論元治理模式下英國地方公共服務(wù)供給的合作治理

孫宏偉

摘 要：在地方治理體制下，英國地方公共服務(wù)供給由強(qiáng)調(diào)公私部門分離的科層管理轉(zhuǎn)向注重多主體合作的網(wǎng)絡(luò)化合作治理。轉(zhuǎn)型后的合作治理既有橫向合作的“軟治理”，也有縱向合作的“硬治理”。在橫縱交錯(cuò)的網(wǎng)絡(luò)化合作治理過程中，英國運(yùn)用元治理的理論精髓，對(duì)合作治理過程進(jìn)一步控制和引導(dǎo)，發(fā)揮政府在合作治理中的領(lǐng)導(dǎo)力，并運(yùn)用不干預(yù)型和干預(yù)型相結(jié)合的元治理手段，更好地實(shí)施“軟治理”和“硬治理”中的公私合作制、合作關(guān)系協(xié)定、“攜手共建”、最佳價(jià)值、地方公共服務(wù)協(xié)議和地區(qū)協(xié)議等一系列制度。這為推進(jìn)當(dāng)前我國政府購買公共服務(wù)的深入探討提供新視野。

關(guān)鍵詞：英國;地方政府;公共服務(wù);元治理;合作治理

地方的發(fā)展以優(yōu)質(zhì)的地方公共服務(wù)供給為基石，需要良好的治安、教育、住房、衛(wèi)生和娛樂等環(huán)境。這些環(huán)境的創(chuàng)造不能僅靠政府，還要政府與私人部門、志愿部門和公民等多元主體合作，共同為地方創(chuàng)造一個(gè)平等和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。但合作治理的發(fā)展僅靠治理主體間的信任和協(xié)商并不夠，依然需要在政府指導(dǎo)下有序開展合作。在英國地方治理體制①的大背景下，合作是一種多主體共同提供公共服務(wù)的過程，服務(wù)提供主體有中央政府、地方政府、私人部門、準(zhǔn)地方自治機(jī)構(gòu)、志愿部門和公民等。

地方治理主體合作形式多樣，有市場(chǎng)、伙伴關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)治理等，通過合同或協(xié)議達(dá)成合作，注重結(jié)果導(dǎo)向的合作關(guān)系。但地方治理主體間組織界限較模糊，合作形式較復(fù)雜。英國政府專門出臺(tái)法案，規(guī)范地方治理主體間關(guān)系，如2001年《地方戰(zhàn)略伙伴》（Local Strategic Partnership， LSPs）確立治理主體之間是一種伙伴關(guān)系?；锇殛P(guān)系由此成為英國政府現(xiàn)代化議程的關(guān)鍵。此種倡導(dǎo)以網(wǎng)絡(luò)化伙伴關(guān)系形式為地方提供公共服務(wù)的合作，意味著各服務(wù)提供主體的地位平等。此外，英國政府還運(yùn)用元治理理論將監(jiān)督和規(guī)范地方治理網(wǎng)絡(luò)的責(zé)任委托給獨(dú)立審計(jì)委員會(huì)。

地方治理主體充分利用其在地方公共服務(wù)供給中的資源優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)合作最優(yōu)化。政府部門學(xué)習(xí)私人部門提供公共服務(wù)的管理技能，提高公共服務(wù)供給效率;通過與志愿部門合作，擴(kuò)大公共服務(wù)供給范圍;通過與公民合作，提升公共服務(wù)供給滿意度。地方治理主體通過合作分享管理技能和專業(yè)知識(shí)，彌補(bǔ)各自缺陷和不足，共同提高地方公共服務(wù)供給質(zhì)量，滿足居民需求。

地方治理主體合作需要強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)力。自20世紀(jì)80年代撒切爾政府（1979-1990）執(zhí)政以來，政府主要任務(wù)之一是削減公共部門開支，私有化政策則不斷擴(kuò)大地方居民收入和財(cái)富的不均衡。尤其是2008年全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，財(cái)政問題更是英國政府需要解決的重大任務(wù)。在財(cái)政緊縮大背景下，政府更傾向通過和其他治理主體合作來緩解經(jīng)濟(jì)問題，但合作過程中，政府依然要有明確的功能定位，使合作治理在強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力下有序進(jìn)行，元治理很好地解釋了這一現(xiàn)象。

一、元治理的理論基礎(chǔ)

在英國地方治理體制下，地方公共服務(wù)治理模式由傳統(tǒng)科層制官僚管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化合作治理。傳統(tǒng)的官僚管理模式不允許私人部門參與提供地方公共服務(wù)，主要由公共部門以層級(jí)制方式提供公共服務(wù)，導(dǎo)致一些橫向合作的公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)有效性不足問題，合作治理有效地彌補(bǔ)了官僚管理的這一弊端。

合作治理是一種多主體提供地方公共服務(wù)的模式，存在多種治理理論解釋其合理性。第一種為互動(dòng)治理，圍繞國家、市場(chǎng)和公民關(guān)系展開合作;第二種為水平式網(wǎng)絡(luò)治理，強(qiáng)調(diào)“沒有政府的治理”，需要參與公共服務(wù)提供主體間的信任和協(xié)商;第三種為網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理，需要地方政府在協(xié)調(diào)治理主體的合作關(guān)系中仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用;第四種為自上而下的元治理（meta-governance），強(qiáng)調(diào)政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理過程的進(jìn)一步引導(dǎo)，將傳統(tǒng)政府形式與網(wǎng)絡(luò)治理連接到一起。四種合作治理理論在英國地方公共服務(wù)供給方面均有所體現(xiàn)，依次經(jīng)歷從互動(dòng)治理、網(wǎng)絡(luò)治理、網(wǎng)絡(luò)化社區(qū)治理再到元治理的發(fā)展過程。但鑒于英國地方治理的碎片化和復(fù)雜化現(xiàn)狀，元治理理論更適合解釋英國地方公共服務(wù)供給的合作治理。

