區(qū)域差異化綜合績效考核路徑探索

□ 王春河 于 意 周晶琳

一、區(qū)域差異化綜合績效考核的研究背景及概念

（一）區(qū)域差異化綜合績效考核研究背景

20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，可觀的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)成為各地追求的政績目標(biāo)。部分地方政府為了在短期內(nèi)取得經(jīng)濟(jì)大規(guī)模發(fā)展和高增長，在對所轄區(qū)域開展綜合績效考核時(shí)，主要以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并且較多采用“一刀切”的方式將目標(biāo)任務(wù)強(qiáng)制壓給基層，對各區(qū)域在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦和社會(huì)條件等方面的差異關(guān)注較少。這種考核方式，在短期內(nèi)刺激了主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的大幅增長，拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但“一刀切”的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核方式，使區(qū)域間陷入了同質(zhì)化競爭的惡性循環(huán)，一定程度上導(dǎo)致了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式單一化、缺乏特色、活力漸失。黨的十八大以來，中央提出要改革政績考核體系，進(jìn)一步完善發(fā)展成果考核評價(jià)。2013年12月，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，要求進(jìn)一步完善政績考核評價(jià)，根據(jù)不同地區(qū)、不同層級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求，設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標(biāo)，對開展區(qū)域差異化綜合績效考核提出了明確要求。

2019年，國家開始以全國統(tǒng)一性和區(qū)域差別化相結(jié)合的原則，對各地高質(zhì)量發(fā)展績效進(jìn)行綜合評價(jià)，標(biāo)志著綜合績效考核工作進(jìn)入新階段，也為差異化考核提供了重要遵循。2020年10月23日，中組部部長陳希在深入貫徹落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要實(shí)行分類考核，強(qiáng)化精準(zhǔn)性、體現(xiàn)差異性；要根據(jù)各地區(qū)資源稟賦、基礎(chǔ)水平、發(fā)展階段、主體功能區(qū)定位的不同，合理確定考核內(nèi)容，分類設(shè)置考核指標(biāo)和權(quán)重，防止“一刀切”“一鍋煮”。翌日，中組部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價(jià)要體現(xiàn)不同區(qū)域特點(diǎn)，突出考核深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革等的實(shí)際成效。

上述一系列部署，為綜合績效考核工作的優(yōu)化改革進(jìn)一步指明了方向。在高質(zhì)量發(fā)展的新形勢下，各地積極探索創(chuàng)新綜合績效考核新模式，區(qū)域差異化考核也成為其中一個(gè)重要課題和研究方向。

（二）區(qū)域差異化綜合績效考核的概念

區(qū)域差異化綜合績效考核沒有明確的定義，根據(jù)實(shí)踐中的理解和掌握，我們認(rèn)為，區(qū)域差異化綜合績效考核即“體現(xiàn)區(qū)域差異”的考核模式，是一種將差異化因素融入?yún)^(qū)域考核的做法。這種“差異”既可以體現(xiàn)在不同的考核內(nèi)容、指標(biāo)權(quán)重和計(jì)分方法上，又可以體現(xiàn)在不同的考核方式和結(jié)果運(yùn)用上，使區(qū)域綜合績效考核工作既關(guān)注全域工作的推進(jìn)落實(shí)情況，又兼顧各地不同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦和社會(huì)條件，以求更加準(zhǔn)確、公平地評價(jià)各區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績和工作成效。

（三）區(qū)域差異化綜合績效考核的研究前景

我們將區(qū)域差異化綜合績效考核作為一個(gè)重要課題進(jìn)行研究探討，其目的主要包括3 個(gè)層面。

1.進(jìn)一步優(yōu)化改進(jìn)區(qū)域綜合績效考核工作

考核作為檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績的標(biāo)尺，其基本要求是“客觀、公正、準(zhǔn)確”。在綜合績效考核實(shí)踐中，由于被考核的各區(qū)域在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦和社會(huì)條件等方面存在差異，這就給考準(zhǔn)考實(shí)帶來一定困難，同時(shí)也不可避免地出現(xiàn)個(gè)別考核對象對考核結(jié)果提出質(zhì)疑。因此，要在堅(jiān)持共性考核的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同區(qū)域的發(fā)展基礎(chǔ)、區(qū)位特點(diǎn)和功能定位，通過指標(biāo)設(shè)置、賦分權(quán)重、考核方式等方面差異考核的辦法，既保證面上整體工作的推進(jìn)，又突出區(qū)域?qū)嶋H，確?？紲?zhǔn)考實(shí)各區(qū)域的發(fā)展實(shí)績，進(jìn)一步提高綜合績效考核的科學(xué)化、規(guī)范化水平。

