“試錯條例”與中國的試錯式改革

徐振偉

摘 要：試錯式改革是符合中國國情且具有中國特色的改革模式，它總結借鑒了國內外的發(fā)展經驗，推動了我國的改革創(chuàng)新。“試錯條例”是新時期試錯式改革在政府施政、干部考核評價特別是鼓勵改革者勇于創(chuàng)新方面的具體體現(xiàn)，是社會主義事業(yè)繼續(xù)發(fā)展和完善的必要條件?！霸囧e條例”的推出形成了對改革創(chuàng)新與探索的一種保障機制，因為以“試錯條例”為代表的試錯式改革能夠降低改革的個體性風險，并且能夠有效緩解改革新方案面臨的各種阻力，使改革更加平穩(wěn)、改革措施更加具有說服力。我們應給予“試錯條例”本身一定的試錯空間，加強系統(tǒng)化、法制化的構建，不斷努力探尋一條適合我國的政治道路。

關鍵詞：試錯式改革;試錯條例;容錯糾錯機制

一、“試錯條例”的由來

在建設中國特色社會主義的新時代，作為社會主義核心價值觀之一的民主被提升到一個新的歷史高度。與此同時，為保障民主，我國不斷推進行政管理體制改革，在不斷摸索中尋找適合國家建設的基本方向，但依舊存在一些問題，比如靈活的政策條例、具體的制度運行與基本的制度體系之間存在不小的脫鉤現(xiàn)象。這不僅是我國國家建設處于現(xiàn)代化和全球化的雙重背景使然，也是國家治理的主要問題之一。因此，隨著我國改革進入深水區(qū)，改革創(chuàng)新成為首要的課題。

習近平總書記在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，“改革由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化”[1]。有的學者也指出，“自改革開放以來中國的轉型符合經濟發(fā)展和社會發(fā)展的要求，迄今為止的所有改革大多是試錯式改革”[2]。在某種意義上可以說，中國特色社會主義道路是中國民眾直面現(xiàn)實問題和各種挑戰(zhàn)，在實踐中通過不斷摸索和試錯逐步形成與發(fā)展起來的。簡言之，中國改革開放的歷史就是一個不斷試錯的動態(tài)過程。

我們在改革的過程中需要尋找令各方滿意的方案，這種尋找和選擇的過程包括：提出問題，并分析問題的性質;在此基礎上，發(fā)現(xiàn)解決問題的方案，并對這些方案進行評估和篩選，選出最優(yōu)方案;最后將最優(yōu)方案付諸實踐，開展小范圍的試點，總結經驗并加以改進，再做下一步規(guī)劃。這種通過試錯來解決問題的改革就是試錯式改革。這種漸進式的改革模式如同“摸著石頭過河”，能夠避免社會中出現(xiàn)大起大落和動蕩不安的現(xiàn)象，并且對已有認識和理論的證實或證偽都具有一定的作用。證實理論可以為其普遍推廣提供依據(jù)佐證;而證偽理論可以提供反面教訓，避免盲目實踐帶來的損失，進而減少改革的成本[1]。

通過試錯式改革在一定區(qū)域內開展理論與政策試驗，總結經驗教訓后，再向全國推廣，這是中國社會主義道路的重要特色之一。近年來中國試錯式改革主要體現(xiàn)在“試錯條例”的發(fā)展與運用過程中。2006年深圳首創(chuàng)“試錯條例”，隨后七省頒布此類條例?！霸囧e條例”的運用與發(fā)展，對我們尋找和解決我國改革創(chuàng)新的問題、總結創(chuàng)新經驗具有重要意義。

進一步而言，“試錯條例”發(fā)端于中國改革開放的前沿城市——深圳市。2005年9月12日，時任國務院總理溫家寶指出，深圳市等經濟特區(qū)應該將創(chuàng)新作為發(fā)展的動力和靈魂，繼續(xù)當好建設有中國特色的社會主義示范區(qū)。深圳市隨即頒布《深圳經濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》，這是最早被外界稱為“試錯條例”的法規(guī)。該條例規(guī)定，改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)的三種失誤情形可免責：一是改革創(chuàng)新的方案設定和實施程序符合相關的規(guī)定;二是個人及其所在的單位未謀取私利;三是未與其他個人或單位惡意串通[3]。繼深圳市出臺“試錯條例”后，我國其他省市，如重慶、武漢、福建等地均效仿并設立了相類似的試錯與容錯機制，規(guī)定對于實施效果不如預期或者造成一定損失但程序合乎有關規(guī)定的改革措施，要豁免相關人員的責任[4]，以維護行政機構和人員推進改革創(chuàng)新的積極性。在此基礎上，黨的十九大報告總結指出，“堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，完善干部考核評價機制，建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”[5]（p.52）。

