平臺型政府：作為一種政府形態(tài)的理論構建

韓萬渠 柴琳琳 韓 一

摘 要：既有研究大多數從外部技術變遷的角度，將平臺型政府視為適應平臺經濟發(fā)展、以互聯網技術為支持的政務服務平臺，忽視了平臺型政府作為一種政府形態(tài)的范式轉型特征及其理論機制?；跈嗔Y構、核心職能、資源分配機制三個維度的比較分析發(fā)現：區(qū)別于公共行政范式、新公共管理范式和新公共治理范式，平臺治理范式將政府定位于助推自身與市場、社會、個體互動、協商、協作的平臺構建者。置于中國公共治理的實踐場景，平臺型政府成為新技術條件下黨政融合的國家治理體系，通過搭建開放共享平臺吸納多元主體參與，解決跨界公共治理問題，提供更好公共服務的政府形態(tài)。平臺型政府概念可以構成中國公共管理實踐之于公共管理學科發(fā)展的理論貢獻。

關鍵詞：平臺型政府;政府形態(tài);平臺治理范式

平臺經濟的興起給社會運行及政府監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)已經引起學術界和實踐界的爭論，也引發(fā)有關平臺型組織的討論。政府即平臺（Government as a Platform）在英國的實踐成為數字政府研究關注的熱點議題。中國數字政府建設推動的各類政務服務平臺也已經從單個系統(tǒng)的應用平臺轉向整合性統(tǒng)一服務平臺。平臺型政府的概念被學界提出來用于描述數字政府各類政務服務平臺的總體特征?；ヂ摼W技術及其迭代更新為包括平臺型企業(yè)、平臺型政府在內的各類平臺型組織運行提供技術支撐。但是，整合性政務服務平臺不僅僅是一個技術工具革新，去再造一個區(qū)別于傳統(tǒng)政府的數字化、平臺型政府，而是平臺技術革新撬動實體政府運行模式的產物。在此意義上，平臺型政府構成一種政府形態(tài)?；ヂ摼W平臺技術、大數據技術、智能算法技術、區(qū)塊鏈技術的運用，使得這一政府形態(tài)顯著區(qū)別于已有的政府形態(tài)。在此情況下，本文以平臺型政府作為一種政府形態(tài)為切入點進行探究，基于權力結構、政府職能、資源分配機制三個維度進行比較分析，從而闡述平臺型政府形態(tài)理論建構的價值與意義。

一、平臺型政府的提出

平臺的概念在社會、技術等領域已被廣泛運用，甚至隨著數字技術的發(fā)展，平臺逐漸成為人類社會生活的重要門戶與觀念共識。平臺是通過推動兩組或更多相互依賴的客戶群體之間的互動而創(chuàng)造價值的過程[1]。梯若爾提出的“雙邊市場”模型[2]，是把不同類型的用戶聯接起來的基礎性產品，其他主體借以提供互補產品、服務和技術[3]。Tim OReilly比較敏銳地察覺到政府機構在平臺浪潮中的機制變遷，并在2009年首次提出了“平臺型政府”的概念，強調政府本源上就是為了促進集體參與協作的基礎性平臺[4]。這是將政府視為平臺的最初理論嘗試。無論是“平臺型政府”概念的提出，還是“政府即平臺”的倡議和實踐，都為理論界對平臺型政府的理論延展和現實探索奠定了基礎。

平臺型政府的概念界定問題首要的就是對平臺的界定。劉家明從傾斜式定價結構、網絡外部性、合約控制權三方面進行雙邊平臺的界定標準和可行性分析，進而提出平臺架構要注意受益對象和非營利使命的公共性、流程的平坦和機會的平等性、多邊平臺權力的開放和群體間的直接互動性[5]。從技術支撐的維度，陶希東結合上海平臺經濟治理的商業(yè)模式變革，提出構建一個以互聯網技術為基礎、突破地方政府部門限制，為平臺經濟服務的協同、整合、跨界的平臺型政府[6]。但其研究側重于政府適應平臺經濟興起帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)，強調平臺型政府的技術架構及技術支持下服務于平臺經濟發(fā)展的屬性，這一論定的服務指向稍顯局限。

