政府一開始并沒有認(rèn)識到其人傳人的特點(diǎn)，所以在疫情初期仍然采用傳統(tǒng)的管控模式。隨后，疫情在2020年1月中旬開始大暴發(fā)，傳染人數(shù)快速攀升，引起了突發(fā)重大公共衛(wèi)生危機(jī)。疫情的突發(fā)性要求政府在緊急狀態(tài)下采取果斷處置措施，這就不可避免地導(dǎo)致政府的急時行政過程缺乏社會共識。

二是實施周期的短期性。急時行政是一種極限條件下的行政行為，是非常態(tài)社會秩序下的不得已之舉，因而從實施周期來看具有典型的“短期性”特征，其持續(xù)時間長則半年三個月，短則十天半個月。急時行政的實際實施周期既由危機(jī)自身特點(diǎn)決定，又受社會層面影響。從危機(jī)自身特點(diǎn)來看，突發(fā)公共危機(jī)的持續(xù)時間往往不會特別長，因此應(yīng)對危機(jī)所實施的急時行政時間自然也不可能很長。從社會層面來看，急時行政涉及社會資源的整合供給、民眾生活的臨時管控、社會秩序的強(qiáng)制穩(wěn)定等多種任務(wù)，這種超高難度的組織動員體系是對其運(yùn)作持久性的考驗。此外，由于急時行政將嚴(yán)重影響民眾正常生活，長時間管控很容易引發(fā)社會動蕩。上述兩方面原因，導(dǎo)致了急時行政內(nèi)在的短期性。例如，2020年1月24日湖北省宣布進(jìn)入突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)后，全國其他省份也快速響應(yīng)，并啟動了相應(yīng)的急時行政措施，但至2月24日，全國大部分省份因疫情好轉(zhuǎn)而下調(diào)響應(yīng)級別，這反映出急時行政的短期性。

三是應(yīng)對能力的極限性。急時行政和應(yīng)急管理最大的區(qū)別就在于急時行政接近或達(dá)到應(yīng)對能力的極限性。所謂應(yīng)對能力的極限性是指危機(jī)暴發(fā)后，政府在局部和短期內(nèi)往往面臨資源的匱乏和不足，與此同時，還要面對常態(tài)社會秩序失范、傳統(tǒng)行政能力遲緩等困境，這些都大大超出了政府應(yīng)對的極限能力。實際上，也正是危機(jī)治理面臨的極限性挑戰(zhàn)迫使政府部門采取急時行政策略。例如，疫情暴發(fā)的中心點(diǎn)湖北省武漢市，在2020年1月中旬至2月中旬這段疫情高峰期內(nèi)，醫(yī)生、護(hù)士、藥物、口罩、防護(hù)服、隔離病床等應(yīng)急資源極度匱乏。疫情早期，大量疑似病例、輕癥患者甚至是確診病例、重癥患者都無法得到有效救治，一定程度上增加了疫情的二次傳染風(fēng)險。面對如此極限挑戰(zhàn)，即使當(dāng)時舉全國之力采取了一些應(yīng)對措施，還是有一些問題無法立即得到解決。

四是應(yīng)對問題的整體性。急時行政意味著社會面臨的是一種系統(tǒng)性、全局性、全方位的危機(jī)，需要包括政府、企業(yè)、人民團(tuán)體、志愿組織、公民個人等各方力量有效合作，對正在發(fā)生的危機(jī)采取整體性治理。韋伯曾指出，官僚制行政組織天然趨向于職能分工精細(xì)化。這種職能分工在很大程度上提升了常態(tài)社會秩序下的工作效率，但在非常態(tài)社會秩序下，整個行政組織體系有可能在極限條件下出現(xiàn)短時癱瘓，加之公共危機(jī)的全局性挑戰(zhàn)，單純依靠某個或某些專門機(jī)構(gòu)無法有效應(yīng)對危機(jī)。尤其是當(dāng)區(qū)域內(nèi)部出現(xiàn)資源匱乏時，政府就必須借助足夠強(qiáng)大的外部資源輸入維持區(qū)域內(nèi)部社會秩序的穩(wěn)定，為回歸常態(tài)創(chuàng)造條件。湖北省在疫情初期應(yīng)對危機(jī)問題上出現(xiàn)的種種不足，便印證了急時行政極限性下內(nèi)部秩序的混亂。隨后，在中央政府的強(qiáng)勢干預(yù)介入下，政府通過大量整合社會有生力量，動員全國資源，實施全員抗疫、全社會抗疫，才使得疫情在短期內(nèi)得到有效控制。

