新型城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民權益保護問題研究

祖彤 喻琪琪

摘 要：隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的不斷發(fā)展，以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標使失地農(nóng)民權益保護問題更加突出。新型城鎮(zhèn)化建設推動了我國農(nóng)村、農(nóng)業(yè)改革步伐，但由于未構建完善的法律制度，對公共利益及土地征收范圍界定模糊，加之土地征收補償較低，社會保障體系不健全，導致失地農(nóng)民社會、經(jīng)濟等利益受損現(xiàn)象日益嚴重，現(xiàn)有的法律救濟手段無法滿足農(nóng)民的訴求。為保護失地農(nóng)民的合法權益，必須在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎上進一步合理界定公共利益的涵義、明確農(nóng)村土地產(chǎn)權歸屬、提高征收地補償標準、健全社會保障體系，為失地農(nóng)民提供更多的救濟途徑。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化;失地農(nóng)民;權益保護

中圖分類號：D93/97;D80 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2021）04 — 0091 — 03

城鎮(zhèn)化是我國農(nóng)村改革發(fā)展的必然之路，黨的十八大提出了新型城鎮(zhèn)化建設是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，著力于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、突出產(chǎn)業(yè)互動、集約高效、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的特征。新型城鎮(zhèn)化建設是為實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，全面提升城鎮(zhèn)化建設質(zhì)量和水平。根據(jù)我國2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)顯示，2020年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過60%。為滿足新型城鎮(zhèn)化建設需要，政府以公共利益為由將農(nóng)業(yè)用地征收從而轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)等建設用地，由此農(nóng)民賴以生存的土地流失速度不斷加快。加之我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對農(nóng)村土地集體所有的主體及公共利益的界限規(guī)定不明確，且未構建成體系的土地征收制度，從而導致被征地農(nóng)民的權益得不到相應的法律保護、權益受損。正是如此，本文在分析失地農(nóng)民現(xiàn)狀及權益受損原因的基礎上針對如何切實保障失地農(nóng)民的權益提出相應的保護對策。

一、新型城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民權益保護現(xiàn)狀

新型城鎮(zhèn)化以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為發(fā)展動力必然走向現(xiàn)代化和工業(yè)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市工業(yè)化都需以土地為載體。但是由于法律并未明確界定公共利益、明確產(chǎn)權歸屬，且征地的補償對農(nóng)民不到位，由此產(chǎn)生了失地農(nóng)民這類社會群體，并對農(nóng)民的土地權益、經(jīng)濟權益、救濟權益以及社會權益造成損害。

（一）農(nóng)民土地權益受損

我國《憲法》明確強調(diào)，國家對土地實行征收或者征用只能為社會公共利益的需要而不是為某個經(jīng)濟組織、部門或個人。但由于下位法對公共利益界限的模糊，政府在土地征收方面依舊具有很大的自由裁量權，在現(xiàn)實生活中，政府為進行城市規(guī)劃分批征用土地撥給建設項目便具有很大的隨意性，進而有損于廣大農(nóng)民的土地信賴利益。2020年1月1日新《土地管理法》中雖然首次采取列舉方式對土地征收的公共利益進行界定，對政府部門濫用征地權予以了限制，但是由于在農(nóng)村土地和城市土地方面的管理制度不一樣，使農(nóng)民的土地物權形同虛設，農(nóng)民土地權利弱化，嚴重制約了農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果。

（二）農(nóng)民經(jīng)濟權益受損

以及土地征收能否得到國家政府的合理重組補償，是失地農(nóng)民權益保護的最核心的問題。根據(jù)原《土地管理法》中的相關規(guī)定，雖然國家對土地的征收補償兼顧權益性和保障性，但是這種補償未體現(xiàn)出土地隨社會發(fā)展而帶來的價值變化，也并未考慮土地被征收后的間接損失，更未涉及到其它非經(jīng)濟損失。此外，歸集體經(jīng)濟組織所有的費用并不能全部發(fā)放至農(nóng)民手中，農(nóng)民無法獲得與征收土地相匹配的經(jīng)濟補償。再者，新的《土地管理法》對土地征收補償標準做了調(diào)整，規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有”，但并未對《憲法》所規(guī)定的土地征收補償細化。新《土地管理法》雖然增設了農(nóng)村村民住宅補償費用和被征地農(nóng)民社會保障費用的規(guī)定，但對于失地農(nóng)民的間接補償、安置辦法、社會保障等方面還未做出詳細規(guī)定，導致農(nóng)民無法得到足夠的經(jīng)濟補償，安置不到位，經(jīng)濟利益受損。

