農(nóng)業(yè)科技政策的演變及其效果

成華

摘 要：自2004年起，我國連續(xù)13年中央“一號文件”聚焦“三農(nóng)”問題，并一直將農(nóng)業(yè)科技作為推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推進(jìn)器。本文采用內(nèi)容分析法對13年來“一號文件”中有關(guān)農(nóng)業(yè)科技的政策的內(nèi)容進(jìn)行了分析，并結(jié)合農(nóng)業(yè)科技事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題，提出了進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技事業(yè)發(fā)展的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；科技；政策

文章編號：1004-7026（2018）07-0001-03 中國圖書分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所提供的基本生活資料是人類社會生存和發(fā)展的首要前提，也是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，在我國幾千年的歷史發(fā)展總結(jié)并形成了“無農(nóng)不穩(wěn)”的千古遺訓(xùn)。自2004年起，我國連續(xù)13年中央“一號文件”聚焦“三農(nóng)”問題，并一直把科技作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要推動力。在每年的“一號文件”中，都用專門的篇幅對農(nóng)業(yè)科技政策的各層面進(jìn)行了部署，指引我國農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展方向。本文根據(jù)政策目標(biāo)將農(nóng)業(yè)科技政策樣本分為導(dǎo)向型政策、投入型政策、研究推廣政策、培育型政策四種類型。導(dǎo)向型政策是指有關(guān)農(nóng)業(yè)科技和推廣改革和發(fā)展的政策；投入型政策是有關(guān)財政對農(nóng)業(yè)科研和推廣的投入傾向；研究推廣政策是指農(nóng)業(yè)科研和推廣的重點和關(guān)鍵技術(shù)；培育型政策包括農(nóng)業(yè)科技培育的對象和培育的主體。嘗試運用內(nèi)容分析法對不同類型的農(nóng)業(yè)科技政策的相關(guān)“主題詞”進(jìn)行計量分析，從而可以了解這一時期的政策熱點和政策變遷。

1 對“一號文件”中農(nóng)業(yè)科技政策的分析

1.1 導(dǎo)向型農(nóng)業(yè)科技政策分析

從13篇“一號文件”中共提取出與農(nóng)業(yè)科技發(fā)展方向和改革性政策有關(guān)的主題詞99個，合并之后提取出28個主題詞，其中出現(xiàn)頻數(shù)大于4的主題詞有12個，包括創(chuàng)新能力、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)化市場化、農(nóng)業(yè)科技體制改革、產(chǎn)學(xué)研、創(chuàng)業(yè)、國際交流與合作、服務(wù)體系、轉(zhuǎn)化能力、

自2004年以來，“一號文件”不斷提出建立和健全各級各類農(nóng)業(yè)科技體系，可見農(nóng)業(yè)科技政策的導(dǎo)向是促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)化、市場化。與此相配套的政策是促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作、促進(jìn)國際交流和合作、鼓勵創(chuàng)業(yè)。其中值得關(guān)注的兩個熱詞是：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系和科技創(chuàng)業(yè)。在2008年的“一號文件”首次提出“推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)”之后，該政策幾乎出現(xiàn)在每一年的“一號文件”中。2010年提出實施農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動，2013年、2015年和2016年則明確提出要激發(fā)、鼓勵和支持農(nóng)村科技特派員的科技創(chuàng)業(yè)行動。另一個高頻詞是“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)”，2016年的“一號文件”中明確提出“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，嚴(yán)厲打擊侵權(quán)行為”，體現(xiàn)了國家通過加強(qiáng)執(zhí)法力度，保護(hù)農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權(quán)的決心。