2.更加有效地助推全域中心工作落實(shí)

考核作為促進(jìn)落實(shí)、助推發(fā)展的重要抓手，其關(guān)鍵是要發(fā)揮好“圍繞中心、服務(wù)大局”的作用。在區(qū)域綜合績效考核中，各區(qū)域具體情況不同，推動(dòng)中心工作的要求也不盡相同，因此，不能搞“齊步走”。我們可以通過差異化考核的手段，將本地黨委政府的決策部署和戰(zhàn)略規(guī)劃“化整為零”，引導(dǎo)激勵(lì)所轄區(qū)域立足自身實(shí)際、加快特色發(fā)展，有效調(diào)動(dòng)起區(qū)域干事創(chuàng)業(yè)、共謀發(fā)展的主動(dòng)性和積極性，從而達(dá)到“1+1>2”的效果，以各區(qū)域的特色發(fā)展推動(dòng)全域整體發(fā)展進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)中心工作的全面推進(jìn)和決策部署的有效落實(shí)。

3.引領(lǐng)形成符合高質(zhì)量發(fā)展要求的新發(fā)展理念和正確政績觀

實(shí)行區(qū)域差異化綜合績效考核，最終目的是以考核樹立風(fēng)向標(biāo)、樹立良好的導(dǎo)向，通過立足實(shí)際、關(guān)注特色、注重個(gè)性的差異化政績考核方式，從根本上改變各級黨委政府對于發(fā)展的片面理解，從而使其不再盲目地追求高速度、大規(guī)模、快增長的模式化發(fā)展，轉(zhuǎn)而積極探索創(chuàng)新適合本地區(qū)發(fā)展的新路子，逐步樹立起“立足區(qū)域優(yōu)勢、力促特色創(chuàng)新”的發(fā)展理念和顯績潛績并重的政績觀念。從這個(gè)方面來講，實(shí)行區(qū)域差異化綜合績效考核，實(shí)質(zhì)是對科學(xué)發(fā)展理念的引導(dǎo)和正確政績觀的踐行，是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下政府社會(huì)治理模式的創(chuàng)新探索和有益補(bǔ)充。

二、青島市推進(jìn)區(qū)域差異化綜合績效考核的探索

近年來，青島市按照上級關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績考核要求，結(jié)合實(shí)際，對10 個(gè)區(qū)市綜合績效考核體系作出了調(diào)整和優(yōu)化。鑒于各區(qū)市的基礎(chǔ)條件、資源稟賦以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展定位不盡相同，青島市在體現(xiàn)共性考核要求的基礎(chǔ)上，按照“因地制宜、因時(shí)制宜、突出特色、綜合發(fā)展”的原則，依據(jù)各區(qū)市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿Α⒐δ芏ㄎ缓彤a(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，對區(qū)域差異化綜合績效考核進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐。

（一）考核內(nèi)容“靈活設(shè)置”

根據(jù)各區(qū)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及資源稟賦、地理區(qū)位的差異，分別設(shè)置各有側(cè)重的考核內(nèi)容，有效避免了“一張?jiān)嚲泶蠹铱肌钡那闆r。為確?？紲?zhǔn)考實(shí)，盡可能降低人為因素干擾，青島市依據(jù)各區(qū)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展數(shù)據(jù)，遵循數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)研究范式，采用聚類分析的方法對區(qū)市情況進(jìn)行研究比對。首先，青島市從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度，對10個(gè)區(qū)市進(jìn)行了聚類分析，結(jié)果顯示：市南、市北、李滄、嶗山、城陽5 個(gè)區(qū)作為一類，共同組成了青島城市中心體系，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)為主，要打造新時(shí)代引領(lǐng)全市高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化主城區(qū)。青島市對其重點(diǎn)考核現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展等指標(biāo)，取消鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)等指標(biāo)。黃島、即墨、膠州3 個(gè)區(qū)市作為一類，是青島環(huán)灣都市3大主城片區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二、第三產(chǎn)業(yè)為主，其發(fā)展的主要方向是產(chǎn)業(yè)層次的提升，因此青島市對其設(shè)置規(guī)模以上工業(yè)增加值、技改投資、兩化融合發(fā)展等指標(biāo)；平度、萊西2 市作為一類，是青島都市圈兩大獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，需提高城市綜合承載能力，青島市則對其設(shè)置鄉(xiāng)村振興、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等指標(biāo)。