平臺型政府的概念來自平臺技術在政府治理領域的運用和擴展。學術界自然首先將平臺型政府的技術屬性呈現出來。但是，技術與社會的互構是其能夠改變社會基本形態(tài)和運行模式的重要前提。倪鋼基于建構論的觀點，探究城市治理過程涉及數據本體論問題，運用“數據本體”思維方法提出促進城市界面文化建設[7]。鎖利銘則從協同、整合、共治等三方面入手，構建治理“共同體”的總體架構，關注治理共同體的測量、邊界和實現路徑，認為治理主體多元化和異質性特征要求單一網絡治理轉向多網融合治理，實現面向共同體的治理升級[8]。多網融合面向共同體的治理不同于前述強調平臺技術和服務平臺經濟的局限性。治理共同體的包容性也涵蓋了界面文化和界面治理的“橫切”特征。與治理事務的多元性和異質性相對應的是治理的復雜性。治理事務的復雜性及其跨界特征成為公共管理面臨的關鍵挑戰(zhàn)，并給常態(tài)化下的屬地管理模式帶來困境?；诖耍n萬渠提出構建一個以黨對國家治理主體的全面領導為政治基礎、以跨界整合主導的協作網絡為組織基礎，以數字政府轉型為技術基礎的平臺型政府[9]。但前述研究并未對平臺型政府的概念進行系統(tǒng)闡述。

綜合以上分析，國內外學界的既有研究大多數從外部技術變遷的角度，將平臺型政府視為適應平臺經濟發(fā)展、以互聯網技術為支持的政務服務平臺。以此為邏輯起點的研究對平臺型政府的內涵界定、治理方式、框架體系等作了較為充分的論證和闡釋，但大多忽視了政治情景和公共事務屬性對平臺型政府運行的影響。事實上，平臺型政府已然具有構成一種政府形態(tài)的實踐走向，但尚未得到學術界的重視，尤其是沒有將平臺型政府作為一種當下及未來的政府形態(tài)納入公共管理的理論發(fā)展歷程中。因此，本文嘗試論述平臺型政府作為一種政府形態(tài)的內涵及典型特征，并從權力結構、政府職能、資源分配機制三維度，與科層型政府、契約型政府、協作型政府開展比較分析，提出平臺治理范式是傳統(tǒng)公共行政范式、新公共管理范式、新公共治理范式的進一步發(fā)展，進而置于中國公共管理實踐的情境下，探討中國治理實踐對于平臺型政府作為一種政府形態(tài)的理論貢獻。

二、平臺型政府的內涵及特征

1.平臺型政府：制度化協作體及平臺助推功能

技術革新對社會運行的影響表現為組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、技術創(chuàng)新的耦合過程。無論是“智能政府”“數字政府”“互聯網+政府”，還是平臺型政府的概念，都并非完全是技術支持下現有政府形態(tài)的數字化[10]，而是以技術為基礎、以平臺思維為理念撬動組織和制度層面的改革[11]，是組織、制度、技術三者的耦合體。結合系統(tǒng)論的觀點，平臺型政府可以被界定為解決跨界公共治理問題，以平臺技術為支撐，以政府為主體搭建起的制度化協作體。不同類型技術性服務平臺為制度化協作體的運行提供數據信息，并通過平臺間的交叉耦合、良性互動，強化技術加持下政府治理的雙重賦能和生態(tài)優(yōu)化，實現政府職能的轉型和拓展，撬動各方資源，促進無邊界合作。

泰勒和桑斯坦在《改進健康、財富和快樂的最佳選擇》中利用“助推”一詞明確指出，公共決策者不應侵占個體大量的信息處理能力，應該利用自己的定位（Anchor Points）來創(chuàng)造有效的公共政策，突出專家和決策者作為架構師（Choice Architects）的角色[12]。平臺型政府視域下的政府職能可以理解為助推理念下的平臺架構者（Plat-choice Architects）。但是，平臺架構者的理念并不限于行為科學，而是借鑒其精髓——以行為科學基于人的行為選擇的洞見設計更好的政策和制度，在技術支持下按照統(tǒng)分結合原則建構平臺，吸納民意民智制定政策，回應公眾訴求，整合資源提供社會所需的公共服務。

政府運行的制度設計和組織架構是影響政府治理效能的重要因素。政府以平臺的理念運行已經在初期的實踐中引發(fā)政府運行制度和組織架構的調整和變革，成為數字時代政府改革的主要特征。這些數字化政府改革大多以整體性政府理論、協同治理理論和流程再造理論為基礎，主要指向政府運行體系存在的信息不對稱、各自為政、條塊分割等結構性問題?？茖芋w系及社會分工引發(fā)的政府職能分工過細是上述問題出現的根源，也成為政府改革一直以來致力解決的主要問題?；ヂ摼W技術的出現為這些問題的解決提供了相對于以往更優(yōu)的工具支持。但數字政府改革的績效并非如技術樂觀主義認定的那樣都能順利達成預期目標。原因在于數字技術只是政府運行的工具手段，盡管數字的技術理性在解決科層治理困境中起到較大作用，但政府治理變革并非簡單的技術性采納和應用問題。

