世界城市新區(qū)發(fā)展規(guī)律及對(duì)我國(guó)新區(qū)規(guī)劃啟示

潘鑫 張尚武

摘要：尊重新區(qū)發(fā)展規(guī)律是指導(dǎo)城市新區(qū)綠色發(fā)展的重要前提。選取倫敦、巴黎、紐約、東京、首爾等世界巨型城市周邊成熟新區(qū)進(jìn)行典型案例剖析，從新區(qū)開(kāi)發(fā)的歷史階段、成長(zhǎng)動(dòng)力、開(kāi)發(fā)周期、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)主體等維度探討城市新區(qū)的發(fā)展規(guī)律。在對(duì)我國(guó)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)空環(huán)境、成長(zhǎng)動(dòng)力、開(kāi)發(fā)目標(biāo)、運(yùn)行管理特殊性等分析基礎(chǔ)上，提出正確認(rèn)識(shí)我國(guó)城市新區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、區(qū)域空間差異、定位與開(kāi)發(fā)周期、運(yùn)行管理等方面的特點(diǎn)，合理建議新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)點(diǎn)、優(yōu)化開(kāi)發(fā)動(dòng)力、控制開(kāi)發(fā)時(shí)序和空間布局、優(yōu)化治理模式，推動(dòng)城市新區(qū)綠色健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市新區(qū);發(fā)展規(guī)律;中國(guó);規(guī)劃啟示

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.05.008

一、國(guó)內(nèi)外城市新區(qū)理論演進(jìn)及建設(shè)歷程

城市新區(qū)思想起源可追溯到“烏托邦設(shè)想”“空想社會(huì)主義”等早期理想城市的構(gòu)想。[1]自霍華德開(kāi)創(chuàng)性地提出“田園城市”理念后，城市新區(qū)從規(guī)劃理念轉(zhuǎn)入實(shí)踐開(kāi)發(fā)。二戰(zhàn)前，國(guó)外新區(qū)開(kāi)發(fā)以田園城市理論、衛(wèi)星城理論、有機(jī)疏散理論等為指引，重點(diǎn)以中心城市功能疏解，滿(mǎn)足人們對(duì)理想人居環(huán)境的追求為導(dǎo)向，空間上以分散化的田園社區(qū)為主導(dǎo)，新區(qū)的獨(dú)立性較弱，主要實(shí)踐有英國(guó)早期的衛(wèi)星城規(guī)劃，美國(guó)的綠帶城、綠谷城建設(shè)等。二戰(zhàn)后至上世紀(jì)80年代，以增長(zhǎng)極、核心外圍理論、企業(yè)家城市等理論為基礎(chǔ)，國(guó)外新區(qū)開(kāi)發(fā)進(jìn)入鼎盛發(fā)展階段。一方面為解決戰(zhàn)后住宅短缺、城區(qū)功能過(guò)度集聚、區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等問(wèn)題，英國(guó)、法國(guó)等歐洲國(guó)家圍繞倫敦、巴黎等主要城市開(kāi)展了多輪新城建設(shè)，城市新區(qū)功能向自給自足、平衡的社區(qū)，[2]經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)空間，[3]或母城的反磁力中心演變;另一方面，20世紀(jì)60年代后新城開(kāi)發(fā)理念在世界范圍內(nèi)傳播，日本、韓國(guó)等國(guó)家為應(yīng)對(duì)高速增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化，阻止城市蔓延，結(jié)合國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃開(kāi)展了多輪新城建設(shè)實(shí)踐。總體來(lái)看，新城的開(kāi)發(fā)目標(biāo)大致分為三類(lèi)：一是社會(huì)目標(biāo)，提供不同類(lèi)型的住房、社會(huì)服務(wù)以及適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)機(jī)會(huì);二是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，建立新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，提高城市自給自足能力，鼓勵(lì)和吸引外資;三是城市發(fā)展目標(biāo)，從國(guó)家戰(zhàn)略角度重塑?chē)?guó)家城市體系，推動(dòng)人口均衡布局等。[4]20世紀(jì)80年代以后，針對(duì)全球化深化以及新城建設(shè)中存在的問(wèn)題，在新城市主義、精明增長(zhǎng)理論、可持續(xù)發(fā)展理論的引導(dǎo)下，新城開(kāi)發(fā)更為注重與國(guó)土空間協(xié)調(diào)、開(kāi)發(fā)的生態(tài)性以及空間的緊湊性，[5]新城開(kāi)發(fā)向推動(dòng)國(guó)土均衡發(fā)展、生態(tài)科技新城等方向轉(zhuǎn)型，典型案例如德國(guó)弗萊堡生態(tài)新城、韓國(guó)松島新城等（表1）。

