農(nóng)村土地融資擔(dān)保的法律制度完善

白洋 胡鋒

摘 要：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的目的之一是最大限度發(fā)揮農(nóng)村土地的融資擔(dān)保功能。我國新修訂的《農(nóng)村土地承包法》以及《民法典》物權(quán)編對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容作了規(guī)定，但未明確該權(quán)利的性質(zhì)。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)關(guān)乎農(nóng)村土地融資擔(dān)保的具體方式、權(quán)利構(gòu)造、實(shí)施機(jī)制的確定，亟須盡快厘清。為保障農(nóng)村土地融資擔(dān)保制度順暢運(yùn)行，可考慮在立法層面明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的主客體范圍，增設(shè)強(qiáng)制管理或強(qiáng)制締約、訴訟等抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，同時(shí)完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等配套機(jī)制。

關(guān)鍵詞：“三權(quán)分置”;農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán);融資擔(dān)保;法律規(guī)制

中圖分類號：D923.2????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2021）08-0062-06

我國2018年修訂的《農(nóng)村土地承包法》積極回應(yīng)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革取得的成果，將相關(guān)改革舉措由政策層面上升到法律層面，并且對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容作了規(guī)定。2021年1月1日起施行的《民法典》第339—342條對土地經(jīng)營權(quán)的定義、設(shè)立、登記、流轉(zhuǎn)等內(nèi)容作了規(guī)定，將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中剝離出來，作為一項(xiàng)新的權(quán)利，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策的法制化。然而，這兩部法律都回避了對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的界定，學(xué)界對此眾說紛紜?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第47條雖然建立了土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保制度，但相關(guān)規(guī)定比較抽象，沒有明確主體資格、客體范圍、擔(dān)保形式等問題。農(nóng)村土地融資擔(dān)保制度既涉及農(nóng)民與其他土地經(jīng)營者的切身利益，又事關(guān)新時(shí)代我國農(nóng)村土地制度改革的成效。本文審視農(nóng)村土地融資擔(dān)保試點(diǎn)中存在的突出問題，結(jié)合相關(guān)法理，探尋農(nóng)村土地融資擔(dān)保的規(guī)范化路徑，以期對我國農(nóng)村土地融資擔(dān)保制度的實(shí)施有所助益。

一、農(nóng)村土地融資擔(dān)保的相關(guān)爭議及其厘清

當(dāng)前，學(xué)界圍繞農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)及農(nóng)村土地融資擔(dān)保形式的爭議頗多。下文重點(diǎn)梳理相關(guān)主流觀點(diǎn)，并以現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》以及《民法典》物權(quán)編的有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，對相關(guān)爭議予以厘清。

1.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)之辨析

《民法典》物權(quán)編采取“原則確權(quán)”“框架確權(quán)”模式，僅原則性地規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，而不過多闡述其屬性。學(xué)界對該權(quán)利性質(zhì)的觀點(diǎn)中，比較典型的是“債權(quán)說”“用益物權(quán)說”“物債二元說”。

有學(xué)者從解釋論的視角，認(rèn)為將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)定性為債權(quán)比較合適，相關(guān)立法中設(shè)定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)登記規(guī)則的目的就在于增強(qiáng)債權(quán)的效力。該觀點(diǎn)的主要理由是：第一，根據(jù)《民法典》第339條，土地承包經(jīng)營權(quán)人通過出租的方式獲得的土地經(jīng)營權(quán)，本質(zhì)上是一種具有債權(quán)屬性的不動產(chǎn)租賃權(quán)，從體系解釋的角度看，以入股或者其他方式流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)具有債權(quán)屬性。第二，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定受讓方對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保等處分時(shí)需經(jīng)承包方同意，這在一定程度上弱化了土地經(jīng)營權(quán)的獨(dú)立性，使之表現(xiàn)出較強(qiáng)的債權(quán)性。第三，《民法典》第341條引入登記制，賦予土地經(jīng)營權(quán)對抗第三人的效力，使得原本具有相對效力的債權(quán)性的土地經(jīng)營權(quán)具有相對獨(dú)立性。①

