從環(huán)境議題看社會組織的政策倡導角色：基于倡導聯(lián)盟框架的分析

茅云云

(星環(huán)信息科技(上海)股份有限公司，上海 200030)

近幾十年來，隨著全社會對環(huán)境保護和治理工作的重視，我國的環(huán)境治理正在從行政性治理階段向多元共治階段轉型。越來越多的證據(jù)表明，社會組織在社會治理中扮演著重要角色[1]。他們不僅提供有效的公共服務，還能進行政策倡導,積極推動相關公共議題進入政府決策議程并取得顯著成效。

當前，有不少學者對環(huán)保型社會組織的政策倡導進行了分析，但主要是以單組織的政策過程作為研究對象，缺乏主體對比視角，缺少對于不同政策資源、結果路徑等的重要性分析。為什么在同樣的制度環(huán)境下，部分社會組織能夠開展有效的政策倡導? 不同環(huán)境倡導路徑及其作用機制有何異同？當前社會組織參與環(huán)境保護的政策倡導實踐，是否可以抽象出一定的環(huán)境倡導模式？本文采取的比較視角有利于我們尋找政策倡導的突破口，建立政策倡導的優(yōu)勢路徑。

基于政策倡導聯(lián)盟理論框架，本文將通過對民間社會組織大愛清塵和官方社會組織中華環(huán)保聯(lián)合會的環(huán)境政策倡導案例的比較，分析環(huán)境政策倡導型社會組織參與政策倡導的動機和條件、與政府合作時所產(chǎn)生的問題與達成決策的邏輯過程，以反映不同類型倡導型社會組織的倡導思路。這一方面有助于驗證倡導聯(lián)盟框架在中國社會組織環(huán)境倡導領域的適用性，另一方面也有助于提煉環(huán)境NGO的政策倡導路徑，為其他類似組織進行政策參與提供借鑒。

一、研究設計

(一)理論視角：倡導聯(lián)盟框架

在有關政策變遷的研究中，一個重要的課題在于探究政策變遷發(fā)生的原因機制，由此出現(xiàn)了大量的理論模型，倡導聯(lián)盟框架就是備受關注的理論框架之一。倡導聯(lián)盟框架視角下，政策變遷分析的邏輯體系是由三個互動過程組成的，分別是政策子系統(tǒng)內部的基于不同信念體系形成的不同政策主導聯(lián)盟之間的政策互動，政策子系統(tǒng)外部事件的變動，以及宏觀環(huán)境下相對穩(wěn)定的參數(shù)[2]。各個倡導聯(lián)盟的目的在于維持政策子系統(tǒng)內政策的穩(wěn)定或者將聯(lián)盟的共享信念轉化為實際的政策產(chǎn)出，從而實現(xiàn)政策變遷。在我國，通常居于主導地位的政策聯(lián)盟是以政企為主體，社會組織主導聯(lián)盟要想實現(xiàn)政策倡導，需要進入政策子系統(tǒng)之中，采取策略影響當局政策決定，從而進行政策輸出。

由于各自的聯(lián)盟信念較難改變，政策主導聯(lián)盟很難從子系統(tǒng)內部進行重大更改，必須從外部進行更改。因此，他們首先需要獲得政策資源，利用政策子系統(tǒng)外部事件去補足短期的子系統(tǒng)行動者的限制和資源，使得自身處于優(yōu)勢地位[3]；其次，為了服務于組織的需要和身份認同，一個尋求政策改變的團體將評估政治形勢，并選擇一個最能回應其政策主張的場地，論證其政策的專業(yè)性和可行性；此外，聯(lián)盟要推動政策學習，即確定并回應對于自身信念體系的挑戰(zhàn)，改變其他聯(lián)盟成員的信念，從而實現(xiàn)政策輸出。

綜上，倡導聯(lián)盟框架有利于分析社會組織主導聯(lián)盟如何回應權威部門的政策要求，結合自身內外部的資源，采取策略影響當局決定，從而實現(xiàn)政策倡導功能?；诖?，筆者制訂了研究框架(見圖1)，通過雙案例對比研究，進一步驗證此框架在社會組織有效實現(xiàn)政策倡導中的適用性。

圖1 政策倡導研究框架

(二)案例選擇

本研究選擇了兩個環(huán)保NGO組織的政策倡導案例，即中華環(huán)保聯(lián)合會組織和大愛清塵組織。選取這兩家組織作為研究對象的原因是：第一，這兩個組織類型各異，根據(jù)Kuhnle和Selle提出的以財務法律控制和溝通接觸兩個面向為分類依據(jù)[4]，中華環(huán)保聯(lián)合會是整合依賴型組織，與政府溝通接觸頻繁，財務上曾接受政府撥款，法律上被高度控制；大愛清塵是分離自主型組織，財務較為獨立，受到法律約束有限。第二，這兩家組織都在環(huán)境領域成功進行了政策倡導。這兩個不同類型的社會組織在進行政策倡導時均采取了鮮明的路徑，為研究的覆蓋面與廣泛性提供了可能，這些路徑可以為其他社會組織政策參與提供參考。

