稅收政策激勵社會組織發(fā)展：國際比較與改革取向

張曉麗 張肖飛 陳智國

20世紀80年代以來，我國社會組織發(fā)展與經(jīng)濟改革同步，總體呈現(xiàn)出在曲折中不斷增長的態(tài)勢，在數(shù)量增長、社會參與、組織構(gòu)建和活動領(lǐng)域等方面實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。2013年，黨的十八屆三中全會明確了“激發(fā)社會組織活力”“推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用”的改革任務;2017年，十九大報告進一步提升社會組織的地位和作用、提出了更高要求，指出要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用”、不斷“加快提升社會組織專業(yè)化、職業(yè)化水平”;2020年，十三屆全國人大三次會議指出要“支持社會組織、人道救助、志愿服務、慈善事業(yè)等健康發(fā)展”。當前，在我國社會改革和社會治理中，社會組織始終是最主要的、最重要的社會主體。社會組織“爆炸式增長”的背后，離不開我國稅收政策對社會組織的規(guī)范和激勵。

一、我國社會組織稅收政策現(xiàn)狀

目前我國沒有專門針對社會組織的稅收優(yōu)惠條例，但在政策層面，近年來，財稅部門對之前的稅收優(yōu)惠政策進行了較大規(guī)模的清理和規(guī)范，這有利于更好地引導和促進社會組織的發(fā)展。截至目前我國現(xiàn)行的18個稅種中，社會組織稅收優(yōu)惠涉及大部分稅種，所得稅、流轉(zhuǎn)稅、稅收征管、票據(jù)使用等方面的稅收優(yōu)惠政策大都適應于社會組織?？梢姡谖覈斍暗呢敹愺w制和收入分配制度中，缺乏對社會組織地位、作用和稅負水平的整體考慮和統(tǒng)籌安排。稅收激勵社會組織發(fā)展存在明顯的不足，具體表現(xiàn)在：

（一）社會組織財稅政策缺乏頂層設計

一是對社會組織缺乏整體制度設計。目前關(guān)于社會組織的條文較為零散，稅務管理和票據(jù)管理等方面還參照企業(yè)或行政事業(yè)性單位執(zhí)行，沒有對社會組織財稅政策進行整體定位、設計與表述;社會組織的會計制度、稅收制度、票據(jù)制度之間不夠協(xié)調(diào)，存在按規(guī)定可享稅收優(yōu)惠，卻申請不到相應票據(jù)的情況。社會組織財稅政策整體呈現(xiàn)松散、偏少、可執(zhí)行性差的狀態(tài)。

二是對企業(yè)、不同類型的社會組織及其非營利性缺乏系統(tǒng)認識?，F(xiàn)行稅法及配套政策沒有把企業(yè)的經(jīng)營行為和社會組織的非營利活動、公益慈善活動區(qū)分對待，缺少針對社會組織及其非營利活動特點的制度安排。同時，社會組織之間運作模式存在差別，社會團體收入主要來源于會費和提供服務，基金會收入主要來源于捐贈和資產(chǎn)保值增值，民辦非企業(yè)單位收入主要來源于面向公眾提供服務和承接政府購買服務，對稅收優(yōu)惠的需求各有側(cè)重。

（二）稅收優(yōu)惠范圍較小

一是公益性捐贈稅前扣除資格申請主體存在不合理限制。目前申請主體僅限定為基金會和公益性社會團體，將民辦非企業(yè)單位完全排除在外。對于近年來涌現(xiàn)的一部分公益性較強的民辦非企業(yè)單位缺少支持，但其運作中基本不向服務對象直接收費，收入主要來源于公共資源的支持。

二是公益性捐贈稅前扣除力度不足。捐贈人實際可獲得的免稅水平較低，且不允許向以后年度結(jié)轉(zhuǎn)，抑制了企業(yè)、個人向社會組織進行大額捐贈;對股權(quán)、房地產(chǎn)等非現(xiàn)金捐贈，捐贈人還需繳納所得稅。

