政府機構(gòu)改革磨合階段的組織文化變革與沖突

傅雨飛

摘 要：政府機構(gòu)改革的磨合階段是機構(gòu)改革過程中一個較長時期的組織整合過程。從中心任務(wù)看，該階段以組織文化的變遷為主;從組織行為特征看，該階段的行政組織對于行政環(huán)境訴求的遵從特征突出;從標(biāo)志性意義看，該階段與其他階段顯著不同。關(guān)注該階段組織文化的變革與沖突，能夠在具有時空坐標(biāo)約束的條件下，深入討論機構(gòu)改革過程。在機構(gòu)改革的磨合階段，存在“組織文化變革-資源分配價值取向”“組織文化變革-公共政策過程”以及“組織文化變革-組織結(jié)構(gòu)調(diào)整”等三大聯(lián)動效應(yīng)。三大聯(lián)動效應(yīng)幾乎引發(fā)和規(guī)約了本次機構(gòu)改革中各種類型的組織文化沖突。基于認同、組織、職能等的組織文化整合是降低沖突及運行風(fēng)險的重要方法。

關(guān)鍵詞：機構(gòu);改革;文化;沖突;整合

在完成機構(gòu)實體調(diào)整和部門職能配置等過程之后，政府機構(gòu)改革存在一個較長時期的組織內(nèi)部磨合過程。該階段具有三個明顯的時空特征：一是中心任務(wù)區(qū)別明顯，機構(gòu)改革初期以器物性變化為主，磨合階段以組織文化的變遷為主;二是組織行為區(qū)別顯著，機構(gòu)改革初期行政組織的可為性突出，行政組織發(fā)揮主觀能動性的特征明顯，在機構(gòu)改革的力度、規(guī)模、時間安排等方面自由裁量空間較大，而在機構(gòu)改革的磨合階段，行政組織的可接受性突出，行政組織滿足行政環(huán)境訴求、依照規(guī)律辦事的遵從特征明顯，在組織文化整合的內(nèi)容、方法、時間安排等方面自由裁量空間較小;三是標(biāo)志性意義區(qū)別顯著，在機構(gòu)改革初期，其階段性機構(gòu)改革任務(wù)的完成并不是機構(gòu)改革的結(jié)束，但經(jīng)歷漫長的磨合階段，組織文化整合的完成則意味著機構(gòu)改革的結(jié)束。所以，將機構(gòu)改革按照其時空特征區(qū)分，有利于機構(gòu)改革研究的細化和深入。

機構(gòu)改革的內(nèi)容紛紜復(fù)雜，既有機構(gòu)的調(diào)整，也有職能的優(yōu)化;既有政府流程的再造，更有組織文化的革新與整合等。在機構(gòu)改革初期，人們更為關(guān)注的往往是機構(gòu)設(shè)置、職能優(yōu)化、利益分配、權(quán)責(zé)關(guān)系等機構(gòu)改革前期的“硬件”方面的改革，而容易忽視發(fā)生在磨合階段組織文化的革新與整合等“軟件”方面的改革。作為一項具有時序結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)工程，忽視了上述改革中任何一個階段，都會對機構(gòu)改革的整體運行造成影響。習(xí)近平指出，“深化黨和國家機構(gòu)改革是對黨和國家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)”[1]。從時序上理解，組織文化的磨合與沖突、耦合與重整一定與這種系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)緊密關(guān)聯(lián)。組織文化變遷是嵌入漫長磨合階段的系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)過程的重要組成部分。