二、“急時行政”背景下公共治理面臨的挑戰(zhàn)

急時行政作為政府特殊時期為了應(yīng)對緊急情況而采取的一種公共治理模式，在具體運(yùn)行過程中必然會與正常社會狀態(tài)下的社會系統(tǒng)發(fā)生沖突，遭遇各個方面的挑戰(zhàn)。分析急時行政背景下公共治理可能面臨的挑戰(zhàn)，顯然有助于更好地探究急時行政的路徑選擇。

（一）應(yīng)對官僚制治理模式的挑戰(zhàn)

韋伯指出，“官僚制組織是一個有固定、充足辦公經(jīng)費(fèi)的非人格化的等級組織”[1]（p.8）。官僚制組織的最大優(yōu)勢是由可預(yù)見性帶來的高效率，但在急時行政治理模式下，官僚制組織存在問題卻隨之被放大。

一是官僚制的分工與協(xié)調(diào)困境。這是管理學(xué)的經(jīng)典命題。傳統(tǒng)官僚制等級制奉“精細(xì)分工帶來理性和效率”為圭臬。精細(xì)分工的前提是專業(yè)性，而專業(yè)性就要求“地方化”“部門化”和占據(jù)信息資源的優(yōu)勢。所以，條塊分割和部門墻始終是游蕩在官僚組織上空的幽靈。為了應(yīng)對上述問題，急時行政往往采用“統(tǒng)一指揮”的行動模式。這就不可避免地侵占了官僚制模式的地方化和專業(yè)化優(yōu)勢。而“統(tǒng)一指揮”恰恰不是官僚制組織模式的特長。在“急時行政”中，問題的復(fù)雜性、動態(tài)性使得治理過程中的問題界定、決策選擇、有效執(zhí)行都遠(yuǎn)超出單個組織、部門的能力范疇，合作成為有效治理的必要選擇。如前分析，單靠“強(qiáng)有力的中央指揮樞紐，難以獲得分散個體的所處情境、行動信息，行動主體隱藏信息或隱藏行動的道德風(fēng)險始終存在”[2]（p.167），這極大地影響了急時行政的工作效率，增加了公共治理成本。

二是層級控制與信息失真困境?！敖鹱炙蹦Ｐ褪强茖咏M織的形象刻畫，代表了傳統(tǒng)官僚制通過增加管理層次、縮小管理幅度以實現(xiàn)有效控制的努力。層級的增加導(dǎo)致基層信息需要穿過更多的阻隔才能到達(dá)某個集中點(diǎn)，這一過程會因客觀意義上的信息壓縮（出于上級處理便利考慮隱去次要信息）和主觀意義的信息過濾（隱去對自己不利的信息）產(chǎn)生信息損失，也會因增加信息傳遞的時間而發(fā)生信息滯后。急時行政是短期內(nèi)極限條件下應(yīng)對危機(jī)的行為，其對信息傳遞的速度、信息的真實程度都有極高的要求，而信息滯后和信息失真不僅影響問題界定的可靠性，還會影響決策、執(zhí)行的科學(xué)性和有效性。同時，在急時行政條件下，權(quán)威信息的缺失或滯后還會導(dǎo)致社會公眾出現(xiàn)認(rèn)知誤差、惡化焦慮狀態(tài)、滋生社會謠言、損害政府公信力，導(dǎo)致合作治理的失敗。

三是晉升制度與基層能力的矛盾?？茖又频臅x升制度中，有兩種代表性觀點(diǎn)：一種是以馬克斯·韋伯為代表的“年功制”;另一種是彼得的“層級組織學(xué)”。前者認(rèn)為職務(wù)晉升是根據(jù)資歷、業(yè)績兩者的結(jié)合，并加上領(lǐng)導(dǎo)的評價;后者認(rèn)為一個等級制度中，每個雇員都傾向于上升到不能稱職的地位。這兩種觀點(diǎn)都有一個共同點(diǎn)，即優(yōu)秀精英傾向于被提拔到更高的、脫離一線靈活決策的管理崗位。在可謀劃的、相對靜態(tài)的組織環(huán)境下，由高層次的精英人才對社會整體福利進(jìn)行謀劃在理論上是恰當(dāng)?shù)摹Ｈ欢?，后工業(yè)社會的動蕩性、多元性、復(fù)雜性要求基層必須在第一時間采取有效措施應(yīng)對危機(jī)和困境，以抓住危機(jī)應(yīng)對的“最佳窗口期”，避免其擴(kuò)散蔓延以至失控。而現(xiàn)有的晉升制度、人才激勵制度與后工業(yè)社會中急時行政對基層治理能力的要求存在難以調(diào)和的矛盾。

