政社關(guān)系轉(zhuǎn)型背景下的樞紐型治理及其治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

王川蘭 陳艷詩

摘 要：樞紐型治理和樞紐型社會組織是社會治理體制改革中出現(xiàn)的一種“政府代理”形式，代表著政社關(guān)系的進(jìn)一步改革和調(diào)整?；谏鐣卫砭W(wǎng)絡(luò)的分析視角，通過對上海市J區(qū)樞紐型治理的經(jīng)驗(yàn)研究，觀察到樞紐型社會組織與政府以及社會的關(guān)系模式取決于其在社會治理網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)系、位置和強(qiáng)度。研究發(fā)現(xiàn)樞紐型社會組織占據(jù)社會治理網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)洞位置，并受強(qiáng)弱關(guān)系的共同作用。此外，研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，樞紐型治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)上體現(xiàn)為“政府—樞紐型組織—社會組織”三者間的一種上下雙向“嵌套”形態(tài)。而這種雙向嵌套結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制不僅具有個案層面的可重復(fù)性和可推廣性，也可在一般意義上有助于更深入認(rèn)識、理解和推進(jìn)我國當(dāng)下的政社關(guān)系轉(zhuǎn)型以及基層社會治理創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：樞紐型治理;社會組織;政社關(guān)系;雙向嵌套

一、研究背景與問題的提出

改革開放以來，中國社會組織迅速增長且日趨活躍，但“雙重管理體制”所形塑的制度環(huán)境總體上不利于社會組織的發(fā)展[1]。如何改革社會組織管理體制，促進(jìn)社會組織的健康發(fā)展，成為了政府亟須回應(yīng)的重要議題[2]。為了破解社會組織“碎片化”發(fā)展態(tài)勢，實(shí)現(xiàn)對社會的整合和社會組織的凝聚[3]，北上廣等一些主要城市已率先展開了對樞紐型治理模式的探索。如，北京由市級向街道拓展，形成了分類管理、分級負(fù)責(zé)的社會組織工作網(wǎng)絡(luò)模式[4];上海則是區(qū)街先行，市級尚未啟動，突出服務(wù)性，構(gòu)建了社會組織黨建引領(lǐng)社建的模式[5];廣東省堅(jiān)持政府引導(dǎo)和社會自發(fā)相結(jié)合，形成了既有競爭又有合作的社會組織服務(wù)管理模式。雖然上述實(shí)踐模式起步時間不長，也不盡相同，但卻在一定程度上表明樞紐型社會組織化解了多元主體與協(xié)同治理的沖突，提升了制度統(tǒng)合力，有利于實(shí)現(xiàn)整體性治理格局[6]。在此之后，全國各地陸續(xù)開展樞紐型社會組織建設(shè)，樞紐型組織以“替代性治理主體”姿態(tài)出現(xiàn)在社會組織發(fā)展的版圖之中[7]，在社會組織發(fā)展、服務(wù)和管理中發(fā)揮了樞紐功能[8]。可以說，在政府和社會之間增加一個“中間層”，構(gòu)建樞紐型組織作為“政府代理”管理社會（社會組織），成為一種可能的改革方式[9]。這不僅意味著社會治理現(xiàn)代化，也代表著政社關(guān)系的再度調(diào)整。

進(jìn)而言之，樞紐型治理和樞紐型社會組織是在不對“雙重管理體制”進(jìn)行根本變革的前提下，對社會組織的治理主體和治理方式的改變[10]。從語義學(xué)上來解讀，“樞紐”一詞可以說是一個網(wǎng)絡(luò)性的概念，指的是事物相互聯(lián)系的中心環(huán)節(jié)。因此，有“樞紐”就必然有其所處的社會網(wǎng)絡(luò)[11]，有社會網(wǎng)絡(luò)就有社會關(guān)系的存在。該類組織作為具有合法地位的社會治理主體，雖然只是一介“代理人”，但它卻巧妙地填補(bǔ)了國家后撤所形成的空缺[12]，與政府、企業(yè)和其他社會組織之間構(gòu)建出更為復(fù)雜的關(guān)系結(jié)構(gòu)和治理網(wǎng)絡(luò)。而檢視已有關(guān)于樞紐型社會組織的研究，無論是理論分析，還是經(jīng)驗(yàn)挖掘，都未能就“社會治理網(wǎng)絡(luò)”進(jìn)行深入挖掘，忽略了其所具有的結(jié)構(gòu)性意義。因此，本文旨在分析政—社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中樞紐型組織所處的位置、結(jié)構(gòu)及其行為機(jī)制，進(jìn)而探討這種樞紐型治理結(jié)構(gòu)對政社關(guān)系轉(zhuǎn)型和基層治理創(chuàng)新的影響。