持“用益物權(quán)說”的學(xué)者認(rèn)為，判斷土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是不是物權(quán)，關(guān)鍵看法律是否給予其絕對保護(hù)?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第56條規(guī)定，侵害土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。立法將土地經(jīng)營權(quán)視為土地承包經(jīng)營權(quán)那樣的絕對權(quán)給予保護(hù)，在一定程度上彰顯了土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)特征。賦予土地經(jīng)營權(quán)“用益物權(quán)”屬性，既有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革目標(biāo)，又能增強(qiáng)農(nóng)村土地融資擔(dān)保的可操作性。一方面，將土地經(jīng)營權(quán)定性為“用益物權(quán)”，意味著賦予權(quán)利受讓方依法排除第三人不當(dāng)干涉的權(quán)利，促使其充分、合理地利用土地資源開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，保障農(nóng)村土地長期穩(wěn)定規(guī)?；?jīng)營。另一方面，賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保時(shí)的“用益物權(quán)”權(quán)能，可在保證農(nóng)村土地歸集體所有及農(nóng)戶承包土地資格的基礎(chǔ)上，鼓勵權(quán)利人以土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保，有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。②

持“物債二元說”的學(xué)者認(rèn)為采取“物債并行”的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計(jì)能夠滿足多樣化的實(shí)踐需求，進(jìn)而基于土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的“物債之爭”提出了一種折中的觀點(diǎn)，即將流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營權(quán)定性為“用益物權(quán)”，而將流轉(zhuǎn)期限不滿5年的土地經(jīng)營權(quán)劃歸債權(quán)的范疇。③

上述三種觀點(diǎn)從不同角度對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了闡釋。從本質(zhì)上講，“債權(quán)說”混淆了土地租賃權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的概念，會沖擊我國民事權(quán)利體系?！拔飩f”除了有與“債權(quán)說”相同的弊端，還降低了土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的明確度。在我國民事權(quán)利體系中，不可能同時(shí)存在既屬于物權(quán)又屬于債權(quán)的權(quán)利樣態(tài)，否則就偏離“物債二分”的基本邏輯。因此，“物債二元說”既缺乏立法層面的可操作性，又易造成司法實(shí)踐混亂，其理論價(jià)值和實(shí)踐意義均存疑。筆者認(rèn)為，結(jié)合農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)以及保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要，將土地經(jīng)營權(quán)定性為“用益物權(quán)”更為合適。一方面，物權(quán)的支配性、排他性、優(yōu)先性等法律特征決定了其具有長期性和穩(wěn)定性，用益物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)更有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地長期穩(wěn)定規(guī)?；?jīng)營，從而繁榮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場、盤活農(nóng)村土地。另一方面，用益物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)有助于推動科學(xué)、合理、規(guī)范、統(tǒng)一的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)體系的形成，保障農(nóng)戶及相關(guān)權(quán)利人更為便利地主張權(quán)利和進(jìn)行土地融資擔(dān)保，充分釋放農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策紅利。④

2.農(nóng)村土地融資擔(dān)保形式之明確

（1）相關(guān)爭議?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第47條并未明確規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的形式，學(xué)界圍繞農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保系“抵押”或“權(quán)利質(zhì)押”形成了兩種主流觀點(diǎn)。第一，“抵押說”。該觀點(diǎn)的理由是：在立法層面，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》均認(rèn)可土地經(jīng)營權(quán)用于抵押，如根據(jù)《民法典》第418條，集體所有土地的使用權(quán)可以依法抵押，而土地經(jīng)營權(quán)屬于“集體所有土地的使用權(quán)”;在實(shí)踐層面，2015年國務(wù)院授權(quán)232個(gè)地區(qū)進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)，為推動土地經(jīng)營權(quán)抵押由政策上升為法律積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。⑤第二，“權(quán)利質(zhì)押說”。持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將流轉(zhuǎn)期限不滿5年的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保確定為權(quán)利質(zhì)押，如此，一方面使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)方式更加靈活，因?yàn)橥恋亟?jīng)營權(quán)質(zhì)押是以債權(quán)性流轉(zhuǎn)收益來實(shí)現(xiàn)擔(dān)保債權(quán)，質(zhì)押權(quán)人除了采取拍賣、變賣等權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式，還可以請求獲得基于土地經(jīng)營權(quán)流傳協(xié)議的期待收益;另一方面能將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度與農(nóng)村土地入股制度有效銜接，因?yàn)檗r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)入股試點(diǎn)中通常以土地經(jīng)營權(quán)收益而非土地經(jīng)營權(quán)本身入股，相關(guān)主體可以對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)收益或未來收益設(shè)定權(quán)利質(zhì)押，從而進(jìn)行融資擔(dān)保。⑥