1.2 農(nóng)業(yè)科技投入政策分析

通過對投入型政策進(jìn)行分析，提取了7個主題詞。包括農(nóng)業(yè)科研投入、農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金、引進(jìn)國外先進(jìn)農(nóng)業(yè)科技成果的資金、企業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)技推廣資金、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基金。其中，農(nóng)業(yè)科研活動出現(xiàn)頻率最高。農(nóng)業(yè)科研活動包括研究機(jī)構(gòu)、高等院校、企業(yè)所進(jìn)行的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)以及引進(jìn)國外先進(jìn)科技成果。具體的政策形式包括三種：一是增加預(yù)算，從2004年到2016年13篇“一號文件”中，有10篇文件直接提出“增加預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)科研支出”或“增加農(nóng)業(yè)科研投入”；二是減免稅收，有4篇“一號文件”中專門提出涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)行科技創(chuàng)新活動可以享受稅收方面的優(yōu)惠政策；三是鼓勵對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投資，2006年、2009年和2012年的文件里提出發(fā)展“農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新風(fēng)險投資”和“農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基金”，這都體現(xiàn)了財政政策對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新活動的支持。

與農(nóng)業(yè)科研投入政策相比，農(nóng)技推廣的投入政策被提及的頻數(shù)和表述的力度均較弱。只有4份“一號文件”表述了對農(nóng)業(yè)科技推廣的財政支持。2005年和2006年的文件提出“擴(kuò)大重大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣項目專項補(bǔ)貼規(guī)?！?；2007年的文件的表述是“繼續(xù)加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)，健全公益性職能經(jīng)費保障機(jī)制”；2008年的文件的表述是“切實加強(qiáng)公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)……確保必要的經(jīng)費?！?/p>

1.3 農(nóng)業(yè)科技培育政策分析

農(nóng)業(yè)科技培育政策的重點由專業(yè)的機(jī)構(gòu)及人員轉(zhuǎn)向高新技術(shù)企業(yè)的培育，由從業(yè)農(nóng)民的培育轉(zhuǎn)向新型職業(yè)農(nóng)民的培育。如圖1所示，2008年以前的培育政策主要包括建立高級人才基地，培育專業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)技專業(yè)服務(wù)組織，提高農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)人員素質(zhì)和服務(wù)水平等方面。2008年之后的培育政策更傾向于對農(nóng)業(yè)企業(yè)，尤其是種子企業(yè)和農(nóng)業(yè)高新技術(shù)企業(yè)的培育。對于人才培養(yǎng)的而言，2008年以前主要是培養(yǎng)科技示范戶、科技大戶，2008年之后提出實用人才、新型農(nóng)民、農(nóng)業(yè)科技領(lǐng)軍人才，2016年“一號文件”中提出“加快培育新型職業(yè)農(nóng)民”。從主題詞的變化可以看出，以往人才培育政策更注重對從業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，而新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)不僅關(guān)注對現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶頭人的培養(yǎng)，還注重引導(dǎo)具有較高文化素質(zhì)基礎(chǔ)，有志投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的農(nóng)村青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)技推廣人員、農(nóng)村大中專畢業(yè)生和退役軍人等加入職業(yè)農(nóng)民隊伍。

1.4 農(nóng)業(yè)科技研究和推廣政策分析

經(jīng)過提取和合并，共獲得有關(guān)農(nóng)業(yè)科技研究和推廣的主題詞37個，出現(xiàn)頻次大于4的視為高頻詞。農(nóng)業(yè)科技研究的高頻詞包括良種技術(shù)、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、農(nóng)機(jī)裝備、農(nóng)藥技術(shù)（包括病蟲害防治技術(shù)）、信息技術(shù)。與此相對應(yīng)，農(nóng)業(yè)科技推廣的高頻詞包括良種工程、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)信息化。目前我國農(nóng)業(yè)科技發(fā)展已經(jīng)取得巨大成就，在農(nóng)作物分子育種、保護(hù)性耕作、病蟲害防控等方面已經(jīng)處于世界先進(jìn)水平。2015年和2016年的“一號文件”中連續(xù)兩次提出要“重點突破生物育種、農(nóng)機(jī)裝備、智能農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)”。其中“智能農(nóng)業(yè)”和“生態(tài)環(huán)?！笔鞘状纬霈F(xiàn)在一號文件中，并連續(xù)兩年被列為重點突破的關(guān)鍵技術(shù)。