元治理是對(duì)治理的治理，是對(duì)治理過程的進(jìn)一步控制和引導(dǎo)，是網(wǎng)絡(luò)治理的第二波②，將網(wǎng)絡(luò)治理主體關(guān)系概念化。元治理之所以出現(xiàn)，一方面因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)治理具有動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性，需要元治理者協(xié)調(diào);另一方面因?yàn)楹献髦卫硪矔?huì)失敗，需要國家或政府③在合作治理中發(fā)揮作用。所有治理結(jié)構(gòu)都會(huì)失靈，政府必須找到合適的組合，因?yàn)椴煌瑱C(jī)制可能無法融為一體[1]。學(xué)者們從不同視角界定元治理。簡(jiǎn)·庫伊曼（Jan Kooiman）從規(guī)范趨向的框架界定元治理，認(rèn)為元治理是第三層級(jí)的治理，形成評(píng)估治理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，其中合理性、反應(yīng)性和績(jī)效是元治理的三個(gè)主要評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)[2]。雅各布·托芬（Jacob Torfing）認(rèn)為，元治理是一種自反的（reflexive）、更高階的治理實(shí)踐，進(jìn)一步規(guī)范如何治理和被治理，以及在不同的治理模式之間或在不同的治理模式組合之間理性選擇[3]。鮑勃·杰索普（Bob Jessop）認(rèn)為，元治理是一種社會(huì)力量，協(xié)調(diào)各種治理機(jī)制，并更改相關(guān)治理的重要性[4]。

從元治理的定義來看，元治理是對(duì)治理的進(jìn)一步規(guī)范和協(xié)調(diào)。在元治理理論中，誰來充當(dāng)元治理者進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)呢？元治理者應(yīng)該是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)型的網(wǎng)絡(luò)參與者。鮑勃·杰索普對(duì)元治理的研究具有代表性，他認(rèn)為，元治理者的角色應(yīng)該由國家承擔(dān)，因?yàn)橄啾扔谄渌菄倚袨檎撸ㄖT如私人行為者、私人政治企業(yè)家甚至各種治理網(wǎng)絡(luò)），國家擁有其他行為者不具有的政治、法律、財(cái)政、人力和信息等資源[5]。R.A.W.羅茲（R.A.W.Rhodes）認(rèn)為，元治理是描述網(wǎng)絡(luò)治理中國家的作用和其作為政策工具的特征，國家從直接治理社會(huì)轉(zhuǎn)變到發(fā)揮幾種干預(yù)模式的“元治理”作用，從通過官僚命令和控制轉(zhuǎn)變到發(fā)揮相對(duì)獨(dú)立的利益相關(guān)者的間接指導(dǎo)作用[6]。馬克·懷特海德（Mark Whitehead）認(rèn)為，元治理關(guān)注在治理機(jī)制中，確保政府影響力、命令和控制的實(shí)踐和程序，政治權(quán)威如何通過規(guī)則、組織知識(shí)、制度策略和其他政治策略促進(jìn)和指導(dǎo)治理系統(tǒng)的自組織，它使與治理有關(guān)的政治和經(jīng)濟(jì)變革，在不斷變化的國家權(quán)力、戰(zhàn)略和干預(yù)模式背景下重新定位，它傾向于打破政府和治理之間的任意鴻溝，提出一種在等級(jí)制度陰影下形成的混合治理形式[7]。

由此可見，元治理接受治理模式由傳統(tǒng)科層制的官僚管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理的同時(shí)，又將國家重新帶回到網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)中。元治理并不是取代網(wǎng)絡(luò)治理，而是在網(wǎng)絡(luò)治理基礎(chǔ)上，增加“國家”這一維度，尤其是國家在政治實(shí)踐和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理中發(fā)揮作用，是一種微妙的權(quán)力戰(zhàn)略。雖然元治理強(qiáng)調(diào)國家在治理中的重要作用，但并不是由國家安排治理結(jié)構(gòu)，回到傳統(tǒng)中央集權(quán)式和官僚主義式的命令控制模式，而是國家在治理結(jié)構(gòu)中不再處于至高無上的權(quán)威地位，其等級(jí)分明、集中和干預(yù)性特征淡化，轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)中的一個(gè)參與者。這里國家并不是政治理論中具有統(tǒng)一而集權(quán)的權(quán)威性“主權(quán)”性詞匯，米歇爾·?？拢∕ichel Foucault）就曾用分散的政治權(quán)力概念取代政治理論中的國家概念[8]。

在元治理理論中，國家具有其自身的體制和戰(zhàn)略維度。在體制上，元治理通過制度設(shè)計(jì)規(guī)范合作治理，將合作治理主體在時(shí)間和空間上相聯(lián)系，充分發(fā)揮各治理主體的功能。在戰(zhàn)略上，元治理對(duì)治理的特定制度形式進(jìn)行戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)管理，同時(shí)鼓勵(lì)新的制度安排以防止功能失調(diào)，從而完善現(xiàn)有治理模式，是一個(gè)有意促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理自我調(diào)節(jié)的過程。元治理既承認(rèn)授權(quán)與分權(quán)在治理中的必要性，同時(shí)也意識(shí)到更為強(qiáng)大的中央控制與指導(dǎo)的必要性，重新強(qiáng)調(diào)公共部門政策制定系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力平衡，在認(rèn)可政治主導(dǎo)原則同時(shí)，繼續(xù)使非政府行動(dòng)主體參與政策制定過程[9]。

