黃河流域政府治理面臨的主要困境及其破解

馬潤(rùn)凡 劉子晨

摘 要：隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，人民群眾對(duì)黃河流域治理提出了新要求。當(dāng)前，黃河流域政府治理面臨治理機(jī)構(gòu)的權(quán)限尚未理清，政府治理存在條塊分割、無序博弈現(xiàn)象，涉水部門間存在職能交叉和管理摩擦等困境。協(xié)作共治理念不足，政、事、企合一的體制束縛，法律法規(guī)不健全，有機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏，是黃河流域政府治理面臨困境的主要原因。從整體性治理視角考慮，應(yīng)通過完善多維立體的政府間協(xié)同治理機(jī)制、構(gòu)建跨地區(qū)跨部門的流域協(xié)調(diào)治理體系、建立流域聯(lián)防聯(lián)治的協(xié)同治理體系、健全黃河流域治理的政策法規(guī)體系、推進(jìn)多元主體參與流域治理的相關(guān)制度建設(shè)，形成黃河流域政府治理的合力。

關(guān)鍵詞：黃河流域;政府治理困境;整體性治理;高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號(hào)：D630????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2021）08-0017-06

新中國(guó)成立以來，我國(guó)建立并不斷完善黃河流域管理制度，開展了大規(guī)模的黃河治理，保障了黃河歲歲安瀾，促進(jìn)了黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，人民群眾對(duì)黃河流域治理提出了新要求。2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要“著力創(chuàng)新體制機(jī)制，完善流域管理體系”①。目前，黃河流域政府治理仍面臨一些困境和矛盾，一定程度上影響了黃河流域重大國(guó)家戰(zhàn)略的有效實(shí)施。在新的歷史時(shí)期，深入研究黃河流域政府治理面臨的困境并嘗試從整體性治理視角探究破解困境之道，對(duì)于有效治理黃河、進(jìn)一步推進(jìn)黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)黃河流域人民福祉具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前黃河流域政府治理面臨的主要困境

新中國(guó)成立之初，我國(guó)在黃河、長(zhǎng)江、珠江、淮河、海河、松遼（松花江、遼河）和太湖七大重點(diǎn)流域設(shè)置了專門的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)所在流域依法行使水行政管理職責(zé)。黃河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱黃委會(huì)）是新中國(guó)最早設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，目前，其管理范圍已涵蓋整個(gè)黃河流域以及西北內(nèi)陸河區(qū)域。黃河流域的治理體制本來是以流域管理為主，區(qū)域、部門管理為輔，對(duì)全流域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理。但在實(shí)施過程中，黃河流域的治理體制實(shí)質(zhì)上演化為以區(qū)域和部門為主導(dǎo)的分散型治理體制，其規(guī)則制定和實(shí)施相應(yīng)地出自多個(gè)區(qū)域和諸多部門，從而引發(fā)黃河流域治理中地區(qū)分割、部門交叉、運(yùn)行不暢等問題。具體而言，當(dāng)前黃河流域政府治理面臨以下幾個(gè)方面的困境。

1.治理機(jī)構(gòu)的權(quán)限尚未理清

其一，黃委會(huì)實(shí)施統(tǒng)一管理的權(quán)限受到限制。黃委會(huì)是代表國(guó)家對(duì)整個(gè)流域?qū)嵭泄芾淼膶Ｂ殭C(jī)構(gòu)，應(yīng)該享有流域內(nèi)的統(tǒng)一管轄權(quán)。但從現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定看，事業(yè)單位的行政管理權(quán)是其上級(jí)機(jī)關(guān)依法授權(quán)或委托賦予的。黃委會(huì)的管理權(quán)是水利部授予的，只具有部分管理職能，這就使其在管理自主性上始終受到主管部門的制約。在黃委會(huì)的“三定”（定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）方案中，雖然其部分人員界定為行政管理人員身份，參照國(guó)家公務(wù)員進(jìn)行管理，但同時(shí)又限定黃委會(huì)屬于事業(yè)單位性質(zhì)，這極大限制了其職能作用的發(fā)揮。黃委會(huì)要實(shí)現(xiàn)對(duì)全流域的管理，必須擁有完整的行政執(zhí)法權(quán)，只有這樣，才能保障行政管理職能的實(shí)現(xiàn)。然而，現(xiàn)行法規(guī)僅僅賦予包括黃委會(huì)在內(nèi)的全國(guó)重點(diǎn)流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)水資源的管理和監(jiān)督權(quán)，沒有賦予它們行政處罰權(quán)。在此限定下，黃委會(huì)對(duì)黃河流域只能履行監(jiān)測(cè)、報(bào)告職能，而沒有實(shí)施處罰措施的權(quán)力。

