我國(guó)社會(huì)救助制度中受救助者義務(wù)條款的正當(dāng)性、體系化及其限度

王 健

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410012)

作為一部權(quán)利型法律，社會(huì)救助法對(duì)受救助者的特別保護(hù)，往往容易使人們忽視受救助者在受領(lǐng)救助給付時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。在我國(guó)目前的學(xué)術(shù)研究中就是這樣，受救助者的權(quán)利①參見楊思斌:《社會(huì)救助權(quán)的法律定位及其實(shí)現(xiàn)》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2008年第1期，第46－51頁(yè);何平:《社會(huì)救助權(quán)研究》，湖南大學(xué)博士論文，2010年3月;馮彥君、張凌竹:《社會(huì)救助權(quán)的可訴性及其證成》，《江西社會(huì)科學(xué)》2013年第2期，第142－146頁(yè);趙大華:《社會(huì)救助權(quán)保障下的社會(huì)救助立法之完善——兼評(píng)〈社會(huì)救助暫行辦法〉》，《法學(xué)》2016年第3期，第117－125頁(yè)。和相應(yīng)的國(guó)家責(zé)任②參見黃鍇:《論作為國(guó)家義務(wù)的社會(huì)救助——源于社會(huì)救助制度規(guī)范起點(diǎn)的思考》，《河北法學(xué)》2018年第9期，第59－75頁(yè);賈鋒:《論社會(huì)救助權(quán)的國(guó)家給付義務(wù)研究》，東南大學(xué)博士論文，2014年9月。被凸顯，常常只見“請(qǐng)求權(quán)”“得以主張”等權(quán)利概念，而受救助者的義務(wù)卻式微而模糊，沒(méi)有得到應(yīng)有的重視③比如，有學(xué)者就認(rèn)為，在社會(huì)救助法中當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)完全是單向的。參見劉光華:《社會(huì)救助:理論界定與中國(guó)的實(shí)踐展開(上)》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第4期，第99－108頁(yè)。。然而，從我國(guó)2014年實(shí)施的《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)以及2020年9月7日民政部、財(cái)政部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法(草案征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》)來(lái)看，均有不少條款規(guī)定了受救助者的義務(wù)。

事實(shí)上，是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定以及如何規(guī)定受救助者的義務(wù)，在理論上關(guān)涉社會(huì)救助法的證立與實(shí)施，不可謂不重要。對(duì)此，本文主張，如果將社會(huì)救助所對(duì)應(yīng)的責(zé)任完全由國(guó)家和社會(huì)承擔(dān)會(huì)引發(fā)諸多問(wèn)題，受救助者個(gè)人應(yīng)當(dāng)在享受權(quán)利的同時(shí)承擔(dān)一定的義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，值得進(jìn)一步深入思考的問(wèn)題至少包括:在已經(jīng)陷入生存困境的情況下，讓受救助者履行一定的義務(wù)后才能獲得救助的正當(dāng)性為何?如果說(shuō)受救助者在受領(lǐng)給付時(shí)應(yīng)當(dāng)負(fù)有義務(wù)，那么具體負(fù)有哪些義務(wù)?這些義務(wù)的性質(zhì)是什么?它們應(yīng)當(dāng)在社會(huì)救助法上如何體系化?社會(huì)救助作為一種目的性給付，以充分保障受救助者最低生存為目的，設(shè)置受救助者義務(wù)往往會(huì)導(dǎo)致“福利污名”，因此是否必須符合一定的限度?如何平衡此限度，以在最大化實(shí)現(xiàn)國(guó)家救助職能的同時(shí)又能將對(duì)受救助者生存權(quán)造成的損害降至最小?在我國(guó)《社會(huì)救助法》正在提議制定的背景下①?gòu)?018年9月10日中國(guó)人大網(wǎng)公布的《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》來(lái)看，社會(huì)救助法已被列入條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類規(guī)劃項(xiàng)目，有望在近幾年內(nèi)出臺(tái)。，本文嘗試對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入論述，以期有裨益于國(guó)內(nèi)受救助者義務(wù)條款理論的研究。

一、受救助者義務(wù)條款的正當(dāng)性

作為兜底性的社會(huì)安全網(wǎng)，我國(guó)社會(huì)救助建制的主要依據(jù)是《憲法》第十四條第三款和第四十五條第一款、第二款的規(guī)定，即“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”以及“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)”。以此推之，社會(huì)救助的制度設(shè)計(jì)以能維持受救助者與其居住所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的最低生存水準(zhǔn)為目的。通常來(lái)說(shuō)，社會(huì)救助以保障生存需求性為前提，公民只要基于身份和自己所處的狀況(收入和財(cái)產(chǎn)低于貧窮線)，即可要求國(guó)家提供相應(yīng)的給付。然而，社會(huì)救助不僅在正面提供積極給付以確保公民基本生存的意涵，也有其反面要求，即給付不能超越必需限度。為此，作為一種選擇性的福利制度，社會(huì)救助就需要定期檢討申請(qǐng)資格、給付水準(zhǔn)、行政程序等要件，以確保真正有需求的人口得到適當(dāng)?shù)木戎?，從而將不值得幫助的人剔除在制度之外?/p>

隨著我國(guó)社會(huì)救助制度的建立與發(fā)展，尤其是2020年后我國(guó)反貧困的重心開始轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，越來(lái)越多的貧困者因此受益，但長(zhǎng)期享受社會(huì)救助、接受救助的適齡勞動(dòng)力群體長(zhǎng)期失業(yè)等現(xiàn)象也引發(fā)了越來(lái)越多的關(guān)注［1］。在這種福利依賴并非孤立現(xiàn)象的背景下②關(guān)于我國(guó)是否存在福利依賴的現(xiàn)象，學(xué)界雖然有不同的聲音，但是在我國(guó)現(xiàn)行社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)存在就業(yè)激勵(lì)措施不完善的情況下，大多都表達(dá)了對(duì)這種現(xiàn)象的擔(dān)憂，并且不少學(xué)者認(rèn)為我國(guó)確實(shí)已經(jīng)存在福利依賴現(xiàn)象。參見韓克慶、郭瑜:《“福利依賴”是否存在?——中國(guó)城市低保制度的一個(gè)實(shí)證研究》，《社會(huì)學(xué)研究》2012年第2期，第149－167頁(yè);王增問(wèn)、鄧大松:《傾向度匹配、救助依賴與瞄準(zhǔn)機(jī)制——基于社會(huì)救助制度實(shí)施效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第2期，第83－88頁(yè);蘭劍、慈勤英:《社會(huì)救助政策的“負(fù)激勵(lì)”風(fēng)險(xiǎn)及其防范》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期，第155－160頁(yè)。，僅僅依靠原則性的法律規(guī)范來(lái)調(diào)整社會(huì)救助法律關(guān)系已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。以法律形式保護(hù)受救助者權(quán)利的同時(shí)，明確受救助者義務(wù)成為日益迫切的社會(huì)需求。

