以PPP模式為基礎的基礎設施項目績效管理研究

吳婭萍

【摘? 要】績效管理是PPP模式下強化基礎設施項目全生命周期管理的有效手段，在提高項目公共服務質(zhì)量和效率、保障政府和社會資本合法權(quán)益方面起著重要作用。在PPP項目實施過程中要落實績效管理制度，促使各參與方誠信履約、規(guī)范運營。論文首先闡述PPP模式、基礎設施項目以及基礎設施項目績效管理的相關理論，然后論述以PPP模式為基礎的基礎設施項目績效管理的實施策略，最后提出完善基礎設施項目績效管理的措施建議，以求提高PPP項目的績效水平。

【Abstract】Performance management is an effective method to strengthen the whole life cycle management of infrastructure projects under PPP mode. It plays an important role in improving the quality and efficiency of public services of projects， and protecting the legitimate rights and interests of government and social capital. In the implementation process of PPP projects， it is necessary to implement performance management system to promote all participants to perform the contract in good faith and standardize the operation. This paper firstly describes the related theories including PPP mode， infrastructure projects， and performance management of infrastructure projects， then discusses the implementation strategies of performance management of infrastructure projects based on PPP mode， and finally puts forward measures and suggestions to improve the performance management of infrastructure projects， so as to improve the performance level of PPP projects.

【關鍵詞】PPP模式;基礎設施項目;績效管理;績效評價

【Keywords】PPP mode; infrastructure projects; performance management; performance appraisal

【中圖分類號】F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）09-0001-03

1 基于PPP模式的基礎設施項目績效管理理論

1.1 PPP模式

PPP模式是指政府部門與社會資本合作共同建設公共基礎設施，通過提供公共產(chǎn)品與服務分享項目收益、分擔項目風險的一種項目管理模式。PPP模式具備以下特征：

一是合作關系。政府部門與社會資本以提供公共產(chǎn)品與服務為最終目的，經(jīng)過協(xié)商確定長期的合作伙伴關系，在合作中政府發(fā)揮政策扶持、財政投入、監(jiān)督管理作用，社會資本發(fā)揮技術(shù)、資金、管理優(yōu)勢，促使政府與社會資本形成優(yōu)勢互補。二是風險分擔。在項目實施過程中，政府與社會資本共同承擔風險，政府承擔政策變動、法律變更等風險，社會資本承擔融資、建設、運維等風險，不可抗力風險由雙方共同承擔。三是利益共享。政府支出一部分財政用于項目建設，為社會公眾提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務，緩解政府財政壓力。而社會資本通過參與項目建設，獲取長期穩(wěn)定的經(jīng)濟回報，實現(xiàn)政府與社會資本的互利共贏。

1.2 基礎設施項目

以經(jīng)濟學視角進行分類，基礎設施項目分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性、非經(jīng)營性三大類。其中，經(jīng)營性基礎設施項目以經(jīng)營盈利為目的，付費機制健全，如電力基礎設施、電信基礎設施等;準經(jīng)營性基礎設施項目需要政府給予政策、財政支持，在相關部門監(jiān)督約束下獲取一定經(jīng)營收入，如城市軌道交通基礎設施、污水處理設施等;非經(jīng)營性基礎設施屬于公益性市政項目，不產(chǎn)生經(jīng)營收入，如城市綠化、環(huán)保設施等。當前，我國PPP模式多應用于準經(jīng)營性基礎設施項目建設，為此本文從準經(jīng)營性基礎設施項目視角研究績效管理。

1.3 基礎設施項目績效管理

基礎設施項目績效管理是指對基礎設施項目整體效果、項目產(chǎn)出效益、各參與方作用發(fā)揮等方面進行績效計劃制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結(jié)果應用、績效目標提升的循環(huán)式管理體系?；赑PP模式下的基礎設施項目管理是從利益相關者角度出發(fā)，對PPP項目全生命周期內(nèi)的運作實況、產(chǎn)出效果、項目效益等方面進行考核評價，確保項目效果達到預期目標的管理活動。