其二，作為一個(gè)沒有委員的“委員會(huì)”，黃委會(huì)的協(xié)商平臺(tái)作用難以有效發(fā)揮。黃河流域有很多重要涉水事宜，需要在相關(guān)地區(qū)、部門乃至用戶之間進(jìn)行廣泛而深入的協(xié)商，進(jìn)而達(dá)成各方易于接受的結(jié)果。在我國(guó)民主協(xié)商意識(shí)不斷增強(qiáng)的背景下，這種平等交流、公眾參與、民主決策的方式顯得越來越重要。②從法理上說，黃委會(huì)是由有關(guān)部門和地方派出的代表組成的協(xié)商議事機(jī)構(gòu)。但在實(shí)際運(yùn)行中，黃委會(huì)的組成既沒有國(guó)家相關(guān)部門和省（區(qū)）政府派出的代表，也沒有涉水企業(yè)和公眾的代表。作為派出機(jī)構(gòu)，黃委會(huì)只能依賴水利部授權(quán)行使管理職能，這不僅使其權(quán)威性降低，而且使黃河流域的治理缺乏協(xié)商平臺(tái)。

其三，受水利、環(huán)保部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)，黃河流域水資源保護(hù)局的監(jiān)管協(xié)調(diào)職能懸空。為加強(qiáng)重點(diǎn)流域水環(huán)境和生態(tài)保護(hù)，從20世紀(jì)70年代開始，我國(guó)就在7大重點(diǎn)流域先后成立了水資源環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。黃河流域水資源保護(hù)局是對(duì)黃河全流域水質(zhì)統(tǒng)一監(jiān)督保護(hù)的機(jī)構(gòu)，雖然名義上是黃委會(huì)的單列機(jī)構(gòu)，但一直受國(guó)家水利主管部門和國(guó)家環(huán)保主管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。③后來，國(guó)家環(huán)保主管部門在東北、華北、西北、華東、華南、西南又設(shè)立6個(gè)環(huán)境保護(hù)督察局。2019年，新一輪機(jī)構(gòu)改革后成立的國(guó)家生態(tài)環(huán)境部在黃河、長(zhǎng)江等7個(gè)重點(diǎn)流域（海域）又新設(shè)立了7個(gè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局，負(fù)責(zé)轄區(qū)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管和執(zhí)法。④名義上，重點(diǎn)流域水資源保護(hù)局隸屬于國(guó)家水利和環(huán)保兩個(gè)主管部門，實(shí)際上，它是水利部的下屬管理機(jī)構(gòu)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面基本沒有執(zhí)法手段，與隸屬于國(guó)家環(huán)保部門的兩個(gè)機(jī)構(gòu)不可同日而語(yǔ)。這不僅不利于黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，反而增加了機(jī)構(gòu)之間的矛盾，使流域水污染防治工作更難協(xié)調(diào)。

