社會工作參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件市域治理的角色與作用

侯國鳳，戴香智

摘 要：新型冠狀病毒肺炎疫情不僅是個醫(yī)衛(wèi)問題，而且是個社會問題，有效防控需要在黨和國家的強力領(lǐng)導(dǎo)下，全社會的系統(tǒng)參與。社會工作作為一支重要的社會力量，按照其專業(yè)屬性應(yīng)該參與到有效應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中去。特別是在市域治理背景下，社會工作具有服務(wù)者、支出者、關(guān)系協(xié)調(diào)者以及資源籌措者等應(yīng)然角色，但現(xiàn)實中又尚存不足與局限，因此需要從完善制度建設(shè)、推進(jìn)專業(yè)教育改革、改善專業(yè)人才能力培養(yǎng)等方面促進(jìn)社會工作有效參與公共衛(wèi)生事件治理。

關(guān)鍵詞：社會工作;突發(fā)公共衛(wèi)生事件;市域治理

新型冠狀病毒肺炎（以下簡稱新冠肺炎）因其傳染力特別強、傳染速度特別快、染病危險特別大等特點，加之春運人員流動規(guī)模大、春節(jié)人員互動頻次高等因素，進(jìn)一步加劇了其快速傳播，迅速形成了大規(guī)模疫情，不僅給人們的健康及生命安全造成了極大的危害，而且對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了極大的影響。疫情發(fā)生后，黨和國家高度重視，采取了一系列有利措施，已經(jīng)成功遏制了疫情的蔓延勢頭。新冠肺炎已經(jīng)不僅僅是個醫(yī)衛(wèi)問題，而且是個社會問題，有效防控不僅需要公共衛(wèi)生引領(lǐng)的技術(shù)防控，更需要黨和國家的強力領(lǐng)導(dǎo)、各級政府的系統(tǒng)組織、全社會的系統(tǒng)參與。社會工作作為一支重要的社會力量，按照其專業(yè)屬性應(yīng)該參與到抗擊疫情中去，并有效發(fā)揮其應(yīng)有作用。

一、社會工作參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的應(yīng)然作用

（一）社會工作的基本內(nèi)涵

社會工作作為一種專業(yè)的、職業(yè)的助人服務(wù)活動，是隨著西方工業(yè)化、城市化發(fā)展及其現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程中諸如貧困、失業(yè)、犯罪等社會問題的日趨嚴(yán)重而產(chǎn)生的，強調(diào)通過專業(yè)的科學(xué)方法，幫助那些有困難或有需要的人。在我國，新型的專業(yè)社會工作則是隨著改革開放，通過“教育先行”、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先行試點，而形成的秉持國際社會工作理念、運用專業(yè)理論知識和方法技術(shù)、主要為困難人群提供服務(wù)和支持的助人活動。直到十六屆六中全會提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”戰(zhàn)略部署后，政府層面才對社會工作形成共識，將其作為社會建設(shè)的重要組成部分，是一種充分體現(xiàn)社會主義核心價值理念，遵循專業(yè)倫理規(guī)范，堅持以助人自助為宗旨，綜合運用專業(yè)技能和方法，幫助有需要的個人、家庭、群體、組織和社區(qū)，整合社會資源，進(jìn)而協(xié)調(diào)社會關(guān)系，預(yù)防和解決社會問題，恢復(fù)和發(fā)展社會功能，促進(jìn)社會和諧的職業(yè)活動。這一界定從宗旨、方式、功能與作用等方面闡釋了社會工作作為參與社會治理的一支重要力量的本質(zhì)內(nèi)涵。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理需要社會工作參與

十八屆三中全會首次以“社會治理”代替“社會管理”，由“管理”轉(zhuǎn)向“治理”，表面上僅僅一字之差，但究其本質(zhì)而言，不僅體現(xiàn)了政府理念由“政府全面負(fù)責(zé)”向“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，而且體現(xiàn)了實施過程在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上對“社會協(xié)同”、“公眾參與”的過程目標(biāo)轉(zhuǎn)型。這一轉(zhuǎn)變，則使社會工作作為重要的社會力量廣泛參與社會治理創(chuàng)新成為必然。黨和國家強調(diào)社會力量參與社會治理創(chuàng)新，并為之進(jìn)行了積極探索，積累了大量經(jīng)驗。十九屆四中全會再次明確提出“加快推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略部署，要求必須堅持“加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[1]，進(jìn)一步特別強調(diào)了市域社會治理及其范圍內(nèi)的社會力量的積極參與。新冠肺炎疫情這一來得突然、危害巨大、嚴(yán)重威脅著廣大人民群眾生命健康安全的公共衛(wèi)生危機首先爆發(fā)于一個城市，城市理應(yīng)第一時間進(jìn)行廣泛的社會動員，整合社會人力、財力、物力、技術(shù)力量等各種有用資源。而廣泛的社會動員，簡言之，就是要求堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府統(tǒng)籌實施治理，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織等社會力量的作用參與抗擊疫情，組織調(diào)動群眾發(fā)揮自立、自救的精神，最大限度地治理疫情帶來的危機。這樣，也就為社會工作參與市域抗擊疫情找到了依據(jù)和落腳點。