關(guān)于本輪機構(gòu)改革，不少學(xué)者已進行了初步的探索。著眼點涉及哲學(xué)分析[2]、行政發(fā)展[3]、民族復(fù)興[4]、歷史分析[5]、法定機構(gòu)改革[6]等理論視角影響要素。這些研究雖然取得了一定的進展，但尚缺乏從組織文化這一影響要素入手對于本輪機構(gòu)改革的磨合進行討論。從政治發(fā)展過程的形態(tài)變化來看，機構(gòu)和職能調(diào)整是組織文化革新與整合的重要條件之一，組織文化的整合是機構(gòu)和職能調(diào)整的必然結(jié)果。繼組織架構(gòu)重建和機構(gòu)職能調(diào)整之后，組織文化的變革是必須要發(fā)生的“化學(xué)反應(yīng)”過程。“完成組織架構(gòu)重建、實現(xiàn)機構(gòu)職能調(diào)整，只是解決了‘面上的問題，真正要發(fā)生‘化學(xué)反應(yīng)，還有大量工作要做?！盵7]在機構(gòu)改革的磨合階段，如果只關(guān)注完成組織架構(gòu)重建和實現(xiàn)職能調(diào)整等器物層面的變革，而忽視接踵而來的組織文化的重構(gòu)，恰如只關(guān)注物理變化而忽視了化學(xué)變化一樣，是對更具實質(zhì)意義的變革缺乏足夠的關(guān)注，在某種意義上也是對于機構(gòu)改革時序結(jié)構(gòu)的一種否定。如果缺乏組織文化的整合，將彌散性地影響機構(gòu)改革的進程，持續(xù)地鉗制組織重構(gòu)后的行政效率，從整體上阻礙建立簡約高效的行政管理體制，影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程，也就很難從軟環(huán)境方面鞏固機構(gòu)改革的成果?；谏鲜隹紤]，本文以系統(tǒng)性整體性重構(gòu)為研究視閾，對機構(gòu)改革的磨合階段組織文化變革與沖突的機理進行分析。

一、機構(gòu)改革與組織文化變革的聯(lián)動效應(yīng)

黨的十九大之后，我國拉開了新一輪機構(gòu)改革的帷幕。本輪改革新組建部委七個，不再保留的部、委、局、會和部委級別的辦公室共十五個。改革后，國務(wù)院正部級機構(gòu)減少八個，副部級機構(gòu)減少七個，力度超過以往歷次機構(gòu)改革。作為組織約定俗成的運作規(guī)則，組織文化必須以組織為載體，當(dāng)組織架構(gòu)或機構(gòu)體系發(fā)生更替后，組織文化必然產(chǎn)生變革的訴求，并通過一系列的整合和孕育過程，重塑一種新的組織文化。這種新的組織文化與新的組織架構(gòu)相匹配，雖然表面上與既往差別不大，但其實際任務(wù)之艱巨，遠超以往歷次機構(gòu)改革。這種組織文化變革的實踐將通過特有的基礎(chǔ)聯(lián)動效應(yīng)與機構(gòu)改革的磨合階段的關(guān)鍵環(huán)節(jié)相關(guān)聯(lián)。這種組織文化變革與組織的活動過程具有更直接的基礎(chǔ)性聯(lián)動特征，其引發(fā)的主要基礎(chǔ)聯(lián)動效應(yīng)是：與資源分配價值取向的聯(lián)動效應(yīng);與公共政策過程的聯(lián)動效應(yīng);與組織變革的聯(lián)動效應(yīng)。

“組織文化變革-資源分配價值取向”的聯(lián)動效應(yīng)。組織文化表征組織的個性特征。就行政組織而言，這些個性也是一種表現(xiàn)為價值分配準(zhǔn)則的約定俗成的價值觀，由一整套核心的假設(shè)、理念和隱含的行為規(guī)則所組成，并通過組織內(nèi)部薪火相傳的管理思想、行為約束和傳統(tǒng)習(xí)慣等，規(guī)范一定行政環(huán)境中組織成員的價值分配行為?！岸x中的文化是一種無形的、隱含的、不可捉摸而又理所當(dāng)然、習(xí)以為常的東西?！盵8]盡管如此，組織文化結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性卻是不言而喻的。任何一種組織文化都是由多種成分構(gòu)成的，每種成分在組織變革中所處的地位和變革的結(jié)果也不同，并不同程度地影響組織成員的行為。一般來說，存在若干個不同的維度組織文化。在多數(shù)情況下，組織會根據(jù)自身需要，對某種文化維度的強調(diào)程度超過其他維度，并且以此種文化維度為工具，從根本上塑造組織的個性以及規(guī)約組織成員的工作方式。此處不妨稱其為首要維度。雖然價值分配要受到多方面的約束，但是行政機構(gòu)的組織文化的首要維度對于資源分配的沖擊卻是最大的。