2.黃河流域政府治理的條塊分割、無序博弈現(xiàn)象客觀存在

其一，黃委會(huì)的管水與沿黃地區(qū)的用水博弈中，地方政府主導(dǎo)的情形明顯，黃委會(huì)的治理作用難以有效發(fā)揮。從歷史上看，黃河流域水資源歷來比較緊缺。據(jù)測(cè)算，到2035年，黃河流域居民生活和工業(yè)生產(chǎn)用水總?cè)笨谶_(dá)77億—92億立方米，2050年為83億—114億立方米。⑤在此情況下，沿黃地區(qū)政府為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，極力爭(zhēng)取更多的水資源。而黃委會(huì)從全局角度考慮，對(duì)各地引水進(jìn)行權(quán)衡分配，對(duì)一些不合理的用水需求進(jìn)行平衡。但隨著20世紀(jì)80年代中期我國(guó)推行的中央向地方下放權(quán)力改革，水資源管理職能大都由地方政府承擔(dān)起來。在黃河流域治理過程中，地方政府往往自主決定取水用水，很少顧及黃委會(huì)。由此，黃委會(huì)與地方政府在水量調(diào)度、取水許可、水資源保護(hù)等方面產(chǎn)生分歧和矛盾。尤其是一些地區(qū)用水管理粗放，用水效率低下，造成水資源大量浪費(fèi)。與此同時(shí)，有些邊遠(yuǎn)地區(qū)連基本的分配指標(biāo)也得不到滿足，居民正常生產(chǎn)生活用水十分困難。在流域內(nèi)水資源無序爭(zhēng)奪甚至水資源受到污染等情況下，黃委會(huì)由于沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在這樣的博弈中顯然處于弱勢(shì)地位，從而極易引發(fā)“公地悲劇”和負(fù)外部效應(yīng)。例如，從1972年到1999年，黃河下游在28年間有22年發(fā)生斷流，對(duì)黃河下游地區(qū)居民生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重不利影響。⑥可見，在流域機(jī)構(gòu)管理與區(qū)域管理?xiàng)l塊分割、無序博弈的情勢(shì)下，黃委會(huì)的統(tǒng)一管理功能難以有效發(fā)揮，影響了黃河流域的整體性治理。

其二，流域管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域政府之間的治理權(quán)限界定模糊，整體治理效能受限。在我國(guó)涉及水資源管理的相關(guān)法規(guī)中，流域機(jī)構(gòu)與區(qū)域政府在管理職權(quán)上劃分不清問題客觀存在。比如《水法》第59條規(guī)定：縣級(jí)以上水資源管理部門和流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)違反水法行為應(yīng)依法查處。類似的規(guī)定在《水法》中還有很多處，如排污口建設(shè)審批、取水許可證申領(lǐng)、具體執(zhí)法實(shí)施等。但是，這些規(guī)定比較籠統(tǒng)，到底由誰(shuí)去查處，怎么查處，規(guī)定的說明模棱兩可，導(dǎo)致有關(guān)人員在實(shí)際執(zhí)行中無所適從。這種規(guī)定不清、事權(quán)劃分不明的法規(guī)條文從某種程度上說，在為地方政府主導(dǎo)黃河流域管理事務(wù)提供了方便之門的同時(shí)，也影響了流域管理機(jī)構(gòu)的治理效能。

3.涉水部門間存在職能交叉和管理摩擦情況，治理合力難以形成

目前，從中央到地方，每一個(gè)層級(jí)都有多個(gè)部門對(duì)黃河流域擁有管轄權(quán)。在實(shí)際運(yùn)行中，涉水部門間出現(xiàn)部門分割、職能沖突、“九龍治水”等亂象，致使黃河流域政府治理合力難以形成。

其一，在水量與水質(zhì)的管理上，主要涉水部門存在分歧。水量和水質(zhì)作為水體的不同表現(xiàn)形式，二者不可分割。這意味著，水資源管理和水環(huán)境保護(hù)也必須統(tǒng)一，否則很容易造成矛盾沖突。從職能上看，水利部和生態(tài)環(huán)境部雖然有管水量與管水質(zhì)之分，但實(shí)質(zhì)上都是管水的。目前，我國(guó)在管水的重要法規(guī)上出現(xiàn)了兩個(gè)全國(guó)性水資源環(huán)境統(tǒng)一管理部門，這在現(xiàn)實(shí)中必然造成兩個(gè)主要涉水部門之間的職能交叉和管理摩擦。

其二，在水資源功能利用上存在部門間的分割管轄。黃河水資源有多種經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能，這是客觀存在的自然現(xiàn)象。正是由于水資源具有不同的功能，更多的部門參與到管理中來。如水資源可以用于農(nóng)田灌溉、水產(chǎn)養(yǎng)殖、城市生活、水上航運(yùn)、旅游觀光等多方面，這些功能分屬不同的部門管理，隨之而來的是，黃河流域水資源的開發(fā)利用被農(nóng)村農(nóng)業(yè)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、文化旅游等十幾個(gè)部門分別管轄。在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，相關(guān)部門通過法律、行政、工程等多種措施進(jìn)行利益爭(zhēng)奪，造成水資源管理秩序混亂，使水資源的綜合功能被割裂。