1.中華環(huán)保聯(lián)合會(以下簡稱“環(huán)聯(lián)”)。這是由中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部主管的非營利社會組織。該組織可以被稱作“GOGNO”，即政府主導型社會組織。在經(jīng)濟上，環(huán)聯(lián)主要以收取會費和咨詢費為主，也曾接受上千萬元的財政撥款，享受稅收優(yōu)惠。同時，該組織與政府保持密切聯(lián)系，承接政府項目，并且有大量政府官員在該組織中兼任要職。

在政策倡導方面，該組織曾與其他環(huán)保組織形成NGO主導聯(lián)盟。針對《環(huán)保法》草案，他們提交提案，推動增加對社會組織環(huán)境公益訴訟的立法，使依法成立的有利害關系的環(huán)境組織能夠以法律身份參與環(huán)境保護訴訟[5]。

在政策方面，環(huán)聯(lián)與政府沖突的主要原因是次要方面信念體系的不同。環(huán)聯(lián)認為政府沒有足夠的精力對環(huán)境污染的企業(yè)進行監(jiān)督和懲罰。因此，政府應該賦權環(huán)保組織進行環(huán)境訴訟，以及協(xié)助政府對污染性企業(yè)進行監(jiān)督，提高政府工作效率。在政策成本方面，政府制定新政策授權公益組織進行訴訟的成本遠遠低于環(huán)境違法行為造成的問題成本。但政府認為，管理非政府組織比較困難，且個人或組織進行訴訟程序的成本高昂，只要推動執(zhí)法團隊加強執(zhí)法力度就足夠，因此，兩個聯(lián)盟之間形成觀念沖突。但是，這兩個聯(lián)盟的沖突不涉及深層核心信念和政策核心信念，他們主要是在次要方面的信念上產(chǎn)生的關于成本利益的沖突。由于次要體系主要是成本效益比和參與指導原則，不涉及核心利益，因此它們的改變相對容易，從次要信念入手作出讓步是社會組織可以尋求的說服政府的方法[6]。

2.大愛清塵。大愛清塵是一個民間草根型社會組織，致力于預防和最終基本消除塵肺病。在與政府關系方面，該組織在資金上獨立于政府。從官網(wǎng)資金披露情況來看，其資金來源主要是慈善捐贈。在政策倡導方面，2013年，該組織成功實現(xiàn)了倡議目標——國務院發(fā)布了《資源型城市可持續(xù)發(fā)展國家規(guī)劃》，明確提出要加強塵肺的防治[7]。

該組織主要是由于政策核心信念和次要方面信仰的不同，與政府形成了對立的政策聯(lián)盟。該組織主導的NGO聯(lián)盟主要包含新媒體、塵肺病人、志愿者及人大代表等，其所面對的以政府為主導的競爭性聯(lián)盟，主要包括部分政府部門、煤礦企業(yè)等。以大愛清塵為主導的聯(lián)盟認為，在問題程度方面，塵肺病對人民的生活影響很嚴重，政府需要保護人民的基本利益。而該問題的產(chǎn)生主要是由于企業(yè)不負責任、職能部門沒有嚴肅對待特殊群體的利益，因此，政府應該針對具體問題制定具體的政策。以政府為主導的政策聯(lián)盟認為，塵肺病是一種相對嚴重的工傷，問題主要是現(xiàn)有企業(yè)工傷政策落實不到位，工人自身缺乏維權意識，所以政府只需要在現(xiàn)有政策體系上進一步完善即可。這些信念差異，導致兩個聯(lián)盟之間產(chǎn)生明顯的沖突。

二、NGO的政策倡導行為模式：機制與路徑

(一)大愛清塵：公眾動員路徑

1.進入政策子系統(tǒng)：依賴組織領導人物與推進信念求同存異策略。倡導聯(lián)盟進行政策倡導，首先需要進入政策子系統(tǒng)。長期以來，我國政府政策決策體制的相對封閉性與決策主體的單中心主義決定了普通公眾想要進入政策子系統(tǒng)、參與政策過程困難重重。而且，大愛清塵防治導向的政策勢必擠壓企業(yè)利益的空間和增加政府出臺政策的成本，這導致社會組織力推的治理建議難以被接受和付諸實踐。因此，在倡導初期，大愛清塵要提升倡導效果并非易事，在倡議聯(lián)盟中獲取重要地位則更是一個大挑戰(zhàn)。組織領導人物是大愛清塵進入政策子系統(tǒng)的重要因素。