（2）類型化分析。根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第53條，以其他方式承包取得的土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保方式為抵押?；诖?，筆者針對承包地、流轉(zhuǎn)地兩種類型的農(nóng)村土地，探討土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保形式的確定。第一，承包地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保形式?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，承包方可以就承包地的土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。從解釋論的視角看，承包方作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出讓方享有土地承包經(jīng)營權(quán)，而土地承包經(jīng)營權(quán)在具有經(jīng)營權(quán)能的同時(shí)承擔(dān)著社會保障功能，兼具身份屬性，這一點(diǎn)不同于土地經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第47條的表述中蘊(yùn)含土地經(jīng)營權(quán)生成機(jī)制與擔(dān)保物權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制之間的密切聯(lián)系：擔(dān)保物權(quán)的實(shí)現(xiàn)并非直接就土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)，而是通過設(shè)定新的土地經(jīng)營權(quán)，使抵押權(quán)人的債權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。第二，流轉(zhuǎn)地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保形式。前文已述，按照流轉(zhuǎn)期限的不同，經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)以5年為分界線，流轉(zhuǎn)期限在5年以上的屬于用益物權(quán)。根據(jù)我國相關(guān)立法，不動產(chǎn)物權(quán)的擔(dān)保形式以抵押為基本原則，據(jù)此，流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營權(quán)在進(jìn)行融資擔(dān)保時(shí)采取抵押形式并無疑問。但是，對于流轉(zhuǎn)期限不滿5年的土地經(jīng)營權(quán)，因其具有債權(quán)屬性，故以其為客體的融資擔(dān)保應(yīng)采取何種形式，值得進(jìn)一步探討。一方面，此類土地經(jīng)營權(quán)在本質(zhì)上應(yīng)屬于一種土地租賃權(quán)，是一種典型的債權(quán)，不具備用于抵押的法理基礎(chǔ)，因而不宜在其上設(shè)定抵押。另一方面，根據(jù)權(quán)利質(zhì)權(quán)設(shè)立的一般法理，標(biāo)的權(quán)利應(yīng)能被質(zhì)權(quán)人有效控制，由于流轉(zhuǎn)期限不滿5年的土地經(jīng)營權(quán)尚不具備登記條件，不能為質(zhì)權(quán)人有效控制，因而不能以其為客體設(shè)立權(quán)利質(zhì)押。⑦

二、農(nóng)村土地融資擔(dān)保的困境及其制度成因

1.擔(dān)保的主客體不明確

現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，承包方可以就承包土地經(jīng)營權(quán)、受讓方可以就經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。因此，承包方和流轉(zhuǎn)土地受讓方都是適格的擔(dān)保人。然而，當(dāng)承包方作為擔(dān)保人就土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保時(shí)，如果當(dāng)事人對擔(dān)保協(xié)議的法律效力產(chǎn)生爭議，此時(shí)真正的擔(dān)保人是承包方戶主還是其全體家庭成員？對此，目前尚無定論。實(shí)踐中，如果承包方認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益不符合預(yù)期，往往以其家庭成員未經(jīng)其同意即代為簽名為由，請求確認(rèn)擔(dān)保協(xié)議無效。在這種情況下，由于擔(dān)保人模糊不清，導(dǎo)致?lián)f(xié)議的效力認(rèn)定陷入困境。對于此種情況下的擔(dān)保人，亟須相關(guān)立法予以明確。另外，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》缺乏對融資擔(dān)保權(quán)利人即貸款發(fā)放人主體資格的規(guī)定?；趯r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)收益的不穩(wěn)定性以及降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的考量，2016年中國人民銀行發(fā)布的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》將貸款發(fā)放人限定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對貸款發(fā)放人資格進(jìn)行過度限制，不利于釋放農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)收益及融資功能，不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策目標(biāo)。