本來，黃河流域的水資源保護(hù)和污染防治工作應(yīng)該由專門機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理，但在現(xiàn)行管理體制下，這項(xiàng)工作被多個(gè)部門分別管理。根據(jù)我國(guó)《水污染防治法》規(guī)定，水行政、自然資源、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生健康、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在其職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。如交通運(yùn)輸部門負(fù)責(zé)船舶水域污染防治，國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢測(cè)防治地下水的過量開采與污染，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施和管網(wǎng)配套建設(shè)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)涉及漁業(yè)水域的生態(tài)保護(hù)，衛(wèi)生健康部門負(fù)責(zé)飲用水的衛(wèi)生監(jiān)督管理等。目前，黃河流域水資源的保護(hù)和污染防治工作涉及十幾個(gè)管理部門。雖然法律規(guī)定了流域水資源保護(hù)和污染防治的統(tǒng)一管理部門，但并沒有明確“主管部門”與“相關(guān)部門”之間的職責(zé)關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，管理合力很難形成。

二、黃河流域政府治理困境產(chǎn)生的原因

黃河流域政府治理之所以面臨諸多困境，與以下幾方面因素密切相關(guān)。

1.傳統(tǒng)管理理念的慣性制約下協(xié)作共治理念不足

受傳統(tǒng)管理觀念的影響，長(zhǎng)期以來，在黃河流域治理方面，我們片面強(qiáng)調(diào)政府的作用，忽略了其他主體的積極參與?！爸卫怼弊鳛橐环N新興的管理公共事務(wù)的模式，其內(nèi)涵和作用方式與傳統(tǒng)的管理模式具有本質(zhì)的區(qū)別，治理的主體由原來的政府或國(guó)家機(jī)關(guān)單一主體轉(zhuǎn)變?yōu)榘ㄕ趦?nèi)的社會(huì)組織和公眾等多元主體。⑦黃河流域要提高管理水平，必須樹立現(xiàn)代治理理念，在政策制定和實(shí)施過程中，必須吸引社會(huì)組織和公民等多元主體參與，不斷提高流域治理的科學(xué)化、民主化水平。從總體上看，當(dāng)前黃河流域有的地方政府官員治理理念落后，片面強(qiáng)調(diào)黃河流域治理中政府的作用。實(shí)際工作中，有的地方政府往往忽視動(dòng)員和發(fā)揮公眾、企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體參與的積極性。

2.政、事、企合一的舊體制使整體治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)受限

新中國(guó)成立以來，我國(guó)七大重點(diǎn)流域?qū)嵭姓虏环?、政企不分、政社不分的管理體制，體制機(jī)構(gòu)內(nèi)部“大而全”“小而全”，像是一個(gè)小社會(huì)。盡管近年來，隨著我國(guó)改革開放的不斷深化，許多原來的壟斷行業(yè)如鐵路、電力、石油、電信等領(lǐng)域都在進(jìn)行大刀闊斧的市場(chǎng)化改革，并取得實(shí)質(zhì)性成效⑧，但由于水資源的國(guó)有屬性和水利設(shè)施的公共服務(wù)性質(zhì)，包括黃委會(huì)在內(nèi)的水利部門的改革相對(duì)滯后。在中央提出國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求下，流域管理體制改革也逐漸受到社會(huì)各界的重視。我國(guó)事業(yè)單位分類改革政策已作出明確規(guī)定：事業(yè)單位不能再有行政管理職能，改革取向是要么轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)，要么取消行政職能，將職能劃歸行政機(jī)構(gòu)。然而遺憾的是，盡管我國(guó)大力推進(jìn)事業(yè)單位改革，全國(guó)事業(yè)單位改革接近尾聲，但是全國(guó)流域管理體制改革進(jìn)展緩慢。在流域治理中，政、事、企合一的體制變化不太明顯，這必將影響和制約黃河流域治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