（二）賦分權(quán)重“高低有別”

對共性考核的指標(biāo)，設(shè)置不同的考核權(quán)重，以考核的側(cè)重點(diǎn)體現(xiàn)出各項(xiàng)工作重要程度的差別，做到“重點(diǎn)考、考重點(diǎn)”。在對各功能區(qū)考核中，青島市從功能定位、發(fā)展側(cè)重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面對各功能區(qū)進(jìn)行了分析比對，將主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對明顯、科技研發(fā)活力較強(qiáng)的軌道交通產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、金家?guī)X金融聚集區(qū)、國際郵輪港區(qū)、藍(lán)色硅谷核心區(qū)等功能區(qū)作為一類，加大高新技術(shù)企業(yè)、研發(fā)投入強(qiáng)度、人才發(fā)展成效等指標(biāo)考核權(quán)重，引導(dǎo)各功能區(qū)塑造科研優(yōu)勢，為全市經(jīng)濟(jì)增長培植內(nèi)生動(dòng)力；將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)合性較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)活力相對更高的自貿(mào)片區(qū)、上合示范區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等功能區(qū)作為一類，重點(diǎn)考核實(shí)際利用外資、進(jìn)出口額等指標(biāo)，引導(dǎo)其加大對外開放力度，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展多做貢獻(xiàn)。

（三）目標(biāo)值“量體裁衣”

對“規(guī)定動(dòng)作”指標(biāo)目標(biāo)值的設(shè)置，青島市按照該項(xiàng)工作的全市部署及年度計(jì)劃，結(jié)合區(qū)域發(fā)展功能定位，以各區(qū)市該項(xiàng)工作近3～5年進(jìn)展情況為參考，綜合確定各區(qū)市的年度目標(biāo)任務(wù)；年終考核時(shí)根據(jù)完成情況對目標(biāo)值制定情況進(jìn)行評估，若目標(biāo)完成率超過120%，視為目標(biāo)設(shè)置不合理，青島市將對目標(biāo)制定單位年度考核成績予以扣分。區(qū)縣考核中，對實(shí)際利用外資、單位GDP 能耗水耗、污染防治、新增高新技術(shù)企業(yè)等指標(biāo)，均實(shí)行“差異化”的達(dá)標(biāo)制考核，按照不同區(qū)域的實(shí)際情況設(shè)置該指標(biāo)的具體目標(biāo)任務(wù)。這種“差異目標(biāo)值”的做法，重在考核各區(qū)市與自身發(fā)展的縱向比對，充分考慮到了區(qū)市的發(fā)展基礎(chǔ)和工作實(shí)際，既能有效激勵(lì)各區(qū)市積極進(jìn)位爭先，“跳一跳，摘桃子”，也能最大程度地調(diào)動(dòng)相對弱勢區(qū)市的干勁，以差異化的達(dá)標(biāo)考核推動(dòng)全市層面工作的整體落實(shí)。

（四）個(gè)性指標(biāo)“揚(yáng)長補(bǔ)短”

在區(qū)市綜合績效考核體系中設(shè)置單獨(dú)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)指標(biāo)。聚焦各區(qū)市發(fā)展定位和市委、市政府確定的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，考核產(chǎn)業(yè)集聚度、營業(yè)收入增長率等內(nèi)容，引導(dǎo)構(gòu)建分工有序、互補(bǔ)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)布局，形成產(chǎn)業(yè)核心競爭力，提升發(fā)展能級，推動(dòng)集群化、高端化發(fā)展。如嶗山區(qū)是青島金融業(yè)集聚區(qū)，同時(shí)坐擁嶗山旅游風(fēng)景區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代金融、現(xiàn)代旅游等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；膠州市擁有比較雄厚的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，同時(shí)作為交通和物流樞紐，適合重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代物流、機(jī)械設(shè)備制造等產(chǎn)業(yè)；平度市、萊西市第一產(chǎn)業(yè)占比較高，依托農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地和農(nóng)村勞動(dòng)力，食品飲料行業(yè)發(fā)展成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一。同時(shí)，設(shè)置“區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略落實(shí)情況”指標(biāo)，各區(qū)市根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃和工作實(shí)際，制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，自主申報(bào)2 項(xiàng)特色工作。年終全市組織第三方專家組，對各區(qū)市落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展情況，進(jìn)行評價(jià)打分，引導(dǎo)各區(qū)市樹立“功成不必在我、功成必定有我”的正確政績觀。