因此，對平臺型政府內涵的理解不能過于關注其技術工具屬性。平臺型政府不是傳統(tǒng)政府的數字化、平臺化，而是當前治理情境下平臺技術撬動政府運行理念、運行架構和運行模式的重塑和再造。這一過程既與平臺技術背景下平臺化組織的興起具有共生性，也反映出“政府即平臺”作為一種政府形態(tài)在理論上的可能性和應然性，即政府應成為推動公共問題解決的“平臺”，并可以借助“平臺技術”將前述“平臺”功能更好地發(fā)揮出來。在此語境下，中國共產黨領導下的公共治理體系，也可以說是中國國家治理體系，通過搭建開放共享平臺吸納多元主體參與，解決日益跨界的公共治理問題，滿足人民對美好生活的向往，提供更好公共服務的公共治理實踐，符合平臺型政府作為一種政府形態(tài)的基本特征。

2.平臺型政府的核心特征：協同生態(tài)、平等互動和共享開放

（1）協同性：多元主體協作共治平臺

如果說平臺型政府可以作為理論范疇的政府形態(tài)，那么其理論基礎可以界定為平臺治理范式。平臺治理范式強調大規(guī)模的參與者進行協商過程的開放共享，完全透明?；跀祿兀橙　⑻幚?、應用）形成的政府能力再造，平臺治理方式利用自發(fā)形成的各種共同體，推動形成較高自主性和復雜性的集體行動，克服治理體系碎片化導致的外部性困境、利益協調機制欠缺導致的合作困境和動員困境以及平臺經濟監(jiān)督的正當性困境，發(fā)揮協同矩陣效應，契合互聯網的生態(tài)化思想，協調政府、公務員、公民三個平臺端關系，更具有協同性、開放性、包容性。在平臺型治理模式下，公民（平臺的需求端）通過政府平臺與所有的政府部門（服務的供給端）進行協商互動，改變了傳統(tǒng)意義上的政府與公眾互動的分離關系及政府服務流程，對多元協作和協同治理“雙賦能”，實現從條塊分割、各自為政的模式向基于平臺整合與萬物互聯的合作模式轉變，形成“黨政主導、公眾參與、社會協同、上下聯動”的共建共治共享的社會治理新格局。有學者提出，政府生態(tài)化治理是共生哲學理念引導下的多元主體間合作共治模式[13]。理念變革是行為改變的基礎。平臺型政府建設納入治理生態(tài)的價值內蘊，按照積極建構邏輯應對不斷遞進演化的政府公共治理實踐和問題，體現出以人民為中心，實現從職能本位政府到服務本位政府的轉變。

（2）互動性：身份平、結構通的參與平臺

韋斯特的“互動式民主”[14]和諾維克的“維基政府”[15]強調人人自主參與，變革“政社關系”“政民關系”。關系的變革是促使政府形態(tài)數字化、政府治理范式變革的推動力。平臺治理范式強調網絡化個人主義，即個體間在網絡中的協作。因此，平臺型政府強調廣泛吸納不同主體開展協商互動型政治參與。作為政府形態(tài)載體的“平”臺不僅指的是結構上、流程上的“平”（平坦性），還有價值導向、參與權利和機會的“平”（公平性）。為實現各個利益主體小平臺在政府大平臺的良性互動，平臺型政府著重強調數據信息透明、政府部門和平臺結構無縫銜接，強調參與主體身份、地位的平等無差異。平臺型政府通過制定公正的制度、規(guī)則、標準，確保公民參與政治的機會均等。協商參與式的制度民主，促使政府與公民間的關系由單項固定、被動靜態(tài)向信息對稱、雙向互動轉變。平臺型政府正是通過“身份平、結構通、參與暢”的方式來推動網絡間個體的協作與平臺間的互動，實現真正意義上的公平正義。