3.法律法規(guī)不健全影響治理權(quán)責(zé)的無縫銜接

我國(guó)流域管理中表現(xiàn)出來的諸多問題與法律法規(guī)不健全密切相關(guān)，更與流域整體性治理制度設(shè)計(jì)缺乏有關(guān)。就全球而言，為了加強(qiáng)對(duì)重要江河湖泊的管理，世界上許多國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)專門法律，“一個(gè)流域一部法律”已成為各國(guó)立法實(shí)踐的重要特征。⑨然而迄今為止，我國(guó)尚未出臺(tái)一部系統(tǒng)完整的全國(guó)性流域管理基本法律。雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《水法》《水污染防治法》等法規(guī)，但這些法規(guī)都是對(duì)流域某些方面、某個(gè)領(lǐng)域有一定作用，對(duì)流域管理的基本內(nèi)容，如流域機(jī)構(gòu)的地位與職能、流域機(jī)構(gòu)與區(qū)域、部門的關(guān)系等，都沒有明確規(guī)定。有些法規(guī)雖有一些規(guī)定，但不同法規(guī)表述不一，甚至相互矛盾，這必然對(duì)實(shí)現(xiàn)流域統(tǒng)一管理形成阻礙。

4.有機(jī)協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏影響流域治理的整體效能

目前，黃河流域治理既缺乏統(tǒng)一規(guī)范的政府治理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，又沒有由政府、社會(huì)組織、研究機(jī)構(gòu)、公眾等多方參與的協(xié)商機(jī)制。根據(jù)我國(guó)有關(guān)水資源環(huán)境管理的法律規(guī)定，各個(gè)涉水部門、沿黃各?。▍^(qū)）都享有水資源環(huán)境的行政管理權(quán)，但法律法規(guī)沒有具體規(guī)定這些部門和地區(qū)之間如何建立協(xié)調(diào)機(jī)制。一旦遇到跨區(qū)域的矛盾和問題，沒有哪一個(gè)部門或地區(qū)政府能夠出面協(xié)調(diào)解決。黃委會(huì)作為黃河流域的專門管理機(jī)構(gòu)，本應(yīng)發(fā)揮流域治理的協(xié)調(diào)功能，但由于缺乏相關(guān)法規(guī)的有力支撐，加之其在行政層級(jí)上低于國(guó)家有關(guān)部門和?。▍^(qū)）政府，致使“小龍”難于協(xié)調(diào)“大龍”，流域內(nèi)的許多矛盾和問題長(zhǎng)期得不到有效解決。

三、破解黃河流域政府治理困境的基本思路與具體路徑

1.以整體性治理破解黃河流域政府治理困境

整體性治理是針對(duì)“治理碎片化”問題而提出的，它以傳統(tǒng)官僚層級(jí)制為組織基礎(chǔ)，以數(shù)字信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為治理手段，以公眾最關(guān)注的問題解決需求為政府追求的基本目標(biāo)，以相互信任和自覺擔(dān)責(zé)為前提，把協(xié)調(diào)和整合作為治理的核心內(nèi)容。整體性治理通過建立起跨部門、跨機(jī)構(gòu)的治理組織，能夠破解政府治理部門之間的溝通協(xié)商功能喪失、政府治理分散化和碎片化問題，有效避免“碎片化”治理所帶來的職能交叉和利益沖突等難題。

黃河流域是一個(gè)復(fù)合的自然生態(tài)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)，不僅其自然構(gòu)成要素聯(lián)系密切，而且社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)部分相輔相成，共同構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的整體。黃河流域的這種不宜分解的一體化特征，決定了在對(duì)其治理過程中，不能人為地以區(qū)域、部門為界線來分割管理，而必須將其作為一個(gè)完整的系統(tǒng)統(tǒng)籌謀劃、綜合管理。如果對(duì)黃河流域?qū)嵭蟹謪^(qū)域、分部門管理，其政策措施的制定和實(shí)施由不同的主體獨(dú)立進(jìn)行，必然會(huì)造成管理無序等問題。而在現(xiàn)行治理體制下，黃河流域水資源生態(tài)環(huán)境被不同的區(qū)域和部門分散決策管理，在流域水資源的開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境的污染防治中出現(xiàn)了政府利益部門化、部門利益合法化，形成地區(qū)和部門的自利化傾向。⑩針對(duì)黃河流域治理中面臨的分散化管理及其帶來的碎片化問題，倡導(dǎo)和推進(jìn)整體性治理十分必要。