我國(guó)大規(guī)模的新區(qū)開(kāi)發(fā)主要在改革開(kāi)放后，歷經(jīng)了20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)、90年代末的大城市地區(qū)新城建設(shè)、21世紀(jì)以來(lái)國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立的動(dòng)態(tài)演化軌跡。[6]城市新區(qū)作為地方、城市乃至國(guó)家參與區(qū)域或全球競(jìng)爭(zhēng)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸納新城鎮(zhèn)人口的政策工具，具有其獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制。國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從資本的空間生產(chǎn)和尺度重構(gòu)的視角對(duì)我國(guó)新區(qū)的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行解釋。武廷海等認(rèn)為中國(guó)新城是在國(guó)家政治體制轉(zhuǎn)型和意識(shí)形態(tài)變遷大背景下出現(xiàn)的一種不同于傳統(tǒng)城市及西方“新城”的制度與機(jī)制，這種“新”的制度和機(jī)制是中國(guó)新城概念的核心。[7]在新區(qū)運(yùn)行中，國(guó)家通過(guò)權(quán)力上移至區(qū)域組織，或權(quán)力下移至地方政府，引發(fā)不同尺度空間組織和治理形式的重構(gòu)，促進(jìn)特殊制度區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。[8]城市新區(qū)承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)、城鎮(zhèn)化載體、城市功能平臺(tái)、改革試驗(yàn)田等多重角色。[5]尤其是國(guó)家級(jí)新區(qū)，作為我國(guó)新時(shí)期在城市—區(qū)域尺度上構(gòu)建的新地域組織，其設(shè)立的核心目標(biāo)是塑造區(qū)域增長(zhǎng)極，培育次國(guó)家層面的戰(zhàn)略性空間。[9]隨著2010年后國(guó)家級(jí)新區(qū)的加快批復(fù)，新區(qū)政策優(yōu)勢(shì)由稀有性、特殊性向普惠性轉(zhuǎn)變，新區(qū)承擔(dān)的戰(zhàn)略功能也從國(guó)家級(jí)開(kāi)放戰(zhàn)略向區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。[10]

二、世界城市新區(qū)發(fā)展的規(guī)律性認(rèn)識(shí)

（一）世界城市新區(qū)新城案例分析

基于對(duì)英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、日本、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家城市化和新城發(fā)展歷程的研究，選取倫敦、巴黎、紐約、東京、首爾等巨型城市周邊較為成熟的新城進(jìn)行典型案例剖析（表2），從新城開(kāi)發(fā)的歷史階段、成長(zhǎng)動(dòng)力、開(kāi)發(fā)周期、開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)主體等方面探尋城市新區(qū)的成長(zhǎng)規(guī)律。

（二）世界城市新區(qū)（新城）發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)

規(guī)律一：新區(qū)開(kāi)發(fā)的歷史階段性，城市新區(qū)是國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、母城功能疏解等多要素綜合作用產(chǎn)物，并且隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟階段大規(guī)模的新區(qū)開(kāi)發(fā)趨于終結(jié)。

城市新區(qū)是經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、大規(guī)模城市化的產(chǎn)物，因此它的興衰與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程密切相關(guān)。[11]根據(jù)城鎮(zhèn)化階段理論，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%以后，城鎮(zhèn)人口比重增長(zhǎng)趨緩甚至停滯。[12]從新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)間點(diǎn)看，除韓國(guó)外其他4個(gè)國(guó)家大規(guī)模的新區(qū)開(kāi)發(fā)都是在城鎮(zhèn)化率50%后開(kāi)始（圖1），已經(jīng)邁入城市發(fā)展時(shí)代，新區(qū)開(kāi)發(fā)同時(shí)面臨母城功能疏解以及新增城鎮(zhèn)人口居住兩大問(wèn)題，因此各國(guó)的第一代新區(qū)基本是以居住功能為主導(dǎo)。當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟階段，城鎮(zhèn)新增人口趨于停滯，新區(qū)與母城人口呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的趨勢(shì)，為抑制母城經(jīng)濟(jì)的衰退，20世紀(jì)80年代后英國(guó)、美國(guó)、日本等國(guó)家先后取消政府主導(dǎo)的大規(guī)模新區(qū)開(kāi)發(fā)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)化市場(chǎng)力量，將新區(qū)開(kāi)發(fā)與母城復(fù)興相結(jié)合。在2021年3月，倫敦市政府最新發(fā)布的《大倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略》白皮書(shū)中，也未再提及新區(qū)建設(shè)規(guī)劃。

規(guī)律二：新區(qū)成長(zhǎng)動(dòng)力的復(fù)合性，新區(qū)的空間區(qū)位、人口規(guī)模、與母城的交通聯(lián)系、區(qū)域功能分工等因素綜合影響新區(qū)的成長(zhǎng)發(fā)育。

