生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度研究

于惠冰 宋春雪

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境損害;生態(tài)環(huán)境損害賠償制度;磋商

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）05 — 0086 — 03

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償概述

（一）生態(tài)環(huán)境損害的概念

人類理性地進行分析與思考的前提基礎是明確分析對象的內涵〔1〕，對于生態(tài)損害賠償的制度的研究必須從其概念入手才能更好的把握問題研究方向。其實對于生態(tài)損害賠償的定義，英美法系國家將其直接定義為對于環(huán)境的侵害和污染，而。日本法學界則是將其定義為公害。在我國立法上并沒有統一定論，但是因為“生態(tài)環(huán)境損害”與其他法學界的概念相比存在特殊性，其本身受多種環(huán)境要素的影像，在理論界中有諸多學者對此發(fā)表觀點，當然，這其中也不乏有爭議的理解。產生爭議的主要原因在于傳統環(huán)境侵權與當前時期生態(tài)環(huán)境侵權之間存在的差異性。傳統的環(huán)境侵權損害僅僅涉及到環(huán)境作為媒介導致公民人身財產權益及相關權益受損的情形，而并不討探討關于生態(tài)損害的相關問題。而在生態(tài)意義上的環(huán)境損害。則是指環(huán)境本身的自凈能力已經無法應對其所承受的生態(tài)損害，這里所指的生態(tài)環(huán)境才是環(huán)境損害的對象。而生態(tài)環(huán)境損害屬于是當前社會時期所面臨的損害形態(tài)，其與傳統意義上的環(huán)境侵權損害存在差異，所以我們在定義時也應當結合新視角來分析其概念。綜上，可以嘗試著將生態(tài)環(huán)境損害定義為：因人類的生產、生活活動導致生態(tài)環(huán)境的組成要素，或者其各要素之間相互作用所構成的循環(huán)性整體可能或已經發(fā)生多樣態(tài)的退化。

（二）生態(tài)環(huán)境損害賠償的特點

其一，生態(tài)環(huán)境損害產生具有復雜性。

生態(tài)環(huán)境中各要素存在著緊密的關聯性。生態(tài)環(huán)境損害并不僅僅因某一單一要素的改變而產生，通常是因為存在多要素的共同作用而產生的，此外損害的各個環(huán)節(jié)也相對存在復雜性，通?？梢员憩F為污染源產生污染物，致使污染物經過排放進入到公共的環(huán)境要素當中造成生態(tài)環(huán)境損害。

其二，生態(tài)環(huán)境損害存在滯后性和潛伏性。

許多環(huán)境損害是污染物的累計超過環(huán)境本身的自凈能力導致危險危害結果的顯現。例如，酸雨災害就是在工廠排氣排出廢氣后加上其他具有污染性的生活廢氣與交通尾氣等等，在潮濕天氣的作用下致使空氣中的物質成分發(fā)生變化而產生嚴重影響人類生產生活并損害生態(tài)環(huán)境的的生態(tài)事故。

其三，生態(tài)環(huán)境損害利益多元化。

從我國環(huán)境法中對于環(huán)境的定義本身就能看出，生態(tài)環(huán)境損害所涉及到的利益具有多元化的表現形態(tài)。生態(tài)環(huán)境損害不僅對人類的生產生活與健康會帶來嚴重的影響，更會嚴重影響到經濟科技的發(fā)展，甚至可能引發(fā)社會矛盾。

（三）生態(tài)環(huán)境損害賠償的性質

國內環(huán)境法學者認為，環(huán)境損害賠償屬于防御責任的一種而歸屬法律調整的范疇。但對于生態(tài)損害的性質分析應當從生態(tài)損害的發(fā)生邏輯上來看，生態(tài)環(huán)境損害既包括已經對生態(tài)環(huán)境造成的損害，也包括可能存在的損害危險，所以對于其性質的定義不應當考量對于損害的防御性，同時也應考慮到對于損害的社會化填補性責任。所以，生態(tài)環(huán)境損害既具有防御性也具有填補性的法律性質。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度現狀分析