（二）應(yīng)對經(jīng)濟(jì)社會失序的挑戰(zhàn)

作為一種極限條件下的特殊行政模式，急時行政往往需要采取大規(guī)模交通管制、區(qū)域性封鎖、強(qiáng)制隔離等極端措施，這些措施帶來的經(jīng)濟(jì)社會后果及其后遺癥也極為明顯。

一是經(jīng)濟(jì)失序的潛在挑戰(zhàn)。急時行政可能采取類似“戰(zhàn)時管制”措施，破壞正常的市場供求體系，沖擊正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，帶來經(jīng)濟(jì)失序的潛在挑戰(zhàn)。例如，大規(guī)模交通管制將打斷物流供應(yīng)鏈，影響企業(yè)的正常運(yùn)行。2020年2月，北京大學(xué)針對湖北、四川、江西、陜西、河北、浙江、遼寧和廣東8省48縣233行政村的351位農(nóng)村住戶開辦的企業(yè)調(diào)查顯示①，25%的企業(yè)反映自身因市場訂單減少、產(chǎn)品銷售受制（16%）和上游企業(yè)未開工導(dǎo)致原材料不足（9%）而無法正常運(yùn)營。同時，大規(guī)模交通管制也限制了企業(yè)員工及時返崗，使生產(chǎn)陷入停滯狀態(tài)。上述調(diào)查中35%的企業(yè)反映“人力不足無法開工”。此外，政府對某些行業(yè)的停工命令，使相關(guān)企業(yè)面臨倒閉的風(fēng)險。

二是社會失序的潛在挑戰(zhàn)。大規(guī)模交通管制和區(qū)域性封鎖隔離直接影響公眾的生產(chǎn)和生活，在一定程度上破壞了常態(tài)社會秩序。此外，封鎖隔離造成的信息不對稱，還有可能引發(fā)一定程度的社會恐慌，甚至導(dǎo)致公眾哄搶本就不足的應(yīng)急物資。在權(quán)威信息缺位情況下，各種社會謠言也不斷滋生蔓延，肆意傳播，各種小沖突和小問題被無限放大，甚至被“有心人”操縱利用，帶來嚴(yán)重社會惡果。綜觀世界各國，政權(quán)更替往往都伴隨著危機(jī)處置不當(dāng)引起的社會矛盾大暴發(fā)現(xiàn)象。幸運(yùn)的是，盡管中國在新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作中出現(xiàn)了一些不和諧現(xiàn)象，但因為公眾對政府采取的封鎖隔離措施在整體上比較理解和支持，這些不和諧因素并沒有演化為嚴(yán)重的社會沖突，這也體現(xiàn)了中國公眾對政府的信任和支持。

經(jīng)濟(jì)失序和社會失序兩者之間可能產(chǎn)生的“加成”效應(yīng)尤其值得重視，其對社會經(jīng)濟(jì)造成的雙重影響是急時行政必須要面對并解決的挑戰(zhàn)。

（三）應(yīng)對公民權(quán)利保護(hù)的挑戰(zhàn)

為了解決突發(fā)危機(jī)，急時行政采取的措施往往是“不惜一切代價”。這里的代價不僅包括經(jīng)濟(jì)層面的硬代價，也包括對公民權(quán)利進(jìn)行暫時性約束的軟代價。換句話說，這是一種出于善意且基于大局層面考慮而必須付出的代價。在急時行政時，公民正常的醫(yī)療、工作、社交、心理等公民權(quán)利常常無法正常行使。

一是醫(yī)療健康權(quán)受到有限約束。在應(yīng)對本次新冠肺炎疫情過程中，近千萬武漢市民被強(qiáng)制封鎖隔離。疫情初期，許多患者在患病之后因診斷技術(shù)、防疫藥品、救治床位等醫(yī)療資源有限而無法得到及時救治，這導(dǎo)致初期感染人數(shù)呈指數(shù)級增長。實際上，這不僅侵犯了新冠肺炎患者的醫(yī)療健康權(quán)，還侵犯了其他非新冠肺炎患者的醫(yī)療健康權(quán)。在從2020年1月23號開始的武漢市封城到疫情得到有效控制這一漫長過程中，因疫情防控的需要，政府部門將注意力主要集中在新冠肺炎患者身上，大量醫(yī)院被指定為新冠肺炎患者的定點(diǎn)收治醫(yī)院。在這種情況下，提供給非新冠肺炎患者的常規(guī)醫(yī)療服務(wù)床位數(shù)銳減，導(dǎo)致大量非新冠肺炎患者的就醫(yī)治療權(quán)利無法正常行使。武漢全城封鎖，進(jìn)一步剝奪了患者轉(zhuǎn)向異地治療的權(quán)利，導(dǎo)致部分患者通過網(wǎng)絡(luò)向社會求助。幸運(yùn)的是，在后續(xù)醫(yī)療資源相對充足后，政府適時調(diào)整了管制措施，公眾醫(yī)療健康權(quán)得到了有效保障。