學(xué)界關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押客體的爭議主要集中在抵押時(shí)農(nóng)作物等地上附著物的性質(zhì)認(rèn)定上，即地上附著物是否應(yīng)隨土地經(jīng)營權(quán)一并抵押。對此，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》并無明確規(guī)定。有學(xué)者持肯定性觀點(diǎn)，認(rèn)為對地上附著物的處置可參照“房地一體”的抵押規(guī)則，將其歸入抵押范圍。也有學(xué)者持否定性觀點(diǎn)，認(rèn)為與土地和房屋緊密聯(lián)系在一起不同，地上附著的農(nóng)作物與土地并非不可分離，不應(yīng)納入抵押范圍。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來看，無論是采取“一并抵押”還是“分離抵押”，在具體操作中都面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。其一，采取“一并抵押”時(shí)，若監(jiān)管措施不到位，抵押權(quán)人的利益極有可能因土地經(jīng)營權(quán)人在抵押期限屆滿前對農(nóng)作物先行收割而受損。其二，采取“分離抵押”時(shí)，因抵押范圍不及于地上附著的農(nóng)作物，故抵押權(quán)人若要實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)，需待土地經(jīng)營權(quán)人收割農(nóng)作物后，這在一定程度上限制了抵押權(quán)人自由行使權(quán)利。

2.擔(dān)保權(quán)實(shí)現(xiàn)面臨困難

關(guān)于抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，《民法典》第410條基本上沿襲了《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，即將折價(jià)、拍賣、變賣等作為抵押權(quán)的一般實(shí)現(xiàn)方式。然而，土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值受制于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的程度，該權(quán)利價(jià)值盡管可以通過折價(jià)等方式變現(xiàn)，但由于現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第38條對土地經(jīng)營權(quán)人的主體資格作出限定，要求土地經(jīng)營權(quán)人應(yīng)具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力且具備相關(guān)資質(zhì)，而銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)難以具備相關(guān)資質(zhì)和能力，從而很難成為符合要求的土地經(jīng)營權(quán)人，加之通過折價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)要求抵押權(quán)人已實(shí)際取得抵押物的所有權(quán)，所以折價(jià)方式在土地經(jīng)營權(quán)益通過融資擔(dān)保得以實(shí)現(xiàn)方面缺乏實(shí)施空間。另外，在農(nóng)村土地承包方就土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保的情況下，傳統(tǒng)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式受到一定的限制。具體而言，此時(shí)土地承包方兼具土地經(jīng)營權(quán)人的身份且土地承包經(jīng)營權(quán)具有明顯的身份屬性，因此，該土地經(jīng)營權(quán)所承載抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)難以直接適用拍賣、變賣等傳統(tǒng)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，否則將使承包方喪失作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的主體資格。⑧

3.土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系缺失

土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估作為土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到農(nóng)民及金融機(jī)構(gòu)的切身利益。我國尚未建立完備的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系，土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和具備專業(yè)資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)、評估人員。在評估標(biāo)準(zhǔn)上，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估可依據(jù)《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》（GB/T28406—2012），采取6種估價(jià)方法，即收益還原法、市場比較法、成本逼近法、剩余法、評分估價(jià)法、基準(zhǔn)地修正法。但是，實(shí)踐中部分試點(diǎn)地區(qū)的土地價(jià)值評估工作由政府主導(dǎo)，評估主體主要按照政府確定的指導(dǎo)價(jià)格進(jìn)行估值定價(jià)，導(dǎo)致此6種方法缺乏適用空間。另外，影響土地價(jià)值的因素頗多，如土地上的附屬物、土壤條件以及地域特征，這些因素是否應(yīng)當(dāng)納入土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估的考量范圍，對此并無相關(guān)規(guī)定。在評估人員方面，實(shí)踐中土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估小組通常由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的工作人員以及村干部構(gòu)成，一些地區(qū)甚至存在金融機(jī)構(gòu)參與土地價(jià)值評估的現(xiàn)象。在這種情況下，金融機(jī)構(gòu)考慮到土地經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)的困難，為降低其在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中的風(fēng)險(xiǎn)，往往對土地價(jià)值估價(jià)過低，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中，農(nóng)民與金融機(jī)構(gòu)都希望實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，如果沒有完備的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系，將難以實(shí)現(xiàn)二者之間利益平衡，極易引發(fā)矛盾沖突。