二、文獻(xiàn)回顧：樞紐型社會組織及其治理

有研究認(rèn)為，樞紐型社會組織是破解社會組織雙重管理體制的重要探索[13]，建立了一種政府與社會組織之間既有效率又節(jié)約成本的關(guān)系機(jī)制[14]。也有學(xué)者認(rèn)為，樞紐型社會組織的出現(xiàn)在某種程度上暗合了基層政府的“規(guī)模治理”邏輯，通過將分散的主體進(jìn)行單元化、組織化，以降低社會組織管理成本和轉(zhuǎn)移風(fēng)險責(zé)任[15]。個體社會組織為了積累資源、保證信息和反映訴求，都有加入聯(lián)盟或走向聯(lián)合的需要，樞紐型社會組織以支持和服務(wù)中小型社會組織為目標(biāo)，推動社會組織壯大以及建構(gòu)社會組織間的“網(wǎng)絡(luò)有機(jī)整合”[16]。經(jīng)過“再組織化”的樞紐型社會組織在“代表、資源、程序、組織”等方面具有單個社會組織所不具有的優(yōu)越地位[17]，樞紐型社會組織因此具有不同于一般的社會組織的本質(zhì)特征，包括壟斷“政府代理”地位、具有管理其他社會組織的特殊權(quán)力和掌握大量政府資源等[18]。由此看來，以樞紐型社會組織為代表的樞紐型治理，必然會帶動社會組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也不可避免地重塑著政府與社會之間的關(guān)系[19]。

事實(shí)上，樞紐型社會組織作為政社合作的產(chǎn)物，來源于政府加強(qiáng)社會管理和社會組織自我發(fā)展兩方面的需要，具有“政府管理”和“社會自治”的雙重屬性[20]。根據(jù)該類組織與不同主體間的互動，形成了三類樞紐型治理的關(guān)系模式：

1.樞紐型組織與政府的關(guān)系。樞紐型社會組織內(nèi)生于政府，往往是政府為了“以社育社”“以社管社”[21]，自上而下主導(dǎo)推動或積極認(rèn)定的。在這種模式中，樞紐型社會組織位于政府科層體系之中或延伸處，因此與政府形成強(qiáng)關(guān)系，是嵌入于官僚體系中的政府工具，而非真正獨(dú)立意義上的利益中介組織[22]。樞紐型組織是強(qiáng)勢政府控制之下的法團(tuán)主義結(jié)構(gòu)組織[23]，與政府在結(jié)構(gòu)與行動兩維度上均體現(xiàn)為一種強(qiáng)關(guān)系[24]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，樞紐型社會組織是政府職能轉(zhuǎn)變與轉(zhuǎn)移的主要接盤手，具有類政府傾向，形成一種“政府替代”的政社關(guān)系模式[25]。既有研究大都在不同程度上認(rèn)為政府主導(dǎo)了兩者間的關(guān)系。

2.樞紐型組織與其他社會組織的關(guān)系。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，樞紐型組織是其他社會組織的“第三個婆婆”，進(jìn)而固化雙重管理的困境，削弱社會組織獨(dú)立性[26]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，樞紐型組織聯(lián)系其他社會組織，雖是其自愿但不排除行政影響，象征意義大于實(shí)踐意義[27]。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，樞紐型組織是對社會組織的再組織[28]，是專門為其他社會組織提供服務(wù)和支持的社會組織，是社會組織的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。在這種關(guān)系模式中，樞紐型組織是其他社會組織的“龍頭”[29]和“保姆”，與社會組織保持緊密關(guān)系，但在利用政府資源上表現(xiàn)比較薄弱，演變成“社會代表”的政社關(guān)系模式。雖然目前對樞紐型組織與其他社會組織的關(guān)系看法不一，但不可否認(rèn)的是樞紐型社會組織與其他社會組織關(guān)系的親疏，一定程度上決定了其帶領(lǐng)社會組織參與社會治理的政策初衷能否實(shí)現(xiàn)[30]。

3.樞紐型社會組織位于政府和社會組織之間，發(fā)揮溝通協(xié)調(diào)與承上啟下的橋梁功能[31]，實(shí)現(xiàn)政社分離。這一種關(guān)系模式避免了前兩種模式中將樞紐型社會組織置于某一方的孤立視角，強(qiáng)調(diào)樞紐型社會組織在政社兩者間發(fā)揮政府助手和社會組織幫手的作用[32]。與此同時，政府和社會組織的分離也有可能帶來樞紐型社會組織與政社兩端的界限模糊，面臨著形式化和專業(yè)化的雙重困境[33]，并且樞紐型組織過于專注“橋梁”“紐帶”的聯(lián)系性功能，往往會忽略政策倡導(dǎo)的政治性功能和整合資源的社會性功能[34]，沒有把握住分開是為了更好的合作，不利于政策建議和利益代表的有效落實(shí)，也阻礙了社會資源的整合和政治資源的流通。

綜上所述，無論是對樞紐型社會組織的研究還是對樞紐型治理實(shí)踐的研究，其背后都隱含著一個政社關(guān)系問題。已有研究或者將樞紐型組織視為政府和社會某一方的助手，或者將其簡單置于二者之間，大都偏重于靜態(tài)、制度層的政社關(guān)系分析，而忽略了動態(tài)、行動層的政社關(guān)系網(wǎng)絡(luò)分析，忽略了樞紐型社會治理網(wǎng)絡(luò)中行動者間的連接、位置和強(qiáng)度對政社關(guān)系轉(zhuǎn)型的影響?；诖耍瑸榱藦母鼮檫^程性和動態(tài)性視角研究樞紐型社會治理及其對政社關(guān)系轉(zhuǎn)型的影響，我們通過將樞紐型組織置于社會治理的具體情境之中，分析其與政府以及其他社會組織等主要治理主體間的互動關(guān)系構(gòu)建過程，進(jìn)一步探討樞紐型社會治理結(jié)構(gòu)及其創(chuàng)新對政社關(guān)系轉(zhuǎn)型的影響。