對于公共資源進行分配是政府的主要職責(zé)，所以在機構(gòu)改革的磨合階段，對于一種全新的能夠規(guī)范資源分配行為的組織文化維度的強調(diào)，往往要超過對于其他文化維度的強調(diào)，且這種強調(diào)以超強的力度向部、委、局的理念形象、管理模式和文化資源進行滲透。這意味著進入機構(gòu)改革的磨合階段，資源分配的價值取向與整體上組織文化的變革存在首當(dāng)其沖的聯(lián)動效應(yīng)，繼而對本部門的公共服務(wù)模式、對于社會資源的分配方式等產(chǎn)生重大影響。換言之，當(dāng)機構(gòu)改革進入磨合階段，組織文化變革的影響將首先表現(xiàn)出對于資源分配價值取向的聯(lián)動效應(yīng)。國家治理能力是一個包括價值分配能力在內(nèi)的運用國家制度管理社會事務(wù)的能力。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，對于包括行政組織內(nèi)部共有價值體系在內(nèi)的政治發(fā)展具有重大引領(lǐng)意義，成為資源分配價值取向進行調(diào)整的標(biāo)桿。進入機構(gòu)改革的磨合階段，原有的能夠?qū)卜?wù)模式和資源分配方式產(chǎn)生影響的共有價值體系，也必須向?qū)崿F(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向發(fā)生位移，因此這種聯(lián)動效應(yīng)具有統(tǒng)領(lǐng)性。

“組織文化變革-公共政策過程”的聯(lián)動效應(yīng)。如果說，組織文化變革與資源分配價值取向的聯(lián)動效應(yīng)是一種具有指導(dǎo)意義的價值理念方面的變化，基本屬于務(wù)虛范疇的革新，那么，“組織文化變革-公共政策過程”的聯(lián)動效應(yīng)，則是發(fā)生在實務(wù)層面的聯(lián)動效應(yīng)，更多的是屬于實踐范疇的革新，是在價值觀確定之后，并在其指導(dǎo)下的一種廣泛的務(wù)實行為。從時序結(jié)構(gòu)上理解，公共政策過程與組織文化變革的聯(lián)動效應(yīng)，發(fā)生于“組織文化變革-資源分配價值取向”的聯(lián)動效應(yīng)之后。作為公共政策運行環(huán)境的重要組成部分，其發(fā)生機理是：組織文化變革直接作用于公務(wù)員的行政動機，行政動機則直接影響公共政策制定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和步驟，影響政策執(zhí)行的方向、邏輯和績效。具體地說，組織文化在道德上對于政策制定和執(zhí)行具有引導(dǎo)作用，在行政規(guī)則上具有一定的規(guī)范作用，因此能夠為政策制定和執(zhí)行提供道德層面的約束和規(guī)則制定方面的標(biāo)準(zhǔn)，能夠為保障政策制定和政策執(zhí)行向著正確方向發(fā)展而發(fā)揮促進作用，進而影響整個政策系統(tǒng)的輸入和輸出。雖然原來的部、委、局等已經(jīng)不復(fù)存在，但進入機構(gòu)改革的磨合階段后，這些組織曾經(jīng)秉持的組織文化仍深刻地存在于其成員的行政動機中，使得政策制定的科學(xué)性和政策執(zhí)行的適切性等過程很難擺脫其影響。

公共政策制定和公共政策執(zhí)行是政策過程的主要階段，政策過程的最大特征是環(huán)環(huán)相扣，這一點決定了政策過程的影響具有顯著的傳導(dǎo)性。對于這兩個階段影響的傳導(dǎo)性在很大程度上將波及全部政策過程。強文化是被組織成員強烈堅持的文化。一種組織文化越強烈，對于組織管理者進行政策制定、政策執(zhí)行和政策評估的控制方式影響越大。原來的組織成員所秉持的組織文化根深蒂固，政策實務(wù)過程又需要較大的驅(qū)動力來推動，因此，在機構(gòu)改革的磨合階段，為克服這種既有的根深蒂固的組織文化，需采用強文化的模式，方能夠傳導(dǎo)至全部政策過程，保證政策制定和政策執(zhí)行等環(huán)節(jié)在一個易于統(tǒng)一認知的環(huán)境下進行。對于新組建之后機構(gòu)內(nèi)多元組織文化并存的格局而言，應(yīng)該根據(jù)組織發(fā)展后公共政策過程的實際需要和走向、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，進行組織文化分析，取其精華、舍棄糟粕，用其所長、避其所短，并精心培育選擇出來的組織文化，使其成為一種影響廣泛的強文化。這個過程，形式上是對原有的多元組織文化所進行的重構(gòu)，本質(zhì)上則是通過公共政策的制定和執(zhí)行等環(huán)節(jié)而對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的回應(yīng)，是建設(shè)國家治理體系和治理能力的重要組成元素。