但“試錯條例”的不斷推出，也在社會上引起了較大爭議。一部分人認為，制度創(chuàng)新需要法律保護，這可以促進和保障改革創(chuàng)新工作[6];但也有人認為，此規(guī)定可能成為一些打著創(chuàng)新旗號來謀取私利的官員的“保護傘”，容易導致國家財產的損失[7]。不過十幾年來的事實證明，出臺了“試錯條例”的深圳一直未出現(xiàn)改革失敗需要追責的案例，這表明“試錯條例”的推行是有積極性和可行性的[8]。當然我們也應辯證看待“試錯條例”，其既具有可行性，也確實存在一些問題，只有不斷總結經驗并加以改進，才能讓試錯式改革逐漸克服自身的不足，更好地發(fā)揮自身的優(yōu)勢。

試錯的目的是創(chuàng)新，而容錯的目的是鼓勵試錯?！霸囧e條例”和容錯糾錯機制都是中國試錯式改革的重要組成部分，“試錯條例”是容錯糾錯機制的法律保障。目前，學者們對容錯糾錯機制進行了較為深入的研究。谷志軍借助政策文獻計量方法對容錯糾錯進行文本分析，強調重視容錯糾錯的錯誤識別[9];付玉聯(lián)、謝來位從指標體系和參考標準的角度分析容錯糾錯的程序、方式[10]。大部分學者對容錯糾錯的研究普遍從該機制建立的必要性、機制的內涵、如何完善機制運作這幾個方面進行闡述。但是，學界對作為該機制法律保障的“試錯條例”缺乏深入的研究，也沒有給予足夠的重視，所以，本文就如何更有效地建立容錯糾錯機制，保障改革者的權益，以尋求更適合中國試錯式改革模式的路徑作一探討。

二、“試錯條例”的可行性

（一）試錯式改革的國外歷史淵源

試錯式改革是對現(xiàn)代西方民主普適性進行反思的產物。古希臘時期，雅典等城邦曾實行由人民直接參與政治活動的制度，即直接民主制度，但這種制度形式被證明無法避免“多數(shù)人的暴政”，也無法適用于統(tǒng)一的多民族國家。17世紀以降，霍布斯、洛克、盧梭、孟德斯鳩等人宣揚“天賦人權”“主權在民”學說，奠定了現(xiàn)代西方資本主義民主制度的理論基礎，但直到此時，試錯式改革仍未成為其主要內容。二戰(zhàn)結束以來，西方民主在中東、非洲等地的失敗，以及世界金融危機暴露出的西方國家政治制度缺陷，促使一些西方學者開始反思西方民主的普適性。在人文科學領域，哲學家卡爾·波普爾（Karl R.Popper）認為試錯法是科學的基本方法[11]（p.260），即人們運用嘗試性理論解決問題，在此過程中不斷排除錯誤，進而發(fā)現(xiàn)并解決新的問題[12]（p.13）。而在社會科學領域，約翰·密爾（John Stuart Mill）早在19世紀便已認識到，“人類可以通過錯誤換真理，以及從真理與錯誤的張力中產生對真理更加清晰和生動的認知”[13]（p.20）。

可見，試錯理論為反思和批判現(xiàn)代西方民主制度進而構筑新型民主制度提供了全新的視角。古希臘城邦民主制度通過“一人一票”的形式體現(xiàn)了人民共同試錯的權利，即人民共同決策、共同承擔決策失誤導致的后果。在代議制民主之下，民眾將一些政治權力讓渡給政府，將試錯權委托給上層精英;政治精英有權來替民眾試錯，并與人民共同承擔決策錯誤，但必須受到監(jiān)督和制衡[4]。在這個意義上，試錯理論無疑具有更強的解釋力和普適性。

（二）“試錯條例”在中國的可行性

1.必要性分析

（1）試錯式改革是探索中國特色社會主義道路的必然要求

唯物辯證法認為，矛盾是普遍性和特殊性的統(tǒng)一，普遍性寓于特殊性之中。堅持從具有特殊性的改革實踐中發(fā)現(xiàn)共性規(guī)律，用以指導進一步的具體實踐，這種“個性—共性—個性”路徑符合人類認知規(guī)律，是改革實踐科學性、有效性的重要保證。改革開放的總設計師鄧小平同志曾指出，“我們現(xiàn)在所做的事都是試驗，都是新事物，所以要摸索前進”[14]（p.174）。印度學者阿嘎瓦拉認為，“中國首先在合適的地方開展試點，在此基礎上向其他地方推廣成功的經驗，這種漸進式改革與許多國家盲目接受新自由主義的行為形成了鮮明的對比，當然其結果也大相徑庭”[15]（p.62）。家庭聯(lián)產承包責任制合法性的確立、“問責制”環(huán)保治理機制由區(qū)域試點向全國推廣等改革事實充分證明，試錯式改革符合我國人口眾多、區(qū)域差異大的發(fā)展實際，是“實踐理性”在中國特色社會主義道路中的重要體現(xiàn)[16]（p.527）。

