公共機構(gòu)人員借調(diào)現(xiàn)象及其規(guī)范
——基層央行人員借調(diào)現(xiàn)象探析

□ 包鴻敏

借調(diào)，就是一個單位借用其他單位的工作人員而不改變其隸屬關(guān)系，也就是被借調(diào)人員的行政、人事關(guān)系都在原單位，工資、獎金、補貼以及其他福利待遇都由原單位發(fā)放。被借調(diào)人員與借調(diào)單位僅存在工作關(guān)系，要接受借調(diào)單位在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和管理，根據(jù)借調(diào)單位的安排進行工作。借調(diào)作為一種人事安排，是包括機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)在內(nèi)的公共機構(gòu)的一種普遍現(xiàn)象，其在一定程度上緩解了借調(diào)單位人員數(shù)量與業(yè)務(wù)發(fā)展需求不相適應(yīng)的矛盾，但也因為其本身的非正式性，存在政策、法律、操作等方面的風(fēng)險。

目前國內(nèi)對人員借調(diào)問題的深入研究不多，研究對象主要集中在基層公務(wù)員隊伍。歐小蓉[1]認(rèn)為目前存在的借調(diào)依據(jù)借調(diào)時間來分，主要為臨時性“解憂”借調(diào)和較長時間的“順手”借調(diào)，臨時性借調(diào)主要是因為一些上級單位編制控制嚴(yán)格，一旦有人被抽出去學(xué)習(xí)培訓(xùn)或者掛職鍛煉，就需要向下級單位借調(diào)人員，避免工作出現(xiàn)斷點。較長時間借調(diào)主要是因為一些單位使用下級借調(diào)人員成為習(xí)慣，能減輕單位工作負(fù)擔(dān)，“借而不想還”；依據(jù)有無關(guān)系來分，主要為“有關(guān)系”者托關(guān)系的“主動”借調(diào)和“無關(guān)系”者因自身能力較強的“被動”借調(diào)，“有關(guān)系”者因基層工作條件較差，就尋求各種關(guān)系以借調(diào)的名義到條件更好的上級單位工作，適當(dāng)操作后直接調(diào)入該單位。“無關(guān)系”者多半屬于技術(shù)型人才，借調(diào)單位借用他們處理一些技術(shù)含量較高的工作較為省時省力，且通常他們做完臨時性工作后會回到原單位。依據(jù)借調(diào)單位與被借調(diào)單位的關(guān)系來分，主要為上下級單位借調(diào)，比如某校教師借調(diào)至某縣教委，以及實權(quán)單位對非實權(quán)單位的借調(diào)，如某區(qū)組織部從其他單位或者部門借人等。劉雪嬌[2]對政府機構(gòu)借調(diào)現(xiàn)象進行特征分析，認(rèn)為現(xiàn)有借調(diào)涉及人員和部門數(shù)量較為龐大，臨時編外人員比重較大；借調(diào)主要集中于執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)，以及年輕且文化程度高的教師群體；借調(diào)僅側(cè)重于工作管理，在組織活動、思想教育上往往存在借調(diào)單位對被借調(diào)人員不愿意管理或放任不管的情況，形成“兩不管”現(xiàn)象等特征。周李[3]、潘潤嬌等[4]從借調(diào)單位、被借調(diào)單位、被借調(diào)人三者角度出發(fā)，分析借調(diào)現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。借調(diào)單位方面，主要是編制緊張、技術(shù)型人才缺乏、人員年齡結(jié)構(gòu)不合理等原因，難以應(yīng)對任務(wù)重、難度大、專業(yè)性強的新業(yè)務(wù)；被借調(diào)單位方面，主要是完成上級要求、方便日后業(yè)務(wù)溝通、增加上級支持等原因，也不乏出于擔(dān)心得罪上級單位的心態(tài)；被借調(diào)人方面，主要是提升自身工作能力、擴大社會交際圈等原因，同時不失為一種轉(zhuǎn)換工作、變換身份的跳板。對如何改進借調(diào)情況，維護政府機關(guān)、事業(yè)單位正常工作秩序，研究人員一致認(rèn)為改進編制管理是第一要務(wù)。此外，對如何解決借調(diào)亂象，研究人員也進行了諸多深入探討。周程[5]認(rèn)為要進一步完善公務(wù)員“能進能退”用人機制，對不能勝任本職工作的公職人員，要建立退出機制，規(guī)范退出行為，對有能力并適合上級單位工作的人員，要通過考錄或調(diào)動等合法的正式途徑開展激勵。胡長江和萬崇英[6]認(rèn)為要提高基層公務(wù)員待遇，與上級機關(guān)單位保持一致或有所提高，加強對基層公務(wù)員的培養(yǎng)鍛煉，讓基層公務(wù)員有期盼，主動留在基層。宋剛[7]認(rèn)為要制定具體可行的借調(diào)管理政策，明確借調(diào)條件、借調(diào)時限、借調(diào)程序、被借調(diào)人員考核管理工作等具體內(nèi)容，做到規(guī)范借調(diào)。李洪青[8]認(rèn)為要充分發(fā)揮組織功能，堅持黨管黨員、黨管干部，扭轉(zhuǎn)借調(diào)中重工作輕思想、重使用輕管理的負(fù)面現(xiàn)象，從思想源頭上加強借調(diào)干部管理。