三、案例的選擇與分析

本研究主要采用單案例研究方法，試圖客觀呈現(xiàn)樞紐型治理過程中的政社關(guān)系轉(zhuǎn)型及其治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的邏輯機(jī)制?？紤]到樣本的典型性與代表性，運(yùn)用目的性抽樣方法，選取上海市J區(qū)社會組織聯(lián)合會（以下簡稱J社聯(lián)會）為研究對象。眾所周知，上海地區(qū)的樞紐型社會組織建設(shè)起步早，發(fā)展蓬勃。J社聯(lián)會成立時間較長，內(nèi)部治理較完善，可以說是樞紐型治理實(shí)踐模式中的一個典型代表。筆者長期與J社聯(lián)會保持友好合作關(guān)系，曾多次參訪該機(jī)構(gòu)，并擔(dān)任該組織實(shí)習(xí)基地的督導(dǎo)，有機(jī)會參與到J社聯(lián)會的日常工作、會議與活動中。此外，通過訪談J社聯(lián)會和其他社會組織工作人員，調(diào)查了解J社聯(lián)會日常工作中與政府和其他社會組織的各種互動情況，掌握了較充分的一手資料。其中，收集的質(zhì)性資料主要包括三個部分：第一，對J社聯(lián)會和其他社會組織工作人員的訪談記錄;第二，筆者在參與式觀察中收集的J社聯(lián)會印制的文字材料，包括檔案資料、成果書籍、宣傳展示冊等;第三，筆者在網(wǎng)絡(luò)及新聞媒體上搜集的相關(guān)資料和新聞報道等。

具體而言，J社聯(lián)會成立于2007年，是一家由J區(qū)黨政部門自上而下組建、具有官方背景的聯(lián)合性樞紐型社會組織。J社聯(lián)會屬于典型的“地域類”樞紐型社會組織，是J區(qū)1000多家社會組織的總樞紐，資金主要來源于J區(qū)民政局購買社會組織服務(wù)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，還有一部分資金來源于企業(yè)和社會捐贈以及一些有償服務(wù)。J社聯(lián)會的組織使命是黨建引領(lǐng)，陪伴社會組織健康有序發(fā)展。其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是會員大會，目前有會員單位300多家，申請加入J社聯(lián)會只需提交一張申請表，沒有會員費(fèi)的要求。會員大會下設(shè)理事會，作為會員大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，由會員大會選舉產(chǎn)生，對會員大會負(fù)責(zé)。J社聯(lián)會設(shè)會長1名，副會長2名，秘書長1名，人員配置主要是編內(nèi)兼職和社會選聘。社聯(lián)會下設(shè)有秘書處、黨建工作部、業(yè)務(wù)指導(dǎo)部、宣傳聯(lián)絡(luò)部等部門，由于人員有限，這些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并未顯現(xiàn)在實(shí)際工作中，更多的是體現(xiàn)在內(nèi)部人員分工上的差異。

J社聯(lián)會目前形成了“1+14+X”的樞紐型管理模式，“1”是指J社聯(lián)合會，是樞紐型管理中的中樞，發(fā)揮著核心作用;“14”是指在J區(qū)現(xiàn)有的14個街道中建立的街道社會組織聯(lián)合會;“X”是指勞動、文化、教育、商業(yè)等條線系統(tǒng)的社會組織聯(lián)合會。其中“1”和“14”屬于“地域類”樞紐型社會組織，“X”屬于“領(lǐng)域類”樞紐型社會組織，“X”表示的是已經(jīng)成立的行業(yè)系統(tǒng)樞紐型社會組織，因此具有不確定性和未知性?！?4”和“X”共同構(gòu)成了樞紐型管理中的子樞紐，通過“地域類（塊）”和“領(lǐng)域類（條）”社會組織的疊加，形成了“1”這個混合類樞紐型社會組織，以期把區(qū)域內(nèi)的社會組織從縱向維度和橫向維度有機(jī)整合和凝聚起來。

此外，隨著社會組織數(shù)量逐漸增多，開展服務(wù)工作領(lǐng)域日益擴(kuò)大，J區(qū)社會組織聯(lián)合會以專業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合并同類項(xiàng)，成立了社會組織區(qū)域化黨建“共同行動”專業(yè)聯(lián)盟，先后成立了社區(qū)調(diào)處、青年志愿、社區(qū)服務(wù)、公益慈善、為老服務(wù)、新的社會階層人士、業(yè)委會建設(shè)7個專業(yè)聯(lián)盟，并與相應(yīng)的政府部門對應(yīng)，從而爭取支持，達(dá)成合作（圖1）。

1.樞紐型治理網(wǎng)絡(luò)中的“關(guān)系”結(jié)構(gòu)