“組織文化變革-組織結(jié)構(gòu)調(diào)整”的聯(lián)動效應(yīng)。組織結(jié)構(gòu)調(diào)整是組織變革的主要組成部分之一。進入機構(gòu)改革的磨合階段后，大規(guī)模的部委間的合并重組等調(diào)整過程已經(jīng)完成，新組建的機構(gòu)內(nèi)的組織結(jié)構(gòu)調(diào)整在形式上也已經(jīng)告一段落，但實際上機構(gòu)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整遠沒有結(jié)束。組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整涉及磨合、重塑和多次調(diào)試等各方面的關(guān)系重構(gòu)，是一個必然發(fā)生的過程。在大規(guī)模的部委間的合并重組等過程之后，組織必然根據(jù)內(nèi)外環(huán)境變化，及時對組織內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、人員配備及技術(shù)等進行新一輪次級調(diào)整和重塑。這一過程與組織文化變革息息相關(guān)。組織文化的變革不能一蹴而就，組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)變革也不能急于求成。機構(gòu)是組織文化的載體，組織文化依托機構(gòu)而發(fā)揮作用，同時反過來影響機構(gòu)內(nèi)部的變更與結(jié)構(gòu)的設(shè)計。內(nèi)部機構(gòu)的分布不僅僅是按需設(shè)計，也不僅僅是因人設(shè)計，更多的是按照組織文化的干預(yù)能力來進行的“文化設(shè)計”。不同的組織文化會顯著地影響組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計結(jié)果，這一事實已經(jīng)得到行政改革實踐的多次證明。組織文化變革是組織在價值層面的運行結(jié)果，機構(gòu)設(shè)置則是組織在實體層面的運行結(jié)果。前者的運行一定要干預(yù)后者的運行，因此機構(gòu)設(shè)計也是組織文化變革的產(chǎn)物之一。

進入機構(gòu)改革的磨合階段后，組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、人力資源配置及技術(shù)手段革新在組織機構(gòu)整合中三足鼎立、相輔相成。主要形成了多對互動關(guān)系，任何一方面的變革都會與其他方面形成互動。組織結(jié)構(gòu)調(diào)整等次級調(diào)整和重塑主要依賴于互動關(guān)系的調(diào)整。互動關(guān)系的調(diào)整是機構(gòu)改革磨合階段組織結(jié)構(gòu)變革的主要內(nèi)容，但這種變革統(tǒng)一在組織文化的變革之下，接受組織文化變革的制約。在機構(gòu)改革的磨合階段，組織對多種組織文化符號和理念進行凝煉和完善，并在組織文化的制約下，通過解構(gòu)、重組和資源配置等行政手段來調(diào)節(jié)上述互動關(guān)系，以實現(xiàn)機構(gòu)改革的初衷。所以，國家治理體系現(xiàn)代化必然需要傳統(tǒng)行政組織的現(xiàn)代化，這里不僅是指技術(shù)手段等行政工具的現(xiàn)代化，也不僅是指人力資源配置的現(xiàn)代化，從綱舉目張的角度理解，更重要的是指組織文化的現(xiàn)代化。這實質(zhì)上是對機構(gòu)改革的磨合階段的組織文化變革提出了更高的要求?？梢哉J為，傳統(tǒng)行政組織經(jīng)由現(xiàn)代化而進入現(xiàn)代行政組織的過程，正是組織文化經(jīng)歷深刻變革而辭舊迎新的過程。

二、機構(gòu)改革的磨合階段多元組織文化沖突的類型及其沖突機理

進入機構(gòu)改革的磨合階段后，基于機構(gòu)改革與組織文化的上述三大聯(lián)動效應(yīng)存在，由聯(lián)動效應(yīng)所引發(fā)的組織文化沖突及其對于機構(gòu)改革的影響需要給予足夠的重視。前三種聯(lián)動效應(yīng)或者單獨發(fā)揮作用，或者聯(lián)合發(fā)揮作用，將派生出形形色色的多元組織文化沖突。從過程來看，從三大聯(lián)動效應(yīng)到多元組織文化沖突，是一種從中觀到微觀、從抽象到具體的遷移過程。換言之，這些沖突屬于前述三大聯(lián)動效應(yīng)所起作用的具體化。正確處理這種沖突，認識其類型及其沖突發(fā)生機理，有助于緩解沖突的張力，減少機構(gòu)改革的阻力，并使之進入正確的方向。