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，近年來Z 省人民銀行系統(tǒng)業(yè)務(wù)量增長顯著。截至2020年年末，全省各項存款余額、貸款余額、境內(nèi)外上市公司數(shù)量、證券業(yè)和保險業(yè)規(guī)模都位居全國前列；普惠小微企業(yè)貸款延期還本付息政策和信用貸款支持計劃兩項直達實體經(jīng)濟貨幣政策工具，均居全國第一。2020年辦理企業(yè)出口貿(mào)易融資業(yè)務(wù)量、跨境收支順差和結(jié)售匯順差居全國第一。同時Z 省也是全國金融改革試點項目最多、內(nèi)容最豐富的省份之一，金融綜合改革、農(nóng)村金融改革、小微企業(yè)金融改革、國際貿(mào)易改革金融專項、普惠金融改革、綠色金融改革等百花齊放。業(yè)務(wù)量顯著增長的同時，人員借調(diào)現(xiàn)象也隨之增多。本文通過對Z 省人民銀行系統(tǒng)向金融機構(gòu)借調(diào)人員的情況進行調(diào)查，分析人員借調(diào)的利弊以及需要關(guān)注的問題，探索改進人員借調(diào)管理的具體舉措，使制度得到進一步完善、管理得到進一步規(guī)范、風(fēng)險得到進一步防范，也為基層人民銀行（以下簡稱“基層央行”）乃至其他國家機關(guān)單位有效調(diào)配人力資源提供可參考建議。

一、Z 省人民銀行人員借調(diào)現(xiàn)狀

（一）借調(diào)現(xiàn)象主要發(fā)生在地市縣層級

從機構(gòu)層級看，借調(diào)現(xiàn)象主要發(fā)生在地市中心支行和縣（市）支行，借調(diào)人員占全省的98%，省會中心支行和副省級城市中心支行借調(diào)情況較少。其中，地市中心支行占比19%，平均每個地市中心支行借調(diào)5 人；縣（市）支行占比79%，平均每個縣（市）支行借調(diào)2.5 人。

（二）借調(diào)來源主要集中于國有商業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融機構(gòu)

向金融機構(gòu)借調(diào)的人員中，30.5%來自國有商業(yè)銀行，借調(diào)后主要分布在地市中心支行一級，35.6%來自農(nóng)村合作金融機構(gòu)，借調(diào)后主要分布在縣（市）支行一級。其他借調(diào)人員則分散來自股份制商業(yè)銀行（4.7%）、城市商業(yè)銀行（18.6%）、村鎮(zhèn)銀行（9.3%）、郵儲銀行（1.3%）等其他金融機構(gòu)（見圖1）。

圖1 被借調(diào)人員來源情況

（三）借調(diào)人員行為主要集中于金融管理和服務(wù)崗位

金融服務(wù)崗位人員借調(diào)較為集中，營業(yè)管理、發(fā)行保衛(wèi)等人員借調(diào)占比超過借調(diào)總?cè)藬?shù)的一半，其中營業(yè)管理部門人員借調(diào)最多，占比達38%，發(fā)行保衛(wèi)占比15%；金融管理崗位人員借調(diào)情況也具有一定規(guī)模，如信貸調(diào)統(tǒng)崗位人員借調(diào)占比17%，外匯管理崗位占比11%；在內(nèi)部綜合管理部門中，除辦公管理外，人事、宣傳群工、紀(jì)檢監(jiān)察等綜合部門人員借調(diào)情況較少（見圖2）。