秉持結(jié)構(gòu)主義立場的學(xué)者們認(rèn)為，組織的行為深嵌在所處的社會網(wǎng)絡(luò)中[35]。J社聯(lián)會在開展業(yè)務(wù)過程中所連接的社會關(guān)系大致可以分為三類：第一類是與政府的關(guān)系。由于J社聯(lián)會自上而下建立的官方背景，使得政府和J社聯(lián)會間結(jié)成的是強(qiáng)關(guān)系。J社聯(lián)會在與政府構(gòu)成的縱向社會網(wǎng)絡(luò)中，實(shí)現(xiàn)了雙方的雙向互動，但“下達(dá)”政府政策的渠道遠(yuǎn)比“上傳”社會組織聲音的渠道更暢通。第二類是與社會組織的關(guān)系。在本案例中，可以分為街道社聯(lián)會或條線社聯(lián)會（圖2中的A、B）以及其他一般社會組織（圖2中的a、b等）。通過訪談了解到，J社聯(lián)會按照最初的組織功能設(shè)計(jì)應(yīng)該與街道社聯(lián)會或條線社聯(lián)會（A、B）形成一個直接聯(lián)系的初級橫向社會網(wǎng)絡(luò)，與其他一般社會組織（a、b）形成一個間接聯(lián)系的次級橫向社會網(wǎng)絡(luò)。但在實(shí)際的工作中，由于J社聯(lián)會往往跨過街道或條線樞紐，直接與一般社會組織保持聯(lián)系，因此本文對二者不做區(qū)分，將次級社聯(lián)會和一般社會組織都統(tǒng)稱為社會組織，群體內(nèi)部的同質(zhì)性使得J社聯(lián)會與社會組織結(jié)成雙向的強(qiáng)關(guān)系。值得一提的是，“地域類（塊）”和“領(lǐng)域類（條）”子樞紐通過優(yōu)勢疊加，形成了一張縝密的社會治理網(wǎng)絡(luò)，因此會出現(xiàn)社會組織同時歸屬于兩個子樞紐的情況，如“d”社會組織同時與“A”和“B”兩個子樞紐保持強(qiáng)關(guān)系。第三類是企業(yè)或跨區(qū)域社會組織（圖2中D），是外部網(wǎng)絡(luò)拓展的對象，跨領(lǐng)域或跨區(qū)域的異質(zhì)性使得J社聯(lián)會與之保持的是弱關(guān)系。這種弱關(guān)系潛藏著巨大的信息和資源優(yōu)勢，J社聯(lián)會充當(dāng)網(wǎng)絡(luò)中的橋連接，能夠幫助一般社會組織獲得新信息、新思想和新機(jī)會[36]，往往是J社聯(lián)會組織向外拓展的契機(jī)。

2.樞紐型組織在政社關(guān)系結(jié)構(gòu)中的位置與影響

根據(jù)美國社會學(xué)家Burt的研究，“結(jié)構(gòu)洞”（Structural Holes）是指社會網(wǎng)絡(luò)中的“洞隙”，這些“洞隙”的存在導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)中的行為主體之間不能直接建立連接或者行為主體之間的關(guān)系出現(xiàn)中斷[37]。筆者通過參與式觀察，結(jié)合對相關(guān)人員的訪談，發(fā)現(xiàn)樞紐型組織位于政府和社會的兩端之間，在社會治理網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)結(jié)構(gòu)洞位置，有機(jī)會操縱政府、社會組織之間的信息流動[38]，上聯(lián)政府，下通社會組織，在資源獲取與轉(zhuǎn)換、利益統(tǒng)合與表達(dá)上發(fā)揮著不可替代的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢。

（1）樞紐型組織占據(jù)社會治理資源流通的中樞

樞紐型組織既是在官方強(qiáng)勢推介下登場的權(quán)力“代行者”[39]，又是與其他社會組織地位無高低之分的“合作伙伴”[40]，其特殊的中間層位置，打破了國家與社會的隱形壁壘，有利于增強(qiáng)不同主體間轉(zhuǎn)移資源的意愿，縮短資源轉(zhuǎn)移的路徑，從而提升資源轉(zhuǎn)移的效率[41]。J社聯(lián)會自上而下的資源流通過程可以分為兩個階段：階段一，政府通過資源嫁接，使樞紐型組織逐步依賴政府的政治和經(jīng)濟(jì)資源，形成較強(qiáng)的路徑鎖定。階段二，樞紐型組織將政府的政治和經(jīng)濟(jì)資源通過自身這個“轉(zhuǎn)換中介”[42]，轉(zhuǎn)變?yōu)樾麄鳌⒒顒?、?duì)伍建設(shè)等資源，把政府的政策目標(biāo)延伸至社會組織，實(shí)現(xiàn)了資源的有效配置。例如，J社聯(lián)會開展社會政策學(xué)習(xí)班、社會組織之星推介等項(xiàng)目和活動來宣傳政府政策和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，舉辦社會組織人才培養(yǎng)計(jì)劃、外出交流活動等提升社會組織能力，以及通過互任理事會成員和黨組建設(shè)以提升隊(duì)伍凝聚力等等，無不體現(xiàn)了J社聯(lián)會積極調(diào)動政府資源、全面引導(dǎo)社會組織，最終達(dá)成共同行動（見圖3）。在樞紐型治理中，政府的引領(lǐng)力量和社會組織的自治邊界得到了保障，實(shí)現(xiàn)了縱向獲取承接資源和橫向轉(zhuǎn)換優(yōu)化資源。