塵肺病本屬工傷，遺憾的是鮮有企業(yè)為塵肺病人擔責，維權者大多是弱勢的農民工群體，其發(fā)聲的碎片性和低度組織化的狀態(tài)決定了他們的聲音很難被政府決策者聽到，但這種低度組織化帶來的恐慌感可能會導致農民工采取極端行動[8]。因此，為保障農民工權益和穩(wěn)定社會，組織者王克勤憑借中國當代著名揭黑記者和多個高校的導師的身份，組織維權者、網(wǎng)民、記者等各行業(yè)成員，形成一支NGO主導聯(lián)盟，進入政策子系統(tǒng)。

一方面，王克勤作為具有高社會資本的帶頭人，獲得了中華社會救助基金會的認可，也獲得了龍頭企業(yè)——騰訊和搜狐的網(wǎng)絡支持，以及廣大網(wǎng)友的追隨，為該組織獲得合法身份提供了條件。另一方面，王克勤意識到政府對于企業(yè)環(huán)保問題非常重視，他在倡導過程中弱化了對塵肺病人與社會對立敏感議題的激進表達，將倡導中心轉移到與社會大環(huán)境方向一致的“改善工作環(huán)境”“保障工作權益”中去，由“對抗”變?yōu)椤皡f(xié)作”，縮小與政府主導聯(lián)盟的信念差距。

2.獲取聯(lián)盟資源：非政治性范圍內動員公眾。為了獲取聯(lián)盟資源，大愛清塵將自己塑造成邊緣農民工群體的代言人，策略性地調用社交媒體，獲得了大V和網(wǎng)民的支持，形成公眾輿論。并且，大愛清塵把自己定義成為“國家的分憂者和社會難題的解決者”，把自身活動嚴格限定在非政治性的公益活動范圍內，以獲得來自官方的政治合法性[9]。此外，大愛清塵通過微博獲得資金，緩解了短期資金緊張問題，推動了目標的實現(xiàn)。

大愛清塵建立的時期恰逢以微博為代表的中國社交媒體進入了鼎盛期。該組織的成功在很大程度上要歸因于社交媒體為其政策倡導提供了輿論場地。在信息傳播過程中，大愛清塵將自身定位為“為遭受病痛折磨的農民工群體代言”，從底層境遇出發(fā)呼吁公眾的參與意識，吸引了大量網(wǎng)民的關注。這些網(wǎng)民也成了該政策倡導聯(lián)盟的一員，共同進行價值宣傳和政策倡導。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅用一年時間，大愛清塵動員了數(shù)萬名志愿者在28個省(含直轄市)舉辦320場線上線下主題預防宣傳活動，近兩萬人參與線下徒步活動，為塵肺病人發(fā)聲。這些線上動員對公民可持續(xù)地參與集體行動產(chǎn)生了推動作用，也為政策倡導打下了良好的公眾基礎。

為了使組織的公共可見度和影響力最大化，大愛清塵采取的主要策略之一是邀請明星人物共同參與。2015年，演員袁立加入大愛清塵在陜西省的鄉(xiāng)村塵肺病家庭調查活動。在調查期間，她通過微博不斷發(fā)布參與塵肺病活動的所見所聞。在響應政府所提倡的創(chuàng)造“正能量”的語境下，袁立的參與被定義為“一個正面積極的公眾人物應有的范本”，成功地為大愛清塵吸引了官方媒體的目光。

但是，任何直接的社會動員都很容易被視為對政治制度和社會秩序的挑釁，所以大愛清塵將自身限制在非政治性的公益活動范圍內[10-11]，它在話語和組織實踐中明確地劃定了自身行動的邊界。比如在話語表達上，大愛清塵管理的所有微博和微信賬號發(fā)布的內容都不允許出現(xiàn)直接批評政府和官員個人的言論；比如在活動合作上，大愛清塵積極配合當?shù)卣?。大愛清塵這種將行動納入官方主流意識形態(tài)的做法，獲得了官方媒體對大愛清塵的認可，進而為大愛清塵的發(fā)展獲得來自官方的政治合法性，從而進一步促進了地方政府在塵肺病防治、對患者的醫(yī)療支持以及對企業(yè)責任的監(jiān)督方面更有可能傾向于采取與大愛清塵合作的態(tài)度。