圖2 被借調(diào)人員借調(diào)使用崗位情況

（四）借調(diào)人員 “短借長用”現(xiàn)象比較普遍

借調(diào)人員的約定借調(diào)期限集中分布在1年及以下的短期借調(diào)和5年以上的長期借調(diào)，呈現(xiàn)近“V”形分布（見圖3），其中借調(diào)期限在1年以上的占比75%。借調(diào)期限最短的為3 個月，主要是由于借調(diào)崗位原人員休假，或為完成突擊性任務(wù)，臨時頂崗以緩解短期人員緊張狀況，一般分布于信貸調(diào)統(tǒng)、外匯管理等崗位。借調(diào)期限最長的為20年，一般固定在保衛(wèi)值班、后勤服務(wù)等工作人員平均年齡較大的崗位，少量分布于征信查詢、營業(yè)管理等崗位。

圖3 被借調(diào)人員借調(diào)期限情況

（五）借調(diào)方式的不統(tǒng)一

人員借調(diào)一般是通過書面、口頭通知兩種方式進行。以書面形式進行借調(diào)的，通常由人民銀行人事部門向金融機構(gòu)出具借調(diào)函，簽訂借調(diào)協(xié)議，同時對借調(diào)人員進行基本信息備案；以口頭形式進行借調(diào)的，一般由借調(diào)部門與金融機構(gòu)的有關(guān)部門協(xié)商溝通，約定借調(diào)期限后直接口頭通知。

二、人員借調(diào)產(chǎn)生的原因

近年來，人員借調(diào)已經(jīng)成為基層央行較為普遍的現(xiàn)象，被借調(diào)人員也成為一個不可忽視的特殊群體。究其原因，主要有以下幾個方面。

（一）借調(diào)單位的原因

一是人員長期短缺。近年來，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和經(jīng)濟金融一體化程度不斷提高，全省各單位的業(yè)務(wù)量增長迅猛。與之相對應(yīng)的，近年來全省到齡退休較為集中，造成基層央行正式員工數(shù)量與業(yè)務(wù)量發(fā)展需求不相適應(yīng)。同時，年紀(jì)輕、學(xué)歷高的業(yè)務(wù)骨干主動離職引發(fā)的優(yōu)秀人才流失，加劇了這種結(jié)構(gòu)性矛盾。二是臨時性、專業(yè)性工作需要。因工作人員外出學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作交流或女性工作人員產(chǎn)假休息等情況，加上近年來因金融改革任務(wù)加重，臨時性、創(chuàng)新性工作激增，現(xiàn)有人員難以在規(guī)定時限內(nèi)完成工作任務(wù)，需要額外借調(diào)人員以保證工作順利開展。與此同時在工作任務(wù)對人員的專業(yè)性要求較高的情況下，與新進員工相比，借調(diào)人員具有一定的工作經(jīng)驗和工作能力，能夠較快上手，更好地推進工作開展。三是政策層面沒有明確限制。向金融機構(gòu)借調(diào)人員之所以能夠普遍存在，除了工作任務(wù)繁重、人員編制限制等客觀需要以外，還在于這種制度安排具有一定可行空間。當(dāng)前，人民銀行系統(tǒng)對向金融機構(gòu)借調(diào)人員沒有明確的制度規(guī)定，從而造成人員借調(diào)的隨意性較大。而借調(diào)單位不需要負(fù)責(zé)被借調(diào)人員工資福利的現(xiàn)實，讓借調(diào)作為一種便利且“實惠”的用人方式，成為基層央行的重要選擇。

（二）被借調(diào)單位的原因

一是便于業(yè)務(wù)溝通?；鶎友胄幸驑I(yè)務(wù)量大、人員緊缺，除必要工作外，工作期間往往沒有太多時間以線上方式對金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)。金融機構(gòu)通過向基層央行派出被借調(diào)人員可以直接與央行職能部門取得面對面聯(lián)系，直接進行業(yè)務(wù)咨詢，暢通業(yè)務(wù)聯(lián)系渠道。二是便于獲取信息資源。通過直觀接觸，被借調(diào)人員現(xiàn)場開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，更好地熟悉央行工作環(huán)節(jié)、流程和要求，將相關(guān)重要信息反饋至原單位，減少原單位日常工作中因報送資料不準(zhǔn)確、不齊全造成的業(yè)務(wù)退返，提高雙方的工作實效。三是便于骨干培養(yǎng)。金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)與央行的業(yè)務(wù)存在一定相通性，也因為被監(jiān)管與監(jiān)管身份的不同，具有較大的差異性，許多央行特色業(yè)務(wù)，如貨幣政策、外匯管理、反洗錢、征信管理等，往往只有在央行工作才能窺其一二。通過被借調(diào)人員在央行實打?qū)嵉臉I(yè)務(wù)鍛煉，金融機構(gòu)也可以高效率、低成本培養(yǎng)多崗位能手、復(fù)合型人才，為業(yè)務(wù)骨干的培養(yǎng)提供便利。