通過實(shí)施區(qū)域差異化綜合績效考核，進(jìn)一步改進(jìn)優(yōu)化了綜合績效考核工作，更加充分地發(fā)揮了考核的導(dǎo)向、激勵(lì)和推動(dòng)作用，有效引導(dǎo)各區(qū)市實(shí)現(xiàn)特色創(chuàng)新發(fā)展，有力助推了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，為加快建設(shè)開放、現(xiàn)代、活力、時(shí)尚的國際大都市做出重要貢獻(xiàn)。

從各地的實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，與傳統(tǒng)考核相比，差異化的考核具有更強(qiáng)的導(dǎo)向性、實(shí)效性、激勵(lì)性。

一是更好地引導(dǎo)錯(cuò)位競爭。通過差異化考核，能夠使各區(qū)市立足區(qū)域功能定位和自身實(shí)際，進(jìn)一步明確各自發(fā)展的著力點(diǎn)和突破點(diǎn)，有效避免區(qū)市陷入“貪大求全、顧此失彼”的尷尬局面，最大程度激發(fā)各區(qū)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。通過樹立考核“風(fēng)向標(biāo)”，引導(dǎo)各區(qū)市進(jìn)一步強(qiáng)化“一盤棋”思想，充分利用自身優(yōu)勢和資源稟賦，加快實(shí)現(xiàn)特色創(chuàng)新發(fā)展，切實(shí)保障對本地黨委、政府區(qū)域戰(zhàn)略部署的有力落實(shí)，形成以區(qū)市工作重點(diǎn)突破帶動(dòng)全局性工作整體推進(jìn)的良好格局。

二是更好地突出考核實(shí)效。根據(jù)各區(qū)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體情況，分別設(shè)置合理的考核內(nèi)容、指標(biāo)權(quán)重和計(jì)分方式。實(shí)行差異化考核，能夠更加突出考核的科學(xué)性和針對性，使考核結(jié)果更加客觀、準(zhǔn)確地反映出各區(qū)市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)績，讓先進(jìn)區(qū)市有動(dòng)力、后進(jìn)區(qū)市有壓力，進(jìn)一步增強(qiáng)了考核實(shí)效，考核工作的科學(xué)化、規(guī)范化水平顯著提升。

三是更好地激勵(lì)創(chuàng)先爭優(yōu)。差異化考核的方式，打破了“一張?jiān)嚲泶蠹铱肌钡拇箦侊垯C(jī)制，從而更好地引導(dǎo)各區(qū)市揚(yáng)長避短，既能夠有效防止重復(fù)建設(shè)，提高資源的利用效率，也有利于避免同質(zhì)競爭，促進(jìn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展。從而最大程度地調(diào)動(dòng)各個(gè)方面工作的主動(dòng)性和積極性，使各級各部門干有方向、干有重點(diǎn)、干有熱情，在全市上下營造出“積極作為、進(jìn)位爭先、比學(xué)趕超”的良好氛圍。

三、部分省市區(qū)域差異化綜合績效考核做法及經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）部分省市的先進(jìn)做法

近年來，全國各地積極優(yōu)化改進(jìn)政績考核，并在區(qū)域差異化綜合績效考核方面進(jìn)行了許多有益的探索和創(chuàng)新。

江蘇?。毫⒆銋^(qū)域差異，精準(zhǔn)設(shè)置指標(biāo)。強(qiáng)化分類設(shè)置，明確共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)分值比例為8：2，在強(qiáng)調(diào)全面發(fā)展基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)差別發(fā)展。對設(shè)區(qū)市的考核對標(biāo)國家考核指標(biāo)、突出引領(lǐng)性指標(biāo)，比如，高新技術(shù)制造業(yè)投資占工業(yè)投資比重、政府債務(wù)率、營商環(huán)境指數(shù)、空氣質(zhì)量指數(shù)等指標(biāo)權(quán)重設(shè)定在4%以上。同時(shí)通過個(gè)性指標(biāo)的設(shè)置引導(dǎo)地區(qū)差異化發(fā)展，對蘇南地區(qū)增設(shè)總部經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心等指標(biāo)；對蘇北地區(qū)則強(qiáng)化鐵路、機(jī)場等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標(biāo)，提高低收入人口脫貧、經(jīng)濟(jì)薄弱村消除等指標(biāo)權(quán)重，增加農(nóng)村住房改善指標(biāo)。