元治理的治理模式并不單一，針對(duì)不同領(lǐng)域存在不同治理模式。杰索普指出，元治理并不等同于完全統(tǒng)一的治理模式，而是對(duì)復(fù)雜性和多元性的管理[10]。他認(rèn)為存在四種元治理模式，第一種為元交換（metachange），是指重組市場(chǎng)關(guān)系，通過市場(chǎng)自身的重新設(shè)計(jì)或調(diào)整市場(chǎng)關(guān)系和運(yùn)作來實(shí)現(xiàn);第二種為元組織（metaorganization），是指組織自身的重新設(shè)計(jì)，組織內(nèi)部關(guān)系重組和對(duì)組織生態(tài)的管理;第三種為元結(jié)構(gòu)（metaheterarchy），是指“自組織的組織”，有時(shí)也被稱為元治理，被認(rèn)為是一個(gè)傘形概念，通過重新定義多層機(jī)構(gòu)或自身自組織的框架，重新設(shè)計(jì)不同治理模式的關(guān)系;第四種為元治理（metagovernance），是指重新闡述或調(diào)整不同治理模式，涉及如何處理其他行動(dòng)者的自指性（self-referentiality），以及如何處理自己的自指性[11]。國家依據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，選擇不同治理模式，或者將不同的治理模式（等級(jí)、市場(chǎng)或網(wǎng)絡(luò)）重新組合。

元治理為國家管理網(wǎng)絡(luò)治理提供工具，其順利實(shí)施需要直接性和間接性管理工具相結(jié)合，即將不干預(yù)型和干預(yù)型元治理相結(jié)合。治理的制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)-框架指導(dǎo)屬于不干預(yù)型元治理（hands-off metagovernance），存在于相對(duì)自我規(guī)制的準(zhǔn)市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系中;治理的過程管理和直接參與屬于干預(yù)型元治理（hands-on metagovernance），通過元治理者和各個(gè)利益相關(guān)者相對(duì)密切的實(shí)際操作得以實(shí)施[12]。通常來說，不干預(yù)型元治理使用軟性手段（soft instruments）和遠(yuǎn)程管理手段進(jìn)行治理。尼古拉斯·羅斯（Nikolas Rose）和彼得·米勒（Peter Miller）認(rèn)為，政府越來越依賴于“遠(yuǎn)距離治理”技術(shù)，創(chuàng)建地域、實(shí)體和個(gè)人能夠操作一個(gè)受管制的自治[13]。干預(yù)型元治理使用硬性手段進(jìn)行治理，這種元治理者親自動(dòng)手干預(yù)來平衡網(wǎng)絡(luò)自治，具有現(xiàn)代派-經(jīng)驗(yàn)主義色彩[14]。在元治理過程中，兩種治理手段各有優(yōu)勢(shì)，當(dāng)新的身份、規(guī)范和詞匯被行動(dòng)者適當(dāng)?shù)貍鞑ズ蛢?nèi)化時(shí)，軟性手段（如自愿標(biāo)準(zhǔn)、最佳實(shí)踐、其他說教）在某種程度上也相當(dāng)“硬”，因?yàn)樗鼈兊哪繕?biāo)是影響社會(huì)和政治參與者的知識(shí)、感知和偏好，而不是可行選項(xiàng)的范圍（通過使用大棒來定義）或獎(jiǎng)勵(lì)矩陣（通過提供胡蘿卜來定義）[15]?？傊?，無論使用何種手段，元治理最終目的是加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)治理主體間的積極配合，關(guān)注治理結(jié)構(gòu)中各治理主體的身份和治理能力，提升其在網(wǎng)絡(luò)治理中的適應(yīng)性和可問責(zé)性，確保治理實(shí)施更加順暢。

在英國多元主體共同參與公共服務(wù)提供的背景下，何種組織架構(gòu)最合適？元治理理論將傳統(tǒng)科層制官僚管理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和合作治理中多元主體提供公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化治理相結(jié)合，提取各自的優(yōu)勢(shì)，即充分利用政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的硬治理，也發(fā)揮“無政府治理”的網(wǎng)絡(luò)化軟治理，且不干預(yù)型元治理與干預(yù)型元治理的治理手段與英國地方公共服務(wù)的軟治理和硬治理相呼應(yīng)，為英國地方公共服務(wù)供給的合作治理奠定理論基礎(chǔ)。

二、“軟治理”的英國地方公共服務(wù)供給橫向合作

英國地方公共服務(wù)供給的橫向合作，主要是地方政府與私人部門或志愿部門開展合作。合作需要雙方互相信任，通過談判達(dá)成合作協(xié)議，體現(xiàn)為一種“軟治理”。

1.地方政府與私人部門的公私合作制

英國是最早倡導(dǎo)地方政府與私人部門合作的國家之一，出現(xiàn)公私合作的主要原因?yàn)椋旱胤秸峁┑墓卜?wù)，不能滿足地方居民的全部需求，而私人部門能有效地滿足地方需求。私人部門通過投資改善地方基礎(chǔ)設(shè)施等硬性條件;同時(shí)利用其良好的管理技能和激勵(lì)機(jī)制，提高地方公共服務(wù)供給效率，改善地方公共服務(wù)質(zhì)量。