二是生存就業(yè)權(quán)受到影響。生存權(quán)是公民最基本的權(quán)利。新冠肺炎疫情對疫區(qū)群眾最直接的影響就是生存權(quán)和就業(yè)權(quán)。因缺乏對疫情困難形勢的充分估計，大部分居民正常生活物資儲備不足，加之部分家庭儲蓄較少，較長的居家隔離時間會影響其生存權(quán)。如果不是政府和社會多方提供的大力救助，這些人可能出現(xiàn)嚴(yán)重的生存危機(jī)。即使是政府盡了全力給予救助，有限的資源也難以滿足龐大的、迅速增長的救助需求，特別是社會各界對許多滯留在武漢的外地群眾關(guān)注相對較少，導(dǎo)致部分外地群眾被迫成為“流浪者”。除此之外，急時行政的交通管制措施影響了群眾的正常就業(yè)，特別是農(nóng)民工群體的就業(yè)。北京大學(xué)在8省農(nóng)村的兩輪跟蹤調(diào)研表明，截至2020年2月13日，農(nóng)村小微企業(yè)復(fù)工率只有23%，至22日也只有44%，而2019年這些企業(yè)同期的開工率分別為62%、84%;根據(jù)北京大學(xué)的相關(guān)測算，至2月22日，全國有2億農(nóng)民工未返崗就業(yè)。因政府限制開工、交通管制導(dǎo)致工人無法返崗、企業(yè)缺乏工人和產(chǎn)業(yè)鏈中斷，部分企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)或倒閉，這進(jìn)一步惡化了就業(yè)問題。

三是社交心理問題。人是天生的政治動物[3]（p.7），生來就有合群的性情。長時間的封鎖隔離直接阻斷人們的合群社交需要，易導(dǎo)致人的抑郁和焦慮情緒[4]，引發(fā)諸多心理問題。疫情期間多地報道公民沖擊疫情檢查點(diǎn)、毆打疫情防控工作人員的事件，其主要原因可能在于部分公民缺乏公共精神，或者素質(zhì)不高，但同時，阻斷社交引發(fā)的抑郁、焦慮、心理逆反等也是造成上述事件的重要誘因。較長時期的隔離不僅可能在短期內(nèi)讓人產(chǎn)生對自身及家人身體狀況不確定的焦慮緊張等負(fù)面情緒[5]，還可能導(dǎo)致個人性格某種程度的扭曲。更重要的是，如果缺少應(yīng)對危機(jī)的方法、不適時進(jìn)行心理干預(yù)，重大危機(jī)可能導(dǎo)致個體心理恐慌、無助甚至崩潰[6]（p.285）。因此，在地震、海嘯、病毒傳染等自然災(zāi)害以及戰(zhàn)爭、交通事故等人為災(zāi)害之后，政府必須對幸存者和經(jīng)歷者進(jìn)行心理干預(yù)，撫平其可能留下的心理創(chuàng)傷，幫助其建立正常的生活適應(yīng)能力。

因此，在危機(jī)處置過程中采用的急時行政措施，不僅要注意消除危機(jī)可能帶來的經(jīng)濟(jì)社會后果，更要解決實施過程中可能產(chǎn)生的侵犯公民權(quán)利的問題，采取相應(yīng)的救濟(jì)措施，將代價減少到最小。

（四）應(yīng)對輿論信息傳播的挑戰(zhàn)

進(jìn)入信息時代，傳統(tǒng)的信息封鎖模式已經(jīng)無法適應(yīng)社會現(xiàn)實。自媒體的快速發(fā)展，則有可能使急時行政中的微小問題被扭曲放大進(jìn)而演變成輿論危機(jī)，挑戰(zhàn)正常的社會秩序。

