城市化進程中失地農民社會保障問題研究

馮媛

摘 要：城市化、工業(yè)化的迅速推進使城市空間迅速擴張，使得大量的土地非農化，農民不得不與他們賴以生存的土地相剝離，失地農民的人口數(shù)量不斷增加。保障失地農民權益、構建失地農民可持續(xù)性生計策略以及完善失地農民社會保障體系，已成為順利推進城市化進程有序化的關鍵。本文通過分析失地農民社會保障現(xiàn)狀，梳理失地農民社會保障方面存在的問題，并對造成保障不力的原因進行剖析，提出完善失地農民社會保障制度的一些建議。

關鍵詞：失地農民；社會保障

文章編號：1004-7026（2018）07-0006-02 中國圖書分類號：F323.89 文獻標志碼：A

1 城市化進程中我國失地農民的社會保障現(xiàn)狀

城市化的目的是改善人們的生活狀況，提高社會成員的福利水平，但是失地農民這一特殊群體卻很少在城市化中獲益，福利待遇得不到保證，關系切身利益的諸多問題缺乏參與，再就業(yè)壓力大，無法獲得基礎性服務，這都是城市化進程中失地農民面臨的問題。

1.1 失地農民參與權缺失

在我國，法律規(guī)定農村土地歸村民集體所有。農民享有土地的使用權，但是擁有的僅僅是經營權，土地的流轉、占有和處置都受到嚴格限制，農民雖然可以從經營權上獲益，但是未來收益實際是不確定的。土地流轉往往不是在農民真實意愿下進行的，農民只是被動的接受者，并且流轉行為本身具有很大隨意性，加上土地流轉手續(xù)不規(guī)范，使得失地農民的利益被損害，受損后又缺乏證據來維護自身的合法權益。

1.2 基礎性服務有所欠缺

基礎性服務屬于公共物品，提供者應是政府。在被征地的區(qū)域，基礎設施的建設長期無法完善，底子薄且發(fā)展慢，不能與與城市化進程接軌，失地農民被排除在城市化帶來的紅利之外，具體表現(xiàn)為失業(yè)率較高、教育投入不足、醫(yī)療水平低等等，進一步惡化了失地農民的生存狀況。基礎性服務作為社會公共政策的一部分，它的缺失使農民利用基礎服務提高個人素質、提升自身能力、充分發(fā)展自我的機會減少，間接的剝奪失地農民發(fā)展的權利，與社會公平正義原則是相違背的[2]。

1.3 失地農民再就業(yè)難

農民在失去土地之前，依靠土地獲得相對穩(wěn)定的收入。征地之后，失去了賴以生存的收入來源和各項就業(yè)保障。同時，由于失地農民受教育程度不高、普遍缺乏專業(yè)技能，使得大多數(shù)失地農民只能在一些非正規(guī)崗位從事著簡單的勞作，限制了個人的發(fā)展。與此同時，政府未能高度重視，沒有加大對失地農民就業(yè)創(chuàng)業(yè)的支持，失業(yè)農民謀求職業(yè)的能力有限，加劇了失地農民的就業(yè)困境。

2 失地農民社會保障存在的問題及原因剖析

2.1 政府征地目的界定不清

這是造成失地農民社會保障問題出現(xiàn)的根本原因。（1）現(xiàn)行法律規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡谡鞯貙嵺`中，非公共用地大多數(shù)也是以公共地的名義和方式征用。農地征收的公共利益界定不清晰，致使失地農民合法權益遭到損害。（2）現(xiàn)行法律規(guī)定：我國土地分為國家和集體兩種所有制形式，農村土地歸村民集體所有。但在實踐中，政府擁有土地征用和供給的壟斷權，集體充其量是農村土地的經營、管理者。同時，農村土地歸集體所有也存在著所有權代表和執(zhí)行主體界限不清晰的問題[3]。（3）土地征用補償多采用貨幣安置方式，補償費被層層截留后，剩余的分配給農民，農民實際到手的征地補償金較少。

2.2 政府尚未建立起完善的失地農民社會保障體系

這是造成當前失地農民生活困難的間接原因。一是養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系不健全。當政府把土地從農民手中征用之后，失去了土地的農民本應該拿著土地補償金進入另一個保障體系，然而，政府尚未建立起完善的失地農民社會保障體系，不能給予有效的保障。二是再就業(yè)培訓體系的缺失。貨幣安置引發(fā)的突出問題是： 在大量失地農民再就業(yè)難的背景下，安置補助費用遠遠不能取代以往土地所具有的“最后的保障” 的社會功能[4]。