2 PPP模式下基礎設施項目績效管理的實施策略

2.1 合理確定績效目標

基于PPP模式下的基礎設施項目績效目標包括總體績效目標和年度績效目標2個部分。其中，總體績效目標需要從項目全生命周期出發(fā)預計項目達到的產(chǎn)出和效果，年度績效目標需要將總體績效目標分解落實到項目實施的各個年度，用于掌握項目績效目標階段性的實現(xiàn)情況。在績效目標編制中，主管部門要充分考慮地方經(jīng)濟社會發(fā)展、財政支出狀況、公共服務需求等因素進行編制，細化項目產(chǎn)出、效果和管理目標，采用定量與定性相結(jié)合的方式描述目標，確保目標具備科學性和可實現(xiàn)性。

2.2 實施項目績效評價

在確定績效目標的基礎上，圍繞績效目標實施績效評價活動?？冃гu價分為項目建設期和運營期2個階段的評價。其中，項目建設期績效評價在竣工驗收階段開展，評價次數(shù)為1次;項目運營期績效評價在項目投入運營后的每年展開1次，并且每3年開展1次中期評估，對以往年度的績效評價進行總結(jié)?；赑PP模式的基礎設施項目績效評價要從項目建設期與運營期2個周期出發(fā)，以項目公司和項目實施機構(gòu)為評價主體，構(gòu)建起四大評價指標體系。具體包括以下方面。

2.2.1 基于項目公司的PPP項目建設期績效評價指標體系

該指標體系包括3個一級指標（產(chǎn)出、效果、管理指標），9個二級指標，不同的基礎設施項目可以根據(jù)項目具體情況對二級指標進行細化，選定三級指標。下面對各項二級指標進行解釋分析。

①竣工驗收。對項目竣工驗收過程及其結(jié)果進行評價。②社會影響。對項目建設在社會發(fā)展中帶來的正負面影響進行評價，可細化為新增就業(yè)崗位、重大訴訟、社會榮譽、群體性事件等三級指標。③生態(tài)影響。對項目建設在生態(tài)環(huán)境中產(chǎn)生的正負面影響進行評價，可細分化為節(jié)能減排、污染處罰等三級指標。④可持續(xù)性。對項目公司在項目運營工作準備中的具體表現(xiàn)進行評價，可細分為溝通協(xié)調(diào)、資源配置等三級指標。⑤滿意度。對政府部門、實施機構(gòu)以及社會公眾是否滿意項目建設期間的相關工作安排進行評價。⑥組織管理。對項目公司內(nèi)部組織完善程度、制度健全程度進行評價，可細化為人員配置、組織機構(gòu)合理性、規(guī)章制度健全性等三級指標。⑦資金管理。對社會資本融資效率、資金管理效率進行評價，可細化為資金到位率、資金成本率、資金及時性等三級指標。⑧檔案管理。對項目建設期間內(nèi)的檔案資料收集完整性、及時性進行評價。⑨信息公開。對社會資本籌集、使用信息的公開程度進行評價。

2.2.2 基于項目實施機構(gòu)的PPP項目建設期績效評價指標體系

該指標體系包括3個一級指標（產(chǎn)出、效果、管理指標），8個二級指標，不同的基礎設施項目可以根據(jù)項目具體情況對二級指標進行細化，選定三級指標。下面對各項二級指標進行解釋分析。

①履約情況。對項目實施機構(gòu)履行項目合同約定的情況進行評價。②成本控制。對項目成本監(jiān)督管控的具體情況進行評價。③滿意度。從項目公司、社會公眾視角對項目實施機構(gòu)開展的項目管理工作情況進行評價。④可持續(xù)性。對項目實施機構(gòu)采取的項目保障工作、溝通協(xié)調(diào)工作情況進行評價。⑤前期工作。對項目前期準備工作中項目實施機構(gòu)的具體表現(xiàn)進行評價。⑥資產(chǎn)管理。對項目實施機構(gòu)的資金投入、股權(quán)投入、配套投入到位情況進行評價。⑦監(jiān)督管理。對項目實施機構(gòu)監(jiān)督管理項目建設期間各項關鍵工作的情況進行評價，可以細化分為財務監(jiān)督、質(zhì)量監(jiān)督、進度監(jiān)督、安全監(jiān)督等三級指標。⑧信息公開。對項目實施機構(gòu)信息公開的準確性、及時性進行評價。

