淺析高等教育領(lǐng)域“放管服”改革有效路徑

湯大朋

摘要：“放管服”改革是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵舉措，高等教育作為國家治理的主要內(nèi)容，全國各地政府和高校在推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革進(jìn)程中開展了多項(xiàng)實(shí)踐。當(dāng)前，高等教育領(lǐng)域“放管服”改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，縱深推進(jìn)“放管服”改革在高等教育領(lǐng)域的進(jìn)程仍面臨簡政放權(quán)落實(shí)欠佳、改革思想認(rèn)知不足以及監(jiān)督管理力度薄弱的問題，進(jìn)一步精細(xì)簡政放權(quán)制度、創(chuàng)新共同治理理念和健全監(jiān)督管理體系是實(shí)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。

關(guān)鍵詞：高等教育“放管服”改革現(xiàn)代化治理

黨的十八屆三中全會(huì)以來，國家把提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為一項(xiàng)重要任務(wù)開展實(shí)施。教育是衡量國家發(fā)展實(shí)力的關(guān)鍵指標(biāo)，同樣也是提升國家治理水平的內(nèi)在動(dòng)力，因此“放管服”改革在高等教育領(lǐng)域的實(shí)施對(duì)國家發(fā)展、治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要意義不言而喻。高等教育承擔(dān)著教化、文化傳承和知識(shí)創(chuàng)造的特殊責(zé)任，立足于高等學(xué)校特殊性質(zhì)的“放管服”改革優(yōu)化路徑的探討，是加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的關(guān)鍵所在。

一、高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的必要性

（一）夯實(shí)國家現(xiàn)代化治理水平根基

在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國宏偉進(jìn)程中，提升國家治理現(xiàn)代化水平是推動(dòng)國家發(fā)展的重要抓手，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵舉措。[1]其中，“放管服”改革作為推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有力措施，在深化行政體制改革方面取得良好成效。[2]2015年5月，“放管服”改革概念在全國推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上被首次提出，自此“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、服務(wù)優(yōu)化”三大策略協(xié)同共助、全面推進(jìn)的新格局形成?！胺殴芊备母镆浴昂喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”為主要內(nèi)容，致力于優(yōu)化政府與社會(huì)主體的相互關(guān)系，體現(xiàn)了政府職能向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的治理理念。[3]十九屆四中全會(huì)《決定》中也指出，持續(xù)深入推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)協(xié)同發(fā)展，以充分激發(fā)各主體活力。2020年5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“放管服”改革應(yīng)持續(xù)縱深推進(jìn)?！胺殴芊备母锏某掷m(xù)深入實(shí)施提升了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，為高等教育領(lǐng)域“放管服”改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）推動(dòng)高等教育事業(yè)健康發(fā)展

社會(huì)主義強(qiáng)國建設(shè)戰(zhàn)略對(duì)高等教育的革新提出了具體要求，教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是高等教育領(lǐng)域革新的重要內(nèi)容，同時(shí)也是提升國家治理水平的重要方面。[4]作為提升國家治理水平的關(guān)鍵舉措，“放管服”改革與高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化之間具有動(dòng)態(tài)互助、相互依存的關(guān)系。外部治理方面，“放管服”改革進(jìn)一步理順政府、社會(huì)與高校三大權(quán)力主體責(zé)任與義務(wù)，推動(dòng)治理體制優(yōu)化;在內(nèi)部治理方面，“放管服”改革能夠通過厘清學(xué)校、學(xué)部及院系各方的權(quán)力邊界，促進(jìn)共同治理提升治理效能。2017年4月，國務(wù)院五部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》，為進(jìn)一步解放高等教育領(lǐng)域自主權(quán)力，促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)。高等教育“放管服”改革是以高等院校為主要陣地，以改革辦學(xué)體制、教育機(jī)制、管辦評(píng)分離以及人才培養(yǎng)模式等為主要內(nèi)容開展的改革，對(duì)于推動(dòng)高等教育事業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義。[5]