地方政府與私人部門開展伙伴關(guān)系的主要形式是公私合作制（Public-Private Partnerships， PPPs）（見圖1）。這種合作形式在布萊爾政府（1997-2007）時(shí)期的地方公共服務(wù)供給中被廣泛采用，合作項(xiàng)目主要聚焦于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，包括電信、能源、機(jī)場(chǎng)和鐵路等領(lǐng)域。主要指地方政府與私營企業(yè)，為完成某個(gè)項(xiàng)目或?qū)崿F(xiàn)某種政策，通過合同或合資達(dá)成合作關(guān)系。在這種合作關(guān)系中，中央政府、地方政府或公共部門均可參與其中。英國財(cái)政部（HM Treasury）下專門設(shè)立英國基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure）制定公私合作總體框架，并對(duì)其指導(dǎo)和監(jiān)督，確保公私合作制高效運(yùn)行。

公私合作存在多種合作模式，既有短期或中期合同的外包型服務(wù)模式，也有長(zhǎng)期合同的私人主動(dòng)融資模式（Private Finance Initiatives， PFI）。其中，PFI是英國政府在公私合作制中最常用的一種模式，是一種長(zhǎng)期的合同安排，用于服務(wù)的建構(gòu)、運(yùn)營和財(cái)政支持。PFI是約翰·梅杰政府（1990-1997）改革項(xiàng)目中的第一項(xiàng)任務(wù)，于1992年在英國政府部門開始實(shí)施，是地方政府與私人部門開展伙伴關(guān)系的最常用形式，這一模式最初只是一個(gè)尚不確定實(shí)施路線的概念，不久后發(fā)展為一種政策工具，慢慢形成其政策目標(biāo)，最終成為布萊爾政府的主要服務(wù)政策[16]。

PFI是私人部門將資本投入公共服務(wù)的項(xiàng)目，具體合作程序是私人資本投入資金，建設(shè)和維護(hù)醫(yī)院、學(xué)校、監(jiān)獄、道路等公共設(shè)施，然后再從有關(guān)公共部門那里按年度取得返回，返還期一般持續(xù)25年，此后該資產(chǎn)將劃歸公共部門所有，這種模式盡管可以保障政府公共事業(yè)的投資，但其長(zhǎng)期成本將高于政府舉措投資[17]。所以，PFI具有爭(zhēng)議性，有學(xué)者認(rèn)為，這一模式形成的公共服務(wù)購買者—供給者關(guān)系是平等、透明、風(fēng)險(xiǎn)共享與相互信任，但也有學(xué)者認(rèn)為，這一模式是公共管理者在商業(yè)環(huán)境下商議和實(shí)施服務(wù)合同[18]，是一種公共服務(wù)供給者的機(jī)會(huì)主義④。

英國財(cái)政部對(duì)PFI的評(píng)估顯示，PFI的一些要素具有優(yōu)點(diǎn)。PFI在使用過程中，利用私營部門項(xiàng)目管理技能、創(chuàng)新能力和風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)知識(shí)，按時(shí)完成地方服務(wù)供給，如確保建筑物交付依據(jù)預(yù)算高質(zhì)量地按時(shí)完成，并確保資產(chǎn)在其整個(gè)生命周期中利潤(rùn)保持最高水平。但由于PFI服務(wù)采購過程緩慢、費(fèi)用昂貴，增加了成本和資源浪費(fèi);運(yùn)行過程缺乏靈活性，不能充分反映地方的服務(wù)需求;存在對(duì)投資者和納稅人均缺乏透明性等問題。地方政府在與私人部門長(zhǎng)期合作過程中能否得到物有所值的回報(bào)也尚不確定，風(fēng)險(xiǎn)性很高。私人融資模式2（PF2）于2012年取代PFI，是一種新型的公私伙伴關(guān)系，但此種模式并不經(jīng)常被使用。2018年11月，政府決定不再使用PFI和PF2，已經(jīng)存在的PFI和PF2項(xiàng)目仍可繼續(xù)。因?yàn)榇朔N模式周期較長(zhǎng)，缺少靈活性。

這種私人主動(dòng)融資合作模式的終結(jié)并不是地方政府與私人部門不再合作，政府仍繼續(xù)支持私人部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目的投資，但不再使用融資模式，而使用其他更佳和新型模式，例如，差價(jià)合約（Contracts for Difference）、監(jiān)管資產(chǎn)基礎(chǔ)模型（the Regulated Asset Base Model）和英國擔(dān)保計(jì)劃（the UK Guarantee Scheme）等。私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施提供已經(jīng)成為一種國際現(xiàn)象，公私伙伴參與形式也越來越多樣化，甚至可以完全私有化[19]。

2.地方政府與志愿部門的合作關(guān)系協(xié)定

志愿部門是社會(huì)力量的重要部分，在英國是指超過50年時(shí)間跨度的廣泛性組織，不僅包括志愿組織和社區(qū)組織（包括已注冊(cè)的慈善組織和其他協(xié)會(huì)等組織，自助性團(tuán)體和社區(qū)團(tuán)體），還包括社會(huì)企業(yè)、合作社和互助組織[20]，也被稱為第三部門組織⑤。它不屬于某一種特定組織，也不屬于政府部門，是處于政府與市場(chǎng)體系之外的一種社會(huì)組織體系。目前主要是一些大公司按照商業(yè)規(guī)則運(yùn)作，但不以營利為目的，一定程度上依賴政府財(cái)政支持。