當前，中國的改革已經步入深水區(qū)，深層次的改革面臨巨大的風險和不確定性，為此，中國政府強調，既鼓勵創(chuàng)新、表揚先進，也允許試錯、寬容失敗[17]。中國特色社會主義現(xiàn)代化建設是前無古人的偉大事業(yè)，如何在新的歷史條件下進一步激發(fā)改革者的積極性和能動性，事關中國特色社會主義事業(yè)的興衰成敗。通過完善“試錯條例”等容錯機制，為行政機構和人員提供良性試錯空間，有助于進一步推動我國全面深化創(chuàng)新體制的改革。

（2）試錯式改革是減少中國特色社會主義道路運行風險的正確路徑

改革本身存在風險，缺乏現(xiàn)成的模式可循，也缺乏現(xiàn)成的方法可資借鑒，這里面充滿了許多不確定因素。對于具有許多可能性的問題，其答案的設定也是具有很大的不確定性的。此外，主體的主動性在應對過程中也有所不同，知識的差異、經驗的局限導致其形成了不同的應對方式。在此過程中，犯錯是無法回避的，也是不可避免的。減少犯錯的機會，探究錯誤產生的原因，從中吸取教訓是很重要的[1]。

一方面，中國的改革先以試點運行的方式在一定范圍內開展，并且所實施的方針策略都是預先經過可行性分析的，這就有效降低了改革的整體性風險。如果試驗成功就可以總結經驗進而向全國其他地區(qū)推廣;如果出現(xiàn)問題，則及時對其進行糾正，盡可能地減少因發(fā)生的錯誤所造成的損失，也可以使風險和失誤控制在最小的范圍內。試點運行改革的方式也可以在不同地區(qū)試行多種方案并且根據(jù)實際成效擇優(yōu)錄用，這種通過試點的方式來考察評價新的政策方案是改革取得重大進展的重要保障，不僅能有效預防因制度變遷帶來的改革風險，增加對改革大局的掌控，也能夠有效維護來自社會各個方面的創(chuàng)新勇氣。

另一方面，以“試錯條例”為代表的試錯式改革還能夠降低改革的個體性風險。在改革的過程中，新的政策方案的制定和實行很容易同現(xiàn)行的制度發(fā)生摩擦和沖突，并且也會觸及一部分群體的既得利益;而這些因素的存在某些程度上會給改革者帶來一定的風險，不僅會動搖他們的改革意志，也會讓其產生“事后追責”的強烈擔憂[18]（p.134），使得他們在改革過程中變得畏首畏尾，以至于“不作為不敢為”，不能充分激發(fā)改革措施應有的活力。但“試錯條例”的推出形成了對改革創(chuàng)新與探索的一種保障機制，條例明確規(guī)定只要改革行為措施符合國家的相關規(guī)定，改革執(zhí)行者即可免責。在這一前提下，這些改革探索行為和執(zhí)行者的安全系數(shù)就能夠大大提高，他們的權益就可以得到保障。一旦改革行動出現(xiàn)問題，改革者們也不會有太強烈的“事后追責”的擔憂，這就極大打消了他們的顧慮，所以“試錯條例”不僅能極大地保障改革倡導者的創(chuàng)新動力與活力，也能避免改革方案被扼殺在萌芽之中。

2.合理性分析

其一，制度經濟學派、現(xiàn)代公共選擇理論等認為政府是一個具有有限理性的組織。受制于政府的信息獲取能力和信息處理能力，政府對經濟社會系統(tǒng)的認知總是有限的。這就決定了政府的任何決策都具有不確定性和風險性。為了應對這一情況，“試錯條例”采取特有的“試點—推廣”模式，使政府在決策方案的制定過程中能夠集思廣益，反復修訂和更新，不斷完善和加強改革方案自身的合理性?？梢哉f，“試錯條例”和試錯式改革為新政策的培育和實施提供了諸多的實施渠道和平臺，讓在改革實踐中產生的點點滴滴的經驗都能夠匯聚起來，使政府的決策方案不斷完善，從而提高改革成功的可能性。

其二，從改革舉措來看，任何政策都是為經濟社會系統(tǒng)增加控制變量。由于經濟社會系統(tǒng)的開放性和復雜性，政府不可能對改革政策的效果作出準確預測?？梢姡坝捎谟邢蘩硇哉赡軆H僅具備有關轉型備選方案的不完全信息，也無力計算轉型最佳行動方案，并且對所選取的具體方案的后果有著非常不完全的了解”[19]，所以，改革的目標是尋求令各方滿意的方案。這種政府決策過程就是“試錯條例”存在的合理性，我們需要通過試錯式改革來解決經濟社會中存在的問題，以尋找令人滿意的答案。