（三）助力高等教育領(lǐng)域治理革新

目前，我國高等教育進(jìn)入內(nèi)涵式發(fā)展階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，縱深推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革是深入革新高等教育治理的有效方式。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，高等教育領(lǐng)域“放管服”改革是推動(dòng)高等教育行政管理體制機(jī)制革新的重要?jiǎng)恿??！胺殴芊斌w現(xiàn)了高等教育治理從簡政放權(quán)到放管結(jié)合，再到優(yōu)化服務(wù)的良性發(fā)展進(jìn)程，是促進(jìn)高等教育領(lǐng)域各方主體和諧互動(dòng)的關(guān)鍵舉措。其次，“放管服”改革是高等教育治理機(jī)制創(chuàng)新的必要條件。高等教育領(lǐng)域“放管服”改革是以高校為中心，通過優(yōu)化高等學(xué)校內(nèi)外部治理機(jī)制和治理結(jié)構(gòu)，達(dá)成共同治理合力才能實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，“放管服”改革所得成效與經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)高等教育治理機(jī)制創(chuàng)新，在相關(guān)政策指引下推動(dòng)現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建。此外，“放管服”改革是高等教育治理機(jī)制創(chuàng)新的重要步驟?！胺殴芊备母锏膶?shí)施過程，既是梳理劃分高等教育領(lǐng)域各方主體權(quán)力的過程，同時(shí)也是深入落實(shí)“管辦評(píng)”分離的過程，通過“放管服”改革揚(yáng)棄高等教育領(lǐng)域行政管理弊病，開拓有效的管理機(jī)制，是高等教育治理機(jī)制創(chuàng)新的核心要素（見圖1）。

二、各地各高?！胺殴芊备母飳?shí)踐

在《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》的指導(dǎo)下，各地政府立足本地本校歷史沿革與當(dāng)前實(shí)際，在高校學(xué)科專業(yè)、人員編制、進(jìn)人用人、職稱評(píng)審、經(jīng)費(fèi)使用、內(nèi)部治理、監(jiān)管服務(wù)等方面相繼推進(jìn)“放管服”改革并取得了積極成效。通過梳理各地各高校“放管服”改革實(shí)踐，為優(yōu)化改革路徑提供經(jīng)驗(yàn)借鑒的同時(shí)，也為持續(xù)推進(jìn)改革困境探究奠定基礎(chǔ)。

（一）簡政放權(quán)，激發(fā)高校活力

提升高等教育領(lǐng)域管理部門自治主管的意愿，關(guān)鍵在于放松對(duì)高等教育領(lǐng)域的權(quán)力制約，落實(shí)簡政放權(quán)是縱深推動(dòng)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革實(shí)施關(guān)鍵的基礎(chǔ)性工作。依據(jù)國務(wù)院五部委聯(lián)合印發(fā)的《意見》，有關(guān)高等教育領(lǐng)域的16項(xiàng)審批事項(xiàng)以及29項(xiàng)職責(zé)被取消和下放，同時(shí)涉及高等教育領(lǐng)域的非行政許可審批事項(xiàng)被全部取消。

各地區(qū)在推動(dòng)“簡政放權(quán)”上也相繼出臺(tái)相應(yīng)政策采取對(duì)應(yīng)舉措，例如天津市下放高校人事權(quán)，支持高層次人才培養(yǎng)引進(jìn);山東省推動(dòng)高校的研發(fā)機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、人才招聘權(quán)、職稱評(píng)審權(quán)、內(nèi)部薪酬分配權(quán)、科技成果轉(zhuǎn)化收益處置權(quán)“五權(quán)”下放。各高校內(nèi)部也在積極推動(dòng)簡政放權(quán)實(shí)施，南京中醫(yī)藥大學(xué)通過擴(kuò)大二級(jí)學(xué)院學(xué)科、教學(xué)科研團(tuán)隊(duì)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的自主權(quán)，激發(fā)科學(xué)教研人員教書育人、干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性;同時(shí)進(jìn)一步精簡審批簽字環(huán)節(jié)，提高辦事效率。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管，促進(jìn)良性競爭