4.金融風(fēng)險(xiǎn)與失地風(fēng)險(xiǎn)并存

在農(nóng)村土地融資擔(dān)保過程中，借貸雙方均面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。對抵押權(quán)人而言，其主要面臨貸款信用風(fēng)險(xiǎn)（又稱違約風(fēng)險(xiǎn)）以及抵押物處置風(fēng)險(xiǎn)?！爱?dāng)一個(gè)人在經(jīng)濟(jì)活動中面臨若干不同選擇機(jī)會的時(shí)候，他總是傾向于選擇能給自己帶來更大經(jīng)濟(jì)利益的那種機(jī)會?！雹徂r(nóng)村金融體系較為薄弱，相關(guān)信用體系也不完善，農(nóng)戶既可能因缺乏相應(yīng)的懲戒機(jī)制而逃避債務(wù)（主動違約），又可能受自然環(huán)境及農(nóng)產(chǎn)品市場環(huán)境影響而無法償還債務(wù)（被動違約）。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有周期性特征，若農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期與貸款周期不相匹配，則銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)變現(xiàn)抵押物時(shí)可能已無可供處置的農(nóng)作物或地上附著物，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)值所剩無幾，從而使抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。對農(nóng)戶而言，其主要面臨失地風(fēng)險(xiǎn)。無論是承包方還是經(jīng)流轉(zhuǎn)取得農(nóng)地者進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)抵押，都會陷入“被動失地”的境況，失去在原有土地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利。為應(yīng)對土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，各試點(diǎn)地區(qū)積極探索風(fēng)險(xiǎn)防控措施，如設(shè)置政府補(bǔ)貼金、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。這些措施會加大政府的財(cái)政壓力，不宜長期推行。另外，實(shí)踐中還存在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率較低的現(xiàn)象。盡管我國自1982年起便推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，相繼設(shè)立了諸多農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，但由于這些機(jī)構(gòu)具有明顯的地域性，并且存在承保范圍小、流動資金少、賠付能力有限等問題，加之承保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)往往風(fēng)險(xiǎn)較大而利潤較低，導(dǎo)致這些機(jī)構(gòu)創(chuàng)新保險(xiǎn)服務(wù)的主動性不強(qiáng)。

5.登記制度滯后與抵押登記亂象

要實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保功能，首先需要對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)范圍進(jìn)行登記確認(rèn)。長期以來，根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)屬于意定物權(quán)，其變動模式采債權(quán)意思主義，即其自農(nóng)戶與村集體之間簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)合同時(shí)得以設(shè)立，登記不是其生效要件而僅為對抗要件?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》對此并無新的規(guī)定，依然采登記對抗主義。但是，在“三權(quán)分置”背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)主體不再限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，土地的占有、使用權(quán)可由土地經(jīng)營權(quán)人行使。這就要求突破現(xiàn)行法律規(guī)定，構(gòu)建一種符合市場化運(yùn)行規(guī)律的土地經(jīng)營權(quán)“陌生人交易”模式，以提高土地經(jīng)營權(quán)的流通性。為維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)交易秩序的穩(wěn)定性、保護(hù)交易安全，需要強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度。另外，實(shí)踐中存在一些集體自留地為個(gè)別村民所占有，其承包經(jīng)營權(quán)被低價(jià)轉(zhuǎn)讓給其他村民的情況。這種私自占有或者轉(zhuǎn)讓，會導(dǎo)致土地實(shí)際歸屬情況與土地承包經(jīng)營權(quán)證書上所記載的不一致，隨著農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營的發(fā)展，有關(guān)承包地租金收益的矛盾糾紛多發(fā)?，F(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第24條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一登記造冊。但是，很多地方尚未建立統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營權(quán)登記交易中心，一些地方存在不同部門進(jìn)行登記的現(xiàn)象，極易造成土地經(jīng)營權(quán)抵押登記混亂。

三、完善農(nóng)村土地融資擔(dān)保制度的進(jìn)路

為保障農(nóng)村土地融資擔(dān)保有序運(yùn)行，建議在立法層面進(jìn)一步明確土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的主客體范圍，增設(shè)新的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，完善土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等配套機(jī)制。