重慶市：以差異化綜合績效考核引領(lǐng)4 大功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。將全市劃分為“都市功能核心區(qū)”“都市功能拓展區(qū)”“城市發(fā)展新區(qū)”“渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)”4 個(gè)功能區(qū)域，通過實(shí)行差異化綜合績效考核的方式，引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)個(gè)性化發(fā)展。在新的考核導(dǎo)向下，各區(qū)域有了自己的發(fā)展定位，GDP 不再是盲目追求的目標(biāo)，尤其是與主城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距較大的渝東北地區(qū)，不再過度追求高增長、大規(guī)模，而是在生態(tài)保護(hù)方面找到了發(fā)展“自信”。區(qū)域差異化綜合績效考核既促進(jìn)了4 大功能區(qū)的科學(xué)、快速發(fā)展，又傳導(dǎo)了壓力、激勵(lì)了干部，營造了良好的政治生態(tài)。

寧夏回族自治區(qū)：根據(jù)區(qū)域定位建立差異化綜合績效考核機(jī)制。在考核體系中設(shè)置共性指標(biāo)和其他指標(biāo)，對共性考核指標(biāo)，做到“一碗水端平”；對其他考核指標(biāo)，堅(jiān)持找準(zhǔn)側(cè)重。對沿黃地區(qū)重點(diǎn)考核創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、資源利用、改革開放、增收富民等；對貧困地區(qū)重點(diǎn)考核脫貧攻堅(jiān)、生態(tài)保護(hù)、民生保障、特色改革等；對工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)等則實(shí)行突出外向型、科技型的不同特點(diǎn)，加大改革創(chuàng)新、技術(shù)改造、低成本化改造、質(zhì)量效益的差異化考核。

（二）經(jīng)驗(yàn)啟示

1.差異化考核是“共性”基礎(chǔ)上的“個(gè)性”

所謂差異化，體現(xiàn)的是個(gè)性。唯物辯證法告訴我們，個(gè)性與共性是相互依存的，個(gè)性是相對的、有條件的，是共性基礎(chǔ)上的個(gè)性，要受到共性的制約，共性和個(gè)性可以在一定條件下相互轉(zhuǎn)化。就一個(gè)城市來講，其轄區(qū)內(nèi)的每個(gè)縣市區(qū)地理?xiàng)l件、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)環(huán)境都不相同，這決定了它們都有著個(gè)性化的發(fā)展特色和功能定位；但同時(shí)，作為一個(gè)城市的組成部分，各個(gè)縣市區(qū)又必須服從于這個(gè)城市整體發(fā)展的規(guī)劃和布局。因此，差異化考核是在共性考核基礎(chǔ)上的差異化，要以共性考核評價(jià)作為前提，既要突出考核的針對性，有效督促各地區(qū)更好地發(fā)揮自身區(qū)域優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展，又要統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)性、共性方面的工作，在實(shí)現(xiàn)“特長更長”的同時(shí)“補(bǔ)齊短板”，確保全局性工作的整體推進(jìn)。

2.區(qū)域差異化綜合績效考核必須有明確的依據(jù)

實(shí)行差異化考核，不能單純地為了差異而差異，選取什么樣的指標(biāo)作為差異指標(biāo)，差異化目標(biāo)值和權(quán)重怎樣設(shè)定，采取怎樣的差異考核方式，這些方面都必須堅(jiān)持一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)。一是要依據(jù)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。以該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件，以及自然資源的具體情況為依據(jù)，重點(diǎn)考核該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，如農(nóng)業(yè)示范區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)、服務(wù)業(yè)發(fā)展先行區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)等，促進(jìn)各區(qū)域立足實(shí)際，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。二是要依據(jù)區(qū)域功能定位和資源稟賦。以該區(qū)域的自然條件、資源稟賦，以及在地方發(fā)展中的具體功能定位作為依據(jù)確定差異化考核內(nèi)容。三是要依據(jù)黨委政府的整體規(guī)劃和統(tǒng)一部署。如五年發(fā)展規(guī)劃、年度中心工作和發(fā)展目標(biāo)、重要決策部署及重點(diǎn)任務(wù)等。