《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》明確指出，在強(qiáng)化政府的外部監(jiān)督的同時(shí)，要協(xié)同提升高校內(nèi)部監(jiān)督治理能力，通過創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，加強(qiáng)協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，營造良好的改革環(huán)境。各地各高校協(xié)同推進(jìn)地方教育評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系與中國特色現(xiàn)代高校制度建設(shè)，建立外部評(píng)估與自我評(píng)估相結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制。

在地區(qū)層面上，四川省積極改革高校職稱自主評(píng)審制度和監(jiān)管機(jī)制;山東省通過建立健全高?？偡深檰栔贫取⒎晌臅鍐沃贫鹊任屙?xiàng)制度，夯實(shí)高校依法治理基礎(chǔ)。在高校層面上，截至2020年，章程制訂和核準(zhǔn)工作基本完成情況良好，“一校一章程”工作成效覆蓋全國2000多所高校。華南農(nóng)業(yè)大學(xué)積極探索學(xué)校崗位分類，建立高效的崗位管理體制和運(yùn)作機(jī)制，著力增進(jìn)學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)效能;中國農(nóng)業(yè)大學(xué)制定了《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)本科教學(xué)工作規(guī)范》，進(jìn)一步強(qiáng)化教務(wù)處在人才培養(yǎng)上的監(jiān)督引導(dǎo)（見表1）。

（三）高效服務(wù)，優(yōu)化育人環(huán)境

“放管服”改革在高等教育領(lǐng)域的實(shí)踐是促進(jìn)高等學(xué)校服務(wù)師生水平提升的關(guān)鍵之舉，為提升高等教育領(lǐng)域行政管理部門的服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平，各地各高校在優(yōu)化部門分工和保障學(xué)生利益等方面采取了相應(yīng)的改革措施。

教書育人是高等教育的主責(zé)主業(yè)，因此優(yōu)化高等學(xué)校專業(yè)設(shè)置成為各地各高校推進(jìn)“放管服”改革的主要措施，山西省制定了普通高校本科專業(yè)增設(shè)指南以及專業(yè)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，推動(dòng)全省高?！耙恍Ｒ幻妗碧厣l(fā)展，為培養(yǎng)高質(zhì)量人才優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)。同樣的，河海大學(xué)也通過建立本科專業(yè)設(shè)置和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，引導(dǎo)專業(yè)設(shè)置情況更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，促進(jìn)專業(yè)規(guī)模、質(zhì)量、效益與特色的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、高等教育領(lǐng)域“放管服”改革困境

在相關(guān)政策的指導(dǎo)下，各地各高校開展的“放管服”改革已取得了一定的積極成效，但當(dāng)前高等教育發(fā)展進(jìn)入攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期，在持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革進(jìn)程中仍面臨諸多問題，各地各通過匯總分析高?！胺殴芊备母飳?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而對(duì)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)所面臨的問題進(jìn)行深入剖析，對(duì)促進(jìn)高等教育高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

（一）簡政放權(quán)落實(shí)欠佳

簡政放權(quán)是“放管服”改革的首要措施，也是高等教育領(lǐng)域治理革新的重要基礎(chǔ)。但當(dāng)前高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)措施在統(tǒng)一實(shí)施口徑、完善配套政策以及協(xié)調(diào)權(quán)力轉(zhuǎn)移等方面仍存在問題。當(dāng)前高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)實(shí)施缺乏統(tǒng)一口徑，主要體現(xiàn)在權(quán)力下放范圍差異，不同區(qū)域與不同類別高校簡政放權(quán)實(shí)施步調(diào)不一致;下放權(quán)力內(nèi)容差異，高等教育領(lǐng)域涉及權(quán)力主體眾多從而導(dǎo)致下放權(quán)力邊界模糊[6];權(quán)力下放級(jí)別差異，政府對(duì)下放權(quán)力的級(jí)別尚未形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其次，簡政放權(quán)措施欠缺配套的保障措施，高等教育管理部門涉及利益主體眾多，因此簡政放權(quán)舉措的實(shí)施會(huì)與多個(gè)部門相關(guān)，關(guān)鍵環(huán)節(jié)配套監(jiān)管等保障措施的缺失使權(quán)力下放難以實(shí)施到位。此外，政府權(quán)力“放不下”、高校權(quán)力“接不住”的矛盾造成權(quán)力下放失衡，政府缺乏對(duì)高等教育領(lǐng)域“管得了，管得好”的權(quán)力范圍評(píng)估，簡政放權(quán)落實(shí)尚未到位導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性問題并未得到有效解決。