第二，明確受救助者義務(wù)可以防止福利依賴。雖然社會(huì)救助的任務(wù)在于阻止、減少和排除個(gè)人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的不利地位以及由此產(chǎn)生的最低生存需求保障，以追求社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)，然而國(guó)家主動(dòng)介入社會(huì)生活關(guān)系之中，為貧困者提供社會(huì)救助容易給懶惰之人不工作提供正向激勵(lì)，誘使或慫恿更多的人不參加工作，使得那些自食其力者也產(chǎn)生不滿。因此，過(guò)度的保障及其對(duì)集體責(zé)任的認(rèn)可，使得個(gè)人責(zé)任越來(lái)越被腐蝕，損害了個(gè)體對(duì)自己生活負(fù)責(zé)的能力。個(gè)人只愿像兒童般依賴國(guó)家，滋生了一種依賴性文化［2］。這種個(gè)人自我責(zé)任的淡化以及對(duì)法定福利機(jī)構(gòu)的過(guò)度依賴是每個(gè)社會(huì)福利體系所必須面臨的難題。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)因個(gè)人自我責(zé)任的淡化而產(chǎn)生的福利依賴的擔(dān)憂，已經(jīng)深深影響了福利制度的主要設(shè)計(jì)，并導(dǎo)致了“壓制性福利國(guó)家的興起”［3］。這種壓制性福利國(guó)家對(duì)本國(guó)的福利制度進(jìn)行了諸多帶有限制性的改革，表現(xiàn)在申請(qǐng)領(lǐng)取福利給付時(shí)附加了不少義務(wù)要求。例如，20世紀(jì)90年代英國(guó)新出現(xiàn)的“社會(huì)福利新契約”，其目的就在于“根本改變政府與社保申請(qǐng)人之間的關(guān)系，‘在兩者之間形成以責(zé)任和權(quán)利為基礎(chǔ)的新的福利契約’……現(xiàn)在公民權(quán)已發(fā)展成為一種更積極的形式，主張公民在接受社會(huì)救助的同時(shí)應(yīng)履行一定的義務(wù)”［4］。這種思路，通過(guò)“無(wú)義務(wù)即無(wú)權(quán)利”來(lái)建構(gòu)受救助者與國(guó)家之間一種義務(wù)與權(quán)利相配的新契約:給無(wú)勞動(dòng)能力者以救助，給有勞動(dòng)能力者提供工作或培訓(xùn)，以此打破個(gè)人對(duì)國(guó)家福利的依賴，逐漸成為福利國(guó)家改革的重心。

第三，明確受救助者義務(wù)有利于平衡受救助者權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。義務(wù)在社會(huì)保障中有其重要的價(jià)值。提倡社會(huì)權(quán)利的馬歇爾就認(rèn)為“享有某些援助或服務(wù)的權(quán)利，并不必然表示它就完全不要履行某種義務(wù)，它僅僅意味著這些援助不應(yīng)當(dāng)以支付能力為條件”［5］。Selbourne在其著作《義務(wù)的原則》中進(jìn)一步指出，義務(wù)原則是公民秩序的基礎(chǔ)性原則，也是道德整合社會(huì)的象征，以國(guó)家為基礎(chǔ)的、普遍型救助給付的通過(guò)有損義務(wù)原則，恢復(fù)公民秩序應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)實(shí)施義務(wù)原則，對(duì)于濫用福利待遇的受救助者應(yīng)當(dāng)被制裁，如對(duì)那些拒絕參加培訓(xùn)和接受介紹工作的受救助者應(yīng)當(dāng)被削減或取消福利待遇［6］。因此在社會(huì)救助中，當(dāng)一個(gè)人主張或行使一項(xiàng)權(quán)利時(shí)，也應(yīng)當(dāng)意味著這個(gè)人也負(fù)有一定的義務(wù)。公民如果陷入貧困，個(gè)人應(yīng)首先承擔(dān)自己的救助義務(wù)，這是公民權(quán)利與義務(wù)的一致性在社會(huì)救助領(lǐng)域的具體體現(xiàn)［7］。如果將獲得社會(huì)救助的權(quán)利看成不需對(duì)應(yīng)具體義務(wù)就可免費(fèi)享有，將會(huì)拉大個(gè)人和社會(huì)的認(rèn)同關(guān)系:稅務(wù)貢獻(xiàn)者感受到不公正待遇，社會(huì)救助依賴者不必為社會(huì)負(fù)有義務(wù)感。然而，從當(dāng)前的學(xué)術(shù)研究來(lái)看，我國(guó)社會(huì)救助更多的是強(qiáng)調(diào)受救助者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和國(guó)家對(duì)個(gè)人的給付責(zé)任，而沒(méi)有對(duì)受救助者所需要承擔(dān)的義務(wù)做出說(shuō)明，使得社會(huì)救助權(quán)成為受救助者對(duì)國(guó)家單方面的“索取權(quán)”，這將最終導(dǎo)致受救助者權(quán)利的不斷擴(kuò)張，而人們“對(duì)實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利所需要的義務(wù)和責(zé)任卻保持沉默”［8］。

第四，明確受救助者義務(wù)是受救助者權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要方式。一方面，明確受救助者的義務(wù)可以更好地促進(jìn)受救助者基本生存權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。例如，在我國(guó)社會(huì)救助的地方實(shí)踐中，受救助者的資格認(rèn)定往往需要通過(guò)家計(jì)調(diào)查來(lái)實(shí)現(xiàn)，然而因受救助者對(duì)自身家庭人口、收入和財(cái)產(chǎn)狀況等事實(shí)知之最稔，受救助者只有在如實(shí)向相應(yīng)的政府部門提供這些信息，并協(xié)助做好相關(guān)的家計(jì)調(diào)查工作之后才能獲得社會(huì)救助給付。另一方面，當(dāng)下我國(guó)嚴(yán)重忽視受救助者義務(wù)的研究，在社會(huì)救助立法上，對(duì)受救助者義務(wù)的規(guī)定也比較簡(jiǎn)單和抽象，存在大量的授權(quán)性規(guī)定。但是越是簡(jiǎn)單、抽象，就越有被不斷填充義務(wù)的可能空間。在這一空間里，如果立法不對(duì)受救助者義務(wù)進(jìn)行明確的話，相應(yīng)的政府機(jī)關(guān)則享有較大的自由裁量權(quán)。然而，福利官員的自由裁量權(quán)越多，申請(qǐng)人的“權(quán)利”就越少［9］。在這種情況下，受救助者負(fù)擔(dān)的義務(wù)有被肆意增加的可能，從而有損受救助者的基本生存權(quán)。