（三）農(nóng)民救濟權益受損

我國土地征收救濟路勁主要包含調(diào)解、行政裁決以及司法訴訟，但這些救濟路勁大多都形如虛設。依據(jù)我國《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規(guī)定，雖然協(xié)調(diào)成本低，但實際上協(xié)調(diào)一般不受基層政府重視。而法律法規(guī)對行政裁決的形式、程序等沒規(guī)定明確，因而可操作性不強。司法途徑作為對農(nóng)民權益進行保護的最后方式，由于農(nóng)民本身法律意識淡薄，法律素養(yǎng)程度較低，又抱著“大事化小，小時化了”及不敢和政府對抗的心理而懼于主張權利。況且土地征收方面的法律法規(guī)又未更新，因此很難找到保護自身權益的法律依據(jù)，因而大多數(shù)情況下，農(nóng)民土地被征收后，司法救濟不積極、不充分，致使農(nóng)民的權益得不到充分保護，處于不受保護的狀態(tài)。

（四）農(nóng)民社會權益受損

農(nóng)民土地被征收，于農(nóng)民自身而言便喪失了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性，喪失賴以生存土地在一定意義上相當于失業(yè)，無處獲得經(jīng)濟來源、生活來源，為養(yǎng)家糊口而需在城鎮(zhèn)找到工作再就業(yè)，加之多數(shù)農(nóng)民本身文化程度不高，勞動技能低，有的農(nóng)民年老體弱且沒有接受過專業(yè)訓練，無法適應知識密集型社會的需要而只能從事些技術含量較低的體力活，如環(huán)衛(wèi)工、搬運工等。由于這些工作具有極強的替代性，而導致他們的工作具有不穩(wěn)定性，隨時可能失業(yè)，生活質(zhì)量得不到保障，生活壓力日益增強。此外，傳統(tǒng)的戶籍制度和二元制結(jié)構所帶來的社會不公平因素依舊存在，農(nóng)民在城市中不享受隱形福利保護，包括就業(yè)、子女上學在內(nèi)的各種利益不能享受與城鎮(zhèn)市民相同的待遇。政府并未為農(nóng)民再就業(yè)提供相應的職業(yè)技能培訓以及公共服務，整體社會保障單一且失地農(nóng)民就業(yè)相關配套政策不完善。

二、城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民權益受損的原因分析

（一）公共利益界限模糊

我國《憲法》明確規(guī)定，國家為了公共利益的需要，對土地實行征收或者征用并給予補償。于公共利益的概念定義及界限，即什么樣的項目才算是為公共利益，商業(yè)開發(fā)是否屬于其范疇，一直以來存在爭議。公共利益界限不明確，導致眾人對公共利益看法、標準不一，也使政府在征收農(nóng)民土地中擁有過多的自由裁量權，甚至出現(xiàn)借為公共利益的名義而私自征收土地，然后憑借高價將土地讓與給用地企業(yè)的情況，由此農(nóng)民土地流失速度不斷加快，當然也給農(nóng)民的合法土地權益和經(jīng)濟利益造成損失，往往會導致源源不斷的農(nóng)民和政府之間的土地糾紛問題。新《土地管理法》中雖然首次對公共利益進行界定，列舉了六種情形，但“其他情形”還有待于細化明確。此外，新《土地管理法》只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務院或省級人民政府批準，但審批的內(nèi)容也沒有涉及征收目的合法性審查。因此，探索建立公共利益認定機制，在允許集體土地合法入市后，對介于入市和征收兩者之間的項目有指導意義。