2.推進(jìn)黃河流域整體性治理的具體路徑

其一，加強(qiáng)落實(shí)黃河流域治理的頂層設(shè)計(jì)。要把黃河打造成一條“生態(tài)河”“幸福河”，就必須按照習(xí)近平總書記提出的要求，樹立“全國(guó)一盤棋”思想，從國(guó)家戰(zhàn)略層面搞好頂層設(shè)計(jì)和相關(guān)制度安排。目前，中央已經(jīng)制定了《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、發(fā)展定位和保障措施等，為黃河流域整體性治理奠定了良好基礎(chǔ)。據(jù)此，國(guó)家有關(guān)部門要盡快做好規(guī)劃如生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、國(guó)土利用空間布局規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)方案等。黃河流域各?。▍^(qū)）要結(jié)合自身實(shí)際，充分銜接上述規(guī)劃和意見，制定相應(yīng)的落實(shí)措施。通過中央頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)推進(jìn)黃河流域整體性治理。

其二，著力完善多維立體的協(xié)同治理機(jī)制。整體性治理著眼于推進(jìn)多元治理主體間的信任、整合和有效協(xié)同，以建構(gòu)有效的治理共同體?；诖?，必須建立健全多維立體的協(xié)同治理機(jī)制。首先，中央層面上，設(shè)立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過制定有關(guān)黃河流域的重大方針政策，統(tǒng)籌研究解決流域重大問題，把“以部門職能開展治理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙灾卫硇枰喜块T”，調(diào)整發(fā)改委、水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門的職責(zé)，按照職能分工分別推進(jìn)流域水資源管理、水環(huán)境綜合整治、重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)修復(fù)、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展等方面工作，完善流域管理體系，解決多頭管理問題。其次，跨省層面上，基于國(guó)家層面的統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，在現(xiàn)有各省（區(qū)）黨委或政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任黃河各段河長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，籌劃建立省際聯(lián)席會(huì)議制度、重大規(guī)劃和決策橫向通報(bào)會(huì)商制度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)保工程重大項(xiàng)目通報(bào)制度等，建立常態(tài)化交流合作機(jī)制，如在水污染、空氣污染、水土流失等領(lǐng)域加強(qiáng)防控，在產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等方面深度合作。再次，省級(jí)層面上，成立由各?。▍^(qū)）相關(guān)部門組成的治理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，通過明確主體責(zé)任，制定省級(jí)法規(guī)政策，加強(qiáng)組織動(dòng)員和推進(jìn)實(shí)施，統(tǒng)籌推進(jìn)本省范圍內(nèi)黃河流域有關(guān)工作，推動(dòng)與其他?。▍^(qū)）加強(qiáng)協(xié)作，共推黃河大保護(hù)大治理。最后，市縣層面上，強(qiáng)化地方政府各級(jí)黨委水資源生態(tài)環(huán)境治理的主體責(zé)任。地方應(yīng)按照上級(jí)決策部署，把各項(xiàng)工作逐一落實(shí)到位。