其三，“試錯條例”和試錯式改革的推行也能夠有效緩解改革新方案面臨的各種阻力，使改革更加平穩(wěn)，改革措施更加具有說服力。因為在改革的過程中，政策的制定和實施不可避免地會受到來自不同立場和觀點的反對，受到一部分群體的主觀價值判斷的影響，特別是當既有制度在現(xiàn)實社會中依然具有一定的社會威信，而新興的制度政策和相應的價值觀念又在不斷推行、擴大其影響力之時，新舊觀念之間的論爭和沖突就不可避免[18]（p.136）。我們應當承認改革的政策辯論有其自身的合理性，但不能任其演化下去，否則將對改革有害無益。如果雙方的沖突升級，他們就有可能會在意識形態(tài)領域尋求幫助來壓制對方，最終讓政策問題上升為政治問題或意識形態(tài)問題[20]。這樣不僅會抑制改革創(chuàng)新的發(fā)展活力，來自意識形態(tài)方面的巨大壓力也會使改革者的探索創(chuàng)新勇氣大打折扣。但“試錯條例”的實行則強調注重政策實行的具體效果，用最具說服力的事實來取代空泛的爭論，通過活生生的現(xiàn)實效果來檢驗改革政策的優(yōu)劣。

實現(xiàn)頂層設計與“摸著石頭過河”相結合，是中國特色社會主義道路的獨特優(yōu)勢，而深得其精髓的“試錯條例”要保障改革過程中的各個方面協(xié)同發(fā)展，即所謂的“既反保守，又反冒進”，使制定的政策方案符合中國的現(xiàn)實國情。這種具有多重功能的機制一方面可以給予新政策充分的實驗檢驗的機會，保證其健康成長，另一方面又不會讓改革賴以進行的基礎和之前的成果因可能出現(xiàn)的改革失誤而遭遇較大挫折[21]。

三、“試錯條例”可能存在的困境

雖然社會上對于“試錯條例”褒貶不一，但總體形勢樂觀。與此同時，我們應以審慎的態(tài)度對待政治上的試錯，探尋“試錯條例”可能存在的問題。試錯過程在短期內獲得收益的同時，也可能使一些長期潛伏的問題無法充分暴露出來。隨著時間的演進，次生性改革是非常必要的，但也容易陷入“按下葫蘆起來瓢”的怪圈。同時，試錯式改革無法完全解決官員“不作為”的問題?！安蛔鳛椤本哂猩詈竦闹贫瘸梢?，“不敢為”只是其中之一。如許耀桐認為，官員為官不為、懶政怠政的內在成因包括理想信念缺失、責任意識淡薄、素質能力不足、用人導向偏差、制度規(guī)定缺陷[22]。對于“不敢為”之外的因素導致的“不作為”，試錯式改革無法進行有效識別，也無法有效發(fā)揮作用。

此外，試錯式改革的實施也可能引發(fā)一些問題。首先，容許試錯可能為官員機會主義帶來空間。目前出臺的部分“試錯條例”均明確只要程序合乎規(guī)定，個人和所在單位未謀取私利和損害公共利益的，相關的責任都可以豁免[4]。但在現(xiàn)實生活中，官員往往擁有大量的自由裁量權，如何認定官員是否“未謀私利”等也十分困難。在這樣的情況下，即使創(chuàng)新出錯，則無論初衷如何，該官員均可申請免責并為自己找到較好的理由。這樣的裁量空間讓機會主義與自主的靈活性活動難以界定，使我們的官員們可能由此滑向機會主義。其次，強調問責制度與允許試錯之間存在制度性沖突。如何處理好“試錯權”與問責制之間的關系是任何一個現(xiàn)代社會必須回答的基本問題之一[12]（p.36）。從邏輯演繹的層面來看，推進官員問責制度可以治理官員的亂作為、不作為現(xiàn)象，也是大勢所趨。從黨的十七屆四中全會提出的“健全決策失誤糾錯機制和責任追究制度”，到黨的十八大報告所說的“建立健全決策問責和糾錯制度”，再到黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決議》提出要“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，問責制度不斷創(chuàng)新完善。既要允許出錯，又要強調責任追究，這二者之間的矛盾難以解決，因為一個行為主體不可能同時既被追責，又被免責。制度間的潛在沖突又該如何解決呢？

除此之外，試錯的實際運用不能必然保證成功。試錯式改革本質上只是一種方法，其成效最終取決于行政機構和人員。長期以來，許多針對試錯式改革的批評均指出，在實踐中很難保證試錯式改革不被誤用、濫用。一旦試錯式改革思想在實際運用中沒有得到真正落實，或者受歷史背景影響流于形式、思想被歪曲，或者直接被棄之不用，都將會導致改革的作用無法發(fā)揮出來，使得試驗最終失敗。

四、對于“試錯條例”的正確認識及可行的解決方案

我國正處于全面深化改革的時期，官員的定位與實際行動之間存在一種理想與現(xiàn)實的差距，而現(xiàn)在多省出臺的“試錯條例”可以彌合這種背離，所以它在政治體制中具有更高的功能定位。上文中列出的相關問題，只是表明此條例運行過程中可能存在的實踐困境，而不是否定這種容錯機制的功能定位。沒有近乎完美的政治設計，我們要不斷創(chuàng)新，在理想與現(xiàn)實之間尋找一個立足點，給予“試錯條例”本身一定的試錯空間，加強系統(tǒng)化、法制化的構建，不斷努力探尋一條適合我國的政治道路。促進試錯式改革并推動“試錯條例”成功運用的目標，對我們提出了一些規(guī)范化的要求。

