關(guān)于完善我國天然氣管網(wǎng)公平開放和價(jià)格監(jiān)管的建議

郭琎

天然氣管輸環(huán)節(jié)連接上游生產(chǎn)和中下游配送、下游銷售環(huán)節(jié)。天然氣管道運(yùn)輸是最為主要的陸上運(yùn)輸方式，管網(wǎng)資產(chǎn)專用性強(qiáng)、沉沒成本高，具有自然壟斷屬性。我國天然氣管輸環(huán)節(jié)改革將進(jìn)一步推動(dòng)形成上游資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。在我國天然氣管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)背景下，基于管網(wǎng)公平開放和管輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管的現(xiàn)狀和改革挑戰(zhàn)，本文提出有效保障公平開放和強(qiáng)化管輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管的相關(guān)建議。

一、天然氣管網(wǎng)公平開放和價(jià)格監(jiān)管的現(xiàn)狀

2019年底，國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱“國家管網(wǎng)集團(tuán)”）成立，實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)法人獨(dú)立，引致了包括公平開放，價(jià)格、投資激勵(lì)和監(jiān)管等一系列重要的問題。我國現(xiàn)已建立“協(xié)商的第三方準(zhǔn)入”制度，實(shí)施“準(zhǔn)許成本+合理收益”的管輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管。

（一）建立“協(xié)商的第三方準(zhǔn)入”制度

2014年起，以國家發(fā)展改革委、國家能源局為主的相關(guān)部委先后頒布《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》和相關(guān)配套辦法，鼓勵(lì)管網(wǎng)公平開放，引入第三方準(zhǔn)入的監(jiān)管機(jī)制。2020年5月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)油氣管網(wǎng)對(duì)市場(chǎng)主體公平開放。

國家管網(wǎng)集團(tuán)按照有關(guān)要求構(gòu)建“公平開放”大平臺(tái)。一是設(shè)立托運(yùn)商客戶管理系統(tǒng)。二是公開和滾動(dòng)更新相關(guān)信息，除服務(wù)信息暫缺外，天然氣管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)信息、管道基礎(chǔ)信息、剩余管道容量和管輸服務(wù)價(jià)格均已公開。三是建立“協(xié)商的第三方準(zhǔn)入”制度。其基本流程為：明確托運(yùn)商“申請(qǐng)制”和國家管網(wǎng)集團(tuán)“集中或分散式受理”，國家管網(wǎng)集團(tuán)審查準(zhǔn)入資質(zhì)、受理服務(wù)申請(qǐng)、公布技術(shù)要求，與用戶就天然氣管網(wǎng)使用事宜達(dá)成一致，在正式實(shí)施前簽訂服務(wù)合同。

（二）明確“準(zhǔn)許成本+合理收益”的收益率監(jiān)管

2016年，《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格規(guī)[2016]2142號(hào)）實(shí)施;2021年，新修訂《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（暫行）》征求意見，我國天然氣管輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管向科學(xué)化、精細(xì)化、制度化方向發(fā)展。

一是加強(qiáng)定價(jià)成本監(jiān)審。要求國家管網(wǎng)集團(tuán)按要求形成年度成本報(bào)告，價(jià)格主管部門組織實(shí)施定價(jià)成本監(jiān)審。二是提高價(jià)格監(jiān)管科學(xué)性。以覆蓋不同價(jià)區(qū)的管道運(yùn)營(yíng)企業(yè)為監(jiān)管對(duì)象，按照“準(zhǔn)許成本+合理收益”核定運(yùn)價(jià)率，國家管網(wǎng)集團(tuán)據(jù)此確定管道運(yùn)輸?shù)木唧w價(jià)格。三是實(shí)行成本和價(jià)格信息由價(jià)格主管部門和國家管網(wǎng)集團(tuán)“雙公開”。

二、天然氣管網(wǎng)公平開放和價(jià)格監(jiān)管改革面臨的挑戰(zhàn)

我國繼續(xù)推進(jìn)“X+1+X”的天然氣市場(chǎng)化改革，面臨天然氣管網(wǎng)中立性難以有效保障、管網(wǎng)公平開放規(guī)則尚不完善、管輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管亟待強(qiáng)化的挑戰(zhàn)。

（一）天然氣管網(wǎng)中立性難以有效保障

在中石油和中石化占據(jù)天然氣生產(chǎn)和管輸環(huán)節(jié)的主要市場(chǎng)份額，管網(wǎng)公平開放實(shí)行協(xié)商準(zhǔn)入制度的情況下，盡管天然氣管輸環(huán)節(jié)已實(shí)現(xiàn)法人獨(dú)立，其中立性仍難以有效保障。