除了以上提及的外部系統(tǒng)事件推動政策轉變，資金是政策倡導的重要基礎。作為慈善組織的重要一環(huán)，網(wǎng)絡募捐已經(jīng)成為大愛清塵募集資金的重要渠道。微信上有支付捐助選項，微博上則有捐助鏈接，這些積少成多的捐贈使得大愛清塵的活動能夠可持續(xù)化。此外，大愛清塵還獲得了中央財政資金支持，如2012年獲得政府項目資金150萬元。大愛清塵通過透明的運作機制建立了組織公信力，再通過線上宣傳提高曝光度，吸引了越來越多的資金支持。

3.選擇政策場地：結構性參與獲得賦權。大愛清塵選擇了網(wǎng)絡輿論陣地并獲取了成績，但是線上的非正式討論很難深入影響線下的政府決策。因此，為了實現(xiàn)實質性的政策目標，大愛清塵需要選擇穩(wěn)固的方式進入正式的政策制定場域，即進行結構性參與，在現(xiàn)有體制框架內論證具體政策倡導的合理性。

王克勤在微博中獲得全國人大代表、無錫市人民醫(yī)院副院長陳靜瑜的支持，起草了《關于切實解決塵肺病患者醫(yī)療救助相關問題的議案》，在“兩會”期間動員更多的人大代表簽名。全國人大代表、湖南省工商業(yè)聯(lián)合會副主席謝子龍認可大愛清塵，前往湖南省職業(yè)病防治院探訪塵肺病人，整合多方意見后提交議案至全國兩會。到2017年全國兩會時，已持續(xù)增加至36個全國人大代表、政協(xié)委員提交有關塵肺農民的建議案。

大愛清塵通過集合人大代表等政治資源加入組織聯(lián)盟，實現(xiàn)了聯(lián)盟政策的有力倡導，對政府決策產(chǎn)生了顯著的影響。時任國家副主席李源潮專門聽取塵肺病講座，中央電視臺也專門做了一個近一小時的兩會熱點節(jié)目討論塵肺病問題。政治系統(tǒng)的態(tài)度變化會帶來集體行動的政治機會結構和話語機會結構發(fā)生相應的變化[12]。在接下來的倡導過程中，大愛清塵能夠通過這些積累的社會資本、政治資本、制度途徑，將自己的主張納入政治討論的議程。

4.打破政策僵局：從模糊邁向清晰。在政策倡導中，經(jīng)常會面臨“政策僵局”，即子系統(tǒng)內部的聯(lián)盟對當前的政策現(xiàn)狀感到不滿，沒有達成什么時候去做、如何去做的結論。這一僵局背后的主要原因是“信息模糊性”。國家治理現(xiàn)代化的基礎是社會事實的清晰化，要想解決國家治理的問題,必須要提供準確而充分的信息[13]。倘若社會組織能夠明確回應權威部門政策的方案，使得相關政策的目標、實施手段等逐漸從模糊轉向清晰，社會組織參與政策倡導所面對的政策情境也會隨之轉變。

首先，大愛清塵通過大量社會調研提供的證據(jù)，讓政府意識到塵肺病的嚴重性。王克勤帶領組織深入各省進行實地調研，如在2014年，大愛清塵發(fā)布了國內第一份《中國塵肺病農民工生存狀況調查報告(2014)》，獲得時任國務院副總理劉延東、全國人大常委會副委員長李建國的批示。

其次，大愛清塵成立了服務于政策倡導的組織。2012年，大愛清塵成立了公共政策研究中心，由相關領域的專家共同研究公共政策和國家立法問題，推動對該問題進行深入的政策分析，為政府政策提供專業(yè)的觀念佐證。2013年，大愛清塵還成立了外聯(lián)部，旨在動員各種積極力量，通過制定政策從制度上解決這個問題。

第三，社會組織與政府面對面的研討會，是打破政治僵局，推動政府進行政策學習的重要一步。2015年兩會前夕，大愛清塵舉辦的塵肺病問題公共政策研討會，提出了這些年社會調研統(tǒng)計出的問題，將模糊問題清晰化。方案吸引了政府關注，兩會期間，舉辦塵肺農民塵肺病問題公共政策研討會，旨在落實國務院關于“加快推進重特大疾病醫(yī)療救助、支持慈善等社會力量參與”的指示。兩會后，地方也著手推動因地制宜地做好塵肺病政策實施，在貴州湄潭成功舉辦治理塵肺病對策研討會。

(二)中華環(huán)保聯(lián)合會：制度關聯(lián)路徑

1.進入政策子系統(tǒng)：實現(xiàn)參與式治理目標。針對“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”的困境，以中華環(huán)保聯(lián)合會為代表的環(huán)保組織認為，環(huán)境利益鮮明的公共性、社會性,以及社會組織人員的獨立性、與公眾聯(lián)系的緊密性，決定了社會組織在環(huán)境治理中的重要性。因此，環(huán)聯(lián)倡導社會組織應該具有提起環(huán)境公益訴訟的權利。