人格結(jié)構(gòu)差異的沖突。組織成員的人格結(jié)構(gòu)是組織文化形成的主要基礎(chǔ)因素之一。不同的組織有不同的文化，導(dǎo)致組織文化彼此不同的因素很多，但人格結(jié)構(gòu)差異是組織文化差異形成和改變的一個基礎(chǔ)因素。一旦進入機構(gòu)改革的磨合階段，組織成員群體的性格稟賦、認知習(xí)慣等差異必然表現(xiàn)無余，由此帶來組織文化的差異性增大，加劇組織文化之間的沖突，強化對于組織文化的改革訴求。作為行政組織，在日常運行中出現(xiàn)最頻繁、重要性程度最高的活動就是資源分配，因此，這種人格結(jié)構(gòu)差異推動的組織文化沖突將首先表現(xiàn)在對于資源分配的認知上，包括分配原則、分配重點、分配方式等，都會在不同的人格結(jié)構(gòu)下產(chǎn)生不同的認知。“文化因素所影響于行政者，主要在于官僚成員的行為上?！盵9]所以，這種類型的沖突大都接受“組織文化變革-資源分配價值取向”的聯(lián)動效應(yīng)的規(guī)約。無疑，人格結(jié)構(gòu)差異推動的組織文化沖突，對新組建機構(gòu)的穩(wěn)定程度、行政發(fā)展速度等造成破壞，影響政府組織的具體行政行為和抽象行政行為，并通過一系列的結(jié)構(gòu)式傳導(dǎo)，誘發(fā)行政過程諸環(huán)節(jié)的微觀變遷。

社會倫理價值差異的沖突。進入機構(gòu)改革的磨合階段后，社會倫理價值差異是導(dǎo)致組織文化差異的又一個基礎(chǔ)因素?！拔幕侨后w的心理過程，文化以個體心理為承載基礎(chǔ)，但是這種個體心理是被動的個體心理，受到社會群體的強烈影響。”[10]進入機構(gòu)改革的磨合階段，社會倫理價值差異主要體現(xiàn)為社會公眾對于政府機構(gòu)的社會信任度不同。社會信任度是新組建機構(gòu)能否獲得政治合法性的主要表征，是決定機構(gòu)改革能否順利進行的重要影響因素。社會信任度主要來自社會公眾對新組建機構(gòu)的認同感，尤其是對其職能的準(zhǔn)確定位和公共政策的回應(yīng)性等問題的認同感。不同的機構(gòu)合并之前所獲得的外部公眾認同感并不相同。進入機構(gòu)改革的磨合階段后，這種認同差異不會立即消失。外部公眾和內(nèi)部公眾對于不同機構(gòu)仍然保持以認同差異為基礎(chǔ)的社會倫理價值差異。這些差異將會不斷發(fā)生各種形式的沖突，引導(dǎo)內(nèi)、外部公眾對于新組建部委的工作績效、理念形象、公共政策過程等做出不同評價，并通過這些評價干預(yù)新組建機構(gòu)的運行軌跡，尤其是公共政策的回應(yīng)性。社會倫理價值差異通過“組織文化變革-公共政策過程”的聯(lián)動效應(yīng)，引發(fā)組織文化沖突并促進公共政策過程的改變。如何對社會倫理價值差異進行因勢利導(dǎo)，將組織文化沖突的強度限定于一定的范圍，這是機構(gòu)改革的磨合階段組織文化變革無法回避的問題。