（一）域外生態(tài)環(huán)境損害制度法律現狀比較分析

通過對現有域外代表型國家中所規(guī)定的生態(tài)損害賠償制度的分析與比較不難發(fā)現，目前世界多數國家都制定了專項立法以統領生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，既能夠從整體上來把控制度的綜合性，同時也使本國的生態(tài)環(huán)境損害賠償具有相對準確性，來拓展環(huán)境生態(tài)損害中受法律保護的對象范圍，規(guī)定損害賠償的基本原則，并明確國家權力機關的對應職責，根據具體的案件情況來完成對生態(tài)環(huán)境損害賠償的認定。通過對日本和美國兩個國家的生態(tài)環(huán)境損害制度法律現狀進行分析可知，其中日本在生態(tài)損害賠償領域，更多的將行政處理程序加以運用，以防治環(huán)境公害作為主要目標，利用單行性專門環(huán)境法規(guī)落實環(huán)境責任主體與以及責任范圍.而美國則通過在法律層面構建社會化的環(huán)境責任保險制度來保障生態(tài)領域內的損害問題得以解決，其中美國的保險制度中，包括一般性的保險法、專門用于調整環(huán)境責任保險的特別法。并且針對環(huán)境保險制度制定實施細則條款，通常情況下，美國會采取強制性保險的形式，對環(huán)境生態(tài)領域加以保障。通過法律制度的比較分析，我們可以看出我國在生態(tài)損害賠償制度的建立上，還有許多不可避免的問題亟待解決。我們也可以借鑒域外代表性國家關于生態(tài)損害賠償制度的構建，尤其是在涉及生態(tài)損害賠償中訴訟主體、責任主體、舉證責任、責任范圍等方面認定方面，來尋求與我國具體實踐情況相適應的完善對策。

（二）我國的生態(tài)環(huán)境損害法律制度現狀分析

1.我國生態(tài)環(huán)境損害案件數據分析

2020年5月，最高法發(fā)布2019環(huán)資審判白皮書〔2〕統計可知，2019年，全國法院受理各類環(huán)境資源刑事一審案件39957件，審結36733件，判處罪犯114633人，收結案數同比2018年分別上升50.9%、43.4%。受理各類環(huán)境資源民事一審案件202671件，審結189120件，同比分別上升5.6%、3.5%。受理各類環(huán)境資源行政一審案件47588件，審結42078件，同比分別上升12.7%、0.8%?？傮w來看，我國環(huán)境糾紛仍然呈現處增長趨勢。其中環(huán)境侵權民事案件的特點主要體現在兩方面，一方面是針對歸責原則的適用，按照具體的案件事實分別適用無過錯責任、過錯推定責任、過錯責任原則;另一方面，責任承擔方式逐步發(fā)展為生態(tài)恢復或修復為主。

2.立法考察

在習近平生態(tài)文明建設思想的指引下，貫徹落實新發(fā)展理念，協同推進經濟高質量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境高水平保護，我國在生態(tài)文明建設領域取得較大成就。從立法層面上看，我國在憲法中以根本法的形式明確了國家保護和改善生態(tài)環(huán)境與生活環(huán)境，嚴厲防治自然污染和其他公害的總目標。而在現行立法中以《環(huán)境保護法》為根基，以《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《水污染防治法》等多部法律以及政策法規(guī)組成生態(tài)環(huán)境保護法律制度體系。除了上述法律法規(guī)以外，還有諸多涉及到生態(tài)損害相關問題的法律法規(guī)。其中最為亮眼的是于2020年頒布的《民法典》對于環(huán)境生態(tài)環(huán)境侵權的規(guī)定。法典在其第7章明確規(guī)定了環(huán)境污染和生態(tài)破壞責任，與習近平總書記“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”的理念相契合，以民事立法回應了人民群眾所思所想所急所盼。

《環(huán)境保護法》對生態(tài)環(huán)境損害賠償的發(fā)展主要有以下三個方面。其一，在環(huán)保法中確立生態(tài)環(huán)境損害擔責的原則?！董h(huán)境保護法》第5條明確了“誰污染、誰擔責”生態(tài)損害擔責原則來治理，通過對于損害擔責原則的規(guī)定，警醒和提示。廣大公民保護環(huán)境，如果存在損害生態(tài)環(huán)境，造成環(huán)境污染的情形，應當承擔相應的法律責任。其二，對環(huán)境侵權訴訟時效加以規(guī)定。新環(huán)保法對于環(huán)境訴訟侵權時效規(guī)定為三年，但是因為是環(huán)境生態(tài)損害，具有著潛伏性，長期性的特點，對于環(huán)境生態(tài)侵權損害的最長訴訟時效可沿用《民法典》二十年的規(guī)定，指受害者知道或應當知道權利，被侵害之日起計算。其三，對生態(tài)環(huán)境損害的關注。當前我國環(huán)境保護法第64條的規(guī)定，除了造成環(huán)境污染外，破壞生態(tài)環(huán)境造成的法律責任，也屬于環(huán)境污染范疇。這體現了我國新環(huán)保法在傳統環(huán)境侵權以外增加了對于生態(tài)破壞生態(tài)環(huán)境損害的關注。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償制度存在問題