（二）征地補償標準不合理

關于征地補償標準不合理的問題，新的《土地管理法》明確了農(nóng)村土地征收補償?shù)幕驹瓌t，就是不能降低失地農(nóng)民的相比于之前的生活水平，要使得農(nóng)民看得見未來的謀生之路。雖然確立了征地補償標準，但是我國征地補償實質(zhì)上是按照不完全補償原則進行的。征地補償亂，失地農(nóng)民獲得低于合理補償標準的補償款，征地補償安置費用安排不合理，從而導致失地農(nóng)民無法獲得理應取得的征地補償款的現(xiàn)象，致使其經(jīng)濟利益受損。

（三）權利救濟途徑缺失

目前農(nóng)民只能通過調(diào)解、裁決、訴訟方式解決土地征收補償問題，但從實質(zhì)上來看，政府不重視調(diào)解，且農(nóng)民無法通過調(diào)解的方式來滿足自己的訴求。當然，另一種救濟途徑是申請行政復議，但征地是一項行政行為，是政府的決定，而復議決定又由行政機關做出，因此在復議程序中政府一般會同意政府的決定，從而使得農(nóng)民的訴求請求不到回應。司法救濟作為最后一項救濟途徑，具有強制力，但在現(xiàn)實生活中農(nóng)民因土地糾紛而起訴到法院，法院往往不予立案。正是由于農(nóng)民在這些糾紛當中往往處于弱勢地位，因此他們的合法權益得不到及時有效地保護。

（四）社會保障體系滯后

對于絕大多數(shù)農(nóng)民來說，土地是維持生計的手段，失去土地莫過于失業(yè)，因而他們不得不重新選擇工作以維持生計，獲得生活來源。政府沒有提供針對農(nóng)民再就業(yè)的公共服務和相應的就業(yè)保障，失地農(nóng)民由于常年在鄉(xiāng)間生活，加上所接受的教育程度低，自身學歷較低，有的農(nóng)民因年老體弱，勞動技巧較弱，接受新知識的能力弱，就業(yè)素質(zhì)較低，在就業(yè)中競爭壓力大，短時間內(nèi)無法尋找到滿意的工作，喪失土地就更使得其生活得不到保障。現(xiàn)如今，社會沒有提供健全的基本生活保障，因此，失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老保險等都處于停滯狀態(tài)，無法獲得正常的社會保障，生活壓力日益加大，生活質(zhì)量急劇下降。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民權益保護的對策及建議

（一）界定公共利益的含義，明確土地征收范圍

隨著我國農(nóng)村土地改革步伐的加快和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標的確立，因土地征收而引發(fā)的農(nóng)村社會問題和矛盾越來越多，而相關法律法規(guī)的滯后和缺失是導致失地農(nóng)民權益受損的重要原因。近年來我國先后編撰修改了“民法典”“農(nóng)村土地承包法”“土地管理法”等相關法律對新時期土地制度進行了立法完善，為農(nóng)民土地權益保護提供了有力支撐。但是現(xiàn)實中對于“其他情形”很難界定，為此有必要進一步明晰公共利益的定義范圍。公共利益是否必然高于個人利益，為公共利益征收土地是否必須要犧牲個人利益，如何明確個人利益和公共利益的衡量標準？回答這些問題這就需要我們認識到個人利益與公共利益并不是相互矛盾的對立的，與此相反，個人利益與公共利益在不違反各自追求的目標的前提下會相互促進，并且當個人利益和公共利益達到平衡，就不會出現(xiàn)過分強調(diào)公共利益造成個人利益的漠視和資源的浪費。因此，國家和政府應當明確個人利益和公共利益的平衡點，維護社會公共利益的同時也要保護農(nóng)民個人利益不受侵害，以此指導立法實踐。