（三）被借調(diào)人員的原因

一是提升個人能力。被借調(diào)人員通過在央行的工作鍛煉，跳出在金融機構(gòu)的日常固定化、機械化、程序化操作，開拓國際化視野和創(chuàng)新性思維，大幅度提升工作能力和業(yè)務(wù)水平，擴大工作圈、生活圈和交際圈，為日后回到金融機構(gòu)的提拔和晉升增加概率。二是減輕工作壓力?；鶎友胄幸恍┲匾獦I(yè)務(wù)崗位因人員身份限制，不得使用除正式員工以外的其他類型人員，因此大部分被借調(diào)人員在央行崗位上，一般不承擔(dān)中心工作，更多涉及基礎(chǔ)性的業(yè)務(wù)操作崗位，如辦公文印、圖表制作、信息查詢、設(shè)備管理、值班執(zhí)勤等，被借調(diào)人員在借調(diào)期間的工作壓力和工作責(zé)任相對較小。且大部分借調(diào)部門對被借調(diào)人員都不會以正式員工的標(biāo)準(zhǔn)進行工作考核，考核內(nèi)容和范圍均相對有限，因此被借調(diào)人員的考核壓力也通常較小。三是方便家庭生活。因每個縣（市）只有一家基層央行，所以基層央行大樓通常都設(shè)在所在地較為中心地段。而金融機構(gòu)業(yè)務(wù)因為面向社會公眾，網(wǎng)點覆蓋必須做到多而廣，因此很多金融機構(gòu)網(wǎng)點要延伸至偏遠地區(qū)。部分家庭地址較為中心的被借調(diào)人員，通過借調(diào)至基層央行工作，大幅度縮小了工作單位與家庭所在地的距離，避免上下班長時間通勤，方便了日常生活。

三、人民銀行與其他機關(guān)單位人員借調(diào)對比

（一）借調(diào)對象不同

人民銀行的系統(tǒng)獨立性和業(yè)務(wù)特殊性，使得其對借調(diào)對象的要求與其他機關(guān)單位大相徑庭。人民銀行作為國務(wù)院組成部門，在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)。作為國家金融管理和貨幣發(fā)行的機構(gòu)，既是管理金融的國家機關(guān)，又是管理國庫的國家銀行。人民銀行分支機構(gòu)實行“行員制”，工作人員性質(zhì)既非公務(wù)員又非事業(yè)單位工作人員，這些特征決定了基層央行的工作人員的主要工作內(nèi)容與其他機關(guān)單位相比，存在較大程度的差別。且近年來每家地市中心支行平均人數(shù)130 人左右，每家縣（市）支行平均人數(shù)20 人左右，所有單位都存在人員編制緊張情況。因此，當(dāng)基層央行出現(xiàn)工作任務(wù)重、時間緊、人手不足的情況時，很難向其他機關(guān)單位發(fā)起人員借調(diào)，也很難向人民銀行下級單位發(fā)起借調(diào)。因金融機構(gòu)范圍廣、覆蓋面大，即使到了縣（市）一級也有較多網(wǎng)點工作人員，且金融機構(gòu)工作人員熟悉金融業(yè)務(wù)，熟知人民銀行性質(zhì)，因此向金融機構(gòu)借調(diào)人員也成了基層央行較為可行的選擇。