政府管理理念差異的沖突。政府管理理念是政府經(jīng)過長期的管理實踐，在道德規(guī)范方面所形成的基本概念，其必須符合政府自身所理解的道德標(biāo)準(zhǔn)。政府管理理念的變遷過程就是對政府管理認知的深化過程。政府管理理念主要體現(xiàn)在關(guān)于行政過程的道德標(biāo)準(zhǔn)、公共政策的決策準(zhǔn)則、對管理客體的施政理念、行政環(huán)境的審視觀念、業(yè)績考核的嚴格程序、組織變革的認知程度等方面。進入機構(gòu)改革的磨合階段后，“組織文化變革-資源分配價值取向”“組織文化變革-公共政策過程”“組織文化變革-組織結(jié)構(gòu)調(diào)整”等三大聯(lián)動效應(yīng)交互作用于政府管理理念，使得政府管理理念的差異性增大。政府管理理念差異是組織文化差異的一個重要組成部分。所以，在機構(gòu)改革的磨合階段，三大聯(lián)動效應(yīng)的交互作用將導(dǎo)致組織文化沖突加劇?；诒敬握母锬繕?biāo)的定位，政府管理理念的差異將首先體現(xiàn)在對政府監(jiān)管理念和監(jiān)管手段的認識上，具體表現(xiàn)為對于政府、市場和社會這三種資源配置手段重要性的不同排序。長期以來，政府監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等現(xiàn)象一直存在，能否發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，其核心問題是在政府管理理念上如何認識并處理好政府與市場的關(guān)系。我國政府監(jiān)管理念和手段相對于市場的滯后性已非一日之疾，進入機構(gòu)改革的磨合階段后，如何改善政府監(jiān)管手段必然存在不同理念的沖突，依然需要進行艱苦的探索。

政府管理模式差異的沖突。政府管理模式是在一定的政府管理理念指導(dǎo)下建構(gòu)起來的一種面向公眾的行為模式，是由一系列能夠提高行政效率并為行政組織內(nèi)部公眾所認同和接受的政府管理、模型、制度、工具、程序等組成的顯性體系結(jié)構(gòu)。在機構(gòu)改革的磨合階段，“組織文化變革-公共政策過程”“組織文化變革-組織結(jié)構(gòu)調(diào)整”等聯(lián)動效應(yīng)的交互作用，將不斷導(dǎo)致政府管理模式的沖突。目前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。優(yōu)化政府管理模式以適應(yīng)社會主要矛盾的變化是國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的需要，勢在必行。由此必然會加速新舊政府管理模式的沖突。“管理決策在多大程度上考慮到?jīng)Q策結(jié)果對組織成員的影響是組織文化的本質(zhì)特征之一。”[11]本次機構(gòu)改革最需要面對的是“放管服”改革的管理模式與一些地方政府不斷擴權(quán)固利的管理模式的沖突，原有的管理模式注定會被打破，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和“放管服”改革等新的治國理政理念及管理模式需要不斷探索，這種探索是對行政文化的一種革命性變遷，必然引發(fā)組織的內(nèi)部公眾對新的管理模式產(chǎn)生緊張感，對先前管理模式的依戀也會得到強化，這些政府管理模式差異的沖突將逐漸演變?yōu)闄C構(gòu)改革的內(nèi)部阻力。

資源配置方式差異的沖突。本次機構(gòu)改革除了涉及政府機構(gòu)和行政體制之外，其最突出的特點是全面改革，呈現(xiàn)出全方位、立體化的特征。改革的主體包括黨委、政府、人大、政協(xié)、司法機構(gòu)以及群團組織，改革的層次涉及從中央到地方的所有行政層級，改革的幅度則跨越軍地雙方。“組織文化變革-資源分配價值取向”“組織文化變革-組織結(jié)構(gòu)調(diào)整”等聯(lián)動效應(yīng)的共同作用，在機構(gòu)改革的磨合階段決定了規(guī)劃新的資源配置方案，重塑新的利益格局的復(fù)雜性。主要表現(xiàn)在選人用人、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，以及內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能配置上。一些組織文化在選人用人上長期習(xí)慣于自己的衡量標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)職務(wù)對等、個人歷史、人際關(guān)系、利益平衡等因素。而另一些組織文化則更多地強調(diào)創(chuàng)新素質(zhì)、組織貢獻、個人成就和管理能力，由此形成用人觀念的沖突。一些組織文化倡導(dǎo)效能、效益和效率，倡導(dǎo)以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，改革機構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，裁減冗員、簡化手續(xù)、增強服務(wù)觀念，推進行政職能的優(yōu)化、協(xié)同和高效;一些組織文化則習(xí)慣于以人設(shè)事，增加程序，擴大交易成本，以利益均衡為機構(gòu)調(diào)整的準(zhǔn)則等。進入機構(gòu)改革的磨合階段，必然發(fā)生基于資源配置方式差異所引發(fā)的組織文化沖突，給機構(gòu)重組后的管理過程平添許多交易成本。