1.明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的主客體范圍

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保主體資格的認(rèn)定，可以從抵押人和抵押權(quán)人兩方面展開。其一，抵押人的范圍。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)的抵押人包括享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方以及經(jīng)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的受讓方。在承包方就承包土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資擔(dān)保的情形下，對抵押人的理解應(yīng)當(dāng)基于解釋論，將抵押人認(rèn)定為承包方，而承包方的家庭成員可以作為承包方的代表簽訂抵押協(xié)議。根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第38條的規(guī)定，經(jīng)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的抵押人應(yīng)當(dāng)是具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)的農(nóng)戶、企業(yè)等民事主體。其二，抵押權(quán)人的范圍。實(shí)踐中土地經(jīng)營權(quán)抵押的主要目的是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供資金支持，因而所得資金用途通常限定于種植業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工和流通等領(lǐng)域。另外，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營往往受到自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)等諸多因素影響，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保價(jià)值具有不穩(wěn)定性，導(dǎo)致農(nóng)村土地融資擔(dān)保中提供貸款的金融機(jī)構(gòu)要承擔(dān)逾期還款帶來的壓力。在這種情況下，將抵押權(quán)人的范圍進(jìn)行擴(kuò)充，尚不具備現(xiàn)實(shí)條件。因此，在當(dāng)前形勢下，將土地經(jīng)營權(quán)用于抵押時(shí)的抵押權(quán)人限定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，是合理的。隨著相關(guān)制度的完善，農(nóng)村土地融資擔(dān)保中抵押權(quán)人的風(fēng)險(xiǎn)將大幅降低，屆時(shí)可將抵押權(quán)人范圍擴(kuò)展至有融資能力的其他商業(yè)主體和社會組織。

學(xué)界對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押客體范圍的爭議焦點(diǎn)在于，抵押物是否應(yīng)及于地上附著物。此處的附著物主要包括兩類，一類是生長生活在土地上的種養(yǎng)物，如農(nóng)作物、養(yǎng)殖物;另一類是定著在土地上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施，如農(nóng)業(yè)用房、水池、機(jī)井。對于這兩類附著物，在抵押物認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。對于土地上的種養(yǎng)物，以農(nóng)作物為例，依據(jù)我國相關(guān)法律規(guī)定，雖然農(nóng)作物在未與土地分離之前的性質(zhì)為不動產(chǎn)，但就土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押時(shí)，不能將抵押權(quán)的效力當(dāng)然地及于地上農(nóng)作物。如此理解，主要基于兩點(diǎn)理由：其一，土地經(jīng)營權(quán)與地上農(nóng)作物在物理上并非不可分離，因而不能簡單套用“一并抵押”規(guī)則;其二，承包方的經(jīng)營收益源于地上農(nóng)作物，若將農(nóng)作物一并抵押，將限制承包方行使農(nóng)作物收益權(quán)。不過，土地上的種養(yǎng)物雖不能依法當(dāng)然歸入土地經(jīng)營權(quán)抵押客體范圍，但可基于當(dāng)事人合意而納入其中。對于土地上的定著物，基于其通常與土地經(jīng)營權(quán)之間存在不可分離的物理關(guān)系，可以適用“一并抵押”規(guī)則，將其納入土地經(jīng)營權(quán)抵押客體范圍。

2.創(chuàng)新農(nóng)村土地融資擔(dān)保的權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式

在現(xiàn)行法律框架下，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式主要包括折價(jià)、拍賣、變賣。這三種方式能否在土地經(jīng)營權(quán)抵押中予以適用，尚需論證。承包土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保在實(shí)質(zhì)上仍屬于以土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，此時(shí)若通過折價(jià)、拍賣、變賣等方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，將導(dǎo)致承包方喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。鑒于此，需要對抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行創(chuàng)新?？梢酝ㄟ^立法確認(rèn)強(qiáng)制管理、強(qiáng)制締約的方式：前者是指由行政機(jī)關(guān)委托專門的管理人對被執(zhí)行的土地經(jīng)營權(quán)實(shí)施管理，以其所獲收益清償債權(quán);后者是指法律賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制締約權(quán)，在承包方和具備相關(guān)資質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者之間建立土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，使第三方經(jīng)營者取得土地經(jīng)營權(quán)并向抵押權(quán)人支付土地使用費(fèi)，從而使債權(quán)得以清償。⑩此外，還應(yīng)考慮在相關(guān)立法中賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的雙方當(dāng)事人自由選擇權(quán)，一方面保留代物清償?shù)念A(yù)約以及任意出賣等私力救濟(jì)途徑，另一方面賦予當(dāng)事人通過訴訟或特別程序?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)的權(quán)利。[11]