三是對社會組織用于公益目的的經(jīng)營性收入缺乏所得稅優(yōu)惠。公益性捐贈收入存在不穩(wěn)定性，同時受到捐贈人意愿的限定，多數(shù)社會組織特別是基金會不能完全依賴捐贈以支付運作成本、支撐公益事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，需要對資產(chǎn)進行保值增值來彌補捐贈收入的不足。當前，所得稅優(yōu)惠僅限于捐贈、會費、財政補貼等輸血式的收入，對投資收益、提供服務收入等社會組織自我造血的收入未予優(yōu)惠。稅收優(yōu)惠的范圍有待進一步擴大。

四是對社會組織流轉(zhuǎn)稅和財產(chǎn)稅優(yōu)惠支持較少。目前稅惠政策集中在所得稅，對社會組織為了非營利目的的開展公益慈善活動取得的收入和持有的財產(chǎn)，缺乏流轉(zhuǎn)稅、財產(chǎn)稅等方面的優(yōu)惠。此外，在全面實施“營改增”之后，一部分從事科學研發(fā)和技術(shù)服務的科技類社會組織的稅率從5%上升了6%，負擔有所加重。

（三）有關(guān)程序繁瑣、不盡合理，現(xiàn)行政策落實不均衡

一是現(xiàn)行稅收優(yōu)惠資格條件、審核程序存在不合理之處。對于自身收入免稅資格限定了較低的工資標準，影響了社會組織吸引和留住高素質(zhì)人才。公益性捐贈稅前扣除資格審核間隔短，有效期僅一年;“公益捐贈稅前扣除”和“自身收入免稅”兩項優(yōu)惠資格的性質(zhì)、對象、標準有較大交叉重復，申請審核的程序卻有很大的差異，在執(zhí)行中既給社會組織帶來不便，又增加了稅務機關(guān)的工作難度。

二是現(xiàn)行政策執(zhí)行不力。如不嚴格落實現(xiàn)有規(guī)定，社會組織符合條件但仍難以獲得稅收優(yōu)惠;審批優(yōu)惠資格不及時，社會組織當年申請的資格不能在當年獲得;縮小捐贈票據(jù)的發(fā)放范圍。

三是稅收征管方面缺乏針對社會組織的制度安排。社會組織沒有專門的稅收征管制度，使用的是企業(yè)的報稅體系，不符合社會組織的收支特點，經(jīng)常無法填報;稅收征管與稅收優(yōu)惠資格的申請和管理沒有銜接，經(jīng)常因此而不能享受到應有的稅收優(yōu)惠;征收環(huán)節(jié)缺少針對社會組織管理要求，影響了財稅政策對社會組織經(jīng)濟行為的規(guī)范效果。

二、社會組織稅收政策的國際比較

“稅收是促進社會組織發(fā)展的最有效工具。”實踐證明，通過稅收制度的周密設計，不僅能保障社會組織的公益性，而且能鼓勵社會組織尋求自身健康發(fā)展之路。西方發(fā)達國家不僅普遍建立了相對比較完整的法律監(jiān)管體系，還頒布了相應的社會組織稅收優(yōu)惠制度，監(jiān)管與扶持發(fā)展并重。

（一）社會組織自身的稅收優(yōu)惠政策

西方發(fā)達國家通過頒布一系列的稅收優(yōu)惠政策（見表1）為社會組織的發(fā)展提供足夠的動力和支持，其中所得稅優(yōu)惠是最受關(guān)注也是最主要的稅收優(yōu)惠。

（二）捐贈者的稅收優(yōu)惠政策

西方發(fā)達國家慈善事業(yè)發(fā)展非常成熟，政府頒布一系列有利舉措來鼓勵個人積極參與慈善，其中以捐贈者稅收優(yōu)惠政策最為有效且長久。

在美國，慈善事業(yè)具有相對較為完善的政策法規(guī)，捐贈人只有向符合美國稅法第501（c）（3）項要求的公益慈善組織捐贈才可以獲得稅收優(yōu)惠。在個人捐贈方面，個人給公益組織捐贈時，可以按照稅率比例得到相應的減稅即應稅收入只包括“年度可繳稅收入”除去捐贈總額的部分，扣除的額度上限通常是總收入的50%，若超過既定的，最多可延期五年。在法人捐贈方面，則需要嚴格的遵守稅法的條例，符合規(guī)定的公司捐贈，在企業(yè)當年應稅所得5%以下的，可以稅前扣除，超過部分可以遞延，最長可至5年。