（二）提高征收地補償標準，征地補償方式多元化

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速推進，給予合理的征地補償是保障失地農(nóng)民經(jīng)濟權益的首要內(nèi)容。首先，應當提高征收地補償標準，合理擴大征收地補償范圍。新《土地管理法》除了給予土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費外，增設農(nóng)村村民住宅補償費用和被征地農(nóng)民社會保障費用的規(guī)定，以“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。此外，我們還應認識到土地隨著社會發(fā)展所帶來的價值變化，從而按照合理標準將土地可預期的、可預見的未來價值納入補償范圍，而不至于使失地農(nóng)民的利益受損。在黨的十八大中，黨中央明確指出，要對征地制度進行改革，著重改革重點在于努力提高農(nóng)民對于土地價值中的經(jīng)濟分配比例。其次，征地補償方式應當多樣化。應當綜合考慮當?shù)亟?jīng)濟狀況，被征地農(nóng)民家庭生活水平、家庭人均收入、有無住房等因素，合理確定補償方式，如可采用提供安置房或新安排宅基地或一次性發(fā)放補償款等方式。

（三）健全法律保護體系，完善司法救濟途徑

當前，失地農(nóng)民權益救濟方式主要有調(diào)解、行政裁決和司法訴訟，其中，調(diào)解相較于行政訴訟和行政裁決對于人力物力財力要求較低，成本較低，因此政府應注重和失地農(nóng)民的相互協(xié)調(diào)，最大程度地發(fā)揮協(xié)調(diào)的作用，盡可能的使失地農(nóng)民各方面的需求得到保障。另外，完善相關的法律法規(guī)，加強司法力度，嚴格司法過程，擴大司法審查范圍，加強司法機關在救濟程序中的決定性作用，秉持公平公正原則合理處理政府與失地農(nóng)民之間的糾紛，維護雙方的合法權益。

在健全法律保護體系的同時，要加強法律宣傳工作，要鼓勵失地農(nóng)民積極地維護自己的合法權益，增強他們的維權意識，提高他們用法律維護自己權益的實際運用能力。同時還要健全法律法規(guī)去約束政府有關部門及其國家機關工作人員，要加強對他們在征地過程中，行政行為的監(jiān)督。只有對征地行為雙方進行法律教育，才能盡可能地減少此類土地糾紛。

（四）構建社會保障機制，合理安置失地農(nóng)民

首先，建立健全最低生活保障制度，保障失地農(nóng)民基本需求。由于農(nóng)民本身技能的限制性，在這段時間，失地農(nóng)民的基本生活需求很難得到保障，為此，政府應以人為本為失地農(nóng)民提供最基本的生活保障，以解決失地農(nóng)民還未找到工作的后顧之憂。其次，健全公共服務，組織失地農(nóng)民再就業(yè)培訓。政府應當組織失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓，提供公共培訓服務，給予就業(yè)指導以提高其就業(yè)技能，增強競爭力，幫助其找到滿意的工作。再次，政府要鼓勵失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，建立關于失地農(nóng)民再就業(yè)的職業(yè)培訓平臺，充分保障農(nóng)民能夠失去土地以后能夠再次獲得經(jīng)濟來源，尤其是政府的相關部門要通過新生活宣傳，改變農(nóng)民以地為生的舊觀念，從而推動我國城鎮(zhèn)化進程當中最難的觀念轉(zhuǎn)化問題。

我國的新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速，勢必會產(chǎn)生數(shù)千萬甚至上億的失地農(nóng)民。雖然這是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中正常的必不可少的現(xiàn)象，但是我們不應該讓某些人因此而非法獲得利益，更加不能讓為國家經(jīng)濟建設做出犧牲的農(nóng)民因失地流，生活沒有足夠的保障，而解決這些問題的最重要的途徑就是用明晰的法律、完善的制度加以維護失地農(nóng)民的權益，要著重改革農(nóng)民土地征收制度，主要措施在于增加補償、解決之后住房問題、為失地農(nóng)民提供更好更完善的社會保障、先協(xié)議后征地、進行社會風險評估等方式逐步改革征地制度。而想要在利益錯綜復雜的中國農(nóng)村土地領域上建立長期有效的權益維護機制是一項長期而艱巨的任務，有待于更深入的理論探索和改革實踐。

〔參 考 文 獻〕

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〔6〕文維.新型城鎮(zhèn)化進程中的失地農(nóng)民權益保障機制探討〔J〕.法學雜志，2014，（02）.

〔責任編輯：張 港〕