（3）共享性：大數據支持下的開放眾包平臺

平臺可以將大量的信息與資源化的數據作為技術條件，以數據共享、工作協作、統(tǒng)一服務作為平臺指向，實現算力（實現算法的能力）、算法（處理數據資源的方法）、數據（機器學習需輸入的生產資料）組成的“智能三螺旋”[16]。通過數據資源共享、信息開放實現數字孿生與價值裂變，為公共部門協同運作提供基礎動力。平臺型政府本著透明、廉潔、責任和參與的原則，收集、分解、整合和開放海量的數據信息資源。其目的是從宏觀上把握事態(tài)趨勢，明晰問題本質與實踐要求，全方位優(yōu)化布局，積極吸引不同主體（個人或集體協作）貢獻力量建設政府，用新形式協作生產的知識、制定的政策、提供的公共服務和協調規(guī)劃的資源，來解決信息不對稱導致的治理延誤和負外部性問題、職能分裂和數字鴻溝問題、資源的重復低效利用問題。如抗疫期間多個城市推出的“健康碼”[17]，其作用機制正是依據共享的數據及其整合分析進行決策。同時，在平臺型政府視域下，數據的開放共享既能實現從信息孤島、職能孤島到兼容并包、統(tǒng)一數據、共享開放平臺的蛻變，優(yōu)化配置自上而下的資源以實現資源的利用最優(yōu)，又能有效緩解由于信息不對稱造成的政府失靈現象，營造良好的政府形象，激發(fā)公民政治參與感，增強公民對政府的認同和信任。

三、平臺型政府：作為一種政府形態(tài)比較分析

1.權力、職能與資源分配：理解政府形態(tài)的三個維度

政府形態(tài)是政府運行理念、組織架構和運行模式的綜合體，是政府運行所處的政治社會情景、技術支持條件、公共問題屬性等多重因素相互作用的結果。政府形態(tài)隸屬于理論范式的范疇，并以特定的理論范式為基礎。理論范式轉型是政府形態(tài)發(fā)展的理論基礎。平臺型政府作為一種政府形態(tài)的理論范式可以概括為平臺治理范式。范式的轉型及其引發(fā)的政府形態(tài)的變遷，并非取代關系，而是在前一個階段上的深化和發(fā)展。根據公共行政學理論演進的歷程，政府形態(tài)經歷了科層型政府、契約型政府、協作型政府三個階段，本文試圖將其拓展至第四個階段——平臺型政府。結合已有研究對公共管理理論范式變遷的梳理，科層型政府、契約型政府與協作型政府三種政府形態(tài)分別與傳統(tǒng)公共行政范式、新公共管理范式和新公共治理范式對應。公共管理理論范式與其對應的政府形態(tài)相互匹配，并在權力結構、核心職能和資源配置方式三個維度存在顯著差異。

第一，作為影響政府職能實現的內在要素和關鍵變量，權力結構影響著政府的運行模式。政府形態(tài)作為一個抽象概念的比較，應置于不同的權力結構之下。基于理論構建簡化原則的需要，在此將權力結構在集權和分權二分的基礎上發(fā)展至選擇性分權和選擇性集權，以揭示不同權力結構下政府運行形態(tài)的差異性特征。第二，政府職能是公共行政學的核心概念，是考察政府行為的邏輯起點，也是理解政府形態(tài)的根本著力點。公共行政不同范式間的演進投射在政府職能上，表現出核心職能自身及其邊界的變化。平臺型政府的核心職能轉向平臺架構，突出其“平臺架構師”的角色，不同于以往的“掌舵”和“劃槳”的角色定位。第三，公共政策是對社會資源、價值進行權威性分配的行動準則。因此理解政府形態(tài)應考察政府政策行為對社會資源、價值的權威性分配機制。平臺作為一種分配機制的核心特征及其與科層、市場、網絡三種分配機制的差異，成為理解平臺型政府的關鍵。

2.平臺型政府：一個政府形態(tài)變遷的比較分析

平臺型政府的概念來自平臺技術在政府數字化變革領域的運用和擴展?，F階段，信息通信技術支持下的政務運行平臺包括國務院政務服務平臺，都屬于作為技術運用的平臺型政府。在此語境下，平臺型政府更多地被賦予技術平臺的屬性。事實上，平臺型政府作為一種組織類型的政府形態(tài)，不只是一個內部協作意義上的協作共同體，還是一個內外部互動協調、多元主體協同共治的治理平臺。協作共同體的平臺屬性是政府作為一類組織的內核。新一代互聯網技術、平臺技術的催化讓政府的平臺屬性凸顯出來，但不能因此而被平臺型政府的技術屬性所遮蔽。置于政府形態(tài)比較的視角考察范式對政府形式的研究與建設平臺型政府具有重要意義。在此將平臺型政府與科層型政府、契約型政府、協作型政府進行對比分析，從中概括出平臺型政府具備的特征。對不同類型政府形態(tài)的分析可以從權力結構、核心職能、資源分配機制三個維度入手（見表1），并將平臺型政府的特征分為三個部分：大數據的開放共享性、跨多方協同共治的生態(tài)性、網絡平臺的互動性。