（一）生態(tài)損害賠償處理方式單一

生態(tài)環(huán)境損害賠償的程序需要同時滿足三個條件才能開展，其一，需要有明確的生態(tài)環(huán)境損害行為人，其二，環(huán)境損害的事實確實客觀存在，其三，損害行為與損害結果之間具有因果關系。當同時滿足上述三個條件時，生態(tài)環(huán)境損害的權利人可以按照法律規(guī)定來追究行為人的損害賠償責任。但是在司法實踐中，環(huán)境行政處罰的實施發(fā)生在環(huán)境違法行為之后，從時間的順序來看，這與生態(tài)環(huán)境損害賠償的程序存在重合，因此在實踐中往往會存在著生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政處罰相交叉的情形。就目前的司法實踐來看，在我國無論是個單行法還是地方法規(guī)，都以行政處罰與傳統民事訴訟作為主要的處理生態(tài)損害的方法，這種單一的處理方法其實有很多弊端，也無法滿足于修復生態(tài)環(huán)境損害的整體需要。法律中對于行政處罰，通常是通過對行為人處以一定數額的罰款來達到處罰的目的，但是在實踐中罰款的金額往往不能達到恢復生態(tài)損害的實際經濟損失需求，也有一些省市也希望通過提高罰款額度來提高環(huán)境違法成本，比如深圳市，在地方環(huán)境保護條例中將罰款額度提高至100萬元，但是這與實際治理環(huán)境生態(tài)損害所需的修復支出也無法相適應。長期以往還會使一些企業(yè)存在僥幸心理，認為守法成本比違法成本更高，而更忽視對于生態(tài)環(huán)境的保護，僅僅片面追求經濟效益。因為環(huán)境生態(tài)損害其本身具有一定的特殊性質，單一的行政處罰方式和對于整體生態(tài)環(huán)境損害修復目標的實現來說十分困難。如果不能夠有更多的環(huán)境生態(tài)損害糾紛解決方式，難以使全社會的公眾參與到生態(tài)損害的救濟當中來。除了行政處罰以外，當前作為生態(tài)損害賠償最主要的救濟途徑之環(huán)境，公益訴訟程序，其在具體的制度設計上也存在諸多問題，例如。舉證困難，受案范圍狹窄，信息渠道不暢，地方支持力度低等。

（二）缺少環(huán)境生態(tài)損害責任保險制度

環(huán)境保護法作為一門社會本位的法律，更多的是考量社會公共利益，從長遠的發(fā)展視角出發(fā)，尋求人類生存與生態(tài)環(huán)境保護之間的平衡，倡導并鼓勵全社會參與共建美麗家園，可以從社會化的角度來分析生態(tài)損害賠償。目前許多國家也都在實行環(huán)境責任保險機制，該制度也運作的相對成熟，有細致的管理程序和賠償方法。環(huán)境責任保險可以促使被保險人及時對于工廠內所擁有的環(huán)保設備進行更新和檢查，加強環(huán)境保護工作，提高對于環(huán)保工作的重視，進一步從源頭上減少生態(tài)環(huán)境污染事件的發(fā)生。此外承保環(huán)境責任保險的公司可以行使自己的監(jiān)督權利來保障被保險人的環(huán)保投入?？梢酝ㄟ^保費來督促保被保險人。我國目前亟待構建環(huán)境生態(tài)損害責任保險制度。