3.區(qū)域差異化綜合績效考核需要在實(shí)踐中不斷改進(jìn)完善

區(qū)域差異化綜合績效考核是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要在考核工作實(shí)踐中不斷改進(jìn)完善。當(dāng)前各地考核工作中，我們認(rèn)為還有以下幾個(gè)方面有待做出改進(jìn)。一是差異化考核的方式有待多元化。多數(shù)地區(qū)綜合績效考核中，對不同類型的考核主體未做區(qū)分，沒有實(shí)行分類分組考核，這方面可再做進(jìn)一步研究。二是差異化考核內(nèi)容設(shè)置有待優(yōu)化。部分地區(qū)在考核中僅對個(gè)別指標(biāo)設(shè)計(jì)了差異化考核指標(biāo)，對各地資源稟賦、發(fā)展水平、功能定位的考慮還不夠充分，同時(shí)在指標(biāo)的權(quán)重分配等方面尚沒有進(jìn)行差異化設(shè)置，這些方面可進(jìn)行優(yōu)化探索。三是考核結(jié)果的差異化運(yùn)用不足。多數(shù)地區(qū)在考核中僅側(cè)重于指標(biāo)設(shè)計(jì)、內(nèi)容設(shè)置及目標(biāo)值等方面的差異化，對于考核結(jié)果的差異化運(yùn)用關(guān)注較少，差異化考核的實(shí)效還沒有得到充分地發(fā)揮。

四、高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下區(qū)域差異化綜合績效考核路徑思考

（一）考核對象分組分類

近年來，各地普遍實(shí)行統(tǒng)一考核、綜合排序，在考核實(shí)效和助推全域發(fā)展方面，都取得了一定成效。但不能否認(rèn)，分組分類實(shí)行考核，仍然是區(qū)域差異化綜合績效考核的重要方式之一。各地在綜合績效考核工作中，可根據(jù)發(fā)展水平、資源稟賦、發(fā)展?jié)摿Φ确矫鏀?shù)據(jù)，采用系統(tǒng)聚類算法對被考核區(qū)域進(jìn)行分組分類（見圖1），分別進(jìn)行考核評定，可進(jìn)一步增強(qiáng)考核評價(jià)的區(qū)分度，使考核成績更具有可比性，考核結(jié)果更加公平合理。如對沿海區(qū)域，集中發(fā)展涉海行業(yè)的，重點(diǎn)考核海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況；對處于交通樞紐，可集中發(fā)展港口貿(mào)易、運(yùn)輸物流等行業(yè)的區(qū)域，重點(diǎn)考核進(jìn)出口、物流；對自然環(huán)境較好，設(shè)為生態(tài)旅游度假區(qū)的區(qū)域，重點(diǎn)考核休閑養(yǎng)生、旅游文化、生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容。

圖1 考核對象分組分類示意

（二）考核權(quán)重差異分配

按照總體戰(zhàn)略規(guī)劃，依據(jù)各區(qū)域不同功能定位、資源稟賦和發(fā)展特色，在各板塊和具體指標(biāo)的權(quán)重分配上有所側(cè)重，通過權(quán)重的差異化分配，突出不同地區(qū)的考核重點(diǎn)，做到“重點(diǎn)考、考重點(diǎn)”。對發(fā)展層次相對較高的區(qū)域，可加大科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、總部經(jīng)濟(jì)、人才引進(jìn)、社會(huì)公共服務(wù)、社會(huì)民生改善等方面的指標(biāo)權(quán)重，引導(dǎo)形成支撐和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，使其充分發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用；發(fā)展處于第二梯隊(duì)的區(qū)域，具備較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、技術(shù)創(chuàng)新能力和較好發(fā)展?jié)摿?，可將?quán)重向規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、固定資產(chǎn)投資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等方面的指標(biāo)傾斜，引導(dǎo)發(fā)展成為落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的支撐力量，進(jìn)一步提高其對全域發(fā)展的貢獻(xiàn)度；對受自然條件限制、不宜高強(qiáng)度開發(fā)的區(qū)域，可設(shè)置生態(tài)文明建設(shè)（如生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值GEP）、節(jié)能減排、精準(zhǔn)扶貧等相關(guān)指標(biāo)并賦予較高權(quán)重，對一些工業(yè)指標(biāo)可以考慮降低權(quán)重，鼓勵(lì)區(qū)域集中精力發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、彰顯區(qū)域特色，引導(dǎo)該區(qū)域發(fā)展成為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)涵養(yǎng)的基礎(chǔ)力量。