（1）科層型政府：政府主導公共產品供給的科層邏輯

科層型政府作為一種政府形態(tài)，對應的理論范式可以歸為傳統(tǒng)公共行政范式。傳統(tǒng)公共行政范式建立在政治、行政二分的基礎上，以韋伯的科層制為理論基礎，強調政府運行應遵循效率取向，推崇規(guī)章約束和理性秩序。從權力結構層面審視，科層制政府以集權為主要特征，權力逐級向上集中并按照科層邏輯進行權責配置;從核心職能層面審視，科層型政府的核心職能是以政府為主體進行公共產品供給，其譜系的端點是全能型政府，即政府供給、分配所有公共產品?？茖有驼\行過程中的資源配置主要依托科層體系，以政策為主線對社會資源進行調節(jié)和分配，表現出較強的政府控制導向，而不是多元參與。集權導向的科層型政府一旦過度強調科層邏輯，可能導致“銓選之門，徒有其名，莫責其實”的隔閡[18]。因此，隨著社會公共事務的動態(tài)復雜性加劇，科層型政府難以適應公共管理情境變化的問題愈發(fā)凸顯，也掀起了以分權、私營化為導向的公共管理變革。

（2）契約型政府：政府監(jiān)管公共產品委托供給的市場邏輯

以公共選擇理論為基礎的新公共管理范式構成對科層型政府形態(tài)的變革，主要體現在公共產品供給的市場化改革。在權力結構方面，政府委托市場供給公共產品的模式本質是政府將公共產品供給權和資源配置權轉移至市場主體。市場化分權一定程度上解決了高度集中科層制供給的低效弊端。契約型政府注重結果而非過程，關注權利與責任的一致性。政府的角色由原來的全控型供給主體轉換為監(jiān)管型委托主體，核心職能也轉變?yōu)楣伯a品和公共服務標準的制定，并按照標準、法規(guī)做好公共產品質量的監(jiān)督、檢查工作。伴隨著公共產品供給權向市場的轉讓，公共產品供給的資源配置的市場邏輯使得準公共產品供給與私人產品供給均處于市場機制之下，對社會運行效率而言構成總體性增進。但是，效率導向和管理主義一旦泛濫，對社會運行必需的公平正義是一種侵犯，也就需要從供給主體的多元化上尋求突破。

（3）協作型政府：公共產品共同生產的網絡邏輯

以新公共服務理論和組織社會學理論為基礎的新公共治理范式，強調多元主體互動下公共產品的共同生產[19]。新公共治理范式在政府形態(tài)上的映射可以歸結為協作型政府。協作型政府是科層型政府在向市場開放公共產品供給的基礎上，進一步向社會的放權，目的在于彌補契約型政府運行中暴露出的管理主義弊端。協作型政府倡導“公民權”的回歸，以公私伙伴關系和多方協商參與構成的網絡關系為基礎提供公共產品供給。政府的核心角色定位為服務者和資源協調者，而不僅僅是掌舵者，強調政府應協調各種資源來創(chuàng)造公共價值，促成公共產品的共同生產。協作型政府處于政府層級治理體系及其與市場、社會相互嵌入的網絡架構中。網絡邏輯展現出政府邏輯、市場邏輯主導的正式規(guī)則和社會運行層面的非正式規(guī)則及其互動關系，以制度多樣性為基點，尊重和承認科層邏輯和市場邏輯的合理性，并希望通過正式制度與非正式制度的融合實現資源的優(yōu)化配置。但這一理論預設事實上弱化了政府在網絡關系中的作用，帶有社會中心主義的理想色彩。

（4）平臺型政府：智治共享供給公共產品的平臺邏輯

新公共治理范式對政府職能的弱化受到西方新自由主義思潮的影響。在此范式下的協作型政府較為典型地出現在社區(qū)治理、鄉(xiāng)村治理問題領域。協作型政府如何成為一種普遍適用于不同公共治理場域的政府形態(tài)，還存在值得商榷的空間。正因如此，協作型政府構想的多元主體協商參與共同生產公共產品的實踐，亟需在治理理念、技術手段和運行模式上獲得突破?；ヂ摼W技術革新，尤其是平臺技術的興起，在撬動政務服務平臺變革適應復雜性、不確定性問題，并取得顯著成效的原因在于，平臺技術潛藏的治理理念與政府應該扮演的平臺角色是內在一致的。正因如此，學術界提出數字政府即平臺的倡議[20]。