環(huán)聯(lián)作為一家政府發(fā)起的社會組織，其成員很多都擁有政府工作經(jīng)歷或者是國家退休干部，相比草根組織而言，環(huán)聯(lián)的聲音更容易被政府關注，甚至政府會給他們分配相關的政治任務[14]。因此，該組織具有更正式的身份和途徑進入政策子系統(tǒng)。同時，環(huán)聯(lián)良好的參與式治理方式更容易被政府接納。2000年以來，環(huán)聯(lián)代理的環(huán)境污染案件屢屢勝訴。但我國環(huán)境維權總體形勢卻不容樂觀：每年環(huán)保糾紛案件有10多萬件，但告到法院的不足1%；許多環(huán)境污染案件因為立案難、取證難、鑒定難等原因，難以順利進行法律訴訟；此外，地方保護主義成為制約我國環(huán)境執(zhí)法和維權的阻礙。因此，環(huán)境維權亟待走出困境。為幫助環(huán)境污染受害者更好地維權，環(huán)聯(lián)在2008年籌建環(huán)境公益律師事務所，幫助受害者進行環(huán)境維權。

但是，該組織也面臨著一些內外部困境，主要表現(xiàn)為政府過度嵌入，導致自身意見不能平等傳達、專業(yè)性人員配置不足等內部消極層面的問題，以及在環(huán)保訴訟中強大的企業(yè)利益集團難以撼動等外部消極層面的問題。因此，環(huán)聯(lián)既存在組織地位優(yōu)勢，又面臨著諸多挑戰(zhàn)。

2.獲取聯(lián)盟資源：政治聯(lián)盟可達性體現(xiàn)制度關聯(lián)。為了構建政治合法性、增加聯(lián)盟資源，環(huán)聯(lián)主動嵌入政治制度中，尋求政府背書、專業(yè)論壇加持、官媒認可以及資金支持，從而增進自身的行動效力。

環(huán)聯(lián)作為官辦社會組織，相對于民間發(fā)起的環(huán)境社會組織,更清晰地建立在既有政治體系之內。特別是它已經(jīng)和國家環(huán)保局建立起掛靠關系，其組織領導者很多來自政府系統(tǒng)，這些制度安排為環(huán)境NGO組織向政府輸送影響力提供了制度保障。具體而言，環(huán)聯(lián)的領導由全國工商聯(lián)副主席、生態(tài)環(huán)境部總工程師、中國工程院院士等人擔任；還有包括京東方科技集團股份有限公司等大型單位會員255 家；各地各級環(huán)保部門的領導大部分是中華環(huán)保聯(lián)合會的理事。強大的“官方背景”以及“企業(yè)支撐”的體制優(yōu)勢使得環(huán)聯(lián)具有較高的平臺和較強的社會影響力，更容易有機會影響政府決策。

環(huán)聯(lián)定期舉辦專業(yè)性的環(huán)保政策商討會，其參會者廣泛的代表性和學術性，顯示出環(huán)境NGO組織較強的社會資源整合能力以及政策商討能力。環(huán)聯(lián)擁有來自中國科學院、清華大學等的一批國內頂級專家隊伍組成的環(huán)境法律專家委員會。委員會擁有兩院院士18 名，大大增強了NGO倡導聯(lián)盟的專業(yè)化程度。智庫型角色使得環(huán)聯(lián)更有機會為國家環(huán)境治理提供信息、技術支持，甚至擬定一些具體規(guī)則。

媒體也是環(huán)聯(lián)的主要發(fā)聲渠道。不同于大愛清塵，環(huán)聯(lián)主要通過官方媒體進行政策倡導。據(jù)統(tǒng)計，環(huán)聯(lián)與新華社、人民日報、中國環(huán)境報、中央電視臺等百余家主流媒體建立了合作關系。這些官方媒體的介入與傳播，有利于設置關聯(lián)性的政治議題，推動環(huán)聯(lián)的政策倡導。

環(huán)聯(lián)的資金主要來自財政支持和會費收取。據(jù)報道，環(huán)聯(lián)曾獲得政府上千萬元的資金支持。由于政府的背書，多家企業(yè)成為環(huán)聯(lián)成員，繳納了大量會費，大大提高了環(huán)聯(lián)的籌資能力。此外，環(huán)聯(lián)作為具有代表性的中國非政府組織，在國際交流與合作方面得到中聯(lián)部、外交部、民政部和生態(tài)環(huán)境部的支持, 并與國內外環(huán)保NGO組織建立廣泛聯(lián)系，有利于多渠道籌集資金。一個擁有充足資源的聯(lián)盟可以開展更多的社會調研并組建專家智庫，促進NGO組織的能力建設，加強政策倡導方案制定的嚴謹性，從而形成一個良性的發(fā)展循環(huán)。