一般認(rèn)為新區(qū)選址距離母城30～60公里（1小時(shí)通勤圈），人口規(guī)模在15～30萬(wàn)人，與母城之間大容量的軌道交通聯(lián)系，在城市—區(qū)域?qū)用娴膶?zhuān)業(yè)化分工等是新區(qū)成功的關(guān)鍵要素。但新區(qū)與母城之間是否有最佳距離，以及最佳規(guī)模，現(xiàn)有研究結(jié)論并不統(tǒng)一。新區(qū)開(kāi)發(fā)初期就業(yè)不可避免依賴(lài)母城，距離不宜超過(guò)30公里;[11]但距離過(guò)近以及軌道交通建設(shè)也會(huì)影響新區(qū)未來(lái)功能的獨(dú)立性。實(shí)踐中，凱恩斯距離倫敦約80公里，馬恩拉瓦萊距離巴黎僅25公里。規(guī)模方面，倫敦首批新城平均規(guī)模僅6萬(wàn)多人，規(guī)模偏小制約了各類(lèi)設(shè)施的配套以及公共交通的規(guī)劃與實(shí)施。后期規(guī)劃人員被鼓勵(lì)提升規(guī)模以便實(shí)現(xiàn)新區(qū)的功能平衡，但具體規(guī)模在實(shí)踐中也存在較大差異。同時(shí)，在生命周期不同階段，新區(qū)成長(zhǎng)動(dòng)力也不斷演化更替，前期區(qū)位、交通、人口等影響大，后期各類(lèi)服務(wù)配套影響更為顯著。[13]

規(guī)律三：新區(qū)開(kāi)發(fā)周期性較長(zhǎng)，從孕育、成長(zhǎng)到成熟一般在40年以上，合理的開(kāi)發(fā)時(shí)序、空間節(jié)奏是新區(qū)有序發(fā)展的前提。

基于功能發(fā)育的視角，可將新區(qū)開(kāi)發(fā)劃分為功能孕育、功能成長(zhǎng)、功能成熟、功能再開(kāi)發(fā)4個(gè)階段。開(kāi)發(fā)周期上，四個(gè)典型新區(qū)從規(guī)劃設(shè)計(jì)、功能培育到實(shí)現(xiàn)預(yù)期規(guī)模時(shí)長(zhǎng)均在40年以上。具體而言，凱恩斯達(dá)到規(guī)劃的25萬(wàn)人用了46年;馬恩拉瓦萊達(dá)到預(yù)期的30萬(wàn)人用了42年;筑波科學(xué)城達(dá)到規(guī)劃的22萬(wàn)人用了49年，距離后來(lái)調(diào)整的35萬(wàn)人還有較大差距;哥倫比亞新城經(jīng)歷了近50年尚未達(dá)到預(yù)期的11萬(wàn)人。由于新區(qū)開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，在開(kāi)發(fā)時(shí)序和空間節(jié)奏方面必須與人口規(guī)模增長(zhǎng)相匹配。以馬恩拉瓦萊為例，在其自西向東的四個(gè)規(guī)劃分區(qū)中，巴黎之門(mén)始建于20世紀(jì)70年代初期，莫比埃谷70年代中期動(dòng)工，比西谷建設(shè)始于1985年，歐洲谷直到1987憑借年迪士尼主題樂(lè)園建設(shè)契機(jī)才得以落實(shí)，[14]從第一分區(qū)到第四分區(qū)開(kāi)建經(jīng)歷了近20年時(shí)間，空間上也基本遵循了由近及遠(yuǎn)、軸線(xiàn)開(kāi)發(fā)的模式。

規(guī)律四：新區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)主體協(xié)同性，需要政府與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合，初始階段依靠政府的強(qiáng)力推動(dòng)，但新區(qū)開(kāi)發(fā)成功與否最終取決于后續(xù)的市場(chǎng)力量。

新區(qū)開(kāi)發(fā)從來(lái)都不僅僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，而且是政府強(qiáng)有力政策推動(dòng)實(shí)施的結(jié)果。[15]在五個(gè)國(guó)家中，英國(guó)、法國(guó)、日本、韓國(guó)的新區(qū)開(kāi)發(fā)都是在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下實(shí)施的，但并非所有政府主導(dǎo)新城都取得成功。在市場(chǎng)化程度最高的美國(guó)，20世紀(jì)60年代聯(lián)邦政府主導(dǎo)的新城計(jì)劃由于攤子過(guò)大、財(cái)政激勵(lì)偏少等原因均以失敗告終，而私人開(kāi)發(fā)的弗吉尼亞州的雷斯頓、馬里蘭州的哥倫比亞都成為美國(guó)邊緣城市建設(shè)的典范。[16]與此同時(shí)，政府主導(dǎo)的新區(qū)開(kāi)發(fā)模式也存在諸多弊端，如日本筑波科學(xué)城投入產(chǎn)出比例失調(diào)，科研成果轉(zhuǎn)化率極低，始終無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身功能平衡?？梢?jiàn)，新區(qū)開(kāi)發(fā)是政府與市場(chǎng)博弈的結(jié)果，并不存在固定的開(kāi)發(fā)模式，政府在新區(qū)開(kāi)發(fā)之初強(qiáng)力推動(dòng)是必要的，但后期工作重點(diǎn)應(yīng)向新區(qū)規(guī)劃政策監(jiān)督修正、重要資源的空間管控、社會(huì)福利的均衡發(fā)展等方面轉(zhuǎn)變。