其三，加快構(gòu)建整體責(zé)任嵌入的協(xié)同治理體系。基于黃河流域治理存在的“九龍治水”、政出多門導(dǎo)致工作效率低下的情況，需要加快構(gòu)建整體責(zé)任嵌入的協(xié)同治理體系。一是構(gòu)建跨地區(qū)、跨部門的流域協(xié)調(diào)治理體系。建立黃河流域管理委員會(huì)制度，委員會(huì)對(duì)流域重大事務(wù)進(jìn)行協(xié)商和作出決策。該委員會(huì)由國(guó)家有關(guān)部門代表、流域內(nèi)各?。▍^(qū)）的政府代表、流域內(nèi)各行業(yè)的用水及排水大戶代表、專家和公眾代表等共同組成。委員會(huì)按照流域特點(diǎn)和水資源的自然規(guī)律，通過水量分配、水環(huán)境容量配置、用水總量控制和重點(diǎn)污染物排放總量控制的政策規(guī)定以及相關(guān)法律制度，確定流域管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域政府、管理部門的相關(guān)職權(quán)及責(zé)任，并據(jù)此開展管理工作。委員會(huì)下設(shè)流域管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，落實(shí)流域決策機(jī)構(gòu)的相關(guān)決議和政策措施，具體承擔(dān)流域公共事務(wù)管理的職責(zé)。流域公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供由社會(huì)經(jīng)營(yíng)實(shí)體承擔(dān)，并保持適度的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。二是建立流域聯(lián)防聯(lián)治的協(xié)同治理體系。在完善河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政區(qū)劃管理機(jī)制為流域整體治理機(jī)制，加強(qiáng)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)防聯(lián)治。劃分好流域與區(qū)域的職責(zé)權(quán)限分工，建立相應(yīng)的水資源生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)商平臺(tái)，在注重整體性的前提下，兼顧好各區(qū)域的協(xié)同與平衡?；诟鞯囟鄻踊膮^(qū)位特征，兼顧特色發(fā)展和激勵(lì)機(jī)制，健全考核體系，促使地方政府有動(dòng)力實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理、共同保護(hù)。加強(qiáng)流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法能力建設(shè)，構(gòu)建全覆蓋、立體化、反應(yīng)快的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，協(xié)同開展污染處置，增強(qiáng)突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控合力，破除由地方利益產(chǎn)生的變通執(zhí)行和執(zhí)法差異。打造區(qū)域聯(lián)動(dòng)的生態(tài)共同體，從系統(tǒng)和全局出發(fā)，對(duì)流域內(nèi)山水林田湖草沙多要素綜合施治，統(tǒng)籌造林、防沙、治水、治污、生物多樣性保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一。

其四，健全黃河流域治理的政策法規(guī)體系。具體來說，一是加快制訂《流域管理法》。為了加強(qiáng)對(duì)流域的統(tǒng)一管理，規(guī)范流域管理主體的行為，建議盡快制訂《流域管理法》并將其作為全國(guó)流域管理的根本大法。要從法律上明確我國(guó)大江大河大湖的基本管理體制，即以流域管理機(jī)構(gòu)為主，將區(qū)域管理、部門管理作為有機(jī)組成部分，突出流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。要確立流域管理機(jī)構(gòu)的地位、基本職能，尤其要賦予流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)流域綜合、統(tǒng)一管理的基本權(quán)力，理清流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域政府及水利、環(huán)保主管部門的責(zé)任分工和職權(quán)范圍等。同時(shí)，依據(jù)當(dāng)前流域管理的新形勢(shì)，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有法規(guī)政策，盡快制訂相關(guān)的配套制度和辦法，不斷完善以法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ)的多層次流域法規(guī)體系，為流域管理提供執(zhí)法依據(jù)。二是制訂專門的《黃河法》?！饵S河法》要明確流域管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位，賦予其行政執(zhí)法權(quán)，確保其在流域治理中的法律地位。要理順流域管理與區(qū)域管理、部門管理以及各級(jí)河務(wù)管理機(jī)構(gòu)之間的法律關(guān)系，明確各方在水資源環(huán)境治理中的事權(quán)和職責(zé)所在，真正做到依法調(diào)整各方面關(guān)系。要把社會(huì)組織和公眾參與在法律中充分體現(xiàn)出來，建立健全民主協(xié)商制度。要針對(duì)性地解決黃河流域的特殊矛盾和尖銳問題，尤其要對(duì)黃河的洪水防御、水土保持、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)等治理行為進(jìn)行依法規(guī)范，為實(shí)現(xiàn)黃河長(zhǎng)治久安、推進(jìn)流域治理現(xiàn)代化提供可靠的法治保障。

