生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度探析
——基于十大典型案件的考察

韋超前，陳鑫

(1.貴州省環(huán)境工程評(píng)估中心，貴陽 550002；2.貴州省生態(tài)環(huán)境廳法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)處，貴陽 550002)

隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的不斷發(fā)生，對(duì)污染(破壞)者追責(zé)不到位使受損的生態(tài)環(huán)境無法及時(shí)有效恢復(fù)已成為當(dāng)前環(huán)境管理的瓶頸，亟待突破。隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)步伐不斷加快，相關(guān)體制改革訴求也日趨強(qiáng)烈。在這樣的雙重背景下，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度得以逐漸建立。

生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是指賠償權(quán)利人以生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作為基礎(chǔ)，主動(dòng)與賠償義務(wù)人就已發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害開展磋商并達(dá)成賠償協(xié)議后進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)的制度流程[1-2]。磋商具有合作和協(xié)商屬性，使之成為解決生態(tài)環(huán)境損害賠償爭(zhēng)議的手段既有其必要性，也有其必然性[3]。國(guó)家層面出臺(tái)的指導(dǎo)性文件為確立磋商在生態(tài)環(huán)境損害賠償工作中重要地位提供了制度依據(jù)。先后于2015 年、2017 年出臺(tái)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》均提出了“主動(dòng)磋商”，要求在生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人主動(dòng)與賠償義務(wù)人開展磋商；2019 年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》更是明確了“磋商前置”，將磋商確定為提起訴訟的前置程序。從實(shí)踐上看，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商工作推進(jìn)總體順利。截至2020 年1 月，以磋商方式結(jié)案的案件占全國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件總數(shù)的比例大于三分之二[4]。磋商程序的設(shè)計(jì)和保障措施的安排使磋商過程公共的參與權(quán)和話語權(quán)得到了保障，也為各方的利益訴求在磋商中得到滿足設(shè)置了前置條件[1]。《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》出臺(tái)后，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐開始向公、私法協(xié)動(dòng)模式發(fā)展[5]。由此可見，磋商組織形式、公眾參與和賠償協(xié)議履行保障措施作為兼具公、私法色彩的磋商案件辦理的關(guān)鍵要素，在已開展的具體案例中如何運(yùn)用和體現(xiàn)值得認(rèn)真分析與總結(jié)。基于此，本文試圖以“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例”為基礎(chǔ)，從上述三大關(guān)鍵要素出發(fā)，分析現(xiàn)階段我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商實(shí)踐情況，以期為完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償領(lǐng)域的磋商制度提供依據(jù)。

1 案例概況

經(jīng)地方推薦—專家評(píng)審—公眾投票的程序后，2020 年4 月生態(tài)環(huán)境部公布了“生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例”[4]。這些磋商案例為各地繼續(xù)開展磋商工作提供了很好的樣板。關(guān)于該批典型案例磋商機(jī)制的梳理情況見表1。

表1 我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商十大典型案例情況

2 典型案例磋商機(jī)制差異性分析

國(guó)家層面出臺(tái)的指導(dǎo)性文件僅對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的實(shí)施進(jìn)行了總體部署，各地磋商實(shí)踐過程的磋商組織形式、公眾參與和賠償協(xié)議履行保障情況不盡相同。

從磋商組織形式方面看，十大典型磋商案例中既有由生態(tài)環(huán)境行政管理部門、開發(fā)區(qū)管委會(huì)或政府處置工作組等賠償權(quán)利人代表的部門(組織)主持磋商，也有律師協(xié)會(huì)、調(diào)解委員會(huì)等作為第三方主持磋商的案例。磋商組織形式雖不統(tǒng)一，但均由賠償權(quán)利人或賠償權(quán)利人邀請(qǐng)的第三方進(jìn)行主持，在“磋商由誰組織，怎么組織”方面，賠償義務(wù)人的話語權(quán)并不多。

從公眾參與方面看，除重慶的“非法傾倒混凝土泥漿案”引入了人民監(jiān)督員外，其他案例在磋商過程中均未體現(xiàn)出公眾參與。這表明，即使國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)文件一直強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理過程中的公眾參與，但就目前而言，將該要求真正落到實(shí)處的案例并不多見。

從賠償協(xié)議履行保障措施方面看，典型磋商案例中僅少部分案例進(jìn)行了司法確認(rèn)。由于未對(duì)賠償協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，致使賠償協(xié)議履行得不到保障，甚至還出現(xiàn)類似山東“非法傾倒危險(xiǎn)廢物案”中的賠償義務(wù)人在履行了賠償協(xié)議部分內(nèi)容后反悔，賠償權(quán)利人不得已將其訴至法院，由法院判決該企業(yè)繼續(xù)履約的情況。

3 健全磋商機(jī)制的若干思考

3.1 規(guī)范磋商組織

在磋商環(huán)節(jié)，現(xiàn)行的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》只要求賠償權(quán)利人主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商，未對(duì)磋商的組織單位作硬性規(guī)定，但也提倡磋商形式創(chuàng)新，鼓勵(lì)邀請(qǐng)其他組織參與。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商是行政權(quán)力主導(dǎo)下的磋商，而非平等主體之間的磋商[6]。基于生態(tài)環(huán)境損害案件的特殊屬性，筆者認(rèn)為，磋商過程若僅限于由賠償權(quán)利人組織、賠償義務(wù)人參與，可能會(huì)使磋商演變成隨意性與自主性較大的討論，對(duì)磋商的輪次和意向的達(dá)成缺乏約束力，進(jìn)而降低磋商的成功率。因此，磋商過程引入中立性的第三方是必要的。各地結(jié)合實(shí)際，可將律師(或律師組織)、人大環(huán)境資源委員會(huì)代表或民間公益性組織作為第三方組織的選取對(duì)象，由賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人雙方共同確定磋商的組織者。