三、我國(guó)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)特點(diǎn)

（一）新區(qū)開(kāi)發(fā)周期的時(shí)空壓縮性

我國(guó)的城市新區(qū)開(kāi)發(fā)是在高度的時(shí)空壓縮背景下逐步展開(kāi)的，新區(qū)的開(kāi)發(fā)規(guī)模、建設(shè)速度等都是國(guó)外新區(qū)不能比擬的。[7]改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是20世紀(jì)90年代后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了近兩位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增速。與經(jīng)濟(jì)爆發(fā)式增長(zhǎng)趨勢(shì)一致的是城鎮(zhèn)化的超常規(guī)推進(jìn)，年均增長(zhǎng)1.33個(gè)百分點(diǎn)，每年大約有1800萬(wàn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，相當(dāng)于每3～4年就會(huì)新增一個(gè)法國(guó)或英國(guó)的國(guó)家人口數(shù)量。在年均城鎮(zhèn)人口增量如此龐大的背景下，我國(guó)新區(qū)的規(guī)劃和建成規(guī)模遠(yuǎn)超國(guó)外新區(qū)，尤其是2000年以后的綜合性新城和國(guó)家級(jí)新區(qū)開(kāi)發(fā)，規(guī)劃控制面積動(dòng)輒上百平方公里，甚至上千平方公里，規(guī)劃人口都在百萬(wàn)以上（表4）。空間上，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)地理和人口分布相吻合，城市新區(qū)主要集中在“胡煥庸線(xiàn)”東南區(qū)域，在土地資源高度約束環(huán)境下，我國(guó)新區(qū)開(kāi)發(fā)呈現(xiàn)出高密度、高強(qiáng)度特點(diǎn)，這與國(guó)外低密度的田園城市發(fā)展模式也截然不同。

同時(shí)，由于我國(guó)大規(guī)模、劇烈的人口城鄉(xiāng)流動(dòng)，城市新區(qū)的孕育、成長(zhǎng)周期明顯縮短。以鄭東新區(qū)為例，從2001年新區(qū)規(guī)劃啟動(dòng)到2011年人口突破50萬(wàn)人僅用了10年時(shí)間，而至2016年底，新區(qū)人口接近140萬(wàn)人，與國(guó)外新區(qū)開(kāi)發(fā)周期形成鮮明對(duì)比。

（二）新區(qū)成長(zhǎng)動(dòng)力的區(qū)域差異性

新區(qū)開(kāi)發(fā)受到內(nèi)外動(dòng)力綜合影響，其中內(nèi)生動(dòng)力包括土地、資本、勞動(dòng)力等因素，外生動(dòng)力包括環(huán)境力、政府力、市場(chǎng)力等。我國(guó)地域遼闊，各地區(qū)新區(qū)發(fā)展動(dòng)力和限制因素也存在顯著差異。如西北地區(qū)的蘭州新區(qū)，政策驅(qū)動(dòng)下2014年底蘭州新區(qū)建設(shè)用地已達(dá)到61.9平方公里，但常住人口僅16萬(wàn)人，新區(qū)的空間區(qū)位、水資源等環(huán)境力成為新區(qū)發(fā)展的制約因素。同在東部地區(qū)，新區(qū)發(fā)展動(dòng)力也存在明顯的區(qū)域差異性。以功能相對(duì)成熟的浦東新區(qū)和濱海新區(qū)進(jìn)行比較（圖2），采用全社會(huì)固定資產(chǎn)投資相當(dāng)于GDP比例表征政府力，外貿(mào)出口總額相當(dāng)于GDP比例表征市場(chǎng)力。研究發(fā)現(xiàn)，浦東新區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比例始終維持在25%左右的較低水平，外貿(mào)出口比例在80%左右，以外貿(mào)為代表的市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)主導(dǎo);而濱海新區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資比例仍在45%以上，外貿(mào)出口比例呈現(xiàn)逐年下降趨勢(shì)，仍以政府投資驅(qū)動(dòng)為主，市場(chǎng)力仍處于輔助地位。

