鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究

杜靜然 賽娜

【摘要】政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是國家監(jiān)督公共政策制定與執(zhí)行情況的一項(xiàng)制度安排， 是國家審計(jì)服務(wù)國家治理進(jìn)而實(shí)現(xiàn)良治目標(biāo)的重要手段。 鄉(xiāng)村振興政策是現(xiàn)階段我國“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)程中重要的公共政策， 對其進(jìn)行跟蹤審計(jì)尤為必要。 本研究在回顧文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上， 基于公共政策過程， 論述鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用機(jī)理， 以2018 ～ 2020年審計(jì)署審計(jì)公告為研究對象， 分析實(shí)踐中鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的困境， 并提出相應(yīng)優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興;政策落實(shí)跟蹤審計(jì);公共政策;國家治理

【中圖分類號】 F810? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）18-0097-5

一、問題的提出

2017年10月， 黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。? 2018年2月， 中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》， 對“三農(nóng)”工作提出了具體要求， 具有里程碑式的重大意義。 2018年9月， 中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》， 對這一重大戰(zhàn)略的具體實(shí)施做出了階段性部署安排。 鄉(xiāng)村振興作為國家戰(zhàn)略規(guī)劃在我國“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)程中具有重要意義， 國家圍繞鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！敝贫ǔ雠_了一系列政策。 由于鄉(xiāng)村振興政策具有內(nèi)容覆蓋量大、影響范圍廣的公共性特征， 無論政府還是社會公眾對其的落實(shí)情況與實(shí)施效果都極為關(guān)注。 2018年9月7日， 審計(jì)署印發(fā)了《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的意見》， 按照該指導(dǎo)意見， 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略審計(jì)的相關(guān)工作隨即有序展開。 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)作為一種政策糾偏與反饋機(jī)制， 能夠預(yù)防鄉(xiāng)村振興政策的理解偏差和落實(shí)不到位的風(fēng)險(xiǎn)， 揭示鄉(xiāng)村振興政策制定缺陷和鄉(xiāng)村政策執(zhí)行體制障礙， 抵御鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行過程中的管理漏洞與腐敗。 因此， 為了使鄉(xiāng)村振興政策的良好初衷不被扭曲和具體政策能夠有效實(shí)施， 必須加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）政策落實(shí)跟蹤審計(jì)

國外關(guān)于政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究始于20世紀(jì)50年代， Anderson和Easton[1] 認(rèn)為， 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)補(bǔ)充和完善了傳統(tǒng)審計(jì)的內(nèi)容， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)由于其獨(dú)特的地位和特點(diǎn)對公共政策制定和執(zhí)行的有效性進(jìn)行評估， 并提出審計(jì)建議， 從而使國家審計(jì)內(nèi)容更加完善。 Dunn[2] 提出了公共政策評估的適應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。 國內(nèi)學(xué)者從20世紀(jì)80年代開始關(guān)注政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。 秦榮生[3] 認(rèn)為， 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是對公共政策及其相關(guān)配套措施的執(zhí)行效果進(jìn)行審查和評價， 從而發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中的問題并提出建議的一種國家審計(jì)形式。 譚志武[4] 提出， 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)不僅在于評價政策執(zhí)行效果， 還在于政策資金管理的規(guī)范性、資金使用的合法性。 在此基礎(chǔ)上， 學(xué)者們對于政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。 王慧[5] 認(rèn)為， 要把握公共政策和國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的關(guān)系， 持續(xù)進(jìn)行政策落實(shí)跟蹤審計(jì)， 以充分履行國家審計(jì)職能。

（二）鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)

現(xiàn)階段， 鄉(xiāng)村振興政策是我國公共政策中極為重要的組成部分。 目前， 國外對鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)進(jìn)行研究的文獻(xiàn)較為缺乏。 在我國， 李平[6] 論述了鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的內(nèi)容， 其重點(diǎn)在于揭示“阻礙鄉(xiāng)村振興政策措施落實(shí)、制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村深化改革等體制障礙、制度缺陷和管理漏洞”。 劉錫平[7] 指出， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)村振興重大專項(xiàng)資金申報(bào)立項(xiàng)、組織管理、使用績效等方面進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)， 以充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督職能， 服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