3.選擇政策場地：結構性參與獲得賦權。相比于大愛清塵，環(huán)聯(lián)可選擇的政策場地的數(shù)量及其可接近程度會更高。從環(huán)聯(lián)的任職領導信息來看，超過90%的主席團成員都是曾經(jīng)擔任政府要職的官員。因此，他們不需要找到代表進行間接的政治參與。相反，環(huán)聯(lián)能夠直接進入政策場地。

社會組織通常會選擇結構性參與的方式來影響政策。環(huán)聯(lián)選擇的政策場地是人大常委會，以提交議案的方式進行政策倡導。直接、穩(wěn)定的政治渠道使得環(huán)聯(lián)的政策建議可順利抵達高層。如為了給《民事訴訟法》司法解釋和《環(huán)境保護法(修訂草案)》關于環(huán)境公益訴訟的條文提供立法建議，環(huán)聯(lián)和自然資源保護協(xié)會聯(lián)合成立了課題組，舉辦座談會和收集問卷。此后，環(huán)聯(lián)還組織環(huán)保法修正案草案意見征集活動，向38名環(huán)境法專家、6名法官、20名律師發(fā)出征集意見函,共收到修改意見16份,對35個條文提出修改意見和建議。環(huán)聯(lián)作為主體收集意見和整合意見，不僅匯集了專家的意見，還有利于將該組織自身的意見進行完善和傳達。

4.推動政策學習：從模糊邁向清晰。面對政策僵局，環(huán)聯(lián)也選擇了將政策清晰化的手段。政府在政策中提出賦予“有關組織”環(huán)境訴訟的權力，這一描述是模糊的。之所以把政策模糊化，是因為政府對于賦予社會組織環(huán)境公益訴訟權力這條路徑有可能產(chǎn)生的效益和風險是模糊的，政府還沒有這方面的實踐經(jīng)驗，因此需要經(jīng)過長期審慎的考慮才能細化政策。為了推動和加速該政策的進程，環(huán)聯(lián)嘗試邀請政府、企業(yè)及其他利益相關者，向其展現(xiàn)社會組織參與環(huán)境問題共治的必要性，指出環(huán)境治理問題的嚴重性，論證實施該政策的成本價值。此外，環(huán)聯(lián)還通過承辦環(huán)境與發(fā)展中國論壇，借鑒西方國家環(huán)保社會組織提起環(huán)境公益訴訟的運作模式，與政企聯(lián)盟成員深入探討我國多元主體參與環(huán)境治理和訴訟的問題。

環(huán)聯(lián)也拿出了具體的調研報告和政策建議[15]。他們指出，首先，要準確定位環(huán)境公益訴訟的功能。當政府不能實施法律(包括政府實施法律不力等情況)時，社會組織環(huán)境訴訟便可以作為“行政機關不作為的消毒劑”，環(huán)境公益訴訟應該作為環(huán)境行政執(zhí)法的補充。其二，要合理界定原告范圍。我國在構建環(huán)境公益訴訟時既不能無限擴大主體范圍，應該將環(huán)境公益訴訟的原告范圍限定在“其合法利益受到被訴行為侵害或者即將受到被訴行為侵害”的范圍內。環(huán)聯(lián)從模糊邁向清晰的做法，使得政策制定者獲得了更多社會事實，有利于擺脫政策僵局，實現(xiàn)社會組織的政策倡導。

(三)案例總結：環(huán)境 NGO組織政策倡導的困境突圍

通過以上分析框架和案例分析，我們可以理解社會組織的身份與行動方式并不一定是成功實現(xiàn)政策倡導的關鍵因素。本研究嘗試將環(huán)境NGO組織政策倡導路徑上的影響因素進行類型化提煉并分別給出應對策略，以期為同類NGO組織進行政策倡導實踐提供參考。

通過上文分析，可以看出大愛清塵和中華環(huán)保聯(lián)合會均采取了“進入政策子系統(tǒng)—獲取聯(lián)盟資源—選擇政策場地—打破政策僵局”的路徑，而在每一個路徑中，也顯示出了組織的倡導特征(如圖2)。

倡導路徑大愛清塵中華環(huán)保聯(lián)合會進入政策子系統(tǒng)推進信念趨同參與式治理目標獲取聯(lián)盟資源公眾動員制度關聯(lián)選擇政策場地人大—結構性參與人大—結構性參與打破政策僵局模糊到清晰模糊到清晰