（三）新區(qū)開(kāi)發(fā)目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)性

國(guó)外新區(qū)開(kāi)發(fā)圍繞特定歷史時(shí)期的城市問(wèn)題展開(kāi)，如疏解城區(qū)人口、塑造理想人居環(huán)境以及平衡區(qū)域發(fā)展。我國(guó)新區(qū)開(kāi)發(fā)雖然也提出推動(dòng)國(guó)土空間均衡發(fā)展，形成大城市地區(qū)多中心空間結(jié)構(gòu)，體制創(chuàng)新改革示范等多重目標(biāo)，但各階段均具有明顯的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)印記。一方面，各類(lèi)型新區(qū)尤其是國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立時(shí)點(diǎn)與國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及新區(qū)所處區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增速密切相關(guān)（圖3），新區(qū)的設(shè)立大都處于國(guó)家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)增速降低、面臨發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期，國(guó)家期望通過(guò)設(shè)立國(guó)家級(jí)新區(qū)、疊加政策促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[17]另一方面，由于我國(guó)土地市場(chǎng)運(yùn)行中的二元體制，各類(lèi)新區(qū)普遍存在城市企業(yè)化的開(kāi)發(fā)思維，政府通過(guò)對(duì)農(nóng)村集體土地的“征用—出讓”過(guò)程實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)，2018年我國(guó)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)土地購(gòu)置費(fèi)用高達(dá)36387.01億元，土地購(gòu)置費(fèi)占同期地方財(cái)政收入的37.17%，新區(qū)土地的大規(guī)模開(kāi)發(fā)成為地方政府增加財(cái)政收入的主要手段。

（四）新區(qū)運(yùn)行的政府全過(guò)程干預(yù)性

國(guó)外新區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)行大致可分為政府主導(dǎo)的新區(qū)開(kāi)發(fā)模式和市場(chǎng)主導(dǎo)的新區(qū)開(kāi)發(fā)模式，前者強(qiáng)調(diào)政府在制度、財(cái)政、物力方面的驅(qū)動(dòng)作用，后者更為強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)律、政府的有限干預(yù)和廣泛的公眾參與。我國(guó)的新區(qū)開(kāi)發(fā)是在中國(guó)特色的體制轉(zhuǎn)型中形成的，區(qū)別于西方的經(jīng)濟(jì)、政治特征，具有自身的獨(dú)特性。一是中央政府和地方政府的高度協(xié)同性。無(wú)論是1990年代中央政府主導(dǎo)的浦東新區(qū)開(kāi)發(fā)，還是2010年后地方申請(qǐng)、中央審批的多個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，我國(guó)的新區(qū)開(kāi)發(fā)都是中央政府和地方政府協(xié)同生產(chǎn)的特殊政策空間，中央政府給予土地、稅收、行政審批等方面的政策優(yōu)惠，地方政府通過(guò)“新區(qū)政府”“管委會(huì)”等多種模式推進(jìn)新區(qū)開(kāi)發(fā)。[18]二是對(duì)新區(qū)發(fā)展階段的全過(guò)程干預(yù)。中央和地方政府通過(guò)影響新區(qū)的空間選址、定位、規(guī)模、空間形態(tài)、開(kāi)發(fā)時(shí)序等進(jìn)行全過(guò)程干預(yù)。中央與地方政府高度協(xié)同、全過(guò)程的新區(qū)干預(yù)模式有其體制優(yōu)越性，能夠在短時(shí)間內(nèi)形成規(guī)模;但同樣其副作用也非常明顯，大規(guī)模超越市場(chǎng)需求的新城開(kāi)發(fā)會(huì)給地方政府造成沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。

四、對(duì)我國(guó)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)的啟示與建議

（一）正確認(rèn)識(shí)我國(guó)城市新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征，合理建議新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)點(diǎn)

根據(jù)世界新區(qū)發(fā)展的一般規(guī)律，當(dāng)城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%后新區(qū)開(kāi)發(fā)基本趨于停滯。2019年我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為60.6%，尚有近20%的成長(zhǎng)空間，此外，我國(guó)還有2.36億流動(dòng)人口需要解決市民化問(wèn)題。從城鎮(zhèn)化速率及未來(lái)城鎮(zhèn)人口增量看，我國(guó)城市新區(qū)仍會(huì)有20年左右的快速發(fā)展期。但這并不意味著未來(lái)10年內(nèi)還會(huì)出現(xiàn)城市新區(qū)設(shè)立的高潮。一方面，2010年后密集設(shè)立的13個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)及大量的省市級(jí)新區(qū)仍處于起步期或成長(zhǎng)期，根據(jù)其規(guī)劃用地和人口規(guī)模，成熟后能吸收大量的城鎮(zhèn)化人口;另一方面，從新區(qū)設(shè)立的空間格局看，19個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)中8個(gè)在東部、2個(gè)在中部、6個(gè)在西部、3個(gè)在東北，在國(guó)土空間上已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)均衡，國(guó)家級(jí)新區(qū)的設(shè)立速度會(huì)趨于放緩。