三、新組建政府機構(gòu)組織文化的整合分析

三大聯(lián)動效應(yīng)強烈干預(yù)甚至擴大組織文化差異，成為機構(gòu)改革磨合階段組織文化沖突的重要來源和加速器。在沖突條件下，每一個組織成員都盡力維護自己長時期形成的價值觀，而輕視其他的價值觀，使組織難以形成統(tǒng)一的行政行為準(zhǔn)則和一致認同的行政目標(biāo)。在機構(gòu)改革的磨合階段，組織文化沖突是比較突出并且呈現(xiàn)常態(tài)化的事物，如果忽視了組織文化沖突的整合，當(dāng)沖突超過一定的限度時，就自然會出現(xiàn)組織分歧與行動抵觸。對于行政組織而言，這是十分令人擔(dān)憂的問題。機構(gòu)改革的磨合階段，失控的組織文化沖突對于機構(gòu)改革是一種天然屏障，由此凸顯出組織文化整合對于機構(gòu)改革的必要性。組織文化整合是解決沖突、減少行政組織運行風(fēng)險的重要方法。在組織文化整合的指導(dǎo)理念上，既不宜簡單否定某種文化，也不宜簡單尊崇某種文化，而是要從整體上統(tǒng)籌、整合與協(xié)調(diào)各種不同的組織文化，以達到鞏固既有機構(gòu)改革成果的目的。

組織文化是一種非常復(fù)雜的現(xiàn)象，一種組織文化能夠長期存在，必然是得到了原來機構(gòu)大多數(shù)組織成員的認同。簡單否定某一種組織文化，等同于簡單否定原來機構(gòu)大多數(shù)組織成員的認同感，反倒會事與愿違，甚至加劇組織文化沖突。同時，原來的組織文化還能夠促成一部分組織成員達成不少共識，從而促進組織成員產(chǎn)生組織所期望的行動。如果被簡單地完全否定，勢必在整體上降低組織的政策執(zhí)行力。政府組織畢竟不同于一般的社會組織，其日常運行處于來自內(nèi)部和外部的監(jiān)督之下。行政效率與組織文化之間有著深遠的復(fù)雜的聯(lián)系。任何一個隨合并而來的機構(gòu)，在長期的運行過程中能夠保持處理正常行政事務(wù)的能力，其所形成的組織文化總有其積極的一面。在組織文化整合中，能夠調(diào)動各方積極性的最好方式是在批判的基礎(chǔ)上追求兼容并包?！肮蜀Y騖乎兼容并包，而勤思乎參天貳地。”[12]作為承擔(dān)對全社會資源進行有權(quán)威分配的政府組織，秉持廣博而深邃的組織文化能夠促進資源分配的高效率。兼容并包精神應(yīng)該成為新組建機構(gòu)所選擇的新的組織文化的靈魂。

組織文化順利整合的前提，是取得內(nèi)部公眾的理解和支持，讓其認識到，整合是政府機構(gòu)在行政環(huán)境變遷時面臨績效障礙所提出的必然訴求，整合能夠?qū)M織帶來長遠利益。組織文化整合是一種組織變革的保障措施，對于改革傳統(tǒng)的行政管理體制、提升政府治理體系的現(xiàn)代化水平極為重要。必須深化對于組織文化變革所可能衍生出的長遠利益的理解，如果不能實現(xiàn)內(nèi)部公眾對變革的積極回應(yīng)，組織文化的整合也就會流于形式。組織環(huán)境在不斷變遷，為了適應(yīng)環(huán)境的變遷，組織必須不斷構(gòu)建新的行政理念，提出新的角色期待，采取新的行政行為，以期在變動的行政環(huán)境中實現(xiàn)組織發(fā)展。全面深化改革的總目標(biāo)就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。認知程度的提高，能夠?qū)?nèi)部公眾的角色期待轉(zhuǎn)化為推動組織文化整合的力量。從而減少國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的摩擦力。機構(gòu)改革的磨合階段是一個承上啟下的時期，一端承接政府組織器物性變化之后所產(chǎn)生的多種矛盾，另一端則連接下一輪機構(gòu)改革的啟動閥，因此塑造一種有序協(xié)作的新的組織文化尤為重要。有序也是協(xié)同的目的，增進協(xié)同性能夠使不同組織文化中的優(yōu)秀部分得到整體加強、共同發(fā)展，實現(xiàn)共贏。