（二）改革思想認(rèn)知不足

“放管服”改革的意義在于通過簡政放權(quán)到放管結(jié)合，再到服務(wù)優(yōu)化的整體路徑推動(dòng)高等教育領(lǐng)域治理體制機(jī)制的革新。在踐行高等教育“放管服”有序推進(jìn)過程中，改革措施實(shí)施主體對(duì)改革的認(rèn)識(shí)和觀念較為薄弱，思想認(rèn)知的不足是制約“放管服”在高等教育領(lǐng)域深入推進(jìn)的主要因素。[7]一方面，改革實(shí)施者對(duì)“放管服”改革內(nèi)涵以及高等教育領(lǐng)域“放管服”改革實(shí)踐進(jìn)程的認(rèn)識(shí)仍有所欠缺。[8]地方政府與高校內(nèi)部在推進(jìn)“放管服”改革進(jìn)程中均存在忽略教育科研機(jī)構(gòu)基本屬性的問題，將教育科研事務(wù)與一般行政事務(wù)混同的現(xiàn)象普遍存在。另一方面，共同治理理念仍有待深入。高等學(xué)校是高等教育的主要載體，其兼具“服務(wù)者”和“管理者”的雙重身份，是典型的利益相關(guān)者組織[9]，如何實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部行政、學(xué)術(shù)及民主等多權(quán)力主體利益均衡是推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的特殊性問題。

（三）監(jiān)督管理力度薄弱

強(qiáng)化監(jiān)管是保障“放管服”改革在高等教育領(lǐng)域平穩(wěn)有序推進(jìn)的關(guān)鍵舉措。目前，高等教育領(lǐng)域“放管服”改革中放管結(jié)合與放管協(xié)調(diào)仍存在欠缺，有效監(jiān)管的缺失阻礙了高等教育領(lǐng)域“放管服”改革步伐。其一，監(jiān)督管理缺位現(xiàn)象普遍存在。高等教育領(lǐng)域的管理部門長期依賴于“以審代管”或“以罰代管”的治理手段，繁復(fù)的審批工作嚴(yán)重?cái)D占了教育管理工作者的時(shí)間和精力，制約了教育科研工作發(fā)展。其二，缺乏全程監(jiān)督管理意識(shí)。高等教育領(lǐng)域管理部門尚未做到事前、事中及事后全程監(jiān)督，有些管理部門忽視事中及事后監(jiān)督的重要性，例如高校固定資產(chǎn)管理部門缺乏對(duì)固定資產(chǎn)占有和使用主體的追蹤監(jiān)管，并且絕大多數(shù)部門普遍存在“不審批就無監(jiān)管”的認(rèn)知[10]，同時(shí)政府對(duì)高等教育領(lǐng)域的監(jiān)管也存在偏重過程監(jiān)管而忽視結(jié)果監(jiān)管的問題。其三，監(jiān)管機(jī)制冗雜煩瑣。一方面，監(jiān)督管理部門職能交叉，難以厘清監(jiān)管權(quán)責(zé)邊界，進(jìn)而造成監(jiān)管效率低下的問題;另一方面，相關(guān)審查批復(fù)流程仍然較為煩瑣，監(jiān)督管理信息化水平較低。[11]