綜上可知， 學(xué)者們對公共政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的定義、內(nèi)容和公共政策執(zhí)行效果審計(jì)進(jìn)行了有益探索。 但鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究成果相對較少， 已有文獻(xiàn)的主要關(guān)注點(diǎn)在于其內(nèi)容和重點(diǎn)， 缺乏系統(tǒng)和深入的理論與實(shí)踐研究， 對于鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的研究尚處于起步階段。

三、鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的作用機(jī)理

基于我國“全面治理”與 “持續(xù)治理”相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式， 鄉(xiāng)村振興政策的著力點(diǎn)在于形成“全過程一體化”的公共政策作用機(jī)制。 為此， 需要將鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的全部過程納入審計(jì)監(jiān)督范疇。 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)作為一種全過程的持續(xù)審計(jì)， 其在鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的不同階段均發(fā)揮著相應(yīng)的治理作用。

（一）鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)過程

1. 配套措施制定階段。 通常， 有關(guān)鄉(xiāng)村振興的重大政策由國務(wù)院及其職能部門制定， 考慮到我國各個地區(qū)鄉(xiāng)村的地理環(huán)境、自然資源條件、經(jīng)濟(jì)政策適合度等方面具有高度異質(zhì)性特征， 因而地方政府及其職能部門需要結(jié)合本地具體情況， 制定與當(dāng)?shù)貙?shí)際條件高度契合的鄉(xiāng)村振興政策配套措施， 并按照配套政策措施的制定目標(biāo)分配鄉(xiāng)村振興資金。 各地方政府通過成立鄉(xiāng)村振興工作領(lǐng)導(dǎo)小組， 制定鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)資金管理辦法、鄉(xiāng)村振興績效考核制度等配套措施， 進(jìn)一步宣傳、解讀和推廣鄉(xiāng)村振興政策， 減少由于信息不對稱造成的鄉(xiāng)村振興政策制定者、執(zhí)行者以及受眾方對政策理解不一致的問題。 限于政策制定者的有限理性、知識存量和認(rèn)知水平差異， 同時也受到地方差異的影響， 鄉(xiāng)村振興政策配套措施的制定可能會在政策傳遞過程中與中央相關(guān)政策發(fā)生偏差， 因此國家審計(jì)機(jī)關(guān)需要對鄉(xiāng)村振興政策的配套措施制定情況予以審查和評價。

2. 政策執(zhí)行階段。 各級政府及其職能部門在鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行和協(xié)作過程中可能會存在利益訴求不同、信息不對稱和監(jiān)管不到位等問題， 不可避免地會出現(xiàn)資金使用不規(guī)范、組織協(xié)調(diào)不順暢、政策效果不達(dá)標(biāo)等問題， 因此國家審計(jì)機(jī)關(guān)需要對鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行情況予以充分關(guān)注。

3. 政策效果評價階段。 對鄉(xiāng)村振興政策效果的評價必須考察該政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。 而我國公共政策評估主要由政府部門進(jìn)行， 政府部門在系統(tǒng)內(nèi)采取自下而上的總結(jié)報(bào)告等形式對政策執(zhí)行效果進(jìn)行評價， 存在評估主體單一、獨(dú)立性不足、專業(yè)性缺失的問題， 這將影響鄉(xiāng)村振興政策效果評價結(jié)論的客觀性與正確性。 因此， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)需要作為獨(dú)立于鄉(xiāng)村振興政策制定者、執(zhí)行者和受眾者的第三方， 秉持客觀和公正的職業(yè)態(tài)度， 運(yùn)用績效評價專業(yè)知識和技能對鄉(xiāng)村振興政策效果實(shí)施評價。