二、我國(guó)社會(huì)救助制度中受救助者義務(wù)條款的體系化路徑

既然明確規(guī)定受救助者義務(wù)有著深厚的正當(dāng)性基礎(chǔ)，隨之而來(lái)的問(wèn)題就是，受救助者應(yīng)當(dāng)負(fù)有哪些具體的義務(wù)?這些義務(wù)的性質(zhì)是什么?應(yīng)當(dāng)如何對(duì)這些義務(wù)條款進(jìn)行體系化的規(guī)定?在比較法上，德國(guó)《社會(huì)法典》不僅在各編中明確了給付受領(lǐng)人所應(yīng)負(fù)的義務(wù)，如在該法第12編社會(huì)救助部分第1條第2款、第3款規(guī)定，“救助要盡可能使受助者有能力努力依靠自己的力量獨(dú)立生活，為達(dá)到這一目的，受救助者和救助機(jī)構(gòu)必須在其權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)相互合作”，還在第1編總則部分第60條至第67條對(duì)各類社會(huì)給付關(guān)系中當(dāng)事人的一般義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，如第60條事實(shí)陳述、第61條親自出席陳述、第62條接受醫(yī)療和心理檢查、第63條接受治愈性診療以及第64條參與勞動(dòng)活動(dòng)等，第65條則明確了這些義務(wù)共同的內(nèi)在界限，第66條、第67條則規(guī)定了一旦違反這些“合作義務(wù)”所會(huì)導(dǎo)致的法律后果①該法典第66條第1款規(guī)定，根據(jù)第60至62、65條的規(guī)定，如果申請(qǐng)或獲得社會(huì)給付者不履行其合作義務(wù)，并且使得澄清此事變得更加困難，那么給付提供者無(wú)須進(jìn)一步調(diào)查即可停止提供給付……參見https://www.sozialgesetzbuch-sgb.de/sgbi/60.html，訪問(wèn)時(shí)間:2020年8月15日。。日本《生活保護(hù)法》則不僅賦予了生活貧困者以保護(hù)請(qǐng)求權(quán)和爭(zhēng)訟權(quán)，并且將被保護(hù)者的權(quán)利與義務(wù)作為第8章“被保護(hù)者的權(quán)利及義務(wù)”規(guī)定下來(lái)，其中義務(wù)條款包括第59條禁止接受保護(hù)權(quán)的讓渡、第60條生活上的義務(wù)、第61條報(bào)告的義務(wù)、第62條服從指導(dǎo)和指示等義務(wù)、第63條費(fèi)用返還的義務(wù)②參見韓君玲:《日本最低生活保障法研究》，商務(wù)印書館2007年版，第168－179頁(yè);［日］桑原洋子:《日本社會(huì)福利法制概論》，韓君玲、鄒文星譯，商務(wù)印書館2010年版，第118－123頁(yè)。。

在綜合考慮不同立法思路與中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)專家學(xué)者提供給民政部的兩個(gè)專家建議稿的基礎(chǔ)上，鄭功成教授認(rèn)為我國(guó)《社會(huì)救助法》比較合理的框架設(shè)計(jì)是:總則、社會(huì)救助對(duì)象與救助項(xiàng)目、受救助者的權(quán)利與義務(wù)、社會(huì)救助財(cái)政與救助標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)救助經(jīng)辦服務(wù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則［10］。就受救助者義務(wù)條款的內(nèi)容而言，筆者認(rèn)為，鑒于社會(huì)救助在本質(zhì)上是一部權(quán)利法，因而可在明確受救助者義務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，參照域外的經(jīng)驗(yàn)，在總則中的權(quán)利條款后，增加“受救助者享有社會(huì)救助權(quán)利的同時(shí)應(yīng)當(dāng)在自己的能力范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的協(xié)力義務(wù)”，進(jìn)而在受救助者的權(quán)利與義務(wù)章中建構(gòu)起以程序性義務(wù)和實(shí)體性義務(wù)為基礎(chǔ)的二元體系結(jié)構(gòu)，并在法律責(zé)任章中相應(yīng)地規(guī)定違反義務(wù)的法律后果(見圖1)。

圖1 受救助者義務(wù)條款的體系化路徑

(一)受救助者的程序性義務(wù)

從法律性質(zhì)的角度看，社會(huì)救助本質(zhì)是一種依申請(qǐng)而進(jìn)行的行政給付行為，沒(méi)有一定的程序，不僅社會(huì)救助工作無(wú)法正常進(jìn)行，也難以滿足受救助者的基本需求［11］。受救助者的程序性義務(wù)條款內(nèi)容主要涉及救助給付信息相關(guān)的一系列義務(wù)，如如實(shí)報(bào)告的義務(wù)、說(shuō)明義務(wù)等?！墩髑笠庖姼濉吩诘谒恼隆吧鐣?huì)救助程序”中對(duì)受救助者的程序性義務(wù)規(guī)定較為詳細(xì)，包括第三十九條的申請(qǐng)義務(wù)、第四十一條和第四十六條的報(bào)告義務(wù)、第四十二條的配合調(diào)查義務(wù)以及第四十七條的如實(shí)說(shuō)明義務(wù)。事實(shí)上，由于社會(huì)救助資格認(rèn)定及審查的復(fù)雜性，社會(huì)救助立法需要明確受救助者的程序性義務(wù)。然而，由于我國(guó)當(dāng)前社會(huì)救助立法理念片面強(qiáng)調(diào)規(guī)范和強(qiáng)制，輕視交涉與合意［12］，因而設(shè)置受救助者程序性義務(wù)往往定位在便利行政機(jī)關(guān)收集信息而非幫助受救助者實(shí)現(xiàn)權(quán)利的基礎(chǔ)上。在此需要強(qiáng)調(diào)的是，社會(huì)救助給付關(guān)系一方當(dāng)事人為社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體，且此種給付的性質(zhì)通常是長(zhǎng)期持續(xù)性的，較其他行政領(lǐng)域更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)給付受領(lǐng)者與行政機(jī)關(guān)之間的信賴關(guān)系［13］，因此為使其必須受到社會(huì)安全網(wǎng)的兜底保障，對(duì)受救助者的程序性義務(wù)條款設(shè)置應(yīng)有更敏感的意識(shí)。