另一方面，自下而上的資源流通過程同樣可以分為兩個階段：階段一，其他社會組織將自身社會資源匯入J社聯(lián)會，為資源整合奠定基礎(chǔ)。階段二，J社聯(lián)會成為一個資源中心，將各種資源進(jìn)行整合分類，最后被政府所吸納。水平社會治理網(wǎng)絡(luò)中，J社聯(lián)會成為社會組織的“資源中心”，社會組織在J社聯(lián)會的引領(lǐng)和組織下開展各種專業(yè)社會服務(wù)和公益志愿活動，凝聚了社會資源，比如，捐贈資源和志愿者資源，增強(qiáng)了J社聯(lián)會的社會合法性。垂直社會治理網(wǎng)絡(luò)中，J社聯(lián)會將資源進(jìn)行分類聚合，形成社區(qū)調(diào)處、青年志愿、社區(qū)服務(wù)、公益慈善、為老服務(wù)、新的社會階層人士、業(yè)委會建設(shè)等七個專業(yè)聯(lián)盟，分別解決各類社會問題，政府以服務(wù)購買的方式吸納這些資源，以提高自身的社會治理能力。

“區(qū)政府將老公房加電梯列為2019年實(shí)事工程，政府可以推行但不能強(qiáng)推。此時我們七大聯(lián)盟之一的業(yè)委會建設(shè)專業(yè)聯(lián)盟憑借第三方角色優(yōu)勢和群眾工作專業(yè)優(yōu)勢，成為了政府此項(xiàng)惠民工程的得以實(shí)施的重要幫手，政府吸納社會組織的資源優(yōu)勢，大大節(jié)約了政府的成本，提升了基層社會治理績效?！保ㄔL談記錄20191105GWM）

由此可見，在政府與社會組織之間的資源流通中，二者是一種間接聯(lián)系，由J社聯(lián)會充當(dāng)“轉(zhuǎn)換中介”和“資源中心”，與政社兩端直接聯(lián)系，發(fā)揮結(jié)構(gòu)洞功能，成為社會治理網(wǎng)絡(luò)中的連接橋。

（2）樞紐型組織位于利益鏈條的節(jié)點(diǎn)

政府與社會之間是一種“雙軸”關(guān)系，既控制又支持[43]，而“利益契合”與否是政府支持樞紐型組織的關(guān)鍵[44]。樞紐型組織在具備合法性要件的前提下構(gòu)成政府支配與社會訴求相遇的場域，其結(jié)構(gòu)洞位置可以使網(wǎng)絡(luò)主體在涉及敏感信息和復(fù)雜信息的轉(zhuǎn)移、傳遞上更具有可行性[45]，使得利益訴求等信息得以從社會系統(tǒng)輸入到政府系統(tǒng)。J社聯(lián)會通過與社會組織保持密切的聯(lián)系，傾聽各社會組織的聲音，將這些有分散、模糊不清甚至沖突的利益統(tǒng)合成一致、明確、契合的利益，從而構(gòu)成一種有效的推力，影響政府的政策制定。

“每年組織部、民政局都會來我們社聯(lián)會座談?wù){(diào)研，這個時候他們都會希望能通過我們了解社會組織的聲音。但我們也不是社會組織反映的什么問題都提，要提也是提領(lǐng)導(dǎo)能夠解決的，不然就是給政府添麻煩。并且，我們是為所有社會組織發(fā)聲，是對零散的聲音進(jìn)行綜合后再發(fā)聲。”（訪談記錄20191130GWM）

J社聯(lián)會建立了向黨政部門反映訴求的機(jī)制，將積極反映社會組織訴求作為一項(xiàng)重要工作。在自下而上的利益表達(dá)中，J社聯(lián)會專注于對社會需求開展調(diào)研、提出議案、開發(fā)公益產(chǎn)品，而非采用倡導(dǎo)、游說、呼吁等直接方式影響政府。J社聯(lián)會善于尋求政府與社會組織互助合作的切入點(diǎn)，優(yōu)化社會組織的發(fā)展環(huán)境，拓寬生存和發(fā)展空間。

“我們社聯(lián)會的服務(wù)對象是社會組織，但受益對象應(yīng)該是人民群眾，所以設(shè)計(jì)的公益項(xiàng)目應(yīng)該是接地氣的。比如，針對舊住宅小區(qū)臟、亂、差和公共安全問題突出的情況，向政府有關(guān)部門提出對舊住宅小區(qū)物業(yè)實(shí)施一體化管理，被政府列為民生工程，政府在全區(qū)購買社會組織服務(wù)。這樣，既節(jié)約了政府的成本，還讓社區(qū)調(diào)處類社會組織獲得了項(xiàng)目，同時也為人民群眾創(chuàng)建了一個良好的生態(tài)環(huán)境。”（訪談記錄20191105CBL）

可以看到，J社聯(lián)會正在成為社會民眾、社會組織和政府利益鏈條中的節(jié)點(diǎn)，將自下而上的利益訴求以互惠共贏的方式表達(dá)，增強(qiáng)了社會參與性，促進(jìn)了公共政策合法性和社會治理有效性。

3.樞紐型組織在社會治理網(wǎng)絡(luò)中受強(qiáng)弱關(guān)系的共同影響

根據(jù)格蘭諾維特等人的研究，可以把網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系分為強(qiáng)關(guān)系和弱關(guān)系[46]。強(qiáng)關(guān)系是一種頻繁的、親密的、互惠的聯(lián)系[47]-[49];弱關(guān)系是一種不頻繁的、疏遠(yuǎn)的聯(lián)系[50]。強(qiáng)關(guān)系是以較強(qiáng)的信任、情感為基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)主體之間在信息和服務(wù)傳遞上效率更高，質(zhì)量更可靠。弱關(guān)系有利于新資訊、意見等的快速擴(kuò)散和跨組織知識分享[51]，能充當(dāng)跨越其社會界限去獲得信息和其他資源的橋。通過對J社聯(lián)會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系強(qiáng)度的觀察發(fā)現(xiàn)，該組織對內(nèi)為其他社會組織提供服務(wù)，關(guān)系強(qiáng)度具有動態(tài)歷時性的變化;對外拓展組織業(yè)務(wù)，在跨界跨區(qū)合作和信息傳遞上發(fā)揮相對弱關(guān)系的作用。