新時代政府治理模式變革亟需通過平臺技術構建專業(yè)分工、功能齊全、相互支撐、共享連通的新協作形式——平臺治理。平臺治理是一種回應治理情境復雜化的集體行動形式，表現為政府、市場與社會關系新的邊界劃定。作為政府形態(tài)譜系的第四階段，以復雜性理論為基礎的平臺治理范式下，政府成為政府、市場、社會及個體互動、協商、協作的平臺構建者。作為政府運行結構框定的權力結構，平臺型政府的權力結構是平臺化集權，因為分權結構解決不了信息時代網絡化管理及集體行動下的跨界治理問題。甚至可以說分權一定程度上是跨界公共治理問題產生的根源之一，表現為與分權結構相匹配的屬地管理模式的現實困境。平臺集權的范疇集中于多元協作平臺運行的技術標準、多方協議為基礎的制度化權力。

政府搭建平臺推動多元主體協同供給公共產品。政府的作用和角色更多地表現為前述平臺運行的助推者、平臺多元主體間的協調者。平臺型政府繼承了協作型政府的多元治理理念，以更為包容的姿態(tài)制度化吸納多元主體的參與，更為敏捷地響應不同主體的差異性訴求，更為開放地提供多元主體間的協商互動平臺，以謀求一個生態(tài)、協同、開放的治理共同體[21]。治理共同體的生態(tài)屬性意味著政府既可以是平臺構建者，也可以是主導多元主體協作行動的助推者、多元主體自組織共同生產的容納者。平臺型政府的開放性建立在政府開放數據與商業(yè)平臺數據融合的基礎上。智能算法加持后形成的新知洞見，體現出智治共享平臺的迭代更新屬性，構成的平臺邏輯適應了平臺時代民眾對平臺的社會傾向。

總之，政府形態(tài)譜系中四種政府的角色定位或核心職能均是公共產品的供給，只是供給的方式和手段不同。第一階段的科層型政府是以政府為主體，按照科層的行政邏輯進行政府組織的一系列活動，實現公共產品和公眾需求服務的全部供給。契約型政府階段的政府克服傳統(tǒng)行政模式的弊端，注重通過合同機制引入市場化公共產品供給模式。伴隨著政府與市場的邊界模糊及社會化技術在政府治理中的運用，在新公共服務理論下，自然發(fā)展為協作型政府及網絡治理范式。平臺型政府則建立在平臺治理范式下，將其角色集中于協作平臺的架構師，視不同治理問題及其治理界面的不同，搭建開放性、共享性、生態(tài)性平臺，并在迭代互動中不斷更新以推動資源配置的優(yōu)化。

四、平臺型政府作為一種政府形態(tài)的價值及討論

1.技術革新下的政府變革：平臺型政府撬動治理范式轉型

如上所述，公共事務的跨界性、復雜性、不確定性的逐漸增強給政府治理帶來明顯的挑戰(zhàn)。人類社會正從數據生產的IT時代邁向挖掘數據價值的DT時代。這場前所未有的變革與挑戰(zhàn)需要政府治理范式的轉型。大量數據證實，我們已經處于一個“服務普惠化”“治理現代化”和“數據智能化”的平臺時代。在此背景下適時提出“數字政府2.0”和“跨界整合的合作治理”，是“互聯網+政務”全面深化改革發(fā)展的新階段。平臺型政府作為新型政府形態(tài)概念的提出就是為實現整合治理的重點任務，核心功能就是為平臺建設提供制度環(huán)境和服務保障。數字化政府的變革過程驗證了政府性質從“數字”到“數智”的跨越，運用大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術，將技術虛擬網絡社會與社會實體網絡滲透交融，打破政府與民眾不同層級的互動壁壘，為網絡上分散的個體提供協作平臺，實現實體共同體與虛擬共同體相互融合的共建共治共享。信息、數據作為新型戰(zhàn)略資源、治理行動和治理能力的內在基本要素，讓“數據多跑路”破除了信息壁壘。中國政府建設依靠技術基礎推動組織和制度結構的再造，迎來前所未有的歷史機遇。平臺經濟及平臺組織的普遍化呼吁平臺思維及平臺型治理模式。

改革開放以來的分權化改革賦予了地方較大的自主權，以行政性分權和財政分權為主導的央地關系使得中國現行的行政管理運行主要以屬地管理為主。但跨界公共事務的涌現給屬地管理模式提出越來越多的挑戰(zhàn)。公共事務的整體性治理、特大應急管理事務的網絡治理、共享經濟新業(yè)態(tài)的協同監(jiān)管等一系列跨界公共事務治理問題，既需要縱向指揮的高位協調機制，也需要政府職能進一步向開放式服務角色轉變，更需要以數據共享促進平臺協同合作。協調機制聯動轉變過程中，多平臺的分散化成為部門碎片化的新呈現，難以實現邏輯意義上的平臺整合，由此形成的“平臺碎片化”是過度側重于技術意義上平臺遭遇到的最大問題。平臺型政府通過協同網絡打破信息壁壘，彌補數字鴻溝，跨越行政邊界的外部性困境、部門邊界的協調和動員困境以及監(jiān)管邊界的正當性困境，實現政府機構的協同高效。平臺型政府是治理復雜性加劇背景下中國積極回應數字技術發(fā)展、提升國家治理現代化水平的實踐。國務院政務服務平臺的標準化、規(guī)范化，及其與省級政務服務平臺的整合、與商業(yè)化應用平臺服務的互嵌，正在構成一個數字技術撬動治理變革的數字政府平臺。與之相匹配的實體政務運行的變革同步進行，并在二者互構過程中展現出平臺型政府的內涵及其治理優(yōu)勢。