組織結(jié)構(gòu)是組織文化存在的基礎(chǔ)，也是組織文化發(fā)展和變革的載體。組織結(jié)構(gòu)可以影響甚至決定組織文化的核心價值和沖突模式。國家治理體系和治理能力是一個相輔相成的有機整體，有了好的國家治理體系才能真正提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。組織結(jié)構(gòu)的再造是國家治理體系現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。以政府職能改革為資源配置的契機進行內(nèi)設(shè)機構(gòu)的重組，對于組織文化的整合意義重大。組織結(jié)構(gòu)和繼之而來的人事變動是機構(gòu)合并后組織文化變革的載體，可以通過人事調(diào)整，以單獨改變組織文化的微觀載體的方式重塑組織文化。為了順利進行組織文化的整合，可根據(jù)新組建的部、委、局所擇定的組織文化特征和行政流程，重設(shè)新的組織結(jié)構(gòu)。其原則是“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”[13]。通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)的再調(diào)整、工作職能的再設(shè)計、部門合作關(guān)系的再匹配，能夠顯著改變組織文化的作用方式、作用路徑和作用程度，利用結(jié)構(gòu)的改變提高組織文化的整合績效。同時，要盡快建立與機構(gòu)改革的磨合階段相適應(yīng)的績效評估模式。新的績效評估模式必須與機構(gòu)改革前期的有所不同，必須以敬民之心，行簡政之道。不以機構(gòu)的數(shù)量增減為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而以人民的獲得感作為判斷機構(gòu)改革成功與否的試金石。

組織文化是一種與政府職能息息相關(guān)的現(xiàn)象。政府職能的調(diào)整有利于重塑原有的組織文化。新的政府職能改革的著力點就是“放管服”改革，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。這種改革本身就是一場政府的自身革命，是推動政府行政文化重塑、加快政府職能轉(zhuǎn)變、極大激發(fā)市場活力的戰(zhàn)略舉措。在這個過程中，能夠形成許多新的行政理念和新的行政規(guī)矩，從而形成一種全新的行政文化。同時，在合并后的機構(gòu)中，要盡快創(chuàng)造出新的儀式，以取代原先各個部、委、局單獨使用的習(xí)以為常的儀式。利用這些新儀式所承載的新的核心價值理念，通過正式的和非正式的傳播渠道的快速傳播，使組織的內(nèi)部公眾在潛移默化中接受這種全新的行政文化，從而獲得更多組織成員對于組織文化整合的認同。一些已經(jīng)確立的政府職能改革目標(biāo)，包括通過簡政放權(quán)促進市場的活力和動力，以創(chuàng)新監(jiān)管保障社會的公平和秩序，以優(yōu)化服務(wù)提升公眾的便利和品質(zhì)等，作為一種政府行為導(dǎo)向，可以引導(dǎo)行政文化的重塑過程。其實質(zhì)是用政府權(quán)力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。更具體來說，要進一步強化監(jiān)管責(zé)任，切實維護公平公正的市場秩序，用更加優(yōu)化的服務(wù)舉措，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府等具體行政改革行為，減少那些以政府職能為依托的行政文化的沖突，確立新的行政規(guī)則和約束條件，從而重塑一種新的行政理念和行政文化。

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Running in Stage of Government Institutional Reform：

Change and Conflict of Organizational Culture

Fu Yufei

Abstract：The running-in period of government institutional reform is a long-term organizational and integration process during the institutional reform. With regard to the central task， this period focuses on the transition of the organizational culture; with regard to the feature of organizational behavior， the administrative organization in this period is characterized by a strong obedience to the appeal of administrative environment; with regard to the symbolic meaning， its symbolic meaning is significantly different from that of other period. Paying attention to the change and conflict of organizational culture during this period can， under the condition that it is restricted by the space-time coordinates， discuss the process of institutional reform deeply. During the running-in period of institutional reform， there are three important connected effects such as “the change of organizational culture – the value orientation of resource allocation”， “the change of organizational culture – the process of public policy” and “the change of organizational culture – the adjustment of organizational structure”. The three important connected effects have almost led to and restricted all kinds of organizational culture conflicts in this institutional reform. The integration of organizational culture which is based on the identification， organization and function is an important approach to reduce the conflict and the operational risks.

Keywords：Institution;Reform;Culture;Conflict;Integration

（責(zé)任編輯 王 玉）