開(kāi)發(fā)時(shí)點(diǎn)方面，新區(qū)開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵取決于母城是否達(dá)到了城市空間跨越式擴(kuò)張的拐點(diǎn)。趙燕菁認(rèn)為這個(gè)拐點(diǎn)大約出現(xiàn)在人口年均增長(zhǎng)率3%，對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)大約在10%，并維持25年左右的持續(xù)增長(zhǎng)的時(shí)候。[19]李建偉等指出，城市新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)與城市空間擴(kuò)張速率、人口—城市擴(kuò)張彈性指數(shù)具有強(qiáng)相關(guān)性，當(dāng)城市空間擴(kuò)張速率和人口—城市擴(kuò)張彈性指數(shù)處于上升增長(zhǎng)狀態(tài)時(shí)，就有必要通過(guò)設(shè)立城市新區(qū)來(lái)緩解壓力。[20]城市新區(qū)作為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、大規(guī)模城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，其形成發(fā)展與母城經(jīng)濟(jì)、人口和用地規(guī)模密切相關(guān)。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化增速放緩、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界嚴(yán)格管控背景下，未來(lái)新區(qū)的開(kāi)發(fā)時(shí)點(diǎn)需要更加科學(xué)審慎。

（二）正確認(rèn)識(shí)我國(guó)新區(qū)的區(qū)域空間差異，合理進(jìn)行新區(qū)選址與空間布局，優(yōu)化開(kāi)發(fā)動(dòng)力

我國(guó)幅員遼闊，東西部在自然地理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口城鎮(zhèn)化格局、社會(huì)文化習(xí)俗等方面都存在明顯區(qū)域差異。自然地理方面，我國(guó)有三大階梯，西部地區(qū)生態(tài)敏感，在空間布局上受自然條件制約較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面，2018年?yáng)|部地區(qū)GDP和貨物進(jìn)出口總額分別占到全國(guó)總量的52.6%和81.5%，而西部地區(qū)GDP占比20.1%，貨物進(jìn)出口總額僅為8.1%，外向型經(jīng)濟(jì)極弱。人口城鎮(zhèn)化格局方面，盡管中西部省會(huì)城市出現(xiàn)了人口加速增長(zhǎng)特征，但人口流動(dòng)在空間上仍高度集聚于長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等地，[21]而在東北及長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶部分城市，則出現(xiàn)了人口“市區(qū)—市轄區(qū)”雙收縮的現(xiàn)象。[22]

因此，需要正確認(rèn)識(shí)我國(guó)區(qū)域空間差異，明確各新區(qū)開(kāi)發(fā)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)限制因素，優(yōu)化新區(qū)選址、空間布局方案，強(qiáng)化新區(qū)開(kāi)發(fā)內(nèi)外動(dòng)力的結(jié)合。具體而言，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高且人口仍有持續(xù)流入地區(qū)，應(yīng)合理判斷新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)機(jī)，盡量依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)發(fā)展。而對(duì)于西部?jī)?nèi)陸地形和生態(tài)限制嚴(yán)格、人口持續(xù)流出的地區(qū)，其新區(qū)建設(shè)的可行性、發(fā)展規(guī)模、環(huán)境承載能力等都必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證。對(duì)于有條件建設(shè)新區(qū)的城市，由于母城經(jīng)濟(jì)輻射能力相對(duì)較弱，新區(qū)的選址應(yīng)盡量在距離母城30公里以?xún)?nèi)，通過(guò)與母城的功能互動(dòng)推動(dòng)發(fā)展;產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)立足區(qū)域資源稟賦，重點(diǎn)發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)及與本地產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，避免引入本地資源條件無(wú)法支撐的產(chǎn)業(yè)。

（三）正確認(rèn)識(shí)我國(guó)新區(qū)定位與開(kāi)發(fā)周期，合理控制開(kāi)發(fā)時(shí)序、空間布局的緊湊性

在我國(guó)特有的快速城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)背景下，中國(guó)城市新區(qū)的人口集聚能力明顯快于國(guó)外新區(qū)，新區(qū)的孕育及成長(zhǎng)時(shí)間顯著縮短。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)也出現(xiàn)了大量超前開(kāi)發(fā)的新區(qū)，土地城鎮(zhèn)化的速度超出人口和產(chǎn)業(yè)的集聚能力，大規(guī)模的中央商務(wù)區(qū)或者住宅區(qū)開(kāi)發(fā)導(dǎo)致短期性的空城出現(xiàn)，少數(shù)內(nèi)陸地區(qū)的城市新區(qū)甚至淪為“鬼城”，造成極大浪費(fèi)。未來(lái)新區(qū)開(kāi)發(fā)需要兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是正確認(rèn)識(shí)新區(qū)開(kāi)發(fā)周期中短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系。我國(guó)的新區(qū)開(kāi)發(fā)尤其是國(guó)家級(jí)新區(qū)不僅關(guān)系到某一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的戰(zhàn)略部署和區(qū)域空間格局的重構(gòu)。新區(qū)開(kāi)發(fā)中，土地出讓收益僅是解決新區(qū)早期成長(zhǎng)階段地方資金短缺的權(quán)宜之計(jì)，過(guò)度依賴(lài)土地財(cái)政無(wú)異于飲鴆止渴。二是在規(guī)劃編制和實(shí)施中，需要強(qiáng)化對(duì)城市新區(qū)開(kāi)發(fā)時(shí)序、空間節(jié)奏的引導(dǎo)。開(kāi)發(fā)時(shí)序上，應(yīng)針對(duì)新區(qū)建設(shè)中人口與用地、規(guī)模和績(jī)效的動(dòng)態(tài)匹配關(guān)系，合理調(diào)控土地供應(yīng)，應(yīng)對(duì)新區(qū)人口增長(zhǎng)的不確定性，降低新區(qū)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān);空間開(kāi)發(fā)上，應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)新區(qū)空間結(jié)構(gòu)性和緊湊度的控制，包括多中心城市空間體系、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)控制、建設(shè)用地的空間緊湊性等，其中交通—空間發(fā)展協(xié)同是重點(diǎn)，[23]通過(guò)新區(qū)合理的結(jié)構(gòu)性布局引導(dǎo)空間緊湊發(fā)展。