（1）對內(nèi)提供服務(wù)中呈現(xiàn)關(guān)系強(qiáng)度的動態(tài)性

一般而言，強(qiáng)關(guān)系有利于形成互惠共享的網(wǎng)絡(luò)氛圍，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的柔性解決機(jī)制[52]，提高網(wǎng)絡(luò)主體之間的知識交流和共享水平[53]。服務(wù)社會組織是樞紐型組織的功能定位和存在的意義[54]。樞紐型社會組織與其他社會組織處于平等的地位，兩者之間并沒有約束力，是一種互惠互利的關(guān)系，可以用熟、親、信來測量關(guān)系的強(qiáng)度[55]。J社聯(lián)會全程陪伴社會組織的發(fā)展成長，幫助解決社會組織初創(chuàng)、發(fā)展和成熟各個發(fā)展階段中遇到的困難或者問題，針對不同階段提供針對性的服務(wù)，兩者間的關(guān)系隨不同階段而動態(tài)變化（見表1）。

首先，在社會組織發(fā)展的初創(chuàng)階段，強(qiáng)聯(lián)系能夠使信息在組織間順暢流動，從而提升組織應(yīng)對不確定性環(huán)境的能力[56]。在項(xiàng)目扶持方面，J社聯(lián)會每年會有一批專項(xiàng)資金，用于扶持尚未注冊但運(yùn)作良好并有意愿注冊成為社會組織的公益團(tuán)隊(duì)，并且在專項(xiàng)資金使用效果的評估中，將公益團(tuán)隊(duì)注冊成社會組織作為一個重要的評估指標(biāo)。在注冊咨詢方面，J社聯(lián)會會在社會組織登記注冊過程中提供咨詢服務(wù)，做好與政府登記部門和業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門的溝通協(xié)調(diào)工作，扶持草根社會組織落戶J區(qū)。J社聯(lián)會通過提供相關(guān)政策與法律咨詢，不僅可以幫助社會組織成長，同時也獲得了社會組織的信賴。J社聯(lián)會通過開展對初創(chuàng)期社會組織的上述服務(wù)和扶持，與其建立起較為頻繁和親密的強(qiáng)關(guān)系。

“因?yàn)橛辛松缏?lián)會，J區(qū)現(xiàn)在是社會組織發(fā)展的一方沃土。QA（社會組織）在成立之前，曾經(jīng)去了好幾個其他的區(qū)登記注冊，因?yàn)樗龅氖桥c艾滋病相關(guān)的工作，多次奔走注冊都沒有結(jié)果。后來，QA負(fù)責(zé)人找到了我們，在我們的幫助和協(xié)調(diào)下，最終將業(yè)務(wù)主管單位落實(shí)在團(tuán)區(qū)委，注冊成功了。”（訪談記錄20191015GWM）

其次，在社會組織發(fā)展的上升階段，J社聯(lián)會通過指導(dǎo)和培訓(xùn)引導(dǎo)其規(guī)范化發(fā)展，與其保持互動頻繁的強(qiáng)關(guān)系。J社聯(lián)會每年會對社會組織按照規(guī)范化評估的考核標(biāo)準(zhǔn)開展實(shí)務(wù)操作指導(dǎo)，通過專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力的指導(dǎo)，引導(dǎo)社會組織加強(qiáng)內(nèi)部治理能力建設(shè)和項(xiàng)目管理建設(shè)。此外，J社聯(lián)會進(jìn)一步通過多維度的培訓(xùn)和交流，傳播黨和政府的方針政策和其他組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引導(dǎo)社會組織健康有序的發(fā)展。

“上海社會組織規(guī)范化評估的評前指導(dǎo)，目前只有我們J區(qū)在搞，也就是只有我們社聯(lián)會在做。評前指導(dǎo)以來，我們發(fā)現(xiàn)社會組織發(fā)展還很不規(guī)范。因此，我們現(xiàn)在打算把規(guī)范化評估的1000分進(jìn)行整理，形成文字，在社會組織發(fā)展過程中，讓各個社會組織都按照這個標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范化發(fā)展。因?yàn)榈惨粋€社會組織發(fā)展得不錯，遲早都會參評，與其參評時各種補(bǔ)材料，倒不如一開始就告訴他們應(yīng)該如何規(guī)范化發(fā)展?！保ㄔL談記錄201917SYL）

最后，社會組織的自主運(yùn)營能力在發(fā)展平穩(wěn)階段會不斷增強(qiáng)，樞紐型組織與社會組織的交流互動減少，關(guān)系逐漸疏離并減弱。在這一階段，J社聯(lián)會退居其他社會組織背后，主要是對其成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行宣傳，并推薦介紹給政府部門。同時，社會組織成為了J社聯(lián)會的支持者，有時甚至可以反哺J社聯(lián)會，與社聯(lián)會開展各種形式的合作。例如，J社聯(lián)會的主要資金來源是政府購買服務(wù)，因此每年需要完成一定數(shù)量的服務(wù)，而與發(fā)展成熟的社會組織間開展合作不僅可以完成服務(wù)指標(biāo)，而且還有可能通過社會組織的鏈接獲得更多其他資源。