（二）被借調(diào)人員工作內(nèi)容不同

人民銀行與金融機構(gòu)之間存在“監(jiān)管”與“被監(jiān)管”的對立性，因此向金融機構(gòu)借調(diào)人員開展工作時，一般不將被借調(diào)人員安排在重要業(yè)務(wù)崗位，也不得安排在涉密崗位和要害崗位，被借調(diào)人員主要負(fù)責(zé)信息收集與整理等外圍工作。其他機關(guān)單位因被借調(diào)人員主要來自下級單位（也有個別同級別的實權(quán)部門向非實權(quán)部門借調(diào)），本身就處于同一個工作系統(tǒng)，絕大部分的工作任務(wù)上傳下達，基本不存在對借調(diào)人員保密的狀態(tài)，因此被借調(diào)人員從事的工作即為借調(diào)單位工作人員的日常工作，也包含了一定的涉密工作。特別明顯的區(qū)別是，在人民銀行的被借調(diào)人員一般都是低技術(shù)型員工，個別崗位對學(xué)歷的要求僅大專以上，而其他機關(guān)單位的被借調(diào)人員有很大一部分為技術(shù)型人才，專門用以攻克重要系統(tǒng)性問題，在工作模式上等同于原單位的技術(shù)骨干，接觸到的通常也都是重要核心工作。

（三）借調(diào)的目的不同

基層央行向金融機構(gòu)借調(diào)人員，唯一的目的就是緩解人員緊張，為正式員工減輕一定的工作負(fù)擔(dān)，使他們可以有更多時間和精力投入重點工作和改革性工作。在借調(diào)過程中，基層央行對被借調(diào)人員不進行重點培養(yǎng)，僅要求其熟悉基本業(yè)務(wù)制度、工作流程和工作要求，其保質(zhì)保量完成基礎(chǔ)工作即可。一般在借調(diào)部門結(jié)束階段性工作后，就要求被借調(diào)人員返回原單位工作，即使是長期被借調(diào)人員，其工作關(guān)系也不可能轉(zhuǎn)入基層央行。其他機關(guān)單位的借調(diào)，其一是解決編制緊缺問題；其二是通過大力培養(yǎng)和長期鍛煉，以基層遴選、工作調(diào)動等方式，將優(yōu)秀人才吸納到本單位工作，實現(xiàn)被借調(diào)人員組織關(guān)系、行政關(guān)系、工資關(guān)系的真正調(diào)動，從而達到人才的互通有無和靈活流動的目的。

四、人員借調(diào)的積極作用

（一）豐富了用人方式

基層央行的主要用人方式包括行員招錄和聘用制員工招聘，這兩種方式都是在人民銀行總行的指揮下進行，從宣傳報名、筆試面試到體檢考察等各個環(huán)節(jié)，都要經(jīng)總行的統(tǒng)一安排或批準(zhǔn)，因此整個招錄或招聘時間跨度較大，特別是更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男袉T招錄流程，往往需要半年以上的時間。人員借調(diào)作為一種快速高效補充人員的形式，相比人員招錄和招聘具有更大的靈活性，豐富了基層央行的用人方式。借調(diào)單位在人員緊張的情況下，特別是遇到緊急性、臨時性的重大任務(wù)，如新的業(yè)務(wù)系統(tǒng)開發(fā)和上線運行、綜合性檢查、上級單位布置的專項工作等，較短時間內(nèi)無法通過新員工招錄和招聘進行人員補充和調(diào)配，通過借調(diào)則可以方便、快捷、有效開展工作。

（二）提高了用人效率

近年來，基層央行人員招錄專業(yè)呈現(xiàn)多樣化發(fā)展，其中法律、管理、理工科、中文、小語種、安全保衛(wèi)等專業(yè)人員對經(jīng)濟金融知識了解相對較少。經(jīng)統(tǒng)計，近年來基層央行新錄用人員中，71%為應(yīng)屆畢業(yè)生，工作經(jīng)驗基本為零，即使求學(xué)期間有過實習(xí)經(jīng)歷，實習(xí)過程也是“坐下來”多“干起來”少；29%的社會在職人員中，1/3 以上新錄用人員為非國家經(jīng)濟部門或金融機構(gòu)的從業(yè)人員，過往的工作經(jīng)驗里未接觸過金融管理。與這些新錄用人員相比，借調(diào)人員具有一定的金融相關(guān)工作經(jīng)驗，和業(yè)務(wù)操作類崗位的匹配度相對較高，即“拿來可用”，一定程度上提高了用人效率。