一是治理問題被扭曲放大后變成攻擊政府治理的輿論危機(jī)。急時行政的極限性和整體性特征決定了決策和執(zhí)行的高度模糊性。在決策方面，即使是在程序性決策背景下，“不確定的未來結(jié)果”和“不確定的未來偏好”也構(gòu)成了“決策的模糊基礎(chǔ)”[7]（p.139）。在急時行政中，因政府行政能力處于極限狀態(tài)，決策必然面臨著“失控的電車”式難題[8]（pp.22-25），而“功利主義”原則似乎成為不二選擇。換句話說，總體而言，疫情防控中的“整體敘事”超過“個體敘事”似乎成為一種無奈的選擇。另外，危機(jī)應(yīng)對的整體性（跨區(qū)域、跨層級、跨組織、跨部門）、參與主體的多元化、工作人員組成的復(fù)雜性，容易造成政府對一些問題的處置不當(dāng)，進(jìn)而被危機(jī)中焦慮的公眾不斷放大，引發(fā)輿論危機(jī)，甚至是政府的信任危機(jī)。疫情初期武漢紅十字會捐贈物資發(fā)放問題一度成為輿論的焦點(diǎn)，甚至遮蔽了無數(shù)公職人員一線奮戰(zhàn)的努力，被扭曲成了政府職能部門不作為的“集體標(biāo)簽”。在急時行政過程中，政府如果沒有對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行及時有效的問責(zé)，公眾極易產(chǎn)生非理性的心理宣泄，結(jié)果造成輿論環(huán)境的惡化，進(jìn)而形成治理的障礙。

二是權(quán)威信息滯后（甚至缺失）催生社會謠言、影響社會秩序。真相不在現(xiàn)場，謠言將占領(lǐng)陣地。首先，急時行政環(huán)境可能意味科學(xué)界、公共部門和社會大眾同樣缺乏有關(guān)決策對象、決策前景的權(quán)威信息，而社會公眾因?qū)Σ淮_定未來的焦慮產(chǎn)生大量信息渴求，給謠言滋生提供了土壤。其次，急時行政過程聚焦于危機(jī)應(yīng)對，公共部門無法第一時間處理行政執(zhí)行過程中產(chǎn)生的一些負(fù)面問題，而自媒體則可能讓這些“非理性宣泄情緒”插上翅膀。最后，部分不法分子為達(dá)到個人目的，大肆渲染急時行政中的漏洞，甚至完全歪曲事實真相，造成恐慌并引發(fā)公眾對政府的不滿，進(jìn)而導(dǎo)致社會失范。由此可見，因主觀或客觀原因，急時行政面臨著“準(zhǔn)確、權(quán)威信息不及時傳播，虛假、歪曲的信息搞亂人心”[9]的輿論信息挑戰(zhàn)，一旦對這些問題處理不當(dāng)，可能引發(fā)社會秩序混亂。

三、“急時行政”：極限條件下公共治理的路徑選擇

急時行政是政府在短期、極限條件下應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等重大公共危機(jī)挑戰(zhàn)而采取的系統(tǒng)性治理模式。與局部的危機(jī)治理不同，急時行政的有效性以高度資源動員、高度社會整合、高度社會互信、高效信息流動為基礎(chǔ)。我們必須從共識凝聚、理念革新、機(jī)制重塑、技術(shù)支撐和法治保障等方面提升極限條件下的治理能力。

（一）共識凝聚：從個體自由走向整體福利

建立一個兼顧個體自由和整體福利的良善治理秩序是人類社會的永恒追求。然而，面對個體自由和整體福利的沖突，人類該如何選擇？換句話說，個人自由和整體福利在急時行政中應(yīng)遵循何種價值排序？無論是古典自由主義、新自由主義還是馬克思主義都從未否認(rèn)整體福利的優(yōu)先性。人類一旦進(jìn)入集體生活就意味著部分權(quán)利的讓渡，意味著將互助、合作以及遵從共同體意義上的善作為實現(xiàn)個體權(quán)利與自由的前提。恩格斯認(rèn)為，“國家是承認(rèn)：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序的范圍以內(nèi)。這種從社會上產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家”[10]（p.170）?；舨妓拐J(rèn)為，“如果沒有某種權(quán)威使人們遵從，各種自然法本身便跟那些驅(qū)使我們走向自私、自傲、復(fù)仇的自然激情相沖突”[11]（p.128）。其實，這就是要避免“公地悲劇”[12]，達(dá)成集體行動。