（二）跟蹤審計(jì)作用機(jī)理

1. 鄉(xiāng)村振興政策制定階段的審計(jì)預(yù)防治理。 鄉(xiāng)村振興政策制定階段的成果主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村振興政策的“形式”維度， 鄉(xiāng)村振興政策的形式是指鄉(xiāng)村振興政策所存在和產(chǎn)生的方式以及外部表現(xiàn)形態(tài)， 具體包括政策的文件形式、政策體系形式和政策制定程序。 鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)制定階段的審計(jì)實(shí)質(zhì)上就是形式維度的審計(jì)， 即在鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策執(zhí)行之前， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)對地方政府和相關(guān)職能部門制定的配套措施進(jìn)行的審計(jì)評價， 應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地方政府制定的鄉(xiāng)村振興政策配套措施的確定性、配套措施體系的一致性以及配套措施制定程序的法定性。

國家審計(jì)機(jī)關(guān)通過及時介入地方政府制定鄉(xiāng)村振興政策配套措施的環(huán)節(jié)， 在審查各地方政府是否出臺了相關(guān)配套措施的基礎(chǔ)上， 進(jìn)一步對配套措施基于形式維度進(jìn)行審計(jì)， 主要審查內(nèi)容包括： 政策執(zhí)行主體、客體和內(nèi)容三個要素是否完整; 配套措施的條文是否具有確定性和一致性; 配套措施與中央鄉(xiāng)村振興政策精神是否一致; 各項(xiàng)配套措施之間是否協(xié)調(diào)和相對穩(wěn)定; 與當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”情況的契合程度; 配套措施制定依據(jù)是否合理; 配套措施是否可行等。 通過審查， 及早發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策配套措施可能存在的風(fēng)險(xiǎn)， 提供具有前瞻性的建設(shè)性建議， 防止由于地方政府及其職能部門鄉(xiāng)村振興政策配套措施制定不當(dāng)帶來的負(fù)面效應(yīng)， 從而發(fā)揮國家審計(jì)的事前預(yù)防功能。

2. 鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行階段的審計(jì)揭示治理。 鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行即“事實(shí)”維度， 具體而言， 鄉(xiāng)村振興政策的事實(shí)維度是指鄉(xiāng)村振興政策具體執(zhí)行過程中表現(xiàn)出的各種數(shù)量值、比率關(guān)系或統(tǒng)計(jì)結(jié)果等客觀存在的指標(biāo)。 鄉(xiāng)村振興政策的具體執(zhí)行過程受眾眾多， 是一個復(fù)雜、涉及多個領(lǐng)域、充滿不確定性的過程， 對鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤“事實(shí)”維度的審計(jì)屬于事中審計(jì)， 是對鄉(xiāng)村振興政策實(shí)施過程及政策實(shí)施所涉及公共資金使用情況的審查。

國家審計(jì)機(jī)關(guān)通過審查各級政府及相關(guān)職能部門在鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行過程中的主體責(zé)任履行情況， 評價政策執(zhí)行主體行為的合法性與恰當(dāng)性。 主要審查內(nèi)容包括： 政策執(zhí)行主體在鄉(xiāng)村政策執(zhí)行過程中是否存在不執(zhí)行、扭曲執(zhí)行和執(zhí)行不暢等情況; 鄉(xiāng)村振興資金的投入、資金運(yùn)用信息披露和資金監(jiān)管責(zé)任等情況。 通過跟蹤審查鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行過程及資金使用情況， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)可以及時、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)阻礙鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行的原因， 揭示影響鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的因素， 向政府相關(guān)部門提供審計(jì)建議， 保證鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行到位， 避免政策在落實(shí)過程中出現(xiàn)偏差。