(二)受救助者的實(shí)體性義務(wù)

受救助者的實(shí)體性義務(wù)可以進(jìn)一步區(qū)分為消極性實(shí)體義務(wù)和積極性實(shí)體義務(wù)。所謂消極性實(shí)體義務(wù)，是指在人口、財(cái)產(chǎn)、收入等方面為受救助者設(shè)置一定的限制性標(biāo)準(zhǔn)，如果受救助者超過(guò)這些標(biāo)準(zhǔn)，其權(quán)利即受到相應(yīng)的減損。雖然《征求意見稿》中并未見受救助者的消極性義務(wù)條款，但在地方性法規(guī)政策中大多都有此規(guī)定。如《長(zhǎng)沙市最低生活保障辦法》(長(zhǎng)政發(fā)〔2017〕13號(hào))第七條就規(guī)定了大量受救助者的消極性義務(wù)，歸納起來(lái)主要有三大類:財(cái)產(chǎn)限制、地域限制和道德限制(見表1)。雖然這些限制消極義務(wù)條款的合理性值得商榷，尤其是地域限制和道德限制。國(guó)家提供的社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)是目的性的給付，該目的直指受救助者的當(dāng)下實(shí)際生存需求的滿足，不需追問(wèn)其陷入貧困的原因?yàn)楹渭捌湎萑胴毨r(shí)的地域在哪兒，即使其陷入貧困的原因包括諸如賭博、犯罪、吸毒等，也均不應(yīng)在社會(huì)救助給付的考量范圍。就財(cái)產(chǎn)性的限制義務(wù)而言，其在受救助者義務(wù)條款體系中有一定的正當(dāng)性。由于社會(huì)救助給付水平應(yīng)當(dāng)是適合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的最低生存需求，因此當(dāng)受救助財(cái)產(chǎn)狀況發(fā)生變化，并超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，減發(fā)或停發(fā)最低生活保障金應(yīng)屬當(dāng)然。唯有如此靈活地對(duì)待受救助者的此類財(cái)產(chǎn)性限制義務(wù)，才能不減損其通過(guò)增加自己財(cái)產(chǎn)擺脫貧困的積極性，有值得進(jìn)一步探討的空間。

（2）在內(nèi)部控制初步發(fā)展時(shí)期，我國(guó)的內(nèi)部控制研究主要側(cè)重于會(huì)計(jì)和審計(jì)領(lǐng)域，研究成果也主要應(yīng)用于審計(jì)程序與方法的應(yīng)用、審計(jì)成本的節(jié)約、審計(jì)效率的提高和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的控制等領(lǐng)域。國(guó)有糧食企業(yè)普遍存在會(huì)計(jì)信息失真的問(wèn)題，這一問(wèn)題既會(huì)影響糧食企業(yè)的健康發(fā)展，又會(huì)影響國(guó)家對(duì)糧食行業(yè)宏觀經(jīng)濟(jì)管理的調(diào)控[59]。于慧文等[60-61]指出國(guó)有糧食企業(yè)內(nèi)部存在財(cái)務(wù)制度不健全、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量扭曲的情況，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)流失嚴(yán)重。劉建芳[62]指出部分國(guó)有糧食企業(yè)受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，沒(méi)有建立適應(yīng)新的市場(chǎng)環(huán)境的財(cái)務(wù)管理模式，從而對(duì)資金使用效能產(chǎn)生不利影響。因此完善會(huì)計(jì)制度、建立財(cái)務(wù)監(jiān)督審核制度對(duì)國(guó)有糧食企業(yè)至關(guān)重要。

表1 受救助者限制性實(shí)體義務(wù)條款的三種主要類型

與消極性義務(wù)不同，受救助者積極性義務(wù)是指社會(huì)救助給付的獲得需要受救助者積極履行一定的前提性實(shí)體義務(wù)?！墩髑笠庖姼濉分嘘P(guān)于受救助者積極義務(wù)的規(guī)定只有一條，即第二十三條強(qiáng)制有勞動(dòng)能力和就業(yè)條件的，應(yīng)當(dāng)積極就業(yè)。并且，這僅有的一條義務(wù)也由于該條的規(guī)定存在缺乏對(duì)勞動(dòng)能力的認(rèn)定、忽視工作內(nèi)容與品質(zhì)的問(wèn)題而導(dǎo)致操作性不強(qiáng)［14］。雖然受救助者的工作義務(wù)，是個(gè)人對(duì)自我和社會(huì)負(fù)責(zé)最突出的表現(xiàn)，因而理應(yīng)被放置在受救助者義務(wù)條款的中心，但是從域外國(guó)家的法律規(guī)定來(lái)看，受救助者除了有工作義務(wù)外，還有接受醫(yī)療檢查、接受診療、接受教育等方面的義務(wù)。以受救助者在教育方面的義務(wù)為例，為防止貧困的代際傳遞，受救助者通常還應(yīng)該承擔(dān)對(duì)其入學(xué)子女的入學(xué)率、出勤率、在校期間的表現(xiàn)等義務(wù)，如巴西的家庭津貼計(jì)劃規(guī)定，受益家庭6—15歲的兒童必須入學(xué)接受教育且在校出勤率高于85%［15］。這些積極性義務(wù)的規(guī)定，不僅全面地看到了貧困背后的原因，如勞動(dòng)技能的不足、疾病的困擾以及受教育程度低下，也看到了受救助者自身改變貧困現(xiàn)狀的內(nèi)在積極性，從而將受救助者視為救助的主體而非國(guó)家貧困治理的工具或客體。課予受救助者這些積極性的“協(xié)力義務(wù)”，有助于其重新融入社會(huì)的最終目標(biāo)，它們背后傳遞的重要立法信息是:每個(gè)人都不是孤立的個(gè)人，而是一個(gè)大家庭和一個(gè)社會(huì)的成員，彼此間互負(fù)責(zé)任，對(duì)自己負(fù)責(zé)、互相依賴才能團(tuán)結(jié)共進(jìn)。