從農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和推廣的主體來看，出現(xiàn)頻次最高的依次是：高等學(xué)校和農(nóng)業(yè)院校，各級各類農(nóng)業(yè)推廣機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，各級各類農(nóng)業(yè)科技園區(qū)和科技示范區(qū)、研究中心、實驗室、基地，企業(yè)。農(nóng)業(yè)科技特派員一直是農(nóng)業(yè)科技推廣的主要模式，培訓(xùn)作為技術(shù)推廣的模式在近三年的“一號文件”中被連續(xù)提出。

2 “一號文件”下我國農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 農(nóng)業(yè)科技成為保障糧食產(chǎn)量的有力支撐

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計，今后全球糧食總產(chǎn)量增長80%貢獻(xiàn)率需依賴提高單產(chǎn)，而單產(chǎn)提高60%-80%貢獻(xiàn)率需依賴良種[4]。我國不到世界10%的耕地養(yǎng)活了占世界五分之一的人口，人多地少和對糧食的剛性需求，使得我國農(nóng)業(yè)科技政策一直將良種技術(shù)的研究和推廣作為重點。以超級稻的研究和推廣為例，2005年超級稻推廣面積為256萬hm2，到2014年推廣面積已經(jīng)擴(kuò)大為870萬hm2，所占水稻種植比重由8.7%提升到31%。在農(nóng)業(yè)科技的支撐下，從2004年到2015年，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十二連增”。

2.2 農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻(xiàn)不斷提高

近些年，我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步帶來的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)超過資本、土地、勞動力等要素投入之和，成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長最主要的動力。農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率從2008年的50%上升到2016年的56.2%，說明我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)逐步由依靠要素投入為標(biāo)志的粗放型增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽靠萍歼M(jìn)步為標(biāo)志的密集型增長。

2.3 農(nóng)業(yè)科技體系不斷進(jìn)行改革和創(chuàng)新

長期以來，我國不斷探索農(nóng)業(yè)科技體系的建設(shè)和改革。2007年起，農(nóng)業(yè)部和財政部圍繞產(chǎn)業(yè)需求配置科技資源，建立起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系。在中央財政充足、穩(wěn)定的資金支持之下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系在全國范圍內(nèi)打破了部門、地域和學(xué)科的界限，建立了圍繞產(chǎn)業(yè)開展全國性大聯(lián)合大協(xié)作的運行模式，打通了科技和產(chǎn)業(yè)的通道，促進(jìn)了科技成果的產(chǎn)業(yè)化。

2.4 農(nóng)業(yè)科技知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作卓有成效

近些年，我國農(nóng)業(yè)“知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)”工作得到了貫徹和落實。以農(nóng)業(yè)植物新品種保護(hù)為例，近些年取得了明顯成效。一是新品種的申請量不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，2004-2009年新品種權(quán)申請量一直保持在國際植物新品種保護(hù)聯(lián)盟（UPOV）成員國第4位，2015年，我國農(nóng)業(yè)植物新品種權(quán)申請量達(dá)到2 069件，為全球第一[4]。二是種子企業(yè)的申請量超過科研單位?！笆濉逼陂g，企業(yè)申請量“十二五”期間比“十一五”增長139%，遠(yuǎn)高于科研單位25%的增長量，企業(yè)正成為我國植物新品種權(quán)申請的主體[4]。

3 農(nóng)業(yè)科技事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

3.1 制度和管理的“路徑依賴”仍然制約著農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新

盡管“一號文件”不斷強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系改革，但是制度變遷中的“路徑依賴”對農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新機(jī)制和管理模式仍產(chǎn)生著很大的影響[5]。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力量仍然主要集中于農(nóng)業(yè)院校和科研院所。由于科技管理中存在條塊分割，資源不集中，難以實現(xiàn)科研機(jī)構(gòu)之間的橫向與縱向的分工協(xié)作和聯(lián)合攻關(guān)，導(dǎo)致科技資源的配置失衡，造成農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)的現(xiàn)象[6]。