（三）培養(yǎng)了人員才干

被借調(diào)人員通過在基層央行的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)鍛煉，進一步提高了金融理論水平和業(yè)務(wù)實踐水平。被借調(diào)人員通過金融機構(gòu)到人民銀行的崗位變化，從被監(jiān)管者轉(zhuǎn)為臨時監(jiān)管者，從匯報者轉(zhuǎn)為匯總者，思考問題的角度得到轉(zhuǎn)換，從而發(fā)現(xiàn)一些原本處理工作不周到、不全面的地方。同時，打破原有的慣性思維，在新環(huán)境、新崗位上發(fā)現(xiàn)解決問題的新思路，增加思維的靈活性，開闊眼界，得到歷練，開發(fā)自身潛力，提高個人綜合能力，避免在原崗位上思想僵化、才力枯竭。

（四）推進了信息交流

信息作為現(xiàn)代社會的重要資源，對工作的開展乃至系統(tǒng)的穩(wěn)定至關(guān)重要，這與在金融市場上如果出現(xiàn)信息不對稱，就可能引發(fā)金融風(fēng)險是同樣的道理。通過人員借調(diào)，可以在基層央行和金融機構(gòu)之間架起一座溝通的橋梁，實現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的信息互通和資源共享，提高了信息傳遞的效率。同時被借調(diào)人員能夠更直接高效地學(xué)習(xí)央行政策，領(lǐng)會精神，加強了金融系統(tǒng)對重要信息的準(zhǔn)確理解，促進資源優(yōu)化組合和工作的協(xié)調(diào)配合，有利于推動政策落地，從而進一步提高工作效率。

五、人員借調(diào)中值得關(guān)注的問題

（一）借調(diào)程序不規(guī)范，容易產(chǎn)生政策風(fēng)險

近年來，中央對機構(gòu)編制管理工作的要求越來越嚴(yán)格，《人力資源社會保障部 中央組織部 中央編辦 財政部關(guān)于建立機關(guān)事業(yè)單位防治“吃空餉”問題長效機制的指導(dǎo)意見》規(guī)定機關(guān)事業(yè)單位一般不得以日常工作為由借調(diào)人員，因完成專項工作或重點任務(wù)確需借調(diào)工作人員，須經(jīng)借出、借入單位領(lǐng)導(dǎo)集體研究，并按照干部管理權(quán)限履行審批程序，明確借調(diào)期限，借調(diào)期滿后繼續(xù)借用的，須重新履行審批手續(xù)。從當(dāng)前人員借調(diào)情況來看，一半以上單位均未做到程序規(guī)范，與上述規(guī)定精神不完全符合。

（二）借調(diào)制度不統(tǒng)一，容易產(chǎn)生法律風(fēng)險

經(jīng)統(tǒng)計，目前10%左右的單位已制定了人員借調(diào)管理制度或辦法，其余單位均未明確管理方式和標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)有的簡單流程無法滿足規(guī)范化管理要求，實施有效管理仍存在一定難度。隨著借調(diào)人員數(shù)量和頻率的增加，一旦發(fā)生借調(diào)人員違規(guī)違紀(jì)，甚至用工意外等諸多不可預(yù)見的問題，容易引發(fā)矛盾糾紛或涉訴風(fēng)險。

（三）借調(diào)人員存在差異性，容易產(chǎn)生操作風(fēng)險

目前向金融機構(gòu)借調(diào)人員中，42%為大專及以下學(xué)歷，總體文化水平不高。97%為金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)操作型員工，素質(zhì)參差不齊。同時，個別借調(diào)單位還存在被借調(diào)人員根據(jù)金融機構(gòu)自身工作需要，頻繁流動更換的情況，出現(xiàn)工作不止、借調(diào)不止和工作交接不止等問題，造成工作的延續(xù)性較差，進一步加大了內(nèi)部控制出現(xiàn)差錯的可能性，一定程度上影響基層央行高效履職。

（四）借調(diào)使用較隨意，容易產(chǎn)生泄密風(fēng)險

盡管向金融機構(gòu)借調(diào)人員，可以有針對性地培養(yǎng)一些深入了解央行業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)工作人員，提高金融機構(gòu)在營業(yè)管理、外匯、征信和信貸調(diào)統(tǒng)等各方面的業(yè)務(wù)水平，但也增加了個別用工單位因人員緊張，在長期使用被借調(diào)人員后模糊借調(diào)崗位，將被借調(diào)人員安排到只允許使用本單位正式員工的崗位可能性，存在較大的風(fēng)險隱患。基層央行擁有包括貨幣政策、匯率政策、金融數(shù)據(jù)、金融機構(gòu)商業(yè)秘密在內(nèi)的大量涉密和敏感信息，被借調(diào)人員可能缺乏保密意識，無形中提高了涉密信息外泄的風(fēng)險。