國家管網(wǎng)集團(tuán)成立后，中石油因此前為跨省跨區(qū)長(zhǎng)輸管道的主要運(yùn)營(yíng)者，管道資產(chǎn)折為股權(quán)后占據(jù)29.9%的份額，中石化為14%。同時(shí)，天然氣上游環(huán)節(jié)仍競(jìng)爭(zhēng)不足。2020年，中石油國內(nèi)天然氣產(chǎn)量占全國總產(chǎn)量的69%，中石化為16%。加之，天然氣管網(wǎng)實(shí)行協(xié)商準(zhǔn)入制度，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)在一定程度上受到從事天然氣上游開采生產(chǎn)、下游大宗銷售業(yè)務(wù)的油氣企業(yè)影響或控制。

（二）天然氣管網(wǎng)公平開放規(guī)則尚不明確

《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》就管網(wǎng)的使用申請(qǐng)受理、信息公開、天然氣計(jì)量計(jì)價(jià)方式等實(shí)踐中影響公平開放的突出問題和關(guān)鍵因素進(jìn)行了原則性規(guī)定。目前，管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)規(guī)則規(guī)范中的操作性細(xì)則不充分，各市場(chǎng)主體的責(zé)任義務(wù)不明晰，將會(huì)導(dǎo)致管網(wǎng)公平開放難以落到實(shí)處。

1、協(xié)商準(zhǔn)入的規(guī)則和程序需進(jìn)一步細(xì)化

國家管網(wǎng)集團(tuán)集托運(yùn)商準(zhǔn)入資格審查、管輸服務(wù)申請(qǐng)受理、管網(wǎng)準(zhǔn)入技術(shù)管理等職責(zé)于一身，規(guī)則和程序不清晰的協(xié)商準(zhǔn)入制度給予其較大的自由選擇權(quán)。在現(xiàn)行協(xié)商準(zhǔn)入制度下，對(duì)管網(wǎng)準(zhǔn)入規(guī)則和服務(wù)受理程序尚無更細(xì)致清晰的操作性細(xì)則，包括：托運(yùn)商準(zhǔn)入門檻或條件、資格審查流程、服務(wù)受理或提供服務(wù)的先后順序、管道容量分配等機(jī)制設(shè)計(jì)。

2、相關(guān)市場(chǎng)主體的責(zé)任和義務(wù)需進(jìn)一步厘清

針對(duì)天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商，調(diào)度平衡和擁堵管理等管網(wǎng)運(yùn)行責(zé)任及其承擔(dān)機(jī)制仍待確立;管輸服務(wù)質(zhì)量和安全要求、管輸服務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等尚未量化，社會(huì)性監(jiān)管充分性不足;與地方管網(wǎng)互聯(lián)互通的方式也尚未明確。針對(duì)天然氣托運(yùn)商，在我國天然氣上下游主體多元化、管網(wǎng)運(yùn)輸多路徑、托運(yùn)商制度尚未建立的情況下，管網(wǎng)運(yùn)行的平衡和擁堵責(zé)任及其承擔(dān)機(jī)制亟待建立。此外，天然氣保供的責(zé)任在托運(yùn)商和管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)商之間劃分不清晰，會(huì)造成天然氣安全供應(yīng)保障不力。

（三）天然氣管輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管亟待強(qiáng)化

從管輸服務(wù)價(jià)格中收回天然氣管網(wǎng)投資和運(yùn)維成本，并為國家管網(wǎng)集團(tuán)的管網(wǎng)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)提供激勵(lì)，對(duì)管輸服務(wù)價(jià)格監(jiān)管提出了更高的改革要求。

1、價(jià)格監(jiān)管的激勵(lì)性需要加強(qiáng)

“準(zhǔn)許成本+合理收益”的收益率監(jiān)管滿足我國現(xiàn)階段管網(wǎng)高速發(fā)展的需求。但是，被監(jiān)管企業(yè)容易產(chǎn)生過度投資行為，“大”企業(yè)也更容易出現(xiàn)“X-非效率”。由于缺少發(fā)現(xiàn)被監(jiān)管企業(yè)“真實(shí)”成本信息的手段，現(xiàn)行價(jià)格監(jiān)管方法對(duì)準(zhǔn)確核定定價(jià)成本和收益率，從而制定合適的、具備激勵(lì)相容效能的管輸服務(wù)價(jià)格支撐不足。

2、信息公開尚未落實(shí)到位

定價(jià)成本監(jiān)審和價(jià)格監(jiān)管相關(guān)信息公開落實(shí)不到位。除國家管網(wǎng)集團(tuán)公開了具體管道的運(yùn)輸價(jià)格外，企業(yè)和價(jià)格主管部門均沒有公開成本、收入及定價(jià)成本監(jiān)審的相關(guān)信息。