2.2.3 基于項目公司的PPP項目運營期績效評價指標體系

該指標體系包括3個一級指標（產(chǎn)出、效果、管理指標），14個二級指標，不同的基礎設施項目可以根據(jù)項目具體情況對二級指標進行細化，選定三級指標。具體包括：產(chǎn)出指標，下設項目運營、項目維護、成本效益、安全保障二級指標;效果指標，下設經(jīng)濟影響、生態(tài)影響、社會影響、可持續(xù)性、滿意度二級指標;管理指標，下設組織管理、財務管理、制度管理、檔案管理、信息公開二級指標。由于生態(tài)影響、社會影響、可持續(xù)性、滿意度、組織管理、檔案管理、信息公開這7項二級指標與基于項目公司的PPP項目建設期績效評價指標體系中的對應指標內(nèi)容基本一致，在此不再贅述，所以下面對其余7項二級指標進行解釋分析。

①項目運營。對項目運營目標實現(xiàn)情況進行評價，可細化分為目標完成率、質(zhì)量達標率等三級指標。②項目維護。對項目資產(chǎn)維護目標完成情況進行評價，可細分為設施設備維護頻率、設備設施完好率等三級指標。③成本效益。對項目運營期間發(fā)生的各項成本情況進行評價，可細分為成本節(jié)約率、成本執(zhí)行偏差率、投入產(chǎn)出比等三級指標。④安全保障。對項目提供社會公共服務中的安全保障能力進行評價，可細分為安全事故率、應急處理效果等三級指標。⑤經(jīng)濟影響。對項目運營期帶來的社會經(jīng)濟影響進行評價，可細分為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營影響、區(qū)域經(jīng)濟影響。⑥財務管理。對項目運營期間的會計核算、會計監(jiān)管、預算管理、資金管理等工作進行評價。⑦制度管理。對項目運營期間的內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況進行評價。

2.2.4 基于項目實施機構(gòu)的PPP項目運營期績效評價指標體系

該指標體系包括3個一級指標（產(chǎn)出、效果、管理指標），9個二級指標，不同的基礎設施項目可以根據(jù)項目具體情況對二級指標進行細化，選定三級指標。具體包括：產(chǎn)出指標，下設按效付費用、履約情況二級指標;效果指標，下設可持續(xù)性、滿意度、物有所值二級指標;管理指標，下設監(jiān)督管理、預算編制、績效目標與指標、信息公開二級指標。由于履約情況、可持續(xù)性、滿意度、監(jiān)督、信息公開這5項二級指標與基于項目實施機構(gòu)的PPP項目建設期績效評價指標體系中的對應指標內(nèi)容基本一致，在此不再贅述，所以下面對其余4項不同二級指標進行解釋分析。

①按效付費。對項目實施機構(gòu)履行項目合同約定按效撥付款項的情況進行評價。②物有所值。對項目運營期間體現(xiàn)的社會公益性價值進行評價。③預算編制。對項目實施機構(gòu)編制PPP項目支出預算的質(zhì)量進行評價。④績效目標與指標。對項目實施機構(gòu)制定年度績效目標和績效指標的科學性、合理性進行評價。

在制定績效指標體系的基礎上，采用專家調(diào)查法、層次分析法、主成分分析等科學方法確定各項指標權(quán)重，賦予不同指標相應的分值。在指標計算中，要通過案卷研究、實地調(diào)研、資料收集、座談會等多種可靠途徑收集相關數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)代入指標公式中計算，得出績效評分。

2.3 強化項目績效監(jiān)控

在基礎設施項目全生命周期內(nèi)，項目實施機構(gòu)要根據(jù)項目合同約定監(jiān)控PPP項目績效，掌握項目運行情況和項目效益目標實現(xiàn)程度，根據(jù)項目績效目標偏差及時采取糾偏措施，保障項目目標的實現(xiàn)。在績效監(jiān)控中，項目實施機構(gòu)要制定績效監(jiān)控計劃，確定績效監(jiān)控時間，每年至少開展1次績效監(jiān)控。項目公司要根據(jù)項目實施機構(gòu)的要求開展日?？冃ПO(jiān)控工作，定期上報監(jiān)控結(jié)果，對項目目標執(zhí)行情況進行動態(tài)管控。項目實施機構(gòu)根據(jù)績效監(jiān)控情況撰寫《績效監(jiān)控報告》上報到財政部門及其他部門審閱。