（五）借調(diào)管理不到位，容易產(chǎn)生聲譽風(fēng)險

被借調(diào)人員的行政、工資和黨組織關(guān)系均不在借調(diào)單位，日常工作情況通常不影響其在原單位的經(jīng)濟收入和正常晉升，即使工作中出現(xiàn)失誤也難以對其嚴(yán)格問責(zé)。同時，被借調(diào)人員主要集中于金融服務(wù)崗位，直接與企業(yè)、群眾打交道，在一定程度上體現(xiàn)央行對外形象，而權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)實狀況導(dǎo)致他們的工作責(zé)任心、積極性和歸屬感不強，所產(chǎn)生的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量問題不可避免地會對央行聲譽產(chǎn)生一定影響。

六、相關(guān)建議及舉措

借調(diào)現(xiàn)象由來已久，長期存在主要是由于借調(diào)的存在對緩解用人緊張、提高工作效率具有一定作用。因此，應(yīng)該正確看待人員借調(diào)現(xiàn)象，不能搞“一刀切”的杜絕，在堅持“能克服則克服”“原則上不借調(diào)”的前提下，規(guī)范、引導(dǎo)和約束借調(diào)行為，最大限度地發(fā)揮其積極作用，減少負(fù)面效應(yīng)。要逐步減少已借調(diào)人員使用，有效降低被借調(diào)人員可能帶來的政策風(fēng)險、法律風(fēng)險、操作風(fēng)險、泄密風(fēng)險和聲譽風(fēng)險。既要立足當(dāng)前被借調(diào)人員現(xiàn)狀，積極構(gòu)建“防火墻”，規(guī)范人員借調(diào)程序，加強被借調(diào)人員日常管理，防止現(xiàn)有被借調(diào)人員操作風(fēng)險和業(yè)務(wù)風(fēng)險；又要著眼長遠，合理設(shè)置業(yè)務(wù)量與人員數(shù)量匹配度，逐步以正式員工替代被借調(diào)人員，優(yōu)化人力資源配置，切實防范各類風(fēng)險。

（一）科學(xué)設(shè)置業(yè)務(wù)量與人員數(shù)量匹配度

一是合理測算分支機構(gòu)人員需求情況。以Z 省人民銀行系統(tǒng)為例，可選取全省各業(yè)務(wù)條線10 個或以上具有代表性的業(yè)務(wù)量指標(biāo)進行準(zhǔn)確統(tǒng)計，如取貨幣信貸部門的貨幣政策分析報告數(shù)量、利率和信貸報表數(shù)量、再貸款和再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理量等，征信管理部門的機構(gòu)信用代碼證發(fā)放數(shù)量、對征信機構(gòu)的檢查量、開展征信教育和培訓(xùn)數(shù)量等，將業(yè)務(wù)總量和人員總數(shù)作為基準(zhǔn)比例，對各分支機構(gòu)的業(yè)務(wù)量與人員數(shù)量需求進行相適性測算，科學(xué)合理控制人員借調(diào)數(shù)量。二是建立正式員工內(nèi)部動態(tài)調(diào)整機制。打破員工“部門所有”的舊觀念，堅持“以事定崗、以崗定人”，實行動態(tài)適應(yīng)管理，使分支機構(gòu)各部門的正式員工保持彈性。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、部門職能的不斷調(diào)整，履職效能與員工數(shù)量應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互促進。根據(jù)各部門實際需要，及時對人員配置進行調(diào)整，盤活人力資源存量，更好提升基層央行履職水平。

（二）加強人力資源培訓(xùn)開發(fā)