（一）寬容失敗

創(chuàng)新失敗必然會帶來前期政府投入資源的浪費。然而，創(chuàng)新探索及其失敗是必要的試驗成本，可以被看作是一種“好的浪費”——它不同于貪污腐敗、權力濫用等尋租帶來的“壞的浪費”。這種“好的浪費”是政府學習和試驗的自然結果。從長遠來看，失敗的創(chuàng)新項目可以為創(chuàng)新者及其他有志于實施創(chuàng)新的團體提供難得的學習機會，最終有助于提升政府效率。而營造寬容失敗的氛圍，也無疑會減免創(chuàng)新者承受的不當壓力，增強創(chuàng)新者的信心。例如，我國福建、天津等地的自由貿易試驗區(qū)都提出在試驗區(qū)內確立改革創(chuàng)新、允許試錯和寬容失敗的制度，建立以鼓勵改革創(chuàng)新為先導的考核評價機制，充分激發(fā)創(chuàng)新的活力，以便有利于自貿試驗區(qū)“大膽闖、大膽試、自主改”[23]。

在各省探索干部隊伍中的容錯機制中，為鼓勵激勵黨員干部干事創(chuàng)業(yè)，營造寬松的創(chuàng)新環(huán)境，大都對免責情形和范圍給予明確列舉。例如，《南寧市關于建立容錯糾錯機制支持和鼓勵改革創(chuàng)新的實施辦法（試行）》中規(guī)定容錯的使用情形主要為未實現(xiàn)預期目標或者帶來一些未曾預想的損失和負面影響，個人及其所在的單位未違規(guī)謀取利益，未與其他個人或者單位惡意串通，未涉及公共安全的改革創(chuàng)新[24]。通過這些明確的免責規(guī)定，寬容黨員干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤，從而解決他們的后顧之憂，以營造鼓勵黨員干部干事創(chuàng)業(yè)和改革創(chuàng)新的良好氛圍。

在失敗容忍度上，我們可以參考美國國防高級研究計劃局（DARPA）對待科技創(chuàng)新失敗的態(tài)度和做法[25]。“敢于冒險，準許失敗”是DARPA創(chuàng)新精神的重要內容。DARPA項目失敗次數(shù)甚至已經成為其在美國國會聽證會上關注的重點，失敗率低反而會被質疑其對前沿性關注不夠。對于著眼中長期基礎類、前沿類、顛覆性技術創(chuàng)新類的項目，立項時要突出創(chuàng)新性，而且應將客觀條件下的創(chuàng)新失敗率列入考核標準，對其容忍度應控制在較高水平;對于著眼近期和短期的成果轉化類的項目，立項和評審時要突出市場導向和需求導向，對其容忍度應控制在較低水平。

此外，為體現(xiàn)寬容創(chuàng)新失敗的文化理念，國外有一些城市專門設立創(chuàng)新失敗獎[26]（p.165）。美國加利福尼亞州的維塞利亞市就設有該獎項，用以獎勵當年度最引人注目的失敗。最有價值的失敗應該被給予最大的試錯榮譽，因為只有在試錯的基礎之上才有可能挖掘出催生下一代成功提議的亮點。特德·蓋布勒因在事先未經市政會議同意的情況下在電視上公開提出把市財政余額公積金歸還市民的建議而獲得該獎項。這一獎項的設置向政府雇員明確傳達了允許創(chuàng)新失敗的信號，并通過實質性的行動展現(xiàn)出這種寬容。這是值得中國政府學習的，尤其是在互聯(lián)網時代，通過便捷的網絡向公眾傳達這樣一種觀念，會極大地激發(fā)基層政府的創(chuàng)新意識。

同時，“容錯免責”理念必須貫穿于領導干部審計制度等體制機制中。例如，對于符合“容錯免責”條件的創(chuàng)新失敗，可以不追究領導干部責任，且不將這種創(chuàng)新失敗作為績效評價、經濟責任審計等的“減分項”，切實保障領導干部的創(chuàng)新熱情，減少其在政績考核方面的“后顧之憂”;對于大體符合“容錯免責”條件但無法完全排除利益輸送等機會主義行為的創(chuàng)新失敗，應當在績效評價、經濟責任審計中作出說明，必要時進行社會公示，使其接受公眾和輿論監(jiān)督;對于不符合“容錯免責”條件或者機會主義行為證據(jù)確鑿的情況，則要對涉事方堅決予以問責，同時責成有關部門完善財務等方面的制度設計，以著力避免類似現(xiàn)象[27]。當然，對于沒有達到預期的創(chuàng)新項目，不能簡單地將其定義為失敗，尤其是在一些無跡可尋的“模糊地帶”，或許在未來條件成熟時其價值才能顯現(xiàn)，對此類創(chuàng)新項目要寬容對待并深入挖掘其潛在價值。哪怕項目已經宣告失敗，政府不再給予任何資金支持與補貼保護，相關人員也應該有機會獲得榮譽獎項，尤其是對于那些為了達到遠大目標而經歷短暫創(chuàng)新失敗的，應持鼓勵態(tài)度，因為即使項目未成功，也可從中積蓄經驗。