2.理論自覺的時代需要：平臺型政府作為中國公共管理話語的可能性

中國公共管理學科話語的確立必然來自并植根于中國公共管理實踐。但在此情景下的學術話語權又面臨著本土經驗的普遍性難題。這是哲學社會科學諸學科理論和話語自覺的共性問題。平臺型政府是否構成脫胎于中國公共管理實踐的學術話語，并具有學理上的普遍性，成為推動公共管理學科發(fā)展的中國貢獻。對此的思考，既要從本土經驗相對于既有理論、范式、話語的獨特性入手，探索概念得以確立的實證基礎，也要從普遍性的角度審視這一概念之于當前及未來公共管理實踐走向的解釋力。中國公共管理實踐的本土經驗可以歸結為最為內核的政治、行政生態(tài)——黨政融合體制。堅持黨對國家治理體系的全面領導是中國公共管理實踐的核心特征，也是區(qū)別于西方國家公共管理實踐的本質特征。黨的領導在平臺型政府實踐中的作用至關重要，也是平臺型政府作為中國公共管理話語的關鍵命題。黨的十九大報告中提出“打造共建共治共享的社會治理格局”。黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理格局是平臺型政府中國實踐特征的典型概括。黨建引領社區(qū)治理等相關研究提供的實證案例驗證了黨委領導的平臺構建作用[22]。

回顧黨的百年歷史，諸如土地革命、抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線、協商建國等中國共產黨領導的偉大實踐，都表現出搭建多方合作、互動參與平臺架構的謀劃者、組織者和執(zhí)行者的典型特征。例如，為了應對新冠肺炎疫情，在習近平總書記的親自指揮、部署下，以中央應對新冠肺炎疫情工作領導小組為指揮平臺，通過國務院聯防聯控機制，搭建起中國“抗疫”的整體性合作治理平臺。來自新冠肺炎診療、疫苗研制等專業(yè)技術領域的醫(yī)學、公共衛(wèi)生專家以及各類智庫的應急管理專家等構成的智力資源，來自應急物資生產企業(yè)等各類應急資源，來自抗疫一線的醫(yī)生、護士、基層政府疫情防控工作人員等人力資源，按照屬地管理模式搭建起各類資源匯聚的小平臺以及網格化治理意義上的微平臺，匯聚成中國“抗疫”健康命運共同體的大平臺。

中西方公共管理實踐均處于特定權力結構下，均需要以公共品供給作為核心職能，并按照相應的邏輯進行權威資源配置。平臺型政府作為中國公共管理話語的普遍性來自前述對平臺型政府平臺式集權的判斷。黨的全面領導為平臺型政府的運行提供范例，其理論意義在于平臺式集權是平臺作為權威資源配置機制并推動公共品共同生產的決定因素。黨堅持以人民為中心的宗旨和使命是其能夠通過平臺式集權發(fā)揮領導力的決定因素。置于普遍性的視角審視，任何國家平臺型政府的良性運行，均需要回歸到一個民本思想下的民生導向;均需要有一個領導核心搭建多方協作的平臺，而非陷入政黨競爭的否決體制，失去對民生問題的真正關注。公共事務復雜性與不確定性的日益加劇，民眾訴求的差異性及治理主體的多元性越發(fā)凸顯，政府治理變革越發(fā)需要一個領導核心搭建平臺、把控方向、尋求共識、強化動員，促成平臺型政府的良性運行。這恰是平臺型政府普遍性的理論價值所在。