(三)違反義務(wù)條款的法律后果

在明確受救助者義務(wù)條款后，還必須規(guī)定相應(yīng)的法律后果才能通過(guò)強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施，以達(dá)到立法的目的。不過(guò)，需要明確的是，在理論上域外國(guó)家都將受救助者的義務(wù)視為“協(xié)力義務(wù)”，而非法律上的“絕對(duì)義務(wù)”，即受救助者基于自身利益所負(fù)的“義務(wù)”(不真正義務(wù))，其不履行協(xié)力要求，主管機(jī)關(guān)不得以公權(quán)力強(qiáng)制受救助者履行。比如，在日本法上，當(dāng)受救助者沒(méi)有履行積極主動(dòng)的報(bào)告義務(wù)時(shí)，由于該義務(wù)被視為政府調(diào)查責(zé)任的轉(zhuǎn)移，因此受救助者不履行該義務(wù)無(wú)須直接承擔(dān)后果，此時(shí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)受救助者的相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查，并在后續(xù)加強(qiáng)對(duì)該受救助者的調(diào)查頻次［16］。不過(guò)，受救助者不履行此義務(wù)雖然不違法，但足以排除救助給付請(qǐng)求權(quán)的成立。由于課予受救助者協(xié)力義務(wù)的重要原因之一在于社會(huì)連帶要求共同體對(duì)個(gè)人負(fù)有義務(wù)，相對(duì)地，個(gè)人對(duì)共同體亦是如此，因此受救助者義務(wù)也被稱為“合作義務(wù)”。社會(huì)救助給付所含的社會(huì)連帶因素越大，要求受救助者協(xié)力與合作的程度也就越高。權(quán)利人如果不協(xié)力，只要給付主體事先書面告知權(quán)利人相關(guān)后果，即可以全部或一部分否決給付請(qǐng)求權(quán)［17］。

具體而言，我國(guó)受救助者違反相關(guān)義務(wù)的法律后果主要包括行政處罰和刑事制裁兩個(gè)方面。當(dāng)受救助者對(duì)上述義務(wù)履行不充分或不完全時(shí)，政府機(jī)關(guān)就可以采取減發(fā)或停發(fā)救助給付的行政處罰措施?！墩髑笠庖姼濉吩诘谄哒隆胺韶?zé)任”中規(guī)定了“出具虛假證明材料的責(zé)任”(第七十四條)、“騙取社會(huì)救助的法律責(zé)任”(第七十五條)、“干擾社會(huì)救助的責(zé)任”(第七十七條)和“刑事責(zé)任”(第七十八條)。與《暫行辦法》不同，《征求意見稿》對(duì)受救助者的處罰內(nèi)容主要是信用記錄、退回非法獲取的救助金和物資、罰款、治安管理處罰這樣的規(guī)定，并未有減發(fā)或停發(fā)社會(huì)救助金的規(guī)定。這樣的規(guī)定體現(xiàn)的社會(huì)救助原理乃是:對(duì)受救助者的行政處罰本質(zhì)上僅僅具有減損或暫時(shí)凍結(jié)原受益行政處分的效力，受領(lǐng)人給付請(qǐng)求權(quán)的現(xiàn)實(shí)并未被終局否決，一旦其事后充分履行相應(yīng)的義務(wù)，則原受益行政處分效力自動(dòng)回復(fù)，并應(yīng)立刻執(zhí)行。如果對(duì)受救助者的處罰像《暫行辦法》一樣更多地定位在減發(fā)或停發(fā)救助金，對(duì)當(dāng)事人將會(huì)造成沉重的打擊，直接威脅其生存權(quán)?？傮w來(lái)看，《征求意見稿》對(duì)受救助者違反相關(guān)義務(wù)的法律后果規(guī)定通過(guò)信用記錄和治安管理方向修正，能更好地體現(xiàn)受救助者義務(wù)并非法律上的“絕對(duì)義務(wù)”，將有利于減少我國(guó)社會(huì)救助實(shí)踐中的消極性、阻礙性措施，從而更多地注入保障受救助者生存權(quán)的敏感意識(shí)。

三、我國(guó)社會(huì)救助制度中受救助者的義務(wù)條款與“福利污名”

雖然一方面受救助者義務(wù)條款在社會(huì)救助法中有存在的必要性，但是另一方面規(guī)定受救助者義務(wù)條款往往也會(huì)伴隨著福利污名化現(xiàn)象。1963年，美國(guó)社會(huì)學(xué)家歐文·戈夫曼在其《污名:受損身份管理札記》一書中，首次將污名概念化①“當(dāng)一個(gè)陌生人出現(xiàn)在我們面前時(shí)，他所具有的特質(zhì)使得他不同于其他人，而這特質(zhì)使得他被歸類到壞的、危險(xiǎn)的、虛弱的類群時(shí)，他在我們心中的形象就會(huì)從一個(gè)完整的普通人被減損為一個(gè)玷污的、被貶損的人。當(dāng)這個(gè)特質(zhì)使得擁有它的人遭到貶抑的影響越大，則這類特質(zhì)就是一種污名，有時(shí)它又被稱為失敗、缺點(diǎn)或障礙?！眳⒁奅.Goffman，Stigma:Notes on the Management of Spoiled Identity.Englewood Cliffs，N.J.:Prentice-Hall，1963.。此后，“福利污名”便一直是社會(huì)救助法和社會(huì)政策的焦點(diǎn)，尤其是規(guī)定受救助者義務(wù)條款所導(dǎo)致的“福利污名”。

根據(jù)威廉姆森(Williamson)的觀點(diǎn)，可以將“福利污名”分為三個(gè)層次:個(gè)人污名、社會(huì)污名和制度污名［18］。個(gè)人污名是社會(huì)救助給付對(duì)象自己認(rèn)為受領(lǐng)給付是可恥的;社會(huì)污名則常常與社會(huì)觀念相關(guān)，在人們認(rèn)為貧困是結(jié)構(gòu)性因素造成的結(jié)果以及人們具有強(qiáng)烈的社會(huì)權(quán)利意識(shí)的社會(huì)中，社會(huì)污名可能最不嚴(yán)重。在其他將貧困歸因于個(gè)人失敗的地方，受救助者甚至?xí)粯O端地視為是“美麗圖景上的污點(diǎn)，丑陋而貪婪的雜草，不但沒(méi)有為花園增添和諧的美，反而吸取了許多植物的養(yǎng)分。只要他們消失，其他所有人都可以獲益”［19］;制度污名則與社會(huì)救助制度本身的設(shè)計(jì)和實(shí)施有關(guān)，立法者在防治貧困的同時(shí)要降低稅收，以調(diào)和與平衡社會(huì)利益，因此他們經(jīng)常采用應(yīng)得和不應(yīng)得的用語(yǔ)，以表示只有最需要、最貧困的人才能獲得救助。