急時行政狀態(tài)如何界定整體福利，這恐怕是最具爭議的問題。不管爭議多大，集體層面還是應(yīng)該形成基本共識：第一，在同等條件下，生存權(quán)優(yōu)先于發(fā)展權(quán);第二，當(dāng)下的生存權(quán)優(yōu)先于未來的生存權(quán);第三，多數(shù)人的生存權(quán)優(yōu)先于少數(shù)人的生存權(quán)。這實際上也是大部分現(xiàn)代政治制度遵循的基本原則，是各類決策遵循的基本原則。基于此，急時行政在極限狀態(tài)下為保障更多個體的生存權(quán)對自由的某種限制就成為必然選擇。值得注意的是，在程序上這種優(yōu)先權(quán)不應(yīng)該是某個人、某個群體的決定，而應(yīng)該通過憲法予以確立。國家通過憲法明確這種優(yōu)先權(quán)的基本價值框架、啟動條件、啟動方式及損失補(bǔ)償?shù)?，以凝聚基本的共識。

總之，急時行政并未無視個體自由，只不過是通過法定途徑要求個體讓渡某種自由，并對其實施一定程度的補(bǔ)償，這是整個人類在面對難以兩全的現(xiàn)實決策時，個體自由對共同體善的讓步，是為避免陷入“公地悲劇”，達(dá)成集體行動，保障共同體延續(xù)所做出的無奈選擇，也是最不壞的選擇。

（二）模式革新：從科層管理走向合作治理

作為工業(yè)社會的產(chǎn)物，科層管理具有準(zhǔn)確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律性和可靠性特征，它可以出色地完成專業(yè)的、不需要判斷力而只需整齊劃一執(zhí)行的日常工作任務(wù)?！皬募兗夹g(shù)的觀點(diǎn)來看，無一例外地傾向于顯示，純粹的行政官僚模型能夠?qū)崿F(xiàn)最高的效率，因而也是形式上已知的對人進(jìn)行控制的最理性方式。”[1]（p.32）

然而，在急時行政中，權(quán)力分散、組織界限模糊，各種治理問題變得越來越整體化、越來越地方化，這使以理性見長的科層管理模式捉襟見肘。多元流動的人們?nèi)找娣磳τ煤唵谓y(tǒng)一的方式處理復(fù)雜問題，一方治百病的模式就必須讓位給那些個性化的治理模式。然而，傳統(tǒng)的科層治理模式根本不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時代需求，靠命令與控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的嚴(yán)格的科層治理制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題[13]（p.6）。

急時行政通過多方協(xié)同或合作的方式，將不同機(jī)構(gòu)或部門的權(quán)力、職能、信息、資源進(jìn)行整合，通過共享裁量的原則[14]（p.5）和聯(lián)合行動的合作治理救治科層管理弊病。實際上，合作治理包括了公共行政領(lǐng)域中相互交織的諸多概念，如政府間合作、跨區(qū)域合作、跨部門合作、公私伙伴關(guān)系、政府購買服務(wù)和公共參與等[15]。如前文所述，急時行政是一種極限條件下的治理活動，其所具有的突發(fā)性、短期性、極限性和整體性特征極大考驗著政府的治理能力。因此，合作治理恰恰是解決急時行政中高度資源動員、高度社會整合、高度社會互信、高效信息流動問題的重要治理模式。

（三）機(jī)制重塑：搭建急時行政的合作機(jī)制

合作機(jī)制的建立離不開對合作本性的認(rèn)知[16]。合作以信任為基礎(chǔ)，主體之間秉持的是合作理性。因此，急時行政應(yīng)當(dāng)重塑開放的信息交流機(jī)制、互惠的決策權(quán)共享機(jī)制、協(xié)同的組織整合機(jī)制和高效的社會資源配置機(jī)制。

一是重塑開放的信息交流機(jī)制。急時行政中的決策者要摒棄為吸引上級官員注意力、名譽(yù)、影響范圍而故意遮擋重要信息的行為，積極地為孤立、封閉、相互競爭的各個機(jī)構(gòu)之間的信息共享和信息交換創(chuàng)造條件;在決策情境復(fù)雜、決策前景不明朗的情況下，坦誠地向社會公眾傳遞政府面臨的困難并表達(dá)政府積極應(yīng)對問題的擔(dān)當(dāng)作為態(tài)度，以求得公眾的諒解及維持公眾對政府信息的高度信任。決策者與執(zhí)行者要多層次、高密度發(fā)布權(quán)威信息，正視存在的問題，回應(yīng)群眾的關(guān)切，引導(dǎo)群眾增強(qiáng)信心、堅定信心，著力穩(wěn)定公眾情緒[17]。大眾傳媒應(yīng)以社會責(zé)任和人文關(guān)懷為先，遵循“快說實話、明說計劃、慎說猛話、善說益話、少說反話”[18]的報道原則，強(qiáng)調(diào)理性而非煽情，協(xié)助政府進(jìn)行有效的危機(jī)傳播。社會公眾也應(yīng)以合作的態(tài)度，自覺從人類生活的整體性出發(fā)，以一個公民應(yīng)有的社會責(zé)任客觀、理性地公開自己掌握的信息，讓關(guān)鍵信息自由流通，讓謠言無處遁形。