（三）考核方式針對施策

不同的考核指標(biāo)，各地區(qū)之間的差異程度、可比程度各不相同，采用單一的考核方式，難以做到考準(zhǔn)考實(shí)。針對這個(gè)問題，可綜合運(yùn)用多種考核計(jì)分方式，盡可能提高考核精準(zhǔn)性、科學(xué)性。對固定資產(chǎn)投資、規(guī)模以上工業(yè)增加值等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，采用功效系數(shù)法進(jìn)行考核，即第一名得滿分，最后一名得最低分，其他地區(qū)按比例計(jì)分，引導(dǎo)各地區(qū)積極趕超進(jìn)位；對污染防治、安全生產(chǎn)事故控制等差異較大的指標(biāo)，采用梯次賦分法進(jìn)行考核，即合理設(shè)定基礎(chǔ)值和挑戰(zhàn)值，完成基礎(chǔ)值得基礎(chǔ)分，達(dá)到挑戰(zhàn)值得滿分，其他按比例計(jì)分，鼓勵(lì)各地區(qū)加壓奮進(jìn)，挑戰(zhàn)突破；對工作計(jì)劃完成情況、綜合工作評價(jià)等難以量化的考核指標(biāo)，采用第三方評價(jià)法，組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者對指標(biāo)完成情況進(jìn)行評價(jià)打分。

在評價(jià)具體考核內(nèi)容并不相同的指標(biāo)時(shí)，青島市對考核系數(shù)進(jìn)行了構(gòu)思，即針對某項(xiàng)工作的差異性，采取設(shè)置難度系數(shù)的辦法來縮小差異性、增強(qiáng)可比性，間接進(jìn)行考核分類。如從創(chuàng)優(yōu)性、攻堅(jiān)性、創(chuàng)新性、效益性4 個(gè)方面計(jì)算評價(jià)系數(shù)（見表1），在核算成績時(shí)以乘系數(shù)的方式適當(dāng)增減得分，從而最大程度地保證考核的公平、合理，進(jìn)一步提高考核結(jié)果可比性和準(zhǔn)確性，也能夠更加有效地調(diào)動(dòng)各地發(fā)展的積極性和主動(dòng)性。

表1 評價(jià)系數(shù)量化標(biāo)準(zhǔn)

（四）考核結(jié)果科學(xué)運(yùn)用

考核結(jié)果的運(yùn)用代表的是一種導(dǎo)向。實(shí)行區(qū)域差異化綜合績效考核，能夠更加清晰地研判出各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會(huì)民生、生態(tài)保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域的工作實(shí)績。科學(xué)運(yùn)用這些考核結(jié)果，能夠最大限度地發(fā)揮考核的激勵(lì)引導(dǎo)作用。例如在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，對各地分別設(shè)立單項(xiàng)獎(jiǎng)，對在某一領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)或者實(shí)現(xiàn)顯著提升的地區(qū)，可給予單項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步激發(fā)其發(fā)展積極性；在全域長期發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展戰(zhàn)略部署推進(jìn)落實(shí)方面，對于推進(jìn)迅速、落實(shí)有力、成效明顯的地區(qū)，可給予專項(xiàng)表彰，充分發(fā)揮考核的“助推器”作用，引導(dǎo)各地加快轉(zhuǎn)變思路、突出優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、致力長遠(yuǎn)發(fā)展。同時(shí)，切實(shí)將考評結(jié)果科學(xué)運(yùn)用到干部選拔任用、升降去留、監(jiān)督管理的全過程，真正將差異化考核和干部選拔任用工作有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮考核的“指揮棒”作用，以“能者上、優(yōu)者獎(jiǎng)、庸者下、劣者汰”的正確用人導(dǎo)向，激發(fā)各級各地廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情，引導(dǎo)他們形成正確的政績觀念和科學(xué)的發(fā)展理念。