顯然為受救助者設(shè)置義務(wù)條款，非常容易導(dǎo)致制度污名。國(guó)家為了確保社會(huì)救助能幫助到真正需要的人，在申請(qǐng)要求和管理上設(shè)置了諸多救助義務(wù)條款，有些義務(wù)條款則非常容易忽視貧困者的權(quán)利，傷害受救助者的尊嚴(yán)，存在明顯的制度污名傾向。然而，隨著現(xiàn)代社會(huì)救助制度越來(lái)越多地融入人性尊嚴(yán)保障理念，人們對(duì)受救助者義務(wù)所導(dǎo)致的“福利污名”問(wèn)題的批評(píng)也越來(lái)越多。具體來(lái)看，我國(guó)社會(huì)救助制度中受救助者義務(wù)條款所導(dǎo)致的污名問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面。

(一)對(duì)受救助者尊嚴(yán)的羞辱

“貧窮是一種‘超羞辱’，是一塊讓所有的無(wú)尊嚴(yán)繁茂的土壤，是一塊‘讓多重羞辱’開展的彈簧墊?！保?0］這種羞辱集中體現(xiàn)在受救助者義務(wù)條款中，其往往會(huì)迫使受救助者向行政機(jī)關(guān)報(bào)告諸多繁重且具有尊嚴(yán)減損性的生活細(xì)節(jié)，如家庭的人口狀況、收入狀況和財(cái)產(chǎn)狀況。也就是說(shuō)，受救助者在提出申請(qǐng)時(shí)，為了表明自己沒(méi)有欺詐，是真的需要救助，他必須要證明自己的負(fù)面狀況才可能獲得或繼續(xù)獲得受救助的資格。例如，尼古拉斯和巴蒂斯特(Nicolas and Baptiste)的一份報(bào)告表明，美國(guó)大多數(shù)申請(qǐng)公共援助的女性都將進(jìn)入該系統(tǒng)的過(guò)程描述為“降級(jí)”“貶值”“非人性化”和“冒犯”［21］。在我國(guó)，規(guī)定義務(wù)條款對(duì)受救助者尊嚴(yán)所造成的羞辱問(wèn)題同樣比較嚴(yán)重。他們?yōu)榱松?，往往需要減損自身的尊嚴(yán)來(lái)?yè)Q取物質(zhì)上的利益［22］。我國(guó)《暫行辦法》第四十五條對(duì)有勞動(dòng)能力的受救助者參加強(qiáng)制工作進(jìn)行了原則性規(guī)定，但一些地方的執(zhí)法部門在理念上將這一規(guī)定視為對(duì)受救助者的“有罪推定”，在給他們貼上“懶惰者”“依賴者”等污名標(biāo)簽的同時(shí)，“超負(fù)荷地利用低保對(duì)象的人力資源，將需要政府購(gòu)買的社區(qū)保潔、區(qū)域運(yùn)輸甚至一些市政輔助工程的勞務(wù)轉(zhuǎn)嫁給低保對(duì)象無(wú)償承擔(dān)，使低保對(duì)象的勞動(dòng)付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于低保救助資金”［23］。

(二)對(duì)受救助者隱私權(quán)的侵犯

在受救助者義務(wù)條款中，社會(huì)救助申請(qǐng)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)的調(diào)查程序有配合的義務(wù)，對(duì)于調(diào)查的內(nèi)容受救助者有毫無(wú)保留地告知的義務(wù)，這就包括一些也許是申請(qǐng)人不愿公開的個(gè)人隱私。我國(guó)《暫行辦法》第十一條第二款就規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)通過(guò)入戶調(diào)查、鄰里訪問(wèn)、信函索證、群眾評(píng)議、信息核查等方式，對(duì)申請(qǐng)人的家庭收入狀況、財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)……因此，在實(shí)踐上，行政機(jī)關(guān)為了確認(rèn)申請(qǐng)人的實(shí)際生活，常常采取由社會(huì)工作人員進(jìn)入申請(qǐng)者家庭的入戶調(diào)查方式，調(diào)查人員不僅會(huì)查詢、核實(shí)其收入來(lái)源和狀況，也會(huì)查核申請(qǐng)人的家庭人口，特別是單身人士是否有隱瞞伴侶關(guān)系，有沒(méi)有能力供養(yǎng)申請(qǐng)人家庭成員，有勞動(dòng)能力者為何拒絕參加工作以及是否有重復(fù)領(lǐng)取救助給付的情形。這些程序性義務(wù)條款無(wú)疑會(huì)將救助申請(qǐng)者的身份和隱私置于“全景式”敞開狀態(tài)，導(dǎo)致申請(qǐng)者在社會(huì)關(guān)系中經(jīng)受著嚴(yán)重的隱私困擾和歧視。

(三)對(duì)受救助者行為自由的限制

受救助者義務(wù)條款對(duì)受救助者行為自由的限制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面，社會(huì)救助需要一個(gè)龐大的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，以決定受救助者的收入和財(cái)產(chǎn)是否符合救助給付的條件，因此為了減輕行政開支，國(guó)家往往會(huì)簡(jiǎn)化認(rèn)定模式，對(duì)受救助者采取諸多具體的負(fù)面限制條件，如我國(guó)地方社會(huì)政策中的規(guī)定(見表1)，“不能擁有超過(guò)一定面積的住房、不能擁有大型家電、不能擁有超過(guò)一定標(biāo)準(zhǔn)的儲(chǔ)蓄”等等，這些限制性條件不可避免地會(huì)對(duì)受救助者的生活習(xí)慣造成一定程度上的心理制約，并由內(nèi)而外地構(gòu)成行為上的限制［24］。另一方面，為了獲得社會(huì)救助，受救助者往往不會(huì)讓自己的收入、儲(chǔ)蓄等達(dá)到當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，這種實(shí)體上的消極性義務(wù)條款反向限制了受救助者脫離貧困的積極性和主動(dòng)性，繼而會(huì)導(dǎo)致寧可不工作、無(wú)財(cái)產(chǎn)的“貧困陷阱”。行為自由或自我決定行為的權(quán)利是各國(guó)憲法明確規(guī)定的自由權(quán)，私人生活行為除危害他人權(quán)利、違反公序良俗外，應(yīng)有完全自我決定的自由和空間。對(duì)受救助者規(guī)定的限制性條件，在一定程度上侵犯了私人的行為自由。

四、我國(guó)社會(huì)救助制度中受救助者義務(wù)條款的限度

現(xiàn)代社會(huì)救助既要幫助公民能正常參與社會(huì)生活，還要防止造成自立精神喪失的依賴性產(chǎn)生;既要為個(gè)體提供一定的社會(huì)生活之安全，還要推動(dòng)自主和自尊意識(shí)的不斷培養(yǎng);既要保證社會(huì)成員享有一定的權(quán)利，還要促成他們履行和肩負(fù)一定的義務(wù)［25］。然而，由于受救助者具有脆弱性、貧困性和易受傷害性等特征，使得社會(huì)救助立法如果過(guò)多、過(guò)重地規(guī)定受救助者的義務(wù)，則有將受救助者“污名化”的嫌疑。