3.2 農(nóng)業(yè)科技的投入仍然不足，且存在結(jié)構(gòu)不平衡

盡管在“一號文件”的政策導(dǎo)向下我國農(nóng)業(yè)科技投入不斷增加，但是與發(fā)達(dá)國家相比，投入的總量仍十分有限。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”期間，我國公共財政每年對農(nóng)業(yè)科技的投入額占農(nóng)業(yè)GDP總額的0.6%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的2.0%以上的比例，也低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織建議的1.0%的水平[7]。從科研經(jīng)費的來源看，我國農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費絕大部分來源于政府[8]。政府的經(jīng)費主要投向農(nóng)業(yè)科研院所，對企業(yè)科研資金投入不到2%。多數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)不具備與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相匹配的自主研發(fā)能力，有些企業(yè)甚至放棄研發(fā)，只從事生產(chǎn)[9]。另外，科研投入結(jié)構(gòu)不平衡。據(jù)統(tǒng)計，我國目前農(nóng)業(yè)科技投入中約50%左右的經(jīng)費用于種植業(yè)研究，農(nóng)林牧漁服務(wù)業(yè)約占20%，畜牧業(yè)僅占10%[7]。從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)來看，對良種培育、病蟲害防治方面的投入較多，但對高效種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工、質(zhì)量安全控制投入較少。從農(nóng)業(yè)科研的功能來看，對農(nóng)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)投入較多，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性研究的投入較少[10]。

3.3 基層農(nóng)業(yè)科技推廣工作亟待加強(qiáng)。

我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技推廣模式為政府主導(dǎo)下的二元推廣模式，一元是農(nóng)村廣播電視學(xué)校和農(nóng)村職業(yè)學(xué)校的農(nóng)業(yè)培訓(xùn)，另一元是農(nóng)技站等政府職能部門的農(nóng)業(yè)推廣[11]。從農(nóng)民教育培訓(xùn)方面來看，由于辦學(xué)經(jīng)費長期投入不足，“農(nóng)廣?！被A(chǔ)條件較差，專職教師總量不足，教學(xué)質(zhì)量不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要[12]。根據(jù)《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，近些年農(nóng)村技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校數(shù)量也在不斷減少，培訓(xùn)學(xué)生數(shù)量也呈下降趨勢。從政府的農(nóng)技推廣工作來看，2013年全國每萬農(nóng)村人口擁有科普人員數(shù)11.93人，而發(fā)達(dá)國家為40人。我國農(nóng)業(yè)科技推廣無論是硬件條件還是隊伍建設(shè)都亟待加強(qiáng)。

3.4 農(nóng)業(yè)科技人才的培養(yǎng)面臨挑戰(zhàn)

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)需要大量的農(nóng)業(yè)科技人才。然而，我國農(nóng)業(yè)正面臨著青壯年勞動力流失和農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)結(jié)構(gòu)下降的問題[13]。據(jù)統(tǒng)計，留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的勞動力中超過50%以上是女性；高中以上文化程度的勞動力僅占8%左右；留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)且懂得基本農(nóng)業(yè)知識和技能的勞動力僅占30%左右[13]。另據(jù)資料顯示，我國農(nóng)村實用人才占勞動力的比重僅為1.6%，農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員、高層次創(chuàng)新型人才和農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營型人才尤其缺乏[14]。農(nóng)業(yè)科技人才的培養(yǎng)不足，嚴(yán)重影響著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

結(jié)束語

總的來說，連續(xù)13年的“中央一號”文件對農(nóng)業(yè)科技事業(yè)的發(fā)展起到了重要的指導(dǎo)作用。面向未來，農(nóng)業(yè)科技政策要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系的改革，將農(nóng)業(yè)科技力量的配置由重復(fù)分散轉(zhuǎn)向科學(xué)分工與聯(lián)合協(xié)作；繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)科研和技術(shù)推廣的投入，尤其是要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣的投入；出臺更多農(nóng)業(yè)科技人才培養(yǎng)的支持性政策，吸引具有較高文化水平，且有志于農(nóng)村事業(yè)的年輕人參加培訓(xùn)，成長為新一代職業(yè)農(nóng)民；通過市場機(jī)制和政策引導(dǎo)，鼓勵不同領(lǐng)域的各類組織參與農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新和推廣，促進(jìn)科研成果的產(chǎn)業(yè)化。

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