2.3 失地農民的社會保障資金籌集困難

目前，失地農民的補償方式大多是貨幣補償安置。政府通過給與一次性的經濟補貼“買斷”農民的土地，如此也免除用其他安置方式來安置失地農民的麻煩。失地農民在獲得偏低的征地補償金后，又將其大部分投入到生活費用和子女的教育上，在這種情況下，就業(yè)成為其增加收入的重要途徑。而社會上就業(yè)崗位的不足，又使失地農民面臨著“失業(yè)”[5]。因此，大部分失地農民缺乏繳費能力，地方政府從土地收益中拿出的補貼又較少，所以失地農民保障資金籌集難以保障。

3 關于完善失地農民社會保障制度的建議

3.1 建立健全失地農民最低生活保障制度

逐步擴大失地農民最低生活保障覆蓋范圍，加大失地農民最低生活保障方面的投入，加強失地農民最低生活保障資金管理。合理的界定保障對象，對因病、因殘致貧、無勞動能力等生活困難的失地農民進行兜底，絕不落下任何一個困難群眾。還要科學的確定最低生活保障線標準。

3.2 建立健全失地農民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障

在養(yǎng)老保障方面，建立可持續(xù)的多層次失地農民養(yǎng)老保險制度。相關部門要積極拓展失地農民養(yǎng)老保險的范圍、合理調整繳納標準，并提高失地農民養(yǎng)老保障待遇。在醫(yī)療保障方面，構建廣覆蓋、多層次的醫(yī)療保障體系。建立社會醫(yī)療救助制度、補充醫(yī)療保險制度，鼓勵失地農民參加，同時鼓勵失地農民參加商業(yè)醫(yī)療保險，參加商業(yè)醫(yī)療保險的失地農民有適當?shù)谋ＹM補貼。

3.3 設立失地農民社會保障基金

為失地農民設立專項社會保障基金，切實加強失地農民社會保障基金籌集、運營和管理，這是做好失地農民社會保障的基礎和保證。要堅持國家、集體和失地農民個人三方合理分擔失地農民社會保障基金的來源。政府補貼一部分，集體承擔大部分，個人分擔小部分。強化社會保障基金的管理和運營[6]。

3.4 加強失地農民社會保障的法律建設

失地農民的社會保障必須通過專項立法進行規(guī)范，可以出臺《失地農民保障法》，從法律法規(guī)上給與失地農民權益的保障。明確農村土地產權的歸屬，規(guī)范征地行為。除此之外，失地農民作為弱勢群體，在其合法權益遭到侵犯時，應該為失地農民提供多種方式的法律援助，以保障失地農民在被征地前、被征地過程中和被征地后遇到各種法律問題時有處可去、有人可問、有法可依。

3.5 加強對失地農民的就業(yè)培訓和就業(yè)指導

從根本上建立全新的就業(yè)觀念，鼓勵其積極參加就業(yè)培訓，提高勞動技能，并努力通過勞動力市場尋找就業(yè)機會。政府部門要建立完善的就業(yè)培訓體系，根據個人所處的年齡階段和文化層次，有針對性的安排不同的培訓內容，提高自身就業(yè)競爭能力。并通過政策優(yōu)惠鼓勵自主創(chuàng)業(yè)，對于吸納失地農民就業(yè)的重點企業(yè)給予適當?shù)呢斦A斜。在征地補償時可以增加轉崗就業(yè)培訓費項目，并通過多種渠道籌措資金，建立失地農民就業(yè)保障金賬戶。

結束語

隨著我國經濟快速發(fā)展，城市化進程加速推進，大量農村土地轉換為城市用地，失地農民在這一過程中成為邊緣人口。他們喪失了賴以生存和發(fā)展基礎，而且無法享受一系列保障。因此，必須從根本上給與失地農民最基本的保障，構建失地農民社會保障體系，提高失地農民社會保障水平，并在就業(yè)、法律等領域加強政策扶持，為城市化的有序推進提供制度支持。

參考文獻：

[1]王中雨.我國鄉(xiāng)村旅游型失地農民的社會福利狀況和社會保障問題[J].改革與戰(zhàn)略，2017（33）：167-170.

[2]王芳.城鎮(zhèn)化背景下失地農民社會保障問題研究[J].現(xiàn)代經濟探討，2016（11）：60-73.

[3]馬曉磊.城市化背景下失地農民的社會保障問題研究[J].農村經濟，2010（5）：71-73.