賦予受救助者義務(wù)而不損害其人性尊嚴(yán)是現(xiàn)代社會(huì)救助的基本價(jià)值要求。鑒于生存權(quán)保障的重要性，現(xiàn)代社會(huì)救助制度以人性尊嚴(yán)保障為基礎(chǔ)［26］，將受救助者視為獨(dú)立自主、自我負(fù)責(zé)的個(gè)體，在尊重受救助者自立性和主體性的基礎(chǔ)上賦予受救助者權(quán)利，以最大限度地減少“福利污名”。但由于社會(huì)救助給付具有抽象性，屬于“目的程式的法條規(guī)范”①所謂目的程式的法條規(guī)范，相對(duì)于條件程式的法條規(guī)范而言，即只規(guī)定法條規(guī)范所想要達(dá)成的目的，至于目的達(dá)成的手段或條件，則任由規(guī)范對(duì)象決定。在此程式下，決定者乃是基于對(duì)于其決定的未來(lái)效果之預(yù)測(cè)，視其對(duì)于目的達(dá)成效果，立法者有寬廣的形成空間，以決定是否做成該決定。參見齊佩利烏斯:《法學(xué)方法論》，金振豹譯，法律出版社2010年版，第40頁(yè)。，在給付內(nèi)容、種類和范圍的事項(xiàng)上并未有明確規(guī)定，立法者可依據(jù)財(cái)政資源等事由，以法律形式限定受救助者的范圍及設(shè)定領(lǐng)取救助金的前置性條件，因而在給付的過(guò)程中仍然會(huì)承載實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)主流價(jià)值觀的控制目標(biāo)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，受救助者義務(wù)條款限度的確定，本質(zhì)上涉及的是受救助者權(quán)利保護(hù)與社會(huì)公共利益之間的博弈。如何取舍社會(huì)救助中受救助者義務(wù)條款背后的個(gè)人利益與公共利益，需遵循一定的基本原則，并有具體的規(guī)則參照，才能讓窮人多一點(diǎn)權(quán)利意識(shí)，而讓國(guó)家少一點(diǎn)權(quán)力迷信。由于社會(huì)救助中受救助者的義務(wù)在本質(zhì)上屬于法律上“合作義務(wù)”或“協(xié)力義務(wù)”而非“絕對(duì)義務(wù)”，因此我國(guó)社會(huì)救助中對(duì)受救助者義務(wù)條款的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有所限制，即不得逾越法律保留原則、期待可能性原則以及比例原則的范疇。

(一)受救助者義務(wù)條款應(yīng)當(dāng)遵循法律保留原則

受救助者義務(wù)是一種法律規(guī)定的義務(wù)，對(duì)于法律沒(méi)有規(guī)定的義務(wù)，當(dāng)事人沒(méi)有必須履行的義務(wù)。受救助者義務(wù)的規(guī)定涉及憲法上的生存權(quán)保障以及國(guó)民收入再分配公平性等諸多重要公共利益事項(xiàng)，縱使在給付要件的形成上可以授予行政機(jī)關(guān)較大的裁量權(quán)限，仍應(yīng)有法源依據(jù)，由法律明確給付目的與裁量基準(zhǔn)。并且，由于社會(huì)救助在性質(zhì)上屬于為社會(huì)經(jīng)濟(jì)上的弱勢(shì)群體提供持續(xù)性的照顧給付，因而法律保留原則在此的規(guī)范密度應(yīng)該高于其他法律領(lǐng)域。但由于只有最貼近救助需求者所在地的政府才能適切地履行提供具體化、個(gè)別化救助的行政任務(wù)，因此社會(huì)救助向來(lái)屬于地方自治事項(xiàng)，且原則上以救助需求者通常所在地的地方自治團(tuán)體為承擔(dān)者。這種強(qiáng)烈的“在地性”特征，使得社會(huì)救助的諸多事項(xiàng)均由地方性法規(guī)政策來(lái)予以規(guī)定。但地方政府由于受到現(xiàn)行稅制安排的結(jié)構(gòu)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，在財(cái)政支出地方分權(quán)化格局下，往往出于自身財(cái)務(wù)的考量，在財(cái)產(chǎn)、地域和道德等方面規(guī)定了不少限制性義務(wù)。在這些限制性義務(wù)中，地域限制和道德限制并沒(méi)有上位法的依據(jù)，直接導(dǎo)致社會(huì)救助立法領(lǐng)域內(nèi)法律規(guī)范的沖突，因而與法律保留原則不符。事實(shí)上，日本早在1950年的《生活保護(hù)法》中就已經(jīng)將關(guān)于素行不良的“欠缺格條款”剔除，代之以“只要滿足法律規(guī)定的要件，必須進(jìn)行保護(hù)”的規(guī)定，以符合無(wú)差別平等保護(hù)原則［27］。根據(jù)這一原則，無(wú)論救助申請(qǐng)人的身份、性別或其他原因，只要處于需要被救助的狀態(tài)，都應(yīng)平等地享有社會(huì)救助請(qǐng)求權(quán)。

(二)受救助者義務(wù)條款應(yīng)當(dāng)符合期待可能性原則的要求

通過(guò)立法規(guī)定受救助者的義務(wù)，必然會(huì)限制其個(gè)人的基本權(quán)利，但這種限制必須以更好地實(shí)現(xiàn)個(gè)人基本權(quán)利為前提。換言之，受救助者履行一定義務(wù)后，即可期待自己能獲得相應(yīng)的權(quán)利?；诖?，德國(guó)學(xué)說(shuō)一般認(rèn)為，雖然受救助者義務(wù)條款的規(guī)定有助于將社會(huì)救助和有限的國(guó)家財(cái)務(wù)發(fā)揮至最大功效，但給付與被給付雙方當(dāng)事人必須在可期待的等量限度內(nèi)為相應(yīng)的行為，避免對(duì)方受到損害，在此特別指向的是個(gè)別受領(lǐng)人與全體連帶共同體間的關(guān)系。例如，《征求意見稿》在第四十六條規(guī)定，“家庭人口、收入、財(cái)產(chǎn)、支出等狀況發(fā)生變化的，社會(huì)救助對(duì)象應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知社會(huì)救助管理部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處”。但對(duì)于特別是像幾十塊甚至十幾塊錢的小額財(cái)產(chǎn)受救助者是否享有拒絕報(bào)告的權(quán)利，立法并未明確。筆者以為，在救助給付這種持續(xù)性的法律關(guān)系中，若受救助者的財(cái)產(chǎn)沒(méi)有明顯超出救助標(biāo)準(zhǔn)的嫌疑，受救助者就沒(méi)有義務(wù)完整地報(bào)告其財(cái)產(chǎn)狀況。因此，受救助者履行義務(wù)必須具有可期待性，如果履行義務(wù)不能與實(shí)現(xiàn)權(quán)利相一致，受救助者完全可以拒絕履行這種義務(wù)。