1.進入政策子系統(tǒng)：參與式治理基礎上推進信念趨同。從以上案例我們可以發(fā)現(xiàn)，社會組織進行政策倡導的目標，不單單是影響決策，而是從影響決策到參與決策、再到參與治理的參與式治理全鏈路。這恰巧契合當下制度層面政府與非政府組織聯(lián)結過程中的“非科層性的集權關系”的強化背景[16]。在社會生活中，權力關系無處不在, 人們擴展自主性空間的行動也無時不有。比如塵肺病人不斷進行申訴、維權，大愛清塵通過其創(chuàng)始人的高社會資本持續(xù)為塵肺病人獲取救助資源，推動地方政府聯(lián)合開展塵肺病農民工救助與塵肺病問題治理工作。

當前，社會組織進入政策子系統(tǒng)具有良好的社會環(huán)境和制度支持。在地方政府的職能轉型背景下，政府總體上把握國家治理體系的建設，但并不排斥公民個人和社會組織參與治理。社會組織和公民的政策倡導參與既是政治文化發(fā)展的必然需要，也是推進政策科學化、民主化、可操作化的必然要求。因此，在許多公共問題上, 有必要形成一種建立在信任和規(guī)則基礎上的相互依賴、持續(xù)互動的組織網(wǎng)絡，充分代表社會群體的利益和訴求。社會組織的有效參與，也能夠實現(xiàn)國家向下聯(lián)系與社會組織向上參與的聯(lián)合，在一定程度上形成國家治理體系的閉環(huán)。

當然，社會組織參與政策倡導需要遵守一定的原則，即推進信念求同存異，形成與國家的認知共同體，從而避免出現(xiàn)負面效應。政府和社會組織在進行社會治理時具有不同的知識與工具，這也使得國家和社會組織在理解社會問題、評估社會效益時容易由于信念不同而產(chǎn)生沖突。不同聯(lián)盟信仰系統(tǒng)的彌合是推動政策變遷的關鍵環(huán)節(jié)，面對這些沖突，社會組織需要推動政策信念體系的趨同。如中華環(huán)保聯(lián)合會基于實踐做倡導，改善其與政府的政策核心差異。為幫助環(huán)境污染受害者更好地維權，環(huán)聯(lián)建立環(huán)境公益律師事務所，幫助公眾進行環(huán)境維權。用這種方式幫助政府將政策清晰化、樹立政策建立的信心，也彌合了NGO聯(lián)盟內部組織成員的多元化帶來的信念分歧，讓政府和公眾看到了政策建立的必要性。

2.聯(lián)盟資源：制度關聯(lián)與公眾動員。聯(lián)盟資源對于任何非政府組織來說都是至關重要的。在獲取聯(lián)盟資源過程中，案例中的社會組織根據(jù)自身身份的特點，分別采取了自上而下的制度關聯(lián)和自下而上的公眾動員兩種方式，這兩種方式均幫助社會組織實現(xiàn)了目標。

第一，制度關聯(lián)。在當前我國的制度環(huán)境中，社會組織所依賴的資源多為國家掌控，其有必要嵌入國家的制度，以構建政治合法性并獲得行動所需的資源，實現(xiàn)自身使命與任務。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的經(jīng)驗，社會組織可以尋求掛靠單位或承接政府部門的行政任務，建立政治關聯(lián)并提升自身合法性；也可以通過其領導者進入國家機構或黨群組織工作或聘用退休官員等方式與國家機構建立聯(lián)系，增進組織的影響力以實現(xiàn)政策倡導。但是，過強的制度關聯(lián)和依賴關系會引發(fā)社會組織自主性的喪失，進而影響政策倡導的效力以及公眾的信任度。因此，社會組織需要采取措施與政府保持適度的距離，減輕這種不確定性對自身的影響。

第二，公眾動員。與政府主導型社會組織相比，很多草根組織沒有進行合法注冊，這可能限制了他們調動資源和進入政策體系的機會。因此，大愛清塵等基層社會組織的倡導工作更傾向于采用非正式的方式，如通過社交網(wǎng)絡來動員社會公眾。民意是一個在外部事件中容易被改變的變量。因此，對于沒有正式途徑的草根組織聯(lián)盟來說，動員公眾是一種典型的策略。社會組織主要可以采取發(fā)動媒體傳播的方式，通過策略性地構建媒體議題、重構話語體系、改變議題的發(fā)展方向等方式傳播自身理念，影響并引導公眾輿論以推動政策倡導。同時，大愛清塵的實踐也反映了公眾動員需要注重邊界，以公共利益和政策邊界協(xié)商為核心導向，在合法性范圍內進行動員。