3. 鄉(xiāng)村振興政策效果階段的審計(jì)評價治理。 鄉(xiāng)村振興政策的效果也就是“價值”維度， 即鄉(xiāng)村振興政策運(yùn)行中和運(yùn)行之后所產(chǎn)生的各種影響和發(fā)揮的實(shí)際作用。 鄉(xiāng)村振興政策的價值具體表現(xiàn)為政策效果、政策效率和政策影響。 對鄉(xiāng)村振興政策效果階段的審計(jì)， 也就是鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)價值維度的審計(jì)屬于事后審計(jì)， 通過評估鄉(xiāng)村振興政策產(chǎn)生的影響， 即該政策引起政策受眾方和社會發(fā)生的改變， 判斷鄉(xiāng)村振興政策是否符合促進(jìn)社會生產(chǎn)力、社會公正和人的全面發(fā)展的三項(xiàng)公共政策的價值標(biāo)準(zhǔn)， 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對鄉(xiāng)村振興政策制定者和執(zhí)行者的權(quán)利監(jiān)督與約束。

國家審計(jì)機(jī)關(guān)對鄉(xiāng)村振興政策價值維度審計(jì)的具體內(nèi)容包括： 評價鄉(xiāng)村振興政策的執(zhí)行效果是否已實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)和預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度; 審查鄉(xiāng)村振興政策專項(xiàng)資金運(yùn)用的合法性、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性; 評估鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村科技和人才、農(nóng)村環(huán)境治理效果的影響等。 通過審計(jì)及時發(fā)現(xiàn)和揭示影響鄉(xiāng)村振興政策順利實(shí)施或偏離價值目標(biāo)的因素， 促進(jìn)各級政府和相關(guān)職能部門增強(qiáng)服務(wù)鄉(xiāng)村振興意識和履責(zé)能力， 保證“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的政策價值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

綜上所述， 鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的三個階段即政策制定、執(zhí)行和效果評價階段， 也就是形式維度、事實(shí)維度和價值維度三個方面的審計(jì)彼此聯(lián)系配合， 形成一個審計(jì)治理的作用體系， 具體如圖1所示。

四、鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐中面臨的主要問題

按照審計(jì)署的統(tǒng)一部署， 各級國家審計(jì)機(jī)關(guān)從2018年底開始依法進(jìn)行鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)。 2018 ～ 2020年， 審計(jì)署共發(fā)布了9份有關(guān)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的審計(jì)公告， 從審計(jì)公告來看， 鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐中仍然存在一些問題， 分析如下。

（一）審計(jì)介入評價配套措施制定較為滯后

根據(jù)審計(jì)公告， 鄉(xiāng)村振興政策配套措施制定主要存在三類問題： 一是各級地方政府未能及時完成鄉(xiāng)村振興政策的具體方案， 資金使用效率不高。 例如， 審計(jì)署2020年第5號審計(jì)公告顯示， 截至2020年6月底， 下達(dá)給遼寧省、安徽省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等的市、縣的涉農(nóng)財(cái)政專項(xiàng)資金10.13億元滯留、滯撥、長期閑置， 其中2.84億元閑置兩年以上。 二是各級地方政府未能科學(xué)論證鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目， 導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高或后續(xù)管理不到位。 例如， 審計(jì)署2020年第4號審計(jì)公告顯示， 遼寧省法庫縣、吉林省長春市九臺區(qū)、甘肅省西和縣等7個縣53個農(nóng)村道路管理不規(guī)范， 2038.64公里道路養(yǎng)護(hù)或生命安全防護(hù)不到位， 涉及資金3.8億元。 三是各級地方政府項(xiàng)目方案編制不合理， 項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。 例如， 審計(jì)署2020年第4號審計(jì)公告顯示， 山西省和順縣、山東省蒙陰縣、廣東省佛岡縣等17個縣6.33萬農(nóng)戶的農(nóng)村廁所改造任務(wù)未能如期完工。