（四）正確認(rèn)識(shí)地方政府在新區(qū)開(kāi)發(fā)中的作用，優(yōu)化新區(qū)治理模式，強(qiáng)化與市場(chǎng)協(xié)同

城市新區(qū)開(kāi)發(fā)作為一個(gè)政策性產(chǎn)物，在新區(qū)孕育階段，政府在土地、稅收等方面的政策支持和基礎(chǔ)設(shè)施的投入對(duì)于撬動(dòng)新區(qū)開(kāi)發(fā)至關(guān)重要。但隨著國(guó)家級(jí)新區(qū)的密集批復(fù)，早期新區(qū)的“優(yōu)惠政策”逐漸變成“普惠政策”，其政策效應(yīng)產(chǎn)生的邊際收益遞減;從企業(yè)看，新區(qū)的特殊政策優(yōu)惠也并非企業(yè)選址的決定因素，而受地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)集群、社會(huì)制度環(huán)境等多重因素影響。[24]同時(shí)，政府主導(dǎo)的新區(qū)開(kāi)發(fā)也導(dǎo)致土地價(jià)格扭曲、低效擴(kuò)張、地方政府負(fù)債率增加等問(wèn)題，特別是2009年以后大規(guī)模的新區(qū)開(kāi)發(fā)推高了地方政府負(fù)債率，[25]增加了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

在新區(qū)發(fā)展政策式微背景下，新區(qū)開(kāi)發(fā)越來(lái)越依靠地方政府治理模式的創(chuàng)新以及區(qū)域要素市場(chǎng)整合能力的提升。一是在政府治理模式方面，必須建立與新區(qū)發(fā)展階段相匹配的管理體制。新區(qū)的管治體制具有明顯的階段性差異，以浦東新區(qū)為例，自設(shè)立以來(lái)新區(qū)層面先后經(jīng)歷了開(kāi)發(fā)開(kāi)放辦公室、黨工委、管委會(huì)、新區(qū)政府四個(gè)階段，隨著新區(qū)發(fā)展階段和核心問(wèn)題的變化，政府的管理體制處于持續(xù)優(yōu)化完善之中。二是強(qiáng)化政府與市場(chǎng)的結(jié)合，建立多元參與的開(kāi)發(fā)機(jī)制。地方政府工作重點(diǎn)應(yīng)聚焦在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)新環(huán)境培育、營(yíng)商環(huán)境塑造等方面，而非政府事務(wù)更應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織的積極作用，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)區(qū)域要素和資本在新區(qū)的集聚。

說(shuō)明：本文系“十三五”國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資助項(xiàng)目“城市新區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)優(yōu)化技術(shù)”（2018YFC0704600）和國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于空間績(jī)效情景模擬的城市布局方案評(píng)價(jià)方法研究”（52078352）的階段性研究成果。

參考文獻(xiàn)：

[1]張捷， 趙民.“理想城市”的理性之路——論新城百年實(shí)踐及我國(guó)未來(lái)的新城建設(shè)[M]. 上海：同濟(jì)大學(xué)出版社，2017.

[2]Morris， E. S..British town planning and urban design. Harlow： Longman， 1997.

[3]沈娉，張尚武，潘鑫. 我國(guó)城市新區(qū)空間綠色發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)——基于我國(guó)78個(gè)城市新區(qū)的案例研究[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊，2020（4）：28-36.

[4]Hafez， RehamM . New cities between sustainability and real estate investment： A case study of New Cairo city[J]. HBRC Journal， 2017（13）：89-97.

[5]馮奎，等. 中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告[M]. 北京：企業(yè)管理出版社， 2017.

[6]楊東峰，劉正瑩.中國(guó)30年來(lái)新區(qū)發(fā)展歷程回顧與機(jī)制探析[J]. 國(guó)際城市規(guī)劃， 2017 （2）：26-33+42.

[7]武廷海， 楊保軍， 張城國(guó).中國(guó)新城：1979～2009[J]. 城市與區(qū)域規(guī)劃研究， 2011（2）：19-43.