二是重塑互惠的決策權(quán)共享機(jī)制。急時行政的行動時限性限制了利用充足的時間達(dá)成共識的機(jī)會，但這并不意味著政府應(yīng)當(dāng)壟斷決策權(quán)。合作治理將合作意識作為核心價值觀念并將合作精神作為行為的向?qū)Вㄟ^簡練、靈活和打破規(guī)則，推動多主體在決策過程中彼此考慮，積極回應(yīng)社會需求，實現(xiàn)公共價值。具體而言，政府通過開放的信息渠道深刻感知公眾關(guān)切，并將之納入決策過程，形成與其他主體之間“超理性的默契”[19]（p.159），超越復(fù)雜煩瑣的討價還價、反復(fù)協(xié)商與理性取舍的過程。值得注意的是，這種超理性的默契是急時行政共同行動目標(biāo)的反映，是對社會治理領(lǐng)域中重要議題的基礎(chǔ)價值共識，是多主體在長期共享決策權(quán)的經(jīng)驗中彼此發(fā)現(xiàn)共性的自然結(jié)果。

三是重塑協(xié)同的組織整合機(jī)制。推動縱向跨層級組織整合與橫向跨組織主體協(xié)同是急時行政超越科層治理中的“制度碎片化”和“管理分割化”[20]及其帶來的協(xié)調(diào)溝通成本的重要機(jī)制。然而，當(dāng)前急時行政中的組織整合主要依賴于政治動員或行政指令，這種組織整合機(jī)制雖然已經(jīng)在實踐中被證明具有很高的效率，但因被整合組織或部門在目標(biāo)方面存在的沖突，整合后的組織可能出現(xiàn)運(yùn)行效率的耗散，甚至可能出現(xiàn)新的“碎片化”。如果政府在伙伴網(wǎng)絡(luò)中不留意政府及其伙伴在共同價值觀和目標(biāo)問題上能否達(dá)成共識的話[13]，就很可能引發(fā)嚴(yán)重的問題。有鑒于此，我們要根據(jù)組織特性重塑組織整合機(jī)制：在政府內(nèi)部，可以在明確不同層級組織、不同區(qū)域組織、不同部門各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過目標(biāo)共享、信息互通，推動實現(xiàn)跨層級、跨區(qū)域、跨部門整合;在政府外部，在目標(biāo)共享、信息互通的基礎(chǔ)上，建立組織整合的利益關(guān)聯(lián)機(jī)制，讓主動參與、配合急時行政的主體在社會上有聲譽(yù)、經(jīng)濟(jì)上有待遇，推動實現(xiàn)跨主體整合。

四是重塑高效的社會資源配置機(jī)制。急時行政往往面臨著嚴(yán)峻的資源短缺問題，而且短缺資源的需求形式模糊且多變，這給極限條件下的公共治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。我們要通過激勵政策提高緊缺資源的生產(chǎn)供應(yīng)能力，通過擴(kuò)大供給解決供應(yīng)量不足的問題;要將現(xiàn)有多部門的緊缺資源分類整合到集中的管理部門，提高資源的使用效率;鼓勵不同區(qū)域、機(jī)構(gòu)、團(tuán)體、人員之間在資源使用的過程中達(dá)成合作行為，使得緊缺社會資源利用達(dá)到最優(yōu);要通過舉報、查處等多元化的手段，嚴(yán)厲打擊特殊情境下部分群體和人員過度囤積緊缺資源的行為。