3.從界面到平臺的理論拓展：結論、討論與不足

平臺型政府是以互聯網平臺技術為工具，融合平臺思維、突出整合協調、推動合作治理的一種政府形態(tài)?；跈嗔Y構、政府職能、資源分配機制三維度進行比較分析，平臺型政府重點關注平臺建設的政府職能，這種職能不同于科層型政府的“主導供給”、契約型政府的“委托監(jiān)督”和協作型政府的“共同生產”，是理解平臺型政府作為一種政府形態(tài)的基本著力點，也是區(qū)分不同政府行為的重要突破口。中國當下黨政融合的國家治理體系契合平臺型政府運行的未來發(fā)展趨向。由中國公共管理實踐抽象出平臺型政府的概念，是因為實踐中的公共管理體系與各類技術平臺的耦合，黨的領導在跨層級、跨行政區(qū)劃的跨界公共治理問題解決中的作用，契合了平臺式集權、平臺助推架構師的合作治理理念，克服了分權結構難以破解碎片化問題的弊端。平臺型政府通過搭建開放共享平臺吸納多元主體參與公共治理，區(qū)別于政府形態(tài)譜系前三個階段的“科層制”“市場”“網絡”等資源配置機制，強化平臺效應，進行資源的收集、分類、整合、利用，以平臺為載體進行資源的優(yōu)化配置。

新一代信息技術變革已然發(fā)生，信息技術對經濟社會、政府形態(tài)、治理模式、制度秩序產生的影響還在深刻而廣泛地進行中。無論是平臺經濟對政府監(jiān)管帶來的挑戰(zhàn)和現實應對，還是數字時代各類政府治理平臺的創(chuàng)新、擴散，都揭示出學術界對這場變革的高度關注。盡管這些思考各有側重，但其背后的邏輯帶有共通性，即平臺技術變革推動組織變革的邏輯均可以視為技術、組織、制度的耦合體。李文釗對數字政府時代的治理變革提出界面治理理論，從治理界面、內部結構、外部環(huán)境、功能和目標對治理現象做出解釋[23]。由此，政府治理方式的變革可以歸為治理界面或切面的重構。界面治理與平臺型政府均強調資源的開放性與共享，但是前者關注不同主體間互動過程中進行資源、信息匯聚、交換、交互的界面以及不同技術、制度安排對界面的重構，而后者側重于包含界面在內的治理共同體意義上的平臺。界面和平臺是一體的，指向的現象和問題處于同樣的社會技術情景，并遵循相通的治理邏輯。界面治理理論同樣強調界面背后的一體化交互平臺?？梢哉f，平臺治理的變革表現為界面的變化。平臺意義上的變革最先表現為界面的重構。作為治理體系的現代化要求，平臺型政府具有治理共同體的包容性和開放性，涵蓋了界面治理的“橫切”特性，并展現出層級治理體系意義上的“縱深”特性。

平臺型政府作為一種政府形態(tài)的理論構建，在此主要基于公共管理理論范式的轉型，通過權力結構、核心職能和資源配置機制三個維度的比較分析展開。上述三個維度源于公共管理理論的三個根基：第一，政治學意義上的權力結構框定著公共管理實踐的基本走向;第二，行政管理意義上的核心職能決定了公共管理實踐的內在追求;第三，技術治理意義上的資源配置機制揭示出技術革新引發(fā)公共管理實踐變遷的動態(tài)歷程。西方學術界對開放治理、眾包創(chuàng)新的研究，為平臺治理范式提供更為開放的空間，但難以解決自發(fā)創(chuàng)新、自組織管理應對復雜性問題的困境。平臺型政府同樣需要吸納開放治理的核心要義，解決平臺集權可能導致的僵化，增強平臺的彈性，推動敏捷治理，回應更為復雜、多變的治理情境和訴求。平臺型政府作為中國公共管理實踐之于學科的理論、話語貢獻尚需進一步論證。平臺型政府的概念界定存在著隨實踐進展的動態(tài)性，也存在與各類平臺型組織邊界模糊的問題[24]，這些都需要隨著實踐的更新進一步闡釋并拓展其理論價值。

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Platform Government： As a Theoretical Construction of Government Form

Han Wanqu / Chai Linlin / Han Yi

Abstract：Most of the existing studies regard platform government as a government service platform that adapts to the development of platform economy and is supported by Internet technology from the perspective of external technological changes， ignoring the characteristics of paradigm transformation and its theoretical meaning.Based on the comparative analysis of the three dimensions of power structure， core functions， and resource allocation mechanism， it is found that： Different from the public administration paradigm， the new public management paradigm， and the new public governance paradigm， the platform governance paradigm positions the government as the platform builder to nudge itself and the market， society， and individuals for interaction， negotiation， and collaboration. Set in the practice scenario of China's public governance， platform government has become a national governance system that integrates party and government under new technological conditions， builds an open and shared platform to absorb the participation of multiple subjects， solve cross-border public governance issues and provide better public services. The concept of platform government can constitute the theoretical contribution of China's public management practice to the development of public management disciplines.

Keywords：Platform Government; Government Form; Platform Governance Paradigm

（責任編輯 周 ?。?/p>