（2）弱關(guān)系在對外交流合作中發(fā)揮的影響

弱關(guān)系能跨越區(qū)域和領(lǐng)域界限去獲得需要的信息和資源[57]。一方面，弱關(guān)系可以實(shí)現(xiàn)跨行業(yè)組織間的公益合作，J區(qū)地處上海城區(qū)的中心位置，企業(yè)眾多，資源豐富，J社聯(lián)會通過協(xié)調(diào)社會組織與企業(yè)之間的弱關(guān)系而帶來異質(zhì)性資源，達(dá)到社會組織與市場和企業(yè)的優(yōu)勢融合，各自實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。如，J社聯(lián)會聯(lián)合摩拜科技有限公司和J區(qū)體育健身俱樂部，開展旨在宣傳志愿精神的騎行活動等，最終可以實(shí)現(xiàn)“有錢人”和“有心人”聯(lián)手做公益。與此同時，J社聯(lián)會還通過牽線企業(yè)購買社會組織服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社企合作，比如，促成某三甲醫(yī)院購買社區(qū)調(diào)處類社會組織的服務(wù)，集中處理醫(yī)院大樓建設(shè)過程中的信訪工作，緩和社會矛盾。

另一方面，弱關(guān)系還可以實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域社會組織間的公益合作。弱關(guān)系可以給個體“輸送”以前沒有接觸到的新信息[58]，為J社聯(lián)會創(chuàng)新社會服務(wù)和治理提供新思路。J社聯(lián)會與外省市和地區(qū)的社會組織保持著某種程度的弱關(guān)系，這種弱關(guān)系可以豐富J區(qū)的社會公共服務(wù)。J社聯(lián)會通過牽線搭橋，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)外社會組織之間的合作共贏，將跨區(qū)域的社會組織的異質(zhì)性資源緊密對接起來，從而能更好地實(shí)現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。

“我們中華遺囑庫一直在北京發(fā)展，接下來打算注冊在J區(qū)，我們想和為老服務(wù)專業(yè)聯(lián)盟社會組織進(jìn)行合作。我們的服務(wù)對象針對的是六十歲以上的老年人，這個項(xiàng)目在老年人中是很受歡迎的。J社聯(lián)會了解到我們的需求后，積極幫我們對接和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)我們與為老服務(wù)類社會組織的一個合作?！保ㄔL談記錄20191112YZ）。

此外，弱關(guān)系還有利于新資訊、意見等的快速擴(kuò)散和跨組織知識分享[59]，比強(qiáng)關(guān)系更能充當(dāng)跨越其社會界限去獲得信息和其他資源的橋，使人們接觸不同的社會圈子，可以跨越更大的社會距離而觸及更多的人[60]。弱關(guān)系提供的非冗余信息，是樞紐型社會組織創(chuàng)新社會治理的重要來源。例如，2010年J社聯(lián)會獲得國家民政部“全國先進(jìn)社會組織”稱號，同年該組織的樞紐黨建入選《中國社會建設(shè)大辭典》，成為社會建設(shè)的創(chuàng)新項(xiàng)目和樞紐型社會組織典范，逐漸在社會組織中形成了宣傳示范效應(yīng)。此后，J社聯(lián)會每年接待參訪的次數(shù)不斷增加，參訪者一般都是兄弟省市和區(qū)的政府部門、社會組織或者專家學(xué)者。通過各類社會參訪和主流媒體宣傳活動，J社聯(lián)會的知名度和影響力得到了提升。

“我們社聯(lián)會是社會建設(shè)的一張名片，很多參訪者都是外地來的，一般都是來一次，但通過把我們的經(jīng)驗(yàn)宣傳出去，不僅可以讓前來取經(jīng)參訪者學(xué)習(xí)，同時還提升了我們的知名度?！保ㄔL談記錄20191117GWM）

J社聯(lián)會通過接待社會組織機(jī)構(gòu)和學(xué)者的參訪，不僅輸出了影響力，也輸入了創(chuàng)新力，參訪者的經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)也為J社聯(lián)會組織創(chuàng)新提供了新思路。同時，J社聯(lián)會每年會進(jìn)行外出交流，學(xué)習(xí)其他社會組織的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。由此可見，弱關(guān)系能夠促進(jìn)跨行業(yè)跨區(qū)域社會治理資源的有效整合與社會組織間的協(xié)同合作。

四、結(jié)論和討論：雙向嵌套中的社會治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

社會治理背景下，樞紐型組織的行動策略會在和政府及其他社會組織的互動中發(fā)生變化，加強(qiáng)或削弱該類組織與政府和社會的關(guān)系，會影響其位置的中心性，導(dǎo)致不同的結(jié)果。按照樞紐型組織與政府和社會關(guān)系強(qiáng)弱程度的不同，可以將樞紐型治理總結(jié)歸納為以下四種政社關(guān)系模式（圖4）。其中，政府替代模式和社會代表模式分別屬于政社關(guān)系坐標(biāo)軸的兩端，樞紐型組織分別與政府和社會建立強(qiáng)關(guān)系，而與另一方屬于弱關(guān)系，其利弊作用都很明顯。而政社橋梁模式則屬于兩者的中間狀態(tài)，旨在發(fā)揮橋梁中介職能以彌補(bǔ)前兩類模式的不足，但不合理之處在于過分強(qiáng)調(diào)“政社分開”，卻對如何促進(jìn)更好的政-社合作缺乏有效策略。