志愿部門在歐洲參與公共服務(wù)提供的原因有：人口老齡化帶來的挑戰(zhàn);民主赤字問題;公共財(cái)政的半永久性緊縮問題[21]。志愿部門在英國參與公共服務(wù)提供的原因與歐洲情況一樣。志愿部門具有獨(dú)立性和靈活性，與地方政府的合作關(guān)系具有非政治化屬性和合同文化的特征。為規(guī)范地方政府與志愿部門的合作關(guān)系，布萊爾政府時(shí)期專門制定政府和志愿及社區(qū)部門的關(guān)系協(xié)定（COMPACT，下文簡(jiǎn)稱“協(xié)定”）。協(xié)定分國家和地方兩個(gè)層次，原型來源于1995年英國一個(gè)志愿組織（國家志愿組織委員會(huì)，NCVO）的一份調(diào)查報(bào)告。國家協(xié)定于1998年由首相布萊爾簽署，地方協(xié)定于2000年正式簽署。2005年又制定了協(xié)定增補(bǔ)版（COMPACT PLUS），比原有版本更加簡(jiǎn)練，促進(jìn)政府與志愿組織進(jìn)一步合作。

隨著地方政府與志愿部門合作規(guī)范化，志愿部門在地方公共服務(wù)供給中占據(jù)越來越重要的地位。英國政府辦公室于2006年宣布增加第三部門組織的數(shù)量，充分發(fā)展志愿部門在地方公共服務(wù)供給方面的優(yōu)勢(shì)?！?006年地方政府白皮書》也鼓勵(lì)地方政府與第三部門（地方社區(qū)團(tuán)體、社會(huì)企業(yè)和志愿團(tuán)體）合作，共同促進(jìn)地方服務(wù)的發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)強(qiáng)大和團(tuán)結(jié)的社區(qū)[22]。2010年，正處卡梅倫政府時(shí)期（2010-2016），財(cái)政緊縮嚴(yán)重，政府性質(zhì)發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。此時(shí)期奉行“大社會(huì)”治理理念，社會(huì)組織（Civil Society Organizations，CSOs）⑥、公民和社區(qū)是大社會(huì)的核心，大社會(huì)使地方政府與志愿組織的關(guān)系變得更加重要。2010年，政府重新修訂政府和志愿及社區(qū)部門的關(guān)系協(xié)定，并使用地方協(xié)議（local compacts）轉(zhuǎn)變他們之間的關(guān)系，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。重新修訂協(xié)定的目標(biāo)使協(xié)定本身更加有意義、更加簡(jiǎn)短、更加注重結(jié)果和實(shí)踐的承諾，以及實(shí)施過程中充分體現(xiàn)透明性和可問責(zé)性。

協(xié)定在處理政府和社會(huì)組織關(guān)系時(shí)發(fā)揮關(guān)鍵性作用，有益于公民和社區(qū)關(guān)系的良性發(fā)展。前副首相尼克·克萊格（Nick Clegg）指出，發(fā)達(dá)的社會(huì)力量是聯(lián)合政府將權(quán)力從中央政府下放到地方社區(qū)的基礎(chǔ)，協(xié)定是完成這一目標(biāo)的重要部分[23]。事實(shí)上，當(dāng)社會(huì)不再需要協(xié)議規(guī)范伙伴關(guān)系時(shí)，這些社會(huì)組織像政府部門或機(jī)構(gòu)一樣自然運(yùn)作，伙伴關(guān)系就真正地實(shí)現(xiàn)了。

3.地方政府與準(zhǔn)地方自治機(jī)構(gòu)的微妙合作

20世紀(jì)70年代末以來，私人部門提供服務(wù)的做法以市場(chǎng)和客戶為導(dǎo)向，但并不是所有服務(wù)都移交給私人部門，有些服務(wù)在公共部門內(nèi)部重組，出現(xiàn)大量準(zhǔn)地方自治機(jī)構(gòu)（Quangos）（其實(shí)早在撒切爾執(zhí)政前就已經(jīng)存在，撒切爾政府改革產(chǎn)生許多新的準(zhǔn)地方自治機(jī)構(gòu)）。此種機(jī)構(gòu)原本為準(zhǔn)自治非政府組織（quasi-autonomous non-governmental organization），又被稱為非政府部門公共機(jī)構(gòu)、邊緣機(jī)構(gòu)、委任制機(jī)構(gòu)，在此后發(fā)展中具有中央政府代理人、政府靈活的朋友、以及非選舉的公款支出團(tuán)體等多種內(nèi)涵[24]。這些新的準(zhǔn)地方自治機(jī)構(gòu)不受國家和地方政治家（例如大臣）的直接控制，員工通常也不是文官，擁有更大的自主權(quán)。由中央政府指派，指定其活動(dòng)范圍，在財(cái)政上給予撥款，履行原地方政府的服務(wù)功能，轉(zhuǎn)移地方政府的職責(zé)，一定程度分解地方政府的職能，使準(zhǔn)地方自治機(jī)構(gòu)與地方政府間形成一種復(fù)雜微妙的合作關(guān)系，以各自的方式共同為地方提供公共服務(wù)。

布萊爾政府時(shí)期開始大量削減準(zhǔn)地方自治機(jī)構(gòu)的數(shù)量，到卡梅倫政府時(shí)期還在大量削減此種機(jī)構(gòu)的數(shù)量，盡管準(zhǔn)地方自治機(jī)構(gòu)數(shù)量大幅減少，但地方政府與準(zhǔn)地方自治機(jī)構(gòu)合作提供公共服務(wù)的趨勢(shì)并沒有減緩，并延續(xù)至今。

此外，地方政府建立與公民的伙伴關(guān)系，2004年推出的“攜手共建”政策（Together We Can），賦予公民更多的權(quán)力，讓公民積極參與公共服務(wù)提供。近年來，中央政府把權(quán)力下放給地方政府、社區(qū)甚至公民，公民擁有更多權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。