3.完善土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估體系

第一，設(shè)立專業(yè)化的第三方評估機(jī)構(gòu)。省級政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)縣級政府設(shè)立專門的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，評估機(jī)構(gòu)在評估中應(yīng)當(dāng)保持中立，嚴(yán)格按照評估標(biāo)準(zhǔn)對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行科學(xué)、準(zhǔn)確的評估，排除其他部門或機(jī)構(gòu)對評估過程的干預(yù)，確保評估結(jié)果的專業(yè)性和權(quán)威性。第二，培養(yǎng)具備專業(yè)素質(zhì)和能力的評估人員。建立一支專業(yè)化的評估人才隊(duì)伍，是有效開展土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估的前提和基礎(chǔ)。各級政府應(yīng)當(dāng)出臺激勵政策或者給予專項(xiàng)補(bǔ)貼，鼓勵土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估機(jī)構(gòu)在土地管理部門的組織和指導(dǎo)下定期開展專業(yè)化培訓(xùn)，提升評估人員的專業(yè)素質(zhì)和能力。第三，制定統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)。中央政府有關(guān)部門結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)在土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估工作中的經(jīng)驗(yàn)，制定具有可操作性的土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)評估工作有序開展，并加強(qiáng)過程性監(jiān)督，提高評估過程的透明度。第四，因地制宜，建立地方評估機(jī)制。地方各級政府根據(jù)所轄地域特征以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，細(xì)化土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)及其操作規(guī)范，在評估過程中綜合考慮土地等級、經(jīng)營權(quán)剩余年限、預(yù)期收入、市場波動等影響因素，對土地經(jīng)營權(quán)價(jià)值進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確的評估。

4.引入農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)面臨諸多不確定因素，為稀釋金融機(jī)構(gòu)提供融資貸款所面臨的風(fēng)險(xiǎn)以及農(nóng)戶失地風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)考慮引入農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。[12]對金融機(jī)構(gòu)而言，當(dāng)其無法實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，從農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金或農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金中先行墊付部分貸款，可降低其抵押融資的風(fēng)險(xiǎn)，提高其后續(xù)開展該項(xiàng)業(yè)務(wù)的積極性。對農(nóng)戶而言，自然災(zāi)害、市場波動等因素會導(dǎo)致其償貸能力下降，鑒于此，應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)制性的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，為失地農(nóng)民提供最低生活保障。在進(jìn)行具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，可考慮從地域差異化的角度，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)作物種類等情況設(shè)置不同類型的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理賠效率并完善相應(yīng)的索賠機(jī)制，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，增強(qiáng)農(nóng)民參保意愿。對于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)金的來源，除了政府劃撥財(cái)政資金，還可以考慮從土地經(jīng)營權(quán)收益中提取一部分，用于支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)用或者納入農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金。[13]