(三)受救助者義務(wù)條款應(yīng)經(jīng)過(guò)比例原則的審查

由于受救助者義務(wù)條款與憲法上的生存權(quán)保障有一定的沖突，因此在受救助者義務(wù)條款的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)采取鼓勵(lì)其擺脫貧困的積極策略，把貧困公民當(dāng)作有尊嚴(yán)、尋求自立的生存權(quán)主體來(lái)對(duì)待，而不是以“防杜懶惰者用救助”的觀點(diǎn)處處設(shè)置嚴(yán)苛控制措施，導(dǎo)致受救助者喪失適時(shí)獲得救助給付的機(jī)會(huì)。于此，在設(shè)置受救助者義務(wù)條款時(shí)，比例原則應(yīng)可發(fā)揮一定的制衡作用。

其一，受救助者義務(wù)條款的規(guī)定必須有助于保障受救助者基本生存需求并協(xié)助其脫離貧困這一公益目的，才算符合適合性原則。由于社會(huì)救助法本質(zhì)是一部權(quán)利法，在立法時(shí)應(yīng)當(dāng)更多地向賦予受救助者權(quán)利和明確政府責(zé)任方面推進(jìn)，因此通過(guò)社會(huì)救助法對(duì)受救助者附加一些程序性和實(shí)體性的義務(wù)條款，就應(yīng)當(dāng)是為了提升受救助者脫離貧困的能力，達(dá)到促成其自我決定、自我形成的最終目的。為此，與《暫行辦法》第四十五條的強(qiáng)制工作義務(wù)條款不同，《征求意見稿》第二十三條在明確自助自立這一目的的基礎(chǔ)上，規(guī)定了有勞動(dòng)能力的受救助者應(yīng)當(dāng)積極就業(yè)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)這樣的規(guī)定是符合適合性原則的。

其二，立法者在明確受救助者義務(wù)條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取對(duì)受救助者利益損害最小、手段最溫和的方式。例如，在明確受救助者程序性義務(wù)條款時(shí)，國(guó)家不能為了減輕政府機(jī)關(guān)自身的工作量而要求申請(qǐng)人履行填寫大量申請(qǐng)表格的義務(wù)。以我國(guó)《暫行辦法》第十一條第一款的書面申請(qǐng)義務(wù)為例，在受救助者文化水平低、不具備書寫能力的情況下，應(yīng)當(dāng)允許其采用口頭申請(qǐng)的方式。為此《征求意見稿》第三十九條的申請(qǐng)義務(wù)中，刪除了《暫行辦法》第十一條書面申請(qǐng)的規(guī)定，從而更能契合比例原則的要求。

其三，立法者在明確受救助者義務(wù)條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)在社會(huì)公共利益和受救助者生存權(quán)的限制之間加以判斷。通過(guò)義務(wù)條款限制受救助者的生存權(quán)必須是保護(hù)公共利益所必需，并且后者的保護(hù)價(jià)值要明顯大于前者，限制的程度要盡可能地小。雖然立法者可以以國(guó)家財(cái)政能力有限、防止福利依賴等事項(xiàng)為由，將若干懶惰之人驅(qū)逐于社會(huì)救助制度之外，但這一目的與憲法生存權(quán)保障相悖。個(gè)人生存權(quán)的保障與國(guó)家財(cái)政能力、福利依賴這些公共利益相比，應(yīng)當(dāng)以優(yōu)先保障前者為重，國(guó)家在財(cái)政預(yù)算時(shí)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先編列社會(huì)救助的財(cái)政支出。況且，相互依賴是人類生活的一個(gè)根本事實(shí)，任何社會(huì)中的人們總是處在相互關(guān)聯(lián)性中。弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)的依賴更是無(wú)處不在，兒童依賴父母，在家做全職媽媽的依賴丈夫［28］，可見依賴本身并沒(méi)有問(wèn)題。有尊嚴(yán)的生存并不是要排除依賴，而是一種建設(shè)性的互相依賴關(guān)系。在這種關(guān)系中，需要防止的是國(guó)家公權(quán)力作為強(qiáng)勢(shì)者利用依賴性來(lái)支配或剝削另一方。因此，我國(guó)正在熱議制定的《社會(huì)救助法》在明確受救助義務(wù)條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)將其所達(dá)成的公益目的主要定位在協(xié)助自助而非排除依賴、減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)上，只有這樣才能真正符合狹義比例原則的要求。

五、結(jié)語(yǔ)

雖然自工業(yè)革命以來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家一項(xiàng)最基礎(chǔ)也最重要的任務(wù)就是通過(guò)社會(huì)救助等社會(huì)安全制度為國(guó)民積極地提供生存照顧給付，但是領(lǐng)取社會(huì)救助給付并不是一種“免費(fèi)的午餐”，受救助者不應(yīng)當(dāng)只享有權(quán)利，他們?cè)谙碛袡?quán)利的同時(shí)還應(yīng)負(fù)有一定的“協(xié)力義務(wù)”。我國(guó)《社會(huì)救助法》應(yīng)當(dāng)在總則中規(guī)定一般性的權(quán)利義務(wù)條款，并在“法律責(zé)任”一章細(xì)化受救助者的義務(wù)條款，從而建構(gòu)起以程序性義務(wù)和實(shí)體性義務(wù)為基礎(chǔ)的二元體系。然而，由于受救助者具有脆弱性、貧困性和易受傷害性等特征，使得社會(huì)救助立法如果過(guò)多、過(guò)重地規(guī)定受救助者的義務(wù)，則有將受救助者“污名化”的嫌疑。因此，在我國(guó)社會(huì)救助制度的具體實(shí)踐中，對(duì)受救助者領(lǐng)取社會(huì)救助給付前置性義務(wù)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)有所限制，即不得逾越法律保留原則、期待可能性原則以及比例原則的范疇，如此才能在最大化實(shí)現(xiàn)國(guó)家救助職能的同時(shí)又能將對(duì)受救助者生存權(quán)造成的損害降至最小。