（二）健全完善相關法律法規(guī)

健全的創(chuàng)新管理制度，是政府創(chuàng)新試錯的重要保障。不少國家和地區(qū)的政府制定了鼓勵和規(guī)范政府創(chuàng)新的法律條文。我國也應著手建立和完善相關的法律法規(guī)制度，為各行各業(yè)的試錯創(chuàng)新提供法律保障。例如，四川省制定的《自由貿易試驗區(qū)管理辦法》，通過出臺地方性法規(guī)，建構完備的自貿區(qū)法律制度，確保自由貿易試驗區(qū)的改革創(chuàng)新能夠有法可依[28]。這些規(guī)定和行動為四川的自貿區(qū)建設提供了政府規(guī)章保障和法律保障，對于完善四川自貿區(qū)建設的相關法律法規(guī)也具有重要意義，同時為自貿試驗區(qū)提供了制度保障，推動自貿試驗區(qū)快速發(fā)展進而不斷融入世界潮流。

此外，任何行政法律都應該符合比例原則，即要求國家機關在行使裁量權時，應在所追求的目的和為追求該目的所采取的手段給私人的權利、自由與利益所造成損害之間，進行適當?shù)钠胶狻＞唧w到“試錯條例”的有關立法，比例原則應該要求“試錯條例”平衡好創(chuàng)新性和錯誤后果之間的關系，任何“試錯條例”的出臺都不能存在可能嚴重侵害行政相對人權益的風險。

（三）提供資金與政策的支持

與企業(yè)創(chuàng)新一樣，政府創(chuàng)新也需要充裕的資金支持，特別是初始資金。政府以類似市場化風險投資方式建立的創(chuàng)新基金，就是一種這樣的資金。政府也可以通過采取一些獎勵措施，激勵和保障改革創(chuàng)新，促進改革者攻艱克難、奮勇前進。如《深圳經濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例》第五章第二十九條規(guī)定市政府設立改革創(chuàng)新獎項，以表彰有以下情形的組織與個人：一是大力開展改革創(chuàng)新的工作，獲得重大成績的;二是改革創(chuàng)新的研究成果或建議被采納，獲得重大經濟效益或社會效益的;三是在改革創(chuàng)新工作中有其他方面突出貢獻的[3]。此外，該條例規(guī)定，對于部分創(chuàng)新工作所需經費，還可由政府財政預算保障?！逗笔∪嫔罨母锎龠M條例》提出深化干部人事制度改革，堅持正確的用人導向，選拔任用想改革、謀改革、善改革且成績突出的干部。該條例還規(guī)定設立湖北改革獎，對改革者進行重大激勵[29]。

首先，政府應提高提議資助申請準入門檻，避免過多無意義的試錯成本對公共資源造成浪費。首輪資助撥發(fā)后，政府相關部門定期開展量化評估測試，對提議進行綜合系統(tǒng)的評估預測打分，根據(jù)評估結果按比例進行差異化資助，最后按照每個提議各自的進展以及成果檢測發(fā)放每輪資助。其次，對提議資金支持申報流程進行扁平化設計，盡量減少因為流程過于復雜等原因降低提議申報的積極性。在創(chuàng)新計劃實施過程中并不僅僅以階段評估來決定是否繼續(xù)投入，而要把最終的項目成果納入考量范圍，避免在一步一步的試錯過程中投入過多的公共資源和資金支持卻沒有得到建設性的提議實施結果。在項目實施結束后實施總體評估，提交報告，這就為容忍創(chuàng)新失敗提供了必要的空間。最后，樹立試錯改錯優(yōu)秀提議模范標兵，以此激勵更多優(yōu)秀的提議不斷試錯步步優(yōu)化。除了政府劃撥資金，創(chuàng)新計劃申請方必須提供配套資金來保證創(chuàng)新計劃的可實施性，配套資金可以由非公共機構提供或者自籌，同時受資助方要用從創(chuàng)新項目獲得的研究成果鼓勵獎金償還貸款。

（四）引入創(chuàng)新實驗室機制

政府創(chuàng)新實驗室是政府引入產業(yè)孵化模式、推動治理創(chuàng)新的重要形式。創(chuàng)新項目團隊圍繞項目目標，從內部和外部廣泛征求意見，尋求解決問題的思路和方案，通過研究和比較評選出若干較優(yōu)方案，交由相應政府部門實施，并接受政府跟蹤評估。