2.4 應用績效評價結(jié)果

在基礎設施項目績效評價后，要將評價結(jié)果應用到項目管理中，提高評價結(jié)果的應用價值，使評價結(jié)果成為項目績效管理各項工作改進的重要依據(jù)。具體的應用方向如下：

第一，應用于按效付費。將項目公司績效評價結(jié)果與政府補助項目掛鉤，根據(jù)評價結(jié)果安排相應支出，履行合同及時支付義務。如果項目公司績效評價結(jié)果優(yōu)于合同約定的考核標準，那么項目實施機構(gòu)要給予項目公司一定的獎勵。反之，項目實施機構(gòu)可以按照合同約定采取扣除違約金、限制項目展期、變動調(diào)價機制等方式對項目公司進行懲罰。

第二，應用于整改。項目實施機構(gòu)根據(jù)績效評價結(jié)果開展本機構(gòu)整改工作，同時，要監(jiān)督項目公司實施整改工作，并將整改情況上報到主管部門和財政部門。

第三，應用于監(jiān)督問責。項目實施機構(gòu)要將PPP項目績效評價結(jié)果通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)站、微博等多種途徑向社會公開，接受社會的監(jiān)督，并將項目績效評價結(jié)果納入政府工作考核，執(zhí)行問責制度。

3 完善PPP模式下基礎設施項目績效管理的對策建議

3.1 健全法規(guī)制度體系

我國要針對PPP模式下的基礎設施項目績效管理出臺相應的規(guī)章制度，使項目績效管理實施有法可依、有規(guī)可循。PPP項目績效管理規(guī)章制度要明確績效評價主體、評價方法、評價標準和評價程序，規(guī)范績效評價實施。為保證績效評價的權(quán)威性和客觀性，政府可以委托第三方獨立的專業(yè)中介機構(gòu)進行評價，及時公開評價結(jié)果，接受社會公眾的監(jiān)督。此外，政府要建立績效評價獎懲機制，激勵項目實施主體不斷提高項目績效。

3.2 建立績效管理信息系統(tǒng)

政府要發(fā)揮主導作用，建設基礎設施PPP項目績效管理信息系統(tǒng)，運用信息技術(shù)、計算機技術(shù)、數(shù)據(jù)庫等技術(shù)手段，將有關PPP項目的信息進行集中化管理，并建立起績效評價模型，提高績效評價的信息化水平?？冃Ч芾硇畔⑾到y(tǒng)要重點建設PPP項目績效評價指標庫、項目建設運營數(shù)據(jù)庫和項目績效評價專家?guī)?，為績效管理提供?shù)據(jù)支持。

3.3 完善政府監(jiān)督制度

在PPP模式下的基礎設施項目實施過程中，社會資本可能會為了實現(xiàn)利益最大化目標而產(chǎn)生損害社會利益的行為，這就要求政府強化對PPP項目的監(jiān)管，建立起政府監(jiān)管機制，以確保PPP項目提高整體績效水平。政府可以成立綜合監(jiān)管機構(gòu)，整合PPP項目中多個監(jiān)管主體，集中執(zhí)行監(jiān)管權(quán)力，對項目實施機構(gòu)和項目公司產(chǎn)生約束力，杜絕PPP項目實施過程中滋生違法違紀行為。

4 結(jié)論

綜上所述，在基于PPP模式的基礎設施項目全生命周期管理中，要引入績效管理策略提高項目管理水平，保證項目綜合效益目標的實現(xiàn)?？冃Ч芾硪Y(jié)合基礎設施項目特點，充分考慮各參與方的利益需求，合理確定績效目標，構(gòu)建績效評價體系，強化項目績效監(jiān)控，重視績效評價結(jié)果應用，從而構(gòu)建完善的PPP項目績效管理體系，發(fā)揮出政府和社會資本各自的資源優(yōu)勢，共同提高基礎設施項目績效水平，為社會提供高質(zhì)量的公共服務。

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