5.強(qiáng)化土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度

我國相關(guān)立法就抵押權(quán)的設(shè)定規(guī)定了“登記生效”和“登記對抗”兩種模式。根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第47條第2款的表述，擔(dān)保物權(quán)自融資擔(dān)保合同生效時(shí)設(shè)立，登記僅為對抗要件而非生效要件。然而，與土地承包經(jīng)營權(quán)不同，土地經(jīng)營權(quán)的取得并非基于特定身份，該權(quán)利并不承載保障承包農(nóng)戶生存生活的功能，其在本質(zhì)上是一種市場化的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。如果說土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)通常發(fā)生在“熟人社會”中，流轉(zhuǎn)雙方和第三人都較為熟悉，無須通過登記的方式來公示物權(quán)的變動，那么土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍已從“熟人社會”拓展到“陌生人社會”，若仍采“登記對抗”模式，一旦出現(xiàn)糾紛，土地經(jīng)營權(quán)人以及抵押權(quán)人的利益將難以得到充分保障，從而不利于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，也違背立法設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的初衷。鑒于此，出于維護(hù)交易安全、提高土地流轉(zhuǎn)效率等方面考量，以土地經(jīng)營權(quán)作為標(biāo)的設(shè)定抵押權(quán)時(shí)，采取“登記生效”模式更為合理。同時(shí)，需要通過立法對相關(guān)登記規(guī)則以及具體的制度規(guī)范進(jìn)行安排。根據(jù)“在先登記”原則，不動產(chǎn)權(quán)利變動應(yīng)以初始登記為基礎(chǔ)，先完成土地經(jīng)營權(quán)登記，再進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)抵押登記。為了降低交易相對人的交易成本，提高土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)效率，應(yīng)將土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)登記交由統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)辦理。[14]

注釋

①參見陳小君、肖楚鋼：《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)及其客體之辨——兼評〈民法典〉物權(quán)編的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)則》，《中州學(xué)刊》2020年第12期。

②參見單平基：《土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的法實(shí)現(xiàn)——以〈農(nóng)村土地承包法〉為中心》，《江西社會科學(xué)》2020年第2期。

③參見陶密：《論流轉(zhuǎn)語境下土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及內(nèi)涵——以物債區(qū)分為視角》，《中國土地科學(xué)》2020年第11期。

④參見謝鴻飛：《〈民法典〉中土地經(jīng)營權(quán)的賦權(quán)邏輯與法律性質(zhì)》，《廣東社會科學(xué)》2021年第1期。

⑤⑥參見陳耀東、高一丹：《土地經(jīng)營權(quán)的民法典表達(dá)》，《天津法學(xué)》2020年第3期。

⑦⑩參見房紹坤、林廣會：《解釋論視角下的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)?！罚都执髮W(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第1期。

⑧參見高圣平：《民法典視野下農(nóng)村土地融資擔(dān)保規(guī)則的解釋論》，《廣東社會科學(xué)》2020年第4期。

⑨參見朱伯玉：《低碳發(fā)展立法研究》，人民出版社，2020年，第62頁。

[11]參見譚貴華、吳大華：《農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2020年第6期。

[12]參見吳石磊：《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資的梭形投融資機(jī)制構(gòu)建及支持政策研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2018年，第2頁。

[13]參見徐建中、于澤卉：《“三權(quán)分置”視野下農(nóng)村土地市場運(yùn)行障礙與破解》，《學(xué)術(shù)交流》2018年第7期。

[14]參見張曉娟：《三權(quán)分置背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建》，《重慶社會科學(xué)》2019年第9期。

責(zé)任編輯：鄧 林

Perfection of the Legal System of Rural Land Financing Guarantee

Bai yang?? Hu feng

Abstract：One of the purposes of the reform of "separation of three rights" of rural land is to give full play to the financing guarantee function of rural land. The newly revised Rural land Contract Law of China and the property right series of the Civil Code stipulate the content of the rural land management right， but do not clarify the nature of the right. The nature of rural land management right is related to the determination of the specific mode， right structure and implementation mechanism of rural land financing guarantee， which urgently needs to be clarified as soon as possible. In order to ensure the smooth operation of rural land financing guarantee system， it can be considered to clarify the subject and object scope of rural land management right financing guarantee at the legislative level， add mortgage realization methods such as compulsory management or compulsory contracting and litigation， and improve the value evaluation system of rural land management right， agricultural risk fund， agricultural insurance and other supporting mechanisms.

Key Words：separation of three powers; rural land management rights; financing guarantee; legal regulation

收稿日期：2021-03-20

基金項(xiàng)目：山東省社會科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“習(xí)近平‘綠水青山就是金山銀山思想的制度保障：以生態(tài)保護(hù)紅線的統(tǒng)籌推進(jìn)為研究視角”（18CFXJ20）。

作者簡介：白洋，男，山東理工大學(xué)法學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士（淄博 255049）。

胡鋒，男，山東理工大學(xué)法治與區(qū)域協(xié)同發(fā)展研究中心研究員（淄博 255049）。