3.2 鼓勵(lì)公眾參與

生態(tài)環(huán)境損害的實(shí)質(zhì)是公共生態(tài)環(huán)境利益的損害[7]。換言之，社會(huì)公眾對(duì)已受損生態(tài)環(huán)境的定損情況和恢復(fù)方式享有知情權(quán)。雖然國(guó)家頂層設(shè)計(jì)鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與磋商，但缺乏具體的引入機(jī)制，導(dǎo)致各地實(shí)施起來無章可循。典型案例中只有1 例案例在磋商過程引入人民監(jiān)督員，其他案例均未體現(xiàn)公眾參與?？梢?，社會(huì)公眾在磋商機(jī)制實(shí)施過程并未起到足夠的作用。環(huán)評(píng)制度自2002 年環(huán)評(píng)法頒布后實(shí)施至今，其公眾參與機(jī)制幾經(jīng)調(diào)整，目前相對(duì)較成熟?；谀壳按枭坦妳⑴c的實(shí)施無章可循，筆者認(rèn)為可以先借鑒環(huán)評(píng)制度的公眾參與辦法進(jìn)行嘗試，待時(shí)機(jī)成熟后再出臺(tái)相關(guān)配套文件對(duì)其進(jìn)行約束。具體做法為:在磋商前由磋商組織者進(jìn)行公眾意見調(diào)查，將公眾意見調(diào)查結(jié)果連同損害鑒定評(píng)估報(bào)告作為磋商的依據(jù)。當(dāng)然，這無疑增加了磋商組織者的工作量。結(jié)合前文關(guān)于引入第三方機(jī)構(gòu)作為磋商行為組織者的考量，磋商行為由第三方主持可以規(guī)避這個(gè)弊端。若組織單位未征求公眾意見或征求公眾意見不合規(guī)，賠償權(quán)利人或義務(wù)人有權(quán)利拒絕參與磋商。同時(shí)，磋商過程中，對(duì)與損害事件有利害關(guān)系的公眾的意見必須充分尊重。由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)對(duì)第三方的公眾參與行為進(jìn)行監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)公眾參與過程中弄虛作假致使公眾意見嚴(yán)重失實(shí)的，可將其列入生態(tài)環(huán)境保護(hù)失信黑名單。通過上述措施，可以充分保障磋商過程社會(huì)公眾的參與及其意見的表達(dá)。

3.3 落實(shí)協(xié)議履行保障措施

《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》提倡通過司法確認(rèn)保障磋商賠償協(xié)議的履行。實(shí)現(xiàn)磋商最終目的依賴于磋商協(xié)議的全面履行[8]。司法確認(rèn)模式既是對(duì)磋商協(xié)議的一種救濟(jì)保障，又是對(duì)該磋商協(xié)議合法合理性的二次審核[9]。司法確認(rèn)可賦予賠償協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，以保障磋商制度的實(shí)施。就目前而言，因《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》未強(qiáng)制要求所有的磋商協(xié)議必須進(jìn)行司法確認(rèn)，使各地在執(zhí)行起來并未“照單全收”。從典型案例來看，確有不采取司法確認(rèn)后期賠償協(xié)議履行不到位的案例。因此，除賠償義務(wù)人主動(dòng)開展生態(tài)修復(fù)的情形外，有必要對(duì)其他經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)。對(duì)所有磋商賠償協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)的做法已經(jīng)有省份開始嘗試。貴州在典型案例2 中探索形成的賠償協(xié)議司法確認(rèn)制度被《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》認(rèn)可和采納后，在其新頒布的《貴州省生態(tài)環(huán)境損害賠償案件辦理規(guī)程(試行)》已明確要求，“賠償協(xié)議簽訂后七個(gè)工作日內(nèi)，賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人雙方共同向具有管轄權(quán)的法院申請(qǐng)司法確認(rèn)”。可見，賠償協(xié)議司法確認(rèn)的做法正逐漸被認(rèn)可。司法確認(rèn)可確保賠償協(xié)議條款的執(zhí)行落地見效，使受損的生態(tài)環(huán)境功能得到實(shí)質(zhì)性恢復(fù)。

4 結(jié)語

目前生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商尚處于探索階段，十大環(huán)境損害賠償磋商典型案件的公布彰顯了國(guó)家層面推行這項(xiàng)制度改革的決心，并給司法界和生態(tài)環(huán)境界的賠償磋商制度實(shí)踐者帶來了極大鼓舞。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度寫入民法典標(biāo)志著生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆傻匚坏玫綐O大提升[10]。2020 年9 月，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合多部委印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》更是為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作深入開展指明了方向。然而，基于生態(tài)環(huán)境損害案件的復(fù)雜性，在以后的磋商實(shí)踐過程中將會(huì)面臨更大的挑戰(zhàn)，須對(duì)磋商的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)一步探究，使生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度不斷得到豐富和完善。