四、高等教育領(lǐng)域“放管服”改革路徑

針對(duì)當(dāng)前“放管服”改革在高等教育領(lǐng)域縱深推進(jìn)所面臨的簡政放權(quán)落實(shí)欠佳、改革思想認(rèn)知不足以及監(jiān)督管理力度薄弱的問題，立足高等教育特殊性質(zhì)和實(shí)際發(fā)展情況，探究中國特色高等教育領(lǐng)域“放管服”改革優(yōu)化路徑，將有效促進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）精細(xì)簡政放權(quán)制度

縱深推進(jìn)“放管服”改革的重要前提在于解決簡政放權(quán)中“放哪些”“如何放”“放給誰”的問題，加快落實(shí)“管辦評(píng)”分離改革是劃分權(quán)利主體邊界，推動(dòng)改革有效實(shí)施的關(guān)鍵舉措。具體而言，針對(duì)“放哪些”的問題，要建立在滿足高等教育領(lǐng)域服務(wù)供需雙方需求的基礎(chǔ)上，對(duì)下放權(quán)力內(nèi)容進(jìn)行差異化界定;對(duì)于“如何放”的問題，權(quán)力下放要兼顧“放管服”改革后續(xù)進(jìn)程，即管理和服務(wù)的實(shí)施推進(jìn)，還要協(xié)調(diào)權(quán)力承接方的能力水平，完善簡政放權(quán)配套措施制定以給高校管理人員提供明確的指導(dǎo)方案，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)“放得下，接得住”的目標(biāo);在“放給誰”方面，綜合考評(píng)各地各高校治理能力水平，對(duì)條件成熟的地區(qū)和高校優(yōu)先放權(quán)，確保權(quán)力下放有效，縮小各地各高校發(fā)展治理水平差距。

（二）創(chuàng)新共同治理理念

深化“放管服”改革實(shí)踐的前提條件是深化“放管服”改革認(rèn)識(shí)，通過深入學(xué)習(xí)“放管服”改革相關(guān)政策文件，剖析“放管服”改革的真正內(nèi)涵，細(xì)分改革任務(wù)與內(nèi)容實(shí)現(xiàn)對(duì)治理流程的滲透。在深化認(rèn)識(shí)的同時(shí)，革新治理理念對(duì)縱深推動(dòng)“放管服”改革具有重要意義。首先，要提升多元權(quán)力主體對(duì)共同治理理念的認(rèn)同感，明確高等教育治理的特殊性質(zhì)和特殊手段，協(xié)同推進(jìn)行政管理、學(xué)術(shù)權(quán)力、政治民主等各方主體治理參與度，充分發(fā)揮共同治理對(duì)實(shí)現(xiàn)高等教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵作用。其次，立足我國高等教育實(shí)際情況，合理借鑒國際大學(xué)先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合“放管服”改革在我國高等教育領(lǐng)域的實(shí)踐，探究具有中國特色的高等教育改革路徑。

（三）健全監(jiān)督管理體系

建立健全高等教育領(lǐng)域“放管服”改革監(jiān)管體系，要立足于平衡多元權(quán)力主體利益需求，有效促進(jìn)高等教育領(lǐng)域外部監(jiān)管與內(nèi)部控制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全程監(jiān)督（見圖2）。在外部監(jiān)督方面，政府應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督主體作用，通過創(chuàng)新完善高等教育評(píng)估體系和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)行為的監(jiān)督管理，同時(shí)政府還應(yīng)在權(quán)力邊界內(nèi)適度放松對(duì)高等學(xué)校的直接干預(yù)，保障高等學(xué)校的辦學(xué)主體地位。在內(nèi)部監(jiān)督方面，堅(jiān)持依法治校的根本原則，加快落實(shí)“權(quán)責(zé)清單制度”，提高職能部門和學(xué)院的管理效能與水平。[12]此外，提升“放管服”改革監(jiān)督管理機(jī)制的信息化水平，破除政府、高校與社會(huì)行政管理可公開數(shù)據(jù)屏障，形成互動(dòng)高效開放統(tǒng)一的平臺(tái)，在高等教育領(lǐng)域內(nèi)部也可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，構(gòu)建教學(xué)、科研、行政管理模塊清晰的線上信息平臺(tái)，為簡化審批流程、提高行政效率提供便利條件。

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