綜上所述，橫向合作是一種“軟治理”，建立在合作雙方平等的基礎(chǔ)上，雙方需要通過談判和協(xié)商來達(dá)成一致的伙伴關(guān)系。在這種橫向合作組織架構(gòu)中，地方政府的定位至關(guān)重要，主要運(yùn)用制度設(shè)計(jì)和目標(biāo)-框架指導(dǎo)等不干預(yù)型元治理工具，對(duì)合作治理過程進(jìn)一步引導(dǎo)。

三、“硬治理”的英國地方公共服務(wù)供給縱向合作

英國地方公共服務(wù)供給縱向合作主要是地方政府與中央政府的合作，布萊爾政府正式承諾在中央政府與地方政府之間建立合作的伙伴關(guān)系，并與地方政府簽訂一系列伙伴關(guān)系協(xié)議，共同為地方提供公共服務(wù)。在縱向合作的地方公共服務(wù)供給改革中，中央政府并沒有賦予地方政府完全的自治權(quán)，而是監(jiān)管地方公共服務(wù)供給過程，評(píng)估地方公共服務(wù)績(jī)效，體現(xiàn)為“硬治理”。

1.以績(jī)效評(píng)估為核心的最佳價(jià)值

政府采用新手段監(jiān)管服務(wù)供給主體的績(jī)效，主要有管理自治、績(jī)效合同、財(cái)政刺激和公平競(jìng)爭(zhēng)[25]。政府依據(jù)內(nèi)部監(jiān)管面臨的三個(gè)主要挑戰(zhàn)：效率、費(fèi)用、監(jiān)管角色和責(zé)任制度碎片化，制定監(jiān)管公共服務(wù)提供的十原則：以改進(jìn)服務(wù)為目的;注重服務(wù)結(jié)果;從服務(wù)使用者視角出發(fā);正視風(fēng)險(xiǎn);鼓勵(lì)管理者自我評(píng)估;使用公正的材料;公開所使用的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn);確保評(píng)估過程開放;物有所值;從經(jīng)驗(yàn)中不斷學(xué)習(xí)[26]。最佳價(jià)值（Best Value）全面體現(xiàn)上述績(jī)效評(píng)估的新手段和十原則。

最佳價(jià)值計(jì)劃是布萊爾政府為改善地方公共服務(wù)質(zhì)量，于執(zhí)政初期開始實(shí)施，是其現(xiàn)代化項(xiàng)目中的核心政策之一。1998年7月，布萊爾政府發(fā)布白皮書《現(xiàn)代地方政府：接近人民》（Modern Local Government： In Touch with the People，1998），在第七章中提出通過最佳價(jià)值真正地和積極地改善地方服務(wù)，具體措施包括：確立清晰的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定持續(xù)改善服務(wù)的目標(biāo)，賦予服務(wù)使用者更多的話語權(quán)，設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)和檢查機(jī)構(gòu)[27]。通過白皮書，中央政府將理性規(guī)則、積極參與和績(jī)效評(píng)估等想法正式納入地方政府管理系統(tǒng)，體現(xiàn)出管理主義理念。

最佳價(jià)值制度在《1999年地方政府法案》（Local Government Act 1999）中被正式確立，設(shè)定了一套星級(jí)評(píng)定運(yùn)作系統(tǒng)。評(píng)估者依據(jù)詳細(xì)報(bào)告對(duì)當(dāng)前服務(wù)狀況和服務(wù)改進(jìn)前景這兩項(xiàng)進(jìn)行星級(jí)評(píng)定，在當(dāng)前服務(wù)績(jī)效評(píng)估方面，依據(jù)地方當(dāng)局目的是否清晰，服務(wù)是否滿足目的，與其他地方當(dāng)局績(jī)效相比如何，被評(píng)定為“差”“一般”“良好”和“優(yōu)秀”四個(gè)績(jī)效等級(jí);在服務(wù)改進(jìn)前景方面，依據(jù)最佳價(jià)值評(píng)估是否改進(jìn)服務(wù)，改進(jìn)計(jì)劃如何，地方當(dāng)局是否提供改進(jìn)方案，被評(píng)定為“差”“不確定”“有希望”和“優(yōu)秀”四個(gè)等級(jí)[28]。

最佳價(jià)值評(píng)估每五年開展一次。中央政府依據(jù)中央與地方政府指定的績(jī)效指標(biāo)評(píng)估地方政府提供的公共服務(wù)。獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)檢查評(píng)估結(jié)果，得出最佳價(jià)值評(píng)估的最終結(jié)果，中央政府依據(jù)結(jié)果獎(jiǎng)懲地方政府并改進(jìn)地方公共服務(wù)。最佳價(jià)值計(jì)劃確保地方議會(huì)滿足服務(wù)使用者的需要和期望，不僅關(guān)注地方政府提供的全部公共服務(wù)績(jī)效管理，還涉及公共部門的組織文化變革，如公共部門與地方居民通過協(xié)商來平衡財(cái)政支出與服務(wù)質(zhì)量，確定最適合居民的服務(wù)提供方法。地方服務(wù)提供者可以為公共部門、私人部門或自愿部門，或三者之間合作提供服務(wù)。