1.廣泛引入多元主體，提升創(chuàng)新容錯水平

政府創(chuàng)新實驗室是一個相對開放的機構，并且大多政府實驗室的資金來源都比較多元，充裕的資金增加了支持創(chuàng)新項目的可能性。研究表明，資金量越豐富，風險投資主體越傾向于寬容失敗。同時，由于政府創(chuàng)新實驗室通過吸收企業(yè)、社會團體的參與，開展多方合作，后者對創(chuàng)新失敗的寬容度要顯著高于政府。這既促進了政府和社會創(chuàng)新能力，也在很大程度上提升了政府創(chuàng)新實驗室的容錯水平。

2.科學評估實施效果，及時終止失敗項目

創(chuàng)新項目總會面臨失敗的風險。面對經過評估并不能取得預期效果的創(chuàng)新項目，政府創(chuàng)新實驗室可能會及時將其終止，以減少不必要的投入。政府創(chuàng)新需要想象、勇氣、權利和資源，并以有效的試錯容錯制度和文化為保障。需要注意的是，試錯并不意味著亂試。任何試錯都非盲目從事，也不是任何的“新點子”都必然會得到鼓勵和支持。政府創(chuàng)新與試錯容錯都應以公眾需求為導向，并經過謹慎試驗選擇，納入不同于政府日常事務處理的創(chuàng)新管理程序，實施有效的項目監(jiān)管和評估。

健全的創(chuàng)新管理制度，是政府創(chuàng)新試錯的重要保障。不少國家和地區(qū)的政府制定了鼓勵和規(guī)范政府創(chuàng)新的法律條文。在創(chuàng)新試錯容錯方面，可以借鑒美國對于鼓勵和規(guī)范政府創(chuàng)新的制度。地方政府不應采用“蜻蜓點水式”的資金補助方式透過項目的本質意義進行表象管理，而應該通過嚴格的公開考核以及嚴謹?shù)臉藴蔬M行篩選，通過一套公平公正并且高效率的流程制度支持相對優(yōu)質的創(chuàng)新計劃。在細化考核標準方面，地方政府可以專設創(chuàng)新管委會，針對創(chuàng)新計劃申請制定評估建議書，所涉標準包括創(chuàng)新計劃基于預期儲蓄利率的預期投資回報、參與主體的數(shù)量、提議成功的可能性、可獲得配套資金的占比、在其他政府機關可復制性、是否實施績效審計或其他推薦的審計方式、申請人過去是否成功完成一項創(chuàng)新計劃等內容。在進一步細化考核標準的同時，突出挖掘提議的創(chuàng)新點[25]，以“項目是否包含新思想”為重要準則遴選項目，使其不會因為項目設想過于大膽而被拋棄。政府不僅要鼓勵“試錯”，提倡“容錯”，更要嚴抓“改錯”。把進一步的改錯戰(zhàn)略以及可實施性方案納入考核提議的重要標準里面，不僅要“容錯”，還要鼓勵從錯誤中吸取有價值的創(chuàng)新教訓，從公共資源的有效合理化配置上最大限度地減少試錯成本。政府把這些標準進行量化實施同時也是為了規(guī)避因固守傳統(tǒng)觀念而否定某些真正具有創(chuàng)新想法、以多數(shù)票為依據(jù)進行評審的項目的情況。

五、結語

試錯，其實也是“試對”。改革創(chuàng)新，就是要從沒有路的地方開辟出一條路。改革開放已經走過四十多年的歷程，目前已經進入深水區(qū)，在找到答案之前答案是未知的，所以，要謀劃改革就必須大膽嘗試，要鼓勵創(chuàng)新就必須允許試錯[30]。

從實踐與理論的關系上來說，“試錯條例”的頒布遵循了實踐先于理論的邏輯，這可以體現(xiàn)出中國人對于政治發(fā)展和改革創(chuàng)新的遠見。因此，允許試錯的創(chuàng)新和當代中國國情相符合。對中國這樣一個面積廣大、人口眾多、內部存在顯著差異的大國而言，推進改革的緊迫性與保持社會的穩(wěn)定性缺一不可，并且相輔相成，同等重要[16]（p.141）。而“試錯條例”作為價值理性和工具理性的有機統(tǒng)一，將上述兩個目標納入同一軌道中來推進實現(xiàn)，進而為國家治理的現(xiàn)代化開拓出一條新路。具體而言，它為國家治理的路徑轉換提供了成長空間，為制度創(chuàng)新提供了足夠開闊的載體和包容性平臺。更關鍵的是，改革是為了破解制度內卷化的困境，提高效率進而推動社會發(fā)展，而穩(wěn)定是為了保障改革的有序推進?；凇霸囧e條例”的新制度要素的發(fā)育成長體現(xiàn)了改革與穩(wěn)定的辯證統(tǒng)一，有效緩解了與傳統(tǒng)治理結構的內在張力，保證了改革創(chuàng)新的“軟著陸”。