培訓(xùn)是人力資源管理的重要內(nèi)容，能夠發(fā)現(xiàn)人才，使人力資源的利用達到最佳狀態(tài)，是實現(xiàn)人崗匹配的重要途徑。一是科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容。針對不同崗位開展不同培訓(xùn)，如針對新員工開展基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、人事制度培訓(xùn)，針對窗口服務(wù)崗位開展精神面貌、文明禮儀培訓(xùn)，針對文電綜合崗位開展公文流轉(zhuǎn)、會務(wù)組織培訓(xùn)等。在設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容時，要避免空學(xué)空談，要堅持問題導(dǎo)向，務(wù)求實效，切實解決員工在工作中遇到的問題，最大程度地滿足組織需要和個人需要。二是創(chuàng)新培訓(xùn)方法。結(jié)合近年來國家“過緊日子”的要求，充分利用好人民銀行自主開發(fā)的網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)App“央行網(wǎng)院”，實行線下培訓(xùn)與線上培訓(xùn)并行，降低培訓(xùn)經(jīng)費的同時，大幅度提高培訓(xùn)覆蓋面。實行理論培訓(xùn)與實踐培訓(xùn)相結(jié)合，采用名師課堂、專業(yè)講座、新聞發(fā)布會、案例教學(xué)法、情景模擬法、結(jié)構(gòu)化研討、辯論賽等多種形式開展培訓(xùn)，被動聽課和主動參與相結(jié)合，寓教于樂，提高培訓(xùn)效率。

（三）完善考核機制

一是優(yōu)化績效考核制度管理。績效考核要加大對業(yè)務(wù)骨干、崗位能手的傾斜，杜絕考核中的平均主義，讓員工切身感受到“干多干少不一樣、干好干壞不一樣”，最大程度地發(fā)揮考核的正向激勵作用，從而充分調(diào)動正式員工的工作積極性，降低優(yōu)秀人才的流失率。在保障員工數(shù)量不變的情況下，大幅度提升部門工作效率和工作質(zhì)量。二是科學(xué)設(shè)計考核體系。在以“德、能、勤、績、廉”為主體的考核系統(tǒng)下，根據(jù)崗位職責(zé)，科學(xué)設(shè)置二級考核指標(biāo)，增加對員工履職表現(xiàn)和實績的考評，減少考核的主觀性和隨意性，增加考核的客觀性和公正性。

（四）加強被借調(diào)人員管理

一是堅持“按需申請、從嚴(yán)控制”，借調(diào)前必須申明借調(diào)原因，明確借調(diào)崗位和期限，報單位同意后，再向金融機構(gòu)出具借調(diào)函借調(diào)。二是堅持“守底線、防泄密”，被借調(diào)人員需經(jīng)備案并簽訂保密協(xié)議后方可開展工作，借調(diào)期間不得從事涉密崗位及其他不符合規(guī)定的崗位工作。同時充分利用各種教育平臺和培訓(xùn)機會，將被借調(diào)人員納入政治教育、保密和業(yè)務(wù)培訓(xùn)范圍，不斷提升被借調(diào)人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。三是根據(jù)“誰借調(diào)誰管理、有考核、有評價”的原則，由借調(diào)部門參照正式員工管理辦法或用工單位的規(guī)章制度對被借調(diào)人員進行日常管理，并定期或于借調(diào)期滿后向其原單位出具對被借調(diào)人員的鑒定反饋和綜合評價。四是密切關(guān)注被借調(diào)人員工作及生活情況，特別是加強8 小時外管理，定期更新掌握被借調(diào)人員個人金融事項情況、家庭狀況、社區(qū)或街道反饋等信息，防范8 小時外用工風(fēng)險。五是加強人文關(guān)懷。借調(diào)部門要對被借調(diào)人員予以關(guān)心關(guān)愛，密切關(guān)注其人際交往和心理變化，積極解決其因借調(diào)而產(chǎn)生的實際困難和后顧之憂，提高被借調(diào)人員的歸屬感和認(rèn)同感。

（五）逐步減少并取消借調(diào)

一是加大聘用制員工招聘，逐步替代借調(diào)人員。人民銀行引入聘用制員工招聘，采用簽訂聘用合同的方式，滿足了業(yè)務(wù)操作崗位用人需求，極大地緩解了分支機構(gòu)用人緊張矛盾，建立了一支穩(wěn)定專業(yè)的操作性員工隊伍。聘用制員工招聘正式正規(guī)，管理規(guī)范統(tǒng)一，發(fā)展方向明確，有利于基層央行進一步提高履職成效。二是加強電子政務(wù)建設(shè)，減少人力投入。電子政務(wù)是運用現(xiàn)代信息通信技術(shù)和大數(shù)據(jù)原理，實現(xiàn)組織機構(gòu)和工作流程重組優(yōu)化。要加強電子政務(wù)建設(shè)，逐步實行網(wǎng)上辦公、網(wǎng)上申報、網(wǎng)上查詢，建立完善信息管理系統(tǒng)，強化信息和數(shù)據(jù)運用，提高工作效率，從而實現(xiàn)人力資源優(yōu)化。