最佳價(jià)值中的創(chuàng)新性項(xiàng)目有燈塔項(xiàng)目（Beacon Scheme），1999年開始選出“燈塔議會(huì)”（Beacon Councils），即在某一服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)被政府正式認(rèn)可的最佳執(zhí)行者，其他地方議會(huì)向其學(xué)習(xí)。作為獎(jiǎng)勵(lì)，這些“燈塔議會(huì)”獲得更多的自由裁量權(quán)，更寬松的政府審查程序。幾年之后，出現(xiàn)“燈塔學(xué)?！钡绕渌麩羲?xiàng)目。但“燈塔議會(huì)”被認(rèn)為是最佳價(jià)值最成功的項(xiàng)目，直到2009年，燈塔項(xiàng)目被地方創(chuàng)新獎(jiǎng)（Local Innovation Awards）所取代。

2.自下而上的地方公共服務(wù)協(xié)議

進(jìn)入21世紀(jì)，公民對(duì)地方公共服務(wù)的期待更高，要求地方議會(huì)改變提供服務(wù)方式，服務(wù)供給變成協(xié)調(diào)不同空間層次與各種機(jī)構(gòu)關(guān)系的復(fù)雜問題[29]。布萊爾政府在第二任期內(nèi)，更加明確合作取向的地方公共服務(wù)供給改革，開始積極尋找服務(wù)供給合作伙伴。2001年白皮書《強(qiáng)有力的地方領(lǐng)導(dǎo)力》（Strong Local Leadership—Quality Public Services）提出，通過中央政府與地方政府建立伙伴關(guān)系，為地方居民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

白皮書倡導(dǎo)實(shí)行地方公共服務(wù)協(xié)議計(jì)劃（Public Service Agreements-PSAs），即中央政府和地方政府（包含不同層級(jí)的地方政府，如郡議會(huì)、單層議會(huì)、大都市、倫敦的自治市和郡區(qū)）的特殊合作伙伴關(guān)系，這也是地方治理網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系中的關(guān)鍵一層。地方政府明確其績(jī)效目標(biāo)，中央政府提供一些實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的幫助。如果目標(biāo)成功實(shí)現(xiàn)，地方政府獲得額外的中央基金，同時(shí)也將獲得更多的自由裁量權(quán)來決定其改進(jìn)服務(wù)方式。這一計(jì)劃將原來自上而下的監(jiān)督式改革轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N自下而上的改進(jìn)公共服務(wù)過程。

白皮書規(guī)劃了提供高質(zhì)量地方服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)與問責(zé)框架。這一框架[30]包括：

（1）明確地方政府提供服務(wù)的優(yōu)先性以及清晰的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，通過中央與地方的伙伴關(guān)系發(fā)展地方政府。

（2）所有地方議會(huì)定期開展綜合績(jī)效評(píng)估，尋找達(dá)到服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的方式。

（3）如何得出綜合評(píng)估的結(jié)果和驅(qū)使服務(wù)改進(jìn)的動(dòng)機(jī)、回報(bào)與工具，包括：掌握清晰和確切的地方議會(huì)績(jī)效公開信息;根據(jù)地方議會(huì)的優(yōu)勢(shì)、弱點(diǎn)和需要來制定綜合監(jiān)察項(xiàng)目;給予地方議會(huì)額外的自由、權(quán)力和靈活性來利用資源;迅速采取行動(dòng)，處理失敗的地方議會(huì)及其服務(wù);通過地方公共服務(wù)協(xié)議給予服務(wù)改進(jìn)的地方議會(huì)更多回報(bào);采用高效、適合與完整的最佳價(jià)值制度。

在這一框架下，綜合績(jī)效評(píng)估項(xiàng)目（Comprehensive Performance Assessment）是核心，由審計(jì)署負(fù)責(zé)開展，是一個(gè)持續(xù)性的評(píng)估過程，評(píng)估結(jié)果把地方議會(huì)劃分為不同等級(jí)，從優(yōu)秀、良好、一般、較差到差。表現(xiàn)最好的地方議會(huì)得到額外回報(bào)，獲得更大的財(cái)政自由。表現(xiàn)差的地方議會(huì)要經(jīng)歷一個(gè)矯正過程，部長(zhǎng)們將依照法令干涉地方議會(huì)，也可能將其部門功能轉(zhuǎn)移給其他服務(wù)提供者，這種政府干預(yù)是綜合績(jī)效評(píng)估比較難處理的部分。

3.合作范圍更廣的地區(qū)協(xié)議

隨著合作治理理念的推廣，英國地方公共服務(wù)供給的合作范圍逐步擴(kuò)大。布萊爾政府在第三個(gè)任期內(nèi)推出的地區(qū)協(xié)議（Local Area Agreements-LAAs）成為此次地方公共服務(wù)供給改革的標(biāo)志，這仍是中央與地方的協(xié)議，2007年成為法定文件，通過中央政府（由區(qū)域政府辦公室負(fù)責(zé)）審批，包含35個(gè)已談妥的政策，這些政策來自188個(gè)國家指標(biāo)，覆蓋衛(wèi)生、教育、就業(yè)和犯罪等問題[31]。地區(qū)協(xié)議的主要任務(wù)是改善和協(xié)調(diào)地方政府、中央政府的地方機(jī)構(gòu)（基層護(hù)理信托、特別就業(yè)中心、確保開端計(jì)劃以及中介部門在地方的代表機(jī)構(gòu)）與它們的伙伴之間的關(guān)系，以改善服務(wù)并減少地方服務(wù)供給中的官僚性[32]。但這項(xiàng)改革帶來一些混亂，從中央政府視角出發(fā)，地區(qū)協(xié)議就是“一切”，綜合協(xié)議設(shè)定一個(gè)區(qū)域需要的所有主要優(yōu)先考慮事情，從而傳達(dá)一個(gè)完全新的做事情方法;但地方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系成員有更加現(xiàn)實(shí)的考慮，有一些選擇性服務(wù)要做，尤其是一些跨領(lǐng)域服務(wù)的事情[33]。