俞可平曾認為中國改革民主實驗存在阻力，即官員缺乏試行民主的動力，因為改革的政治風險較大，并且擔心外在環(huán)境對錯誤的容忍度過低，以及制度惰性不支持大膽的政治實踐[31]?！霸囧e條例”體現(xiàn)了我國改革創(chuàng)新的漸進性和試錯性，它不僅對官員在創(chuàng)新領域出現(xiàn)的錯誤免責，而且直接將其視為一種權利，為改革創(chuàng)造了良好的環(huán)境。此外，分享錯誤的義務客觀上為后人提供了從錯誤中學習的機會，為中國特色社會主義民主政治建設的廣闊發(fā)展前景助力。

參考文獻：

[1]陳紅娟.降低風險與道路內生[J].社會主義研究，2014，（3）.

[2]段先盛.改革開放以來中國轉型成功的機理[J].社會科學研究，2007，（6）.

[3]深圳經濟特區(qū)改革創(chuàng)新促進條例[J].深圳特區(qū)科技，2006，（3）.

[4]周志發(fā)，林斌.論中國特色的民主化模式[J].學術界，2010，（9）.

[5]中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編[C].北京：人民出版社，2017.

[6]劉家華.讓法律為改革者保駕護航[DB/OL].https：//www.chinacourt.org/article/detail/2006/03/id/ 199948.shtml，2006-03-21.

[7]劉義昆.深圳“試錯條例”為何長期懸置[DB/OL].http：//focus.cnhubei.com/original/200901/t546640. shtml，2009-01-05.

[8]政策解讀：從理念走向制度的容錯機制分析[DB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/d3d31cbb760bf78 a652 9647d27284b73f3423666.html，2021-05-15.

[9]谷志軍.容錯糾錯機制為何難以操作？——基于政策文本的實證分析[J].行政論壇，2020，（1）.

[10]付玉聯(lián)，謝來位.容錯糾錯的指標體系和判斷標準研究[J].科學社會主義，2020，（1）.

[11][英]卡爾·波普爾.客觀的知識：一個進化論的研究[M].舒煒光.杭州：中國美術學院出版社，2003.

[12]周志發(fā).容錯性民主：中國特色民主理論研究[M].昆明：云南大學出版社，2013.

[13][英]約翰·密爾.論自由[M].許寶骙.北京：商務印書館，2006.

[14]鄧小平文選（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[15][印度]阿嘎瓦拉.中國的崛起：威脅還是機遇？[M].陶治國，等.太原：山西經濟出版社，2004.

[16]中共中央文獻研究室.十五大以來重要文獻選編（上）[C].北京：人民出版社，2000.

[17]毛壽龍.“容錯免責”需給改革者劃定“權利”邊界[J].人民論壇，2016，（12）.

[18]周望.中國“政策試點”研究[M].天津：天津人民出版社，2013.

[19]段先盛.1978年以來中國改革成功的原因探究——有限理性政府試錯式改革與滿意實現(xiàn)[J].浙江社會科學，2008，（2）.

[20]徐湘林.“摸著石頭過河”與中國漸進政治改革的政策選擇[J].天津社會科學，2002，（3）.

[21]馬德普.漸進性、自主性與強政府——分析中國改革模式的政治視角[J].當代世界與社會主義，2005，（5）.

[22]許耀桐.治理為官不為、懶政怠政問題芻議[J].中共福建省委黨校學報，2015，（10）.

[23]解讀福建自貿試驗區(qū)立法：“允許試錯、寬容失敗”[DB/OL].http：//fjnews.fjsen.com/2016-04/12/content_17638315.htm，2016-04-12.

[24]尹海明.建立容錯糾錯機制，營造改革創(chuàng)新良好氛圍[N].南寧日報，2017-10-31.

[25]美國政府性科研管理機構“容錯糾錯”機制對我國科技創(chuàng)新的啟示[DB/OL]. http：//www.nsfc.gov.cn/csc/20340/20289/22548/index.html，2018-02-01.

[26][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].周敦仁.上海：上海譯文出版社，2013.

[27]浙江審計機關建立容錯免責機制的實踐與思考[DB/OL].http：//dy.163.com/v2/article/detail/DL5O6MC9051496JB.html，2018-06-25.

[28]《中國（四川）自由貿易試驗區(qū)管理辦法》解讀一[DB/OL].http：//www.sc.gov.cn/10462/10464/13298/13301/2017/8/8/10430000.shtml，2017-08-08.

[29]以法治促進改革躋身前列——認真貫徹落實《湖北省全面深化改革促進條例》[N].湖北日報，2016-01-14.

[30]李拯.敢于試錯是一種改革智慧[N].人民日報，2016-11-28.

[31]李成.讓民主造福中國——評俞可平的民主思想[J].學術界，2008，（6）.

[責任編輯：張英秀]