實(shí)際上， 如果審計(jì)機(jī)關(guān)及時介入各級地方政府制定鄉(xiāng)村振興配套措施的制定階段， 通過對政策的一致性、合理性、確定性等形式進(jìn)行評價， 上述問題原本能夠得以避免和糾正， 但目前審計(jì)機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村振興政策配套措施制定階段的評價功能缺位， 審計(jì)治理的預(yù)防功能未能有效發(fā)揮， 導(dǎo)致地方政府存在鄉(xiāng)村振興政策具體方案遲滯、項(xiàng)目論證簡化、項(xiàng)目方案編制粗糙等問題。

（二）政策執(zhí)行過程審計(jì)對存在問題的原因關(guān)注欠缺

鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行是政策落實(shí)過程的中間階段， 具有承上啟下的作用， 政策執(zhí)行審計(jì)要通過跟蹤審查執(zhí)行過程發(fā)現(xiàn)政策落實(shí)偏差， 并揭示影響落實(shí)的因素。 本文通過對審計(jì)公告結(jié)果的梳理發(fā)現(xiàn)， 鄉(xiāng)村振興執(zhí)行審計(jì)過程中， 審計(jì)人員僅僅關(guān)注發(fā)現(xiàn)的問題本身， 并未深刻揭示產(chǎn)生問題的深層次原因。 例如審計(jì)署2020年第4號審計(jì)公告指出， “部分地區(qū)落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、糧食和生豬生產(chǎn)保障、農(nóng)村人居環(huán)境整治等政策措施落實(shí)不到位”， 每個具體問題在后附的主要問題清單中反映為“問題類型”和“主要表現(xiàn)”， 但是對于政策措施落實(shí)不到位的原因沒有單獨(dú)列示， 僅在“問題表現(xiàn)”中有“管理不規(guī)范”等模糊的原因說明。

關(guān)注政策是否落實(shí)、執(zhí)行是否存在偏差僅僅是鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行審計(jì)的一個方面， 對于其落實(shí)不到位、執(zhí)行存在偏差的原因揭示卻是政策執(zhí)行審計(jì)不可或缺的另一個方面， 它是審計(jì)人員為鄉(xiāng)村振興政策充分執(zhí)行提供“如何規(guī)范管理、從哪里入手規(guī)范管理”等有價值審計(jì)建議的依據(jù)。 然而， 目前鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行審計(jì)中重問題、輕原因， 審計(jì)治理的揭示功能尚未充分發(fā)揮， 也就難以及時發(fā)現(xiàn)和揭示制約鄉(xiāng)村振興政策順利實(shí)施的各種原因。

（三）政策效果審計(jì)對政策及其效果的評價不足

審計(jì)署發(fā)布的有關(guān)鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的審計(jì)公告的內(nèi)容及其后附的主要問題清單說明重點(diǎn)集中于： 資金閑置、項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、項(xiàng)目后續(xù)管理管護(hù)不到位、項(xiàng)目進(jìn)度慢等問題， 缺少對鄉(xiāng)村振興政策本身或政策執(zhí)行效果的評價性描述。 即便專門針對鄉(xiāng)村振興政策的2019年第6號審計(jì)公告， 也僅僅運(yùn)用諸如“建設(shè)任務(wù)未完成” “尚未投入使用” “未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)任務(wù)”等比較簡潔的語言描述現(xiàn)狀， 并未從農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展等方面闡釋審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題， 也未對政策落實(shí)及其效果予以評價。 2019年第6號審計(jì)公告中針對效果性的評價體現(xiàn)在農(nóng)村廁所改造和污水垃圾處理設(shè)施項(xiàng)目效益與資金效益上， 例如“14個縣的農(nóng)村廁所、污水和垃圾處理設(shè)施建成后因管護(hù)不到位等無法有效使用， 部分長期閑置未發(fā)揮效益”。 再如“造成32.73億元滯撥或結(jié)存在地方財(cái)政、農(nóng)業(yè)等主管部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 其中4.94億元閑置1年以上， 最長的閑置超過4年”。 這些對項(xiàng)目效益和資金效益的評價具有一定的局限性， 在農(nóng)民滿意度、人居環(huán)境治理質(zhì)量、鄉(xiāng)村振興政策產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等方面， 政策落實(shí)跟蹤審計(jì)并沒有予以相應(yīng)監(jiān)督和評價， 也缺乏對相關(guān)部門和人員的問責(zé)。

鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)通過關(guān)注政策受眾人員和鄉(xiāng)村各個方面所發(fā)生的實(shí)際變化， 并將實(shí)際變化的現(xiàn)實(shí)和應(yīng)該發(fā)生變化的價值標(biāo)準(zhǔn)做比較， 以此為依據(jù)對鄉(xiāng)村振興政策制定者和執(zhí)行者的價值取向進(jìn)行評價， 確保各級政府和相關(guān)職能部門服務(wù)鄉(xiāng)村振興的政策價值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。 但審計(jì)實(shí)踐中鮮有關(guān)注鄉(xiāng)村振興政策及其效果， 對鄉(xiāng)村治理問題問責(zé)不到位， 審計(jì)治理的評價功能未有效發(fā)揮， 鄉(xiāng)村振興政策的價值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的評價便無從談起。

五、鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的優(yōu)化路徑

（一）及時評價配套措施， 為鄉(xiāng)村振興政策制定提供信息和咨詢

國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該及時介入鄉(xiāng)村振興政策配套措施制定階段， 實(shí)質(zhì)上是在法律賦予其的合法地位前提下參與鄉(xiāng)村振興政策過程， 擴(kuò)大了政策主體參與廣度， 并前置了非傳統(tǒng)政策主體參與政策的時間， 而且國家審計(jì)機(jī)關(guān)要出具審計(jì)報(bào)告， 報(bào)告上應(yīng)重點(diǎn)列示具有專業(yè)性和權(quán)威性的審計(jì)建議， 以提高審計(jì)參與政策配套措施制定階段的質(zhì)量。 另外， 國家審計(jì)對鄉(xiāng)村振興政策的形式審計(jì)， 要通過審計(jì)公告和公告解讀等方式， 為社會公眾提供更加充分和真實(shí)的鄉(xiāng)村振興政策配套措施制定信息， 從而克服各級政府和職能部門內(nèi)部缺乏公開信息的動力與機(jī)制的缺陷。 社會公眾從審計(jì)公告和公告解讀中獲得審計(jì)信息后參與鄉(xiāng)村振興政策， 也有助于從 “源頭”上保證鄉(xiāng)村振興政策和措施的有效落實(shí)。

（二）深入挖掘問題原因， 保障鄉(xiāng)村振興政策順利貫徹落實(shí)

鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行涉及多種因素， 保證其順利執(zhí)行需要兩個重要條件： 一是執(zhí)行者盡職盡責(zé)， 二是政策執(zhí)行過程中的制度保障。 從鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行存在問題的外在表現(xiàn)到產(chǎn)生問題的原因， 需要審計(jì)機(jī)關(guān)和人員能夠以宏觀和全面的視角， 從問題表象分析影響和阻礙鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的執(zhí)行主體或者制度因素， 從而發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策偏離預(yù)期目標(biāo)的原因。

具體而言， 在鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行階段， 審計(jì)人員一方面要審查各級政府及其相關(guān)職能部門是否創(chuàng)造了充分的條件保障鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)， 并對政策具體執(zhí)行單位和人員進(jìn)行必要的管理和控制， 從而監(jiān)督和約束鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行主體， 以確保其職責(zé)履行到位。 另一方面， 審計(jì)人員要關(guān)注政策落實(shí)過程中的執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任制度和建成項(xiàng)目的管理機(jī)制， 通過對上述制度設(shè)計(jì)的健全性、執(zhí)行的有效性進(jìn)行評價， 進(jìn)一步揭示鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)的制度障礙， 為鄉(xiāng)村振興政策各個相關(guān)主體提供具有可行價值的建議， 從而及時糾正鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行偏差， 防止政策落實(shí)發(fā)生變形。

（三）有效開展政策績效評價， 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策價值目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