四、我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度之完善對策

（一）構建生態(tài)損害賠償磋商制度

生態(tài)環(huán)境損害賠償的磋商是指“當生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權利人在生態(tài)環(huán)境損害調查、鑒定評估和修復方案編制等工作的基礎上，通過對修復方案技術的可行性、最優(yōu)成本效益、賠償責任人的賠償及救濟能力以及第三方的監(jiān)督可行性等因素的考慮，就損害事實和程度、修復方式、啟動時間及期限、責任承擔方式和期限等與賠償義務人進行充分且平等的協商?！薄?〕落實磋商制度，首先要明確該制度的定位，磋商制度作為解決當代生態(tài)環(huán)境污染和損害的機制之一，其在制度設計上有別于其他訴訟程序。該制度作為實現環(huán)境正義，環(huán)境公平與自由而存在，通過磋商的方式能夠充分發(fā)揮權利義務關系主體的主觀能動性，高效便捷的解決糾紛。其次要確定規(guī)范磋商主體的權限范圍，根據2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》可知，生態(tài)損害中的賠償權利人已經擴展到市地級政府，所以必須要針對生態(tài)損害賠償權利人在磋商中的具體權限進行明確規(guī)定，使磋商制度具有可操作性，避免出現地方政府為達到生態(tài)損害索賠案件結案率，而使國家利益遭受損失。再次還要落實磋商程序與其他程序之間的銜接，比如在磋商程序完畢后，為了保障磋商協議的有效履行，可以通過向司法機關進行申請確認的方式，保障該協議受法律保護，具有強制的執(zhí)行力。

（三）建立健全生態(tài)環(huán)境損害社會化填補機制

為構建生態(tài)環(huán)境損害社會化的填補機制，可以從以下兩方面展開。其一，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償責任保險制度。響應黨的十八屆三中全會明確提出對造成環(huán)境生態(tài)損害的責任者嚴格實施賠償制度的號召，目前在國內各地區(qū)已經開展針對生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的改革試點，其中就包括有針對環(huán)境責任保險試點，而從實踐來看，試點地區(qū)所開展的環(huán)境責任保險，屬于狹義的環(huán)境責任保險，并不能完全涵蓋生態(tài)損害賠償責任。其實在我國實施社會化的填補機制可以借鑒國外的成熟經驗，可以嘗試著在。環(huán)境責任保險中推出一些與我國當前發(fā)展相適應的險種，例如承包商污染責任險。從試點運行中總結經驗并完善相應的法律法規(guī)制度，從理論層次對生態(tài)環(huán)境損害賠償體系整體進行論述，建立整體制度框架，才能更好的發(fā)揮保險責任制度的優(yōu)勢，通過該制度的建立，從源頭上減少生態(tài)環(huán)境污染事件的發(fā)生。其二，除了環(huán)境責任保險，還可以通過建立專門針對環(huán)境生態(tài)損害的基金來應對因生態(tài)損害資金不足而無法及時解決生態(tài)修復產生的問題。生態(tài)環(huán)境污染事件往往涉及到的區(qū)域范圍大且具有長期性，如果不能第一時間加以處置，可能為后期的治理與修復帶來更大難度，所以如果能夠設立基金來幫助地區(qū)政府解決資金短缺的問題，還能夠保障社會秩序的穩(wěn)定性，此處也可以充分發(fā)揮國家財政的重要力量，通過征收環(huán)境稅或發(fā)行環(huán)境債券等多種方式，通過廣泛宣傳提倡公眾為環(huán)境生態(tài)損害修復與治理進行個人性質的捐助，為環(huán)境損害的及時治理，提供充實的資金保障。

（三）構建生態(tài)損害賠償案件聯動機制

生態(tài)損害賠償案件處理聯動機制的構建，體現在所涉及到案件生態(tài)損害賠償案件處理聯動機制的構建，指的是在具體案件中所涉及到的政府與環(huán)境行政主管部門及時的進行溝通交流，促進信息的暢通，提高辦案效率，加強分工配合和協調工作。因為生態(tài)損害往往涉及到的區(qū)域范圍比較大，所以對于生態(tài)損害賠償案件的處理需要多部門共同努力方能解決。為推進生態(tài)損害賠償案件的處理，應當在前期加強對實施生態(tài)損害的行為人的控制，及時采取方法控制污染源，及時針對損害發(fā)生的污染源進行調查，為后期損害范圍的界定收集證據。在對案件事實發(fā)生原因查明以后，要進行及時的信息溝通，以便各部門及時采取措施。以便對整個生態(tài)損害賠償案件進行圓滿的處理，各部門的信息聯動化也可以借助當前的互聯網來加強溝通，同時要注意保密工作的開展，加強對各部門的問責與監(jiān)督，保障聯動機制的落實。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：張 港〕