基于本文的個案研究可以發(fā)現(xiàn)，J社聯(lián)會基本能同時兼顧與政府的強(qiáng)關(guān)系以及與社會的強(qiáng)關(guān)系，呈現(xiàn)一種雙向嵌套結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)了現(xiàn)有“政社橋梁”“政府替代”和“社會代表”模式的不足，在某種程度上反映了樞紐型治理中政社關(guān)系轉(zhuǎn)型和新變化。在這種雙向嵌套中，政府與樞紐型組織形成縱向的“嵌”與“套”的關(guān)系，政府將意志和職能嵌進(jìn)樞紐型組織，后者基于資源依附，主動兜攏政府施政目標(biāo)，同時將社會組織利益訴求輸送給政府，政府與樞紐型社會組織呈現(xiàn)高度的一致性和依賴性。同樣，樞紐型組織與社會組織也不是整體與部分的關(guān)系，而是一種橫向的“嵌”與“套”的關(guān)系，即前者并非后者的集合體，而是嵌入進(jìn)社會組織網(wǎng)絡(luò)的“中心”，對外圍社會組織傳遞價值、提供服務(wù)和實(shí)施管理，從而將社會組織網(wǎng)絡(luò)吸附成一個緊密聯(lián)結(jié)的整體。由此，政府、樞紐型組織和社會組織三者間形成縱橫有序、互為表里的雙向嵌套形態(tài)。

從本文的分析中可以看到，相較于“政社橋梁”模式中樞紐型組織在政府和社會組織之外生存，雙向嵌套結(jié)構(gòu)使得其獲得了額外的組織優(yōu)勢，并吸納了“政府替代”和“社會代表”的優(yōu)勢，避免了多元治理主體間的松散聯(lián)結(jié)，使社會治理網(wǎng)絡(luò)變得更為穩(wěn)定，可以更有效推動政府滲透社會，社會黏合政府。此外，還可以看到這種雙向嵌套結(jié)構(gòu)創(chuàng)新模式雖然對治理主體數(shù)量沒有大的影響，但社會治理網(wǎng)絡(luò)的中心性和主體間的關(guān)系得到了加強(qiáng)，強(qiáng)關(guān)系使得政府、樞紐型組織和一般社會組織三元主體間呈現(xiàn)出長期性、穩(wěn)定性和高信用度[61][62]等特征，各主體功能得到了更有效發(fā)揮。

研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，以J社聯(lián)會為代表的樞紐型治理通過“政府-樞紐型組織”和“樞紐型組織-社會組織”這一雙向嵌套路徑，有助于實(shí)現(xiàn)政府與社會共同發(fā)展壯大，形成“政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同”的局面。雙向嵌套不僅把政府、樞紐型組織、其他社會組織乃至企業(yè)等分散主體進(jìn)行靜態(tài)鏈接，還實(shí)現(xiàn)了動態(tài)日常性互動影響，填充了社會治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)洞位置，打破了不同組織間“脫耦”現(xiàn)象，向上承接政府資源和信任，向下聚合社會利益和認(rèn)同。與此同時，J社聯(lián)會對內(nèi)發(fā)揮動態(tài)性強(qiáng)關(guān)系服務(wù)于社會組織，對外發(fā)揮弱關(guān)系力量聯(lián)結(jié)跨區(qū)域跨領(lǐng)域資源。通過這種上下聯(lián)動和內(nèi)外結(jié)合，在實(shí)現(xiàn)社會治理目標(biāo)過程中靈活應(yīng)對制度環(huán)境和內(nèi)外部環(huán)境的變化。

綜上，樞紐型治理中的這一雙向嵌套創(chuàng)新模式既具有個案意義上的可復(fù)制性和可推廣性，可以為其他省市乃至全國范圍內(nèi)的其他樞紐型組織的良性發(fā)展提供地方性智慧和經(jīng)驗(yàn)，同時也有助于我們更好地觀察和理解當(dāng)下政社關(guān)系轉(zhuǎn)型的新動向，為推動基層社會治理創(chuàng)新提供一個新的結(jié)構(gòu)性分析視角與實(shí)踐空間。

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“Hub”Type Governance and Structural Innovation from the

Perspective of the Transformation of Political and Social Relations：

A Case Study on the Social Organizations Association in

J District of Shanghai

Wang Chuanlan / Chen Yanshi

Abstract：“Hub” type social organization is a form of “government agency” in the reform of social organization management system， which plays a leading role in the development of social organizations. Based on the analysis framework of social governance network， through a case study of the social organizations association in J District of Shanghai， it is observed that the relationships among hub type organizations and government and society depend on the tie， position and strength in the social governance network. It is found that the “hub” type social organization occupy the position of structural hole and are affected by the relationship strength. Finally， “hub” type governance is a twoway nesting among government， “hub” type organization and social organization. This twoway nested structure is not only repeatable and replicable in the sense of individual case， but also helpful to understand the innovation of social governance in general sense.

Keywords：“Hub”Type Governance;Social Organization;Political and Social Relations;Twoway Nested Structure

（責(zé)任編輯 方 卿）