（四）技術(shù)支撐：打造急時行政的智慧平臺

準(zhǔn)確數(shù)據(jù)的缺乏必然弱化公共治理的效率。急時行政所要求的合作治理的四大機(jī)制要以高效的信息溝通、數(shù)據(jù)集成為基礎(chǔ)，而技術(shù)則是有效傳遞信息的前提。因此，我們應(yīng)該利用技術(shù)支撐，建立網(wǎng)絡(luò)、共享的數(shù)據(jù)庫，推動實現(xiàn)普通數(shù)據(jù)的相互交換，建立包括智慧大腦、智慧政府云、智慧媒體三者在內(nèi)[21]的急時行政智慧治理平臺。智慧大腦以5G、物聯(lián)網(wǎng)、傳感器為載體廣泛快速收集信息，并通過人工智能對這些信息加以分析處理;智慧云則基于云計算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的傳輸、存儲、分析等;智慧媒體則依托現(xiàn)有全媒體（政府+社會+公眾）融合架起溝通政府與各治理單元間的橋梁，促進(jìn)政府間、政社、政企、政府公民間的互動交流。智慧治理平臺可以有效解決當(dāng)前政府部門間廣泛存在的“信息孤島”和“條塊分割”問題，真正實現(xiàn)治理信息共享共通，減少謠言滋生的土壤。更重要的是，智慧治理平臺將革新傳統(tǒng)管理模式。一方面，它使得內(nèi)部事務(wù)辦理由各部門間“分頭辦”轉(zhuǎn)向依托智慧平臺“協(xié)同辦”，能夠最大限度減少協(xié)調(diào)溝通成本;另一方面，它還可以最大限度為公眾提供便利，推動傳統(tǒng)的“線下跑”轉(zhuǎn)向“云端辦”，提升急時行政治理績效。

（五）法治保障：夯實急時行政的制度基礎(chǔ)

法律是治國之重器，良法是善治之前提[22]。越是急時行政最吃勁的時候，越要堅持依法行政，在法治軌道上統(tǒng)籌公共治理行為。

急時行政要始終把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，做到在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法上全過程發(fā)力。其一，要科學(xué)立法。針對當(dāng)前公共治理過程中的不足，我們應(yīng)從法律層面補(bǔ)短板、堵漏洞。全國人大要加快新型冠狀病毒肺炎疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)，完善處罰程序，強(qiáng)化公共安全保障，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的疫情防控法律體系。其二，要嚴(yán)格執(zhí)法。極限條件下的公共治理必須嚴(yán)格依據(jù)應(yīng)急處置法律法規(guī)執(zhí)行，對違反法律的有關(guān)行為要加強(qiáng)懲處。同時，急時行政也要求執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中要科學(xué)文明，不能隨意執(zhí)法。其三，要重視公正司法。急時行政在司法過程中要堅持以事實為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩。其四，要推進(jìn)全民守法。人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)。

急時行政還要做好公民權(quán)利救濟(jì)。急時行政難免會損害部分公民的利益。因此，急時行政要充分考慮危機(jī)應(yīng)對與公民權(quán)利救濟(jì)二者的平衡。尤其值得注意的是，急時行政最有可能傷害社會弱勢群眾和底層公眾的利益，如封城、強(qiáng)制隔離可能會損害公民健康醫(yī)療權(quán)、生存就業(yè)權(quán)，政府需要盡最大努力暢通公民權(quán)利救濟(jì)渠道，完善救濟(jì)制度。事實上，在武漢新冠肺炎疫情后期，弱勢群體的境遇大有好轉(zhuǎn)，比如他們獲得了及時的醫(yī)療救助，貧困家庭獲得了一定生活補(bǔ)助，“流浪人員”得到有效安置，非武漢籍貫外地滯留人員得到了3000元補(bǔ)助等。但國家在保障公民權(quán)利方面仍有不小的改革空間，如盡快完善《緊急狀態(tài)法》以改變這種救濟(jì)的隨意性，為公民權(quán)利救濟(jì)提供法治保障;針對急時行政過程中可能侵犯的公民權(quán)利提前設(shè)置預(yù)案，避免出現(xiàn)事后救濟(jì)的困境;針對一些事實侵犯給予適當(dāng)?shù)膰已a(bǔ)償或者賠償?shù)取Ｖ挥胁粩嗤晟凭葷?jì)制度，急時行政的非常舉措才能獲得更多理解和認(rèn)同，也只有盡最大努力保護(hù)好每一位公民的合法權(quán)益，個人權(quán)利對集體福利的讓步才閃爍著人性的光輝。

注釋：

①本文的數(shù)據(jù)分析均來自北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院、北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心、北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院所做的“農(nóng)村小微企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)現(xiàn)狀、問題和對策”調(diào)查，參見《應(yīng)對新冠肺炎疫情對農(nóng)業(yè)農(nóng)村影響系列咨詢報告匯編（精簡版）》，2020年2月28日。

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