[8]晁恒， 馬學(xué)廣， 李貴才. 尺度重構(gòu)視角下國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域的空間生產(chǎn)策略——基于國(guó)家級(jí)新區(qū)的探討[J]. 經(jīng)濟(jì)地理， 2015（5）：3-10.

[9]殷潔， 羅小龍， 肖菲. 國(guó)家級(jí)新區(qū)的空間生產(chǎn)與治理尺度建構(gòu)[J]. 人文地理， 2018（3）：94-101.

[10]李云新，賈東霖. 國(guó)家級(jí)新區(qū)的時(shí)空分布、戰(zhàn)略定位與政策特征——基于新區(qū)總體方案的政策文本分析[J]. 北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)， 2016（3）：22-31.

[11]李燕. 日本新城建設(shè)的興衰以及對(duì)中國(guó)的啟示[J]. 國(guó)際城市規(guī)劃， 2017，（2）：18-25.

[12]許學(xué)強(qiáng)， 周一星， 寧越敏. 城市地理學(xué)[M]. 北京：高等教育出版社， 2009.

[13]朱孟玨，周春山.國(guó)內(nèi)外城市新區(qū)發(fā)展理論研究進(jìn)展[J].熱帶地理， 2013， 33（3）：363-372.

[14]胡文娜. 國(guó)際新城新區(qū)建設(shè)實(shí)踐（十七）：法國(guó)新城——案例：馬恩拉瓦萊新城[J]. 城市規(guī)劃通訊， 2015 （17）：20.

[15]KafkoulaK . New Towns[J]. International Encyclopedia of Human Geography， 2009：428 -437.

[16]趙星爍， 楊滔. 美國(guó)新城新區(qū)發(fā)展回顧與借鑒[J]. 國(guó)際城市規(guī)劃， 2017 （2）：10-17.

[17]謝廣靖， 石郁萌. 國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的再認(rèn)識(shí)[J]. 城市規(guī)劃， 2016（5）：9-20.

[18]王佃利，于棋，王慶歌.尺度重構(gòu)視角下國(guó)家級(jí)新區(qū)發(fā)展的行政邏輯探析[J].中國(guó)行政管理， 2016 （8）：41-47.

[19]趙燕菁. 高速發(fā)展條件下城市增長(zhǎng)模式[J]. 國(guó)外城市規(guī)劃， 2001（1）：27-33.

[20]李建偉，劉科偉，劉林. 城市空間擴(kuò)張轉(zhuǎn)型與新區(qū)形成時(shí)機(jī)——西安實(shí)證分析與討論[J]. 城市規(guī)劃， 2015（4）：59-65.

[21]王新賢，高向東.中國(guó)流動(dòng)人口分布演變及其對(duì)城鎮(zhèn)化的影響——基于省際、省內(nèi)流動(dòng)的對(duì)比分析[J]. 地理科學(xué)，2019 （12）：1866-1874.

[22]張學(xué)良，劉玉博，呂存超.中國(guó)城市收縮的背景、識(shí)別與特征分析[J].東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016，18（4）：132-139+148.

[23]張尚武，金忠民，等.戰(zhàn)略引領(lǐng)與剛性管控：新時(shí)期城市總體規(guī)劃成果體系創(chuàng)新——上海2040總體規(guī)劃成果體系構(gòu)建的基本思路[J]. 城市規(guī)劃學(xué)刊， 2017（3）：19-27.

[24]晁恒，滿(mǎn)燕云，王礫，等.國(guó)家級(jí)新區(qū)設(shè)立對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響分析[J]. 經(jīng)濟(jì)地理， 2018， （6）：19-27.

[25]常晨， 陸銘. 新城之殤——密度、距離與債務(wù)[J]. 經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊， 2017（4）：389-410.

The Law of the Development of New Urban Areas in the World and Its Enlightenment to the Planning of New Urban Areas in China

Pan Xin， Zhang Shangwu

（College of Architecture & Urban Planning， Tongji University， Shanghai 200092， China）

Abstract：Respecting the law of new areas development is an important premise to guide the green development of new urban areas. This paper selects mature new urban areas around the world metropolis such as London， Paris， New York， Tokyo and Seoul， and discusses the development rules of new urban areas in the world from the perspectives of their historical development stage， growth impetus， construction cycle and development subject. Based on the analysis of the development space and time environment， growth force， development goal and operation management of new urban areas in China， this paper concludes that the new areas planning should correctly understand its own characteristics in terms of economic and social development stage， regional spatial difference， functional orientation and development cycle of new areas， and operation and management. In the development planning of new urban areas， it is necessary to rationally determine the development time point， optimize the development power， control the development sequence and spatial configuration， and optimize the governance mode， so as to promote the green and healthy development of new urban areas.

Key words：new urban areas; development law; China; planning enlightenment

責(zé)任編輯：王明洲