其五，妥善推進(jìn)多元主體參與流域治理的相關(guān)制度建設(shè)。為調(diào)動(dòng)各方主體參與黃河流域治理的積極性，提高治理績(jī)效，盡快形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾共同參與的多元主體治理格局，必須盡快建立相應(yīng)的多元主體參與的治理制度。要明確多元主體參與的程序、方式、類別和程度等，尤其是要讓利益相關(guān)方參與項(xiàng)目前期準(zhǔn)備和工程實(shí)施全過程。進(jìn)一步完善信息公開制度，通過運(yùn)用數(shù)字信息技術(shù)等，構(gòu)建全流域數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，及時(shí)公開流域管理中的重大政策、重要事項(xiàng)、重點(diǎn)項(xiàng)目等方面的信息，讓社會(huì)各界能夠便捷獲取相關(guān)信息并實(shí)現(xiàn)互動(dòng)。要加快提高多元主體參與的組織化程度，通過建立相對(duì)寬松的涉水公眾組織準(zhǔn)入制度等，支持其開展有關(guān)流域水資源環(huán)境的公益活動(dòng)，為流域制定規(guī)劃和加強(qiáng)管理提出專業(yè)性建議，對(duì)涉及公眾利益的政策實(shí)施進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。[11]

注釋

①習(xí)近平：《在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的講話》，《求是》2019年第20期。

②柯禮聃：《建立新型的黃河流域管理體制》，《中國(guó)水利》2001年第4期。

③黃秋洪：《重塑流域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)想》，《中國(guó)水利》1999年第11期。

④《生態(tài)環(huán)境部：七大流域海域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管局掛牌成立》，央視網(wǎng)，http：//m.news.cctv.com/2019/07/27/ARTItFw9C8qq576sSIQieri[19]0727.shtml，2020年8月23日。

⑤張金良：《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水戰(zhàn)略思考》，《人民黃河》2020年第4期。

⑥葛顏祥、胡繼連、接玉梅：《黃河水權(quán)市場(chǎng)的建設(shè)及其作用研究》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第4期。

⑦俞可平：《中國(guó)的治理改革（1978—2018）》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2018年第3期。

⑧胡鞍鋼、王亞華：《如何看待黃河斷流與流域水治理》，《管理世界》2002年第6期。

⑨彭本利、李愛年：《流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的困境與對(duì)策》，《中州學(xué)刊》2019年第9期。

⑩劉俊勇：《對(duì)新時(shí)期流域管理機(jī)構(gòu)重新定位的思考》，《人民珠江》2013年第4期。

[11]王俊燕、劉永功、衛(wèi)東山：《我國(guó)流域管理公眾參與機(jī)制初探》，《人民黃河》2016年第2期。

責(zé)任編輯：文 武

The Main Difficulties Faced by the Government in the Yellow River Basin and Their Solutions

Ma Runfan?? Liu Zichen

Abstract：With the ecological protection and high-quality development of the Yellow River Basin becoming a major national strategy， the people have put forward new requirements for the governance of the Yellow River Basin. At present， the government governance of the Yellow River Basin is faced with the dilemma that the authority of the governance institutions has not been clarified， the government governance has the phenomenon of segmentation and disorderly competition， and there are functional intersection and management friction among relevant departments. The main reasons for the dilemma of government governance in the Yellow River Basin are the insufficient concept of cooperative governance， the institutional constraints of the integration of government， affairs and enterprises， imperfect laws and regulations and the lack of organic coordination mechanism. From the perspective of overall governance， we should form the joint force of government governance in the Yellow River Basin by improving the multi-dimensional intergovernmental collaborative governance mechanism， building a cross regional and cross sectoral River Basin coordinated governance system， establishing a collaborative governance system of joint prevention and governance， improving the policy and regulation system of Yellow River Basin governance， and promoting the construction of relevant systems for multi subjects to participate in river basin governance.

Key words：the Yellow River Basin; government governance dilemma; overall governance; high-quality development

收稿日期：2021-04-09

作者簡(jiǎn)介：馬潤(rùn)凡，女，鄭州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，鄭州大學(xué)當(dāng)代資本主義研究中心研究員（鄭州 450001）。

劉子晨，男，鄭州大學(xué)新聞與傳播學(xué)院教師，管理學(xué)博士（鄭州 450001）。