各級政府及相關(guān)職能部門在鄉(xiāng)村振興政策的制定與執(zhí)行過程中必須有所作為， 并且承擔(dān)公共受托責(zé)任。 與之相適應(yīng)， 鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)需要關(guān)注政府制定和執(zhí)行政策的公正性、效率性、平等性和穩(wěn)定性， 即在鄉(xiāng)村振興政策的終結(jié)階段， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該對該政策予以績效評價。 鄉(xiāng)村振興政策績效評價一般可以分為三個步驟：

1. 完善鄉(xiāng)村振興政策績效評價指標(biāo)體系。 評價指標(biāo)體系應(yīng)該包括鄉(xiāng)村振興政策效率、鄉(xiāng)村振興政策效果、鄉(xiāng)村振興政策影響和鄉(xiāng)村振興政策充分性四個維度。 效率維度是指鄉(xiāng)村振興政策成本收益率， 鄉(xiāng)村振興政策收益不僅有貨幣收益， 還有非貨幣收益。 因此對鄉(xiāng)村振興政策效率維度績效評價主要在于政策是否以最低成本最大化實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興政策的預(yù)期目標(biāo)。 效果維度是指鄉(xiāng)村振興政策結(jié)果是否或在多大程度達(dá)到鄉(xiāng)村振興政策制定目標(biāo)。 通過鄉(xiāng)村振興政策實(shí)際執(zhí)行結(jié)果與預(yù)期結(jié)果的比較進(jìn)行鄉(xiāng)村振興政策效果維度績效評價。 影響維度是指鄉(xiāng)村振興政策對農(nóng)民及其他群體產(chǎn)生的影響， 既包括經(jīng)濟(jì)影響， 也包括心理影響等其他影響。 充分性維度重點(diǎn)評價鄉(xiāng)村振興政策制定和執(zhí)行中出現(xiàn)的問題是否有效解決， 農(nóng)民的訴求是否得以充分滿足。

2. 建立鄉(xiāng)村振興政策績效評價過程和結(jié)果信息公開制度。 信息公開制度有利于國家審計(jì)發(fā)揮約束性和建設(shè)性作用。 鄉(xiāng)村振興政策績效評價結(jié)果作為鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)跟蹤審計(jì)信息的一部分， 國家審計(jì)機(jī)關(guān)一方面向政府報(bào)告， 并以簡報(bào)形式印發(fā)給鄉(xiāng)村振興政策的相關(guān)執(zhí)行部門， 另一方面在審計(jì)署和地方審計(jì)機(jī)關(guān)網(wǎng)站上以審計(jì)公告形式公開。 國家審計(jì)機(jī)關(guān)在不涉及國家秘密和商業(yè)秘密的基礎(chǔ)上， 向社會公眾公開鄉(xiāng)村振興政策落實(shí)審計(jì)的相關(guān)信息， 在一定程度上提升審計(jì)意見和審計(jì)建議的影響力， 有助于更多社會公眾參與鄉(xiāng)村治理， 發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。

3. 根據(jù)鄉(xiāng)村振興政策績效評價結(jié)果實(shí)施問責(zé)。 鄉(xiāng)村振興政策績效評價結(jié)果有正反兩個方面， 對于正面效果明顯的鄉(xiāng)村振興政策應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行， 對于產(chǎn)生負(fù)面效果或者無效的鄉(xiāng)村振興政策應(yīng)予以廢止， 而對于有待改進(jìn)的鄉(xiāng)村振興政策， 政策制定部門應(yīng)結(jié)合審計(jì)建議予以完善。 另外， 對于沒有完成預(yù)期目標(biāo)的鄉(xiāng)村振興政策， 政府有關(guān)部門需要分析政策制定不恰當(dāng)和執(zhí)行不到位的具體原因， 并依法追究責(zé)任人的責(zé)任， 以發(fā)揮績效評價的結(jié)果導(dǎo)向和剛性約束作用。

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