由于中央政府與地方政府從不同視角看待地區(qū)協(xié)議，引發(fā)相關(guān)改革較為混亂，針對(duì)此種情況，中央政府賦予地方政府更多的自由裁量權(quán)來提供最適宜地方的公共服務(wù)。2011年，卡梅倫政府頒布2011年地方主義法案（The Localism Bill 2011），更加強(qiáng)調(diào)地方政府在公共服務(wù)提供方面的核心作用，提出改進(jìn)公共服務(wù)的新框架。2011年7月，頒布《開放公共服務(wù)白皮書》（Open Public Services White Paper），確保每個(gè)人獲得優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，為此制定公共服務(wù)的綜合政策框架。制定框架的五個(gè)基本原則為：增加公民對(duì)所使用服務(wù)的選擇性;權(quán)力下放到最底層;具有向多元服務(wù)提供者開放競(jìng)爭(zhēng)的多樣性;確保公共服務(wù)的公平性;服務(wù)使用者和納稅人的可問責(zé)性[34]。這些原則使地方議會(huì)擁有更大的自由裁量權(quán)，在地方公共服務(wù)提供方面進(jìn)行創(chuàng)新，這一定程度上改變了中央政府與地方政府在縱向合作提供服務(wù)過程中的“硬治理”。政府每年還會(huì)追蹤和更新《開放公共服務(wù)白皮書》，進(jìn)一步使地方公共服務(wù)真正滿足地方居民的需要。

綜上所述，縱向合作是一種“硬治理”，是在中央政府指導(dǎo)下的合作治理，中央政府以績(jī)效評(píng)估和監(jiān)管服務(wù)的方式指導(dǎo)地方公共服務(wù)供給。在這種縱向合作組織架構(gòu)中，中央政府主要運(yùn)用治理的過程管理和直接參與等干預(yù)型元治理手段，確保合作治理順利進(jìn)行。地方政府的定位也至關(guān)重要，需要在合作治理中爭(zhēng)取更多的自由裁量權(quán)。

總之，無論是非層級(jí)的“軟治理”，還是層級(jí)結(jié)構(gòu)的“硬治理”，都無法輕松應(yīng)對(duì)當(dāng)代地方治理的挑戰(zhàn)，需要運(yùn)用元治理的干預(yù)型和不干預(yù)型合作治理手段來提高地方治理能力。公共部門、私人部門、志愿部門、社區(qū)和公民等公共服務(wù)提供主體之間通過合作，充分利用各自的資源和發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，為地方居民提供更加民主和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。英國地方公共服務(wù)供給的合作治理涉及一些網(wǎng)絡(luò)、伙伴關(guān)系、“聯(lián)合”、透明度和信任等關(guān)鍵概念，尤其要兼顧公平與效率。行之有效的合作需要建立在合作各方權(quán)力平衡以及責(zé)任共享上[35]。但這對(duì)政府在治理的管制和監(jiān)察方面提出挑戰(zhàn)，是不是一種真正的合作關(guān)系需要中央政府的態(tài)度。

注釋：

①英國地方治理開始于1979年撒切爾政府執(zhí)政后，經(jīng)過40多年的發(fā)展，逐步形成了地方治理體制。

②第一波網(wǎng)絡(luò)治理理論被稱為“盎格魯治理學(xué)派”（Anglo-governance school）， Rod Rhodes為帶頭人。Mike Marinetto認(rèn)為這一學(xué)派是描述和解釋政策網(wǎng)絡(luò)的變種。

③在有關(guān)元治理的文獻(xiàn)中，國家和政府基本上是同一個(gè)含義，本文也并沒有區(qū)分。

④機(jī)會(huì)主義是指帶有詭計(jì)的自我利益尋求，利益相關(guān)者相互之間并不信任。

⑤第三部門組織有的完全是志愿性質(zhì)，有的也接受大量的公共資金資助和合同，是指提供一系列包括醫(yī)療保健、社會(huì)看護(hù)、教育、資源和環(huán)境保護(hù)、娛樂、政策建議等服務(wù)的各類組織的集合。參看：[英]史蒂芬·奧斯本編著：《新公共治理？——公共治理理論和實(shí)踐方面的新觀點(diǎn)》，包國憲、趙曉軍等譯，科學(xué)出版社，2016年，第256頁。

⑥社會(huì)組織包括慈善機(jī)構(gòu)（charities）、社會(huì)企業(yè)（social enterprises）、自愿和社區(qū)群體（voluntary and community groups）。

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On the Cooperative Governance of Local Public

Service Supply under the Model of Meta-governance in Britain

Sun Hongwei

Abstract：Under the local governance system in the UK， local public service supply has changed from bureaucratic management， which emphasizes the separation of public and private sectors， to networked governance， which focuses on multi-agent cooperation. The cooperative governance includes the “soft governance” of horizontal cooperation， and the “hard governance” of vertical cooperation. In the process of networked cooperation governance， taking advantage of meta-governance in order to further control and guide it， playing the government leadership， using instruments of hands-off and hands-on meta-governance， better implementing the system of Public-Private Partnerships， COMPACT， Together We Can， Best Value， Public Service Agreements and Local Area Agreements in the soft and hard governance. Which provides a new perspective for the in-depth discussion of government purchase of public services in China.

Keywords：Britain; Local Government; Public Services; Meta-governance; Cooperative Governance

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>