這兩種策略具有共同點，即都是在合法性的前提下通過制度化表達、專業(yè)地位構建、發(fā)動媒體傳播、公眾參與的漸進性積累等方式獲得政治認可和社會認可。大愛清塵采取策略的出發(fā)點是把自身活動嚴格限定在非政治性的公益活動范圍內，在話語和組織實踐上把自身行動限定在合法邊界內。中華環(huán)保聯(lián)合會由于自身的GONGO身份，更是把策略清晰地建立在既有政治體系規(guī)定的邊界之內，通過建立政治關聯(lián)提升自身合法性。如果越過規(guī)范性邊界，聯(lián)盟之間的信念沖突將會更加劇烈，從而會產(chǎn)生負面影響。

3.政策場地：重視結構性參與、開辟新的政策場地。社會組織選擇的政策場所，主要是政府意見征集、“兩會”等相對穩(wěn)定的制度內途徑。一方面，我國人大代表來源的多元化和代表性，使得社會組織優(yōu)秀人士能夠以正當途徑被選舉到立法場所。另一方面，社會組織領導者也可作為獨立候選人參選人大代表。因此，社會組織能夠采取“結構性參與”使自身的聲音直接傳達到政策制定者的視域內，從而進行政策倡導。

此外，由于組織與代表之間也逐漸增加了表達和溝通的途徑，比如“我與代表面對面”等活動，社會組織可以通過人大代表表達訴求、解決問題?？梢?，社會組織在正式政策場所中的參與權力已經(jīng)有所增長。

同時，社會組織也可以開辟新的政策場地，如民間智庫。專家智庫屬于公共政策研究機構，它們獨立于政府、企業(yè)、政黨、利益集團，乃至大學，從而可以有更中立的公共利益取向。民間智庫能夠直接參與基層民主發(fā)展的程序設計、公民教育等實踐，促進公民權利在政治體制中的實現(xiàn)。社會組織通過與民間智庫的合作，一方面，能夠使得自身政策倡導更加專業(yè)化；另一方面，也能借助民間智庫的政治資源向上傳達自身的實踐經(jīng)驗與政策觀點。

4.政策僵局：推動政策從模糊邁向清晰。在政策倡導中，社會組織經(jīng)常面臨政策僵局，而“推動政策清晰化”可被視作推動政策變遷的有效手段。在我國社會轉型背景下，一方面，利益主體需求多元化與差異化明顯，地方治理的特殊性普遍存在；另一方面，由于信息分散且存在處理成本的問題，國家很難掌握有關社會事實的全部信息，因此我國政府在制定政策時，會使用宏觀性的政策表述，出臺一些措辭模糊、語義抽象的模糊性政策[17]。

在國家實施干預之前，政策的模糊性會使得社會事實維系在原生態(tài)的狀態(tài)，具有較大的自主性、自組織性和自發(fā)性等特點。當需要國家進行干預的時候，政策與社會事實的清晰度就是控制的前提了。此時社會組織可以基于新信息、新經(jīng)驗和新科學技術提出細化的行動方案，以降低政策本身的模糊性，使得政府可以根據(jù)清晰完整的政策方案明確政策實施的方式與路徑。此時，社會組織可以將具體行動融入政府的政策執(zhí)行過程中，實現(xiàn)政策倡導的目標。權威部門利用自身行政權威整合各方目標與利益，實施社會組織提出的政策方案以實現(xiàn)其目標。在這個互動過程中，信任能夠被逐步建立，推動秩序形成，進而展現(xiàn)社會組織推動社會整合的角色。

三、結 論

本文以倡導聯(lián)盟理論為研究框架，論證了社會組織的政策倡導契合了“進入政策子系統(tǒng)—獲取聯(lián)盟資源—選擇政策場地—打破政策僵局”的路徑，并且指出了每一個階段的倡導策略。

一方面，本文論證了倡導聯(lián)盟框架的適用性。總體來看，當前中國同時存在有利于與阻礙ACF(倡導聯(lián)盟框架)適用的因素，在一些政治性不強的政策領域，該政策倡導框架是基本適用的。作為研究政策過程以及政策變遷具有潛力的理論框架，ACF應該引起國內學者足夠的重視。

另一方面，本文論證了社會組織的政策參與是契合我國當前社會環(huán)境的。在公共領域，社會組織有遠超于政府能力的需求，作為回應，應試圖通過利用第三部門彌補政府缺位和市場失靈來創(chuàng)造公共價值，進行協(xié)作治理[18]。社會組織與公眾的向上參與路徑，和政府的向下連接路徑應該打通。本研究也期待喚起學者們共同探討，在政策倡導過程中進行參與式治理的社會組織如何定位自身角色以及如何發(fā)揮向上聯(lián)系政府、向下連接公眾的作用。