（三）社會工作能夠參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理

市域突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理，無疑市域政府是最大的主體，只有政府才能全面承擔(dān)疫情防控、危機處理的重?fù)?dān)。作為重要的社會力量，社會工作憑借其獨特的專業(yè)理念、知識、方法能夠也應(yīng)該參與到抗擊疫情的戰(zhàn)斗中去。較之于傳統(tǒng)醫(yī)療衛(wèi)生體系提供的疫情抗擊工作，社會工作的參與不僅可以增強應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的直接力量，可以從直接提供服務(wù)、鏈接資源、關(guān)注病患者心理需求以及社會倡導(dǎo)等方面提供服務(wù)與支持，而且可以在資源整合、政策倡導(dǎo)等方面發(fā)揮作用，增強對病患者、醫(yī)護(hù)人員等群體的人文關(guān)懷，在一定程度上可以與醫(yī)衛(wèi)服務(wù)工作形成互補，成為醫(yī)療層面抗擊疫情有益的、必要的延伸。就我國社會工作參與市域公共衛(wèi)生事件治理的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢而言，社會工作主要可以承擔(dān)如下角色。

1. 服務(wù)者角色。新冠肺炎突然爆發(fā)并很快在市域范圍內(nèi)發(fā)展成為公共衛(wèi)生事件，不僅打破了人們原有的生活平衡，而且嚴(yán)重威脅著人們的生命健康安全。政府無疑是抗擊疫情的最大責(zé)任者，各級政府在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，舉全國之力采取了科學(xué)有序措施及時有效遏制疫情。社會力量也有責(zé)任去協(xié)助解決危機，幫助人們生存下去、生活下去。社會工作的首要目標(biāo)就是要通過其專業(yè)機構(gòu)、社會工作者積極參與到抗疫救災(zāi)活動中去，分別對不同對象施以不同的服務(wù)。如：對于那些已經(jīng)入院治療的確診者或疑似人員，社會工作可以參與到治療過程的相關(guān)服務(wù)中去，一方面社會工作可以協(xié)助其解決吃、住等基本物質(zhì)生活條件，同時可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、運用個案工作等方法，為病患者提供心理開導(dǎo)、支持服務(wù)。

2. 支持者角色。新冠肺炎疫情的特點決定了其涉及的人群特別大，不僅要直接關(guān)注確診或疑似病例，而且必須關(guān)注其親屬、鄰里及周邊群眾，不僅有利于保障其生命健康安全，而且有利于整個疫情的及時控制。社會工作的參與不僅要提供直接服務(wù)和幫助，而且也要充分運用“助人自助”的專業(yè)理念，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，幫助其克服畏難情緒，鼓勵其在可能的情況下克服困難、自立自救。同時，還可以面向醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)護(hù)人員開展支持工作。社會工作的參與不僅可以協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)開展秩序維護(hù)、分檢導(dǎo)醫(yī)以及緊缺醫(yī)療用品等物資的籌集與分發(fā)等服務(wù);而且可以為一線醫(yī)護(hù)人員開展工作提供餐食準(zhǔn)備、上下班護(hù)送以及家庭照顧等生活支持與服務(wù)，最大限度為醫(yī)護(hù)人員排憂解難。因此，社會工作者應(yīng)該也可以成為服務(wù)對象的支持者、使能者。

3. 關(guān)系協(xié)調(diào)者角色。無論是隔離或確診治療對象，還是家屬，甚至鄰里等被追蹤觀察者，除了生命健康安全受到威脅，首要感受就是與其周邊人群的日常關(guān)系瞬間被阻斷，使其陷入困境，甚至加劇其恐懼感。社會工作通過全面、深入分析問題，科學(xué)謹(jǐn)慎地選擇工作方法介入其中，既可以協(xié)助醫(yī)療機構(gòu)協(xié)調(diào)醫(yī)護(hù)人員與患者及家屬的關(guān)系，也可以協(xié)調(diào)在家隔離觀察人員與鄰里之間的關(guān)系，承擔(dān)起緩解恐懼、處理矛盾的角色。當(dāng)然在此過程中，社會工作服務(wù)者還可以直接向服務(wù)對象倡導(dǎo)抗擊疫情的具體行為，比如說，戴口罩、在家不出門等方式是控制疫情快速蔓延的有效方式。在疫情發(fā)生的初期，對很多民眾而言并不理解，甚至排斥，社會工作者就可以依托其親民性等特征深入社區(qū)廣泛宣傳發(fā)動，并指導(dǎo)群眾接受疾控部門的建議，改變原有的習(xí)慣或行為。

4. 資源籌措者角色。突發(fā)公共衛(wèi)生事件來得突然、疫情蔓延速度非?？欤t(yī)療衛(wèi)生、群眾自我防護(hù)物質(zhì)資源消耗非?？臁⑿枨罅亢艽?，但現(xiàn)有儲備不足，加之正值春節(jié)假期，生產(chǎn)不足、物流不暢等因素的影響，加劇了物質(zhì)的緊缺程度。為了最大限度地滿足抗疫需要，社會工作可以發(fā)揮資源籌措的功能或者協(xié)助相關(guān)方面進(jìn)行資源籌措，主動聯(lián)絡(luò)政府部門、企事業(yè)單位、社會組織及廣大社會公眾，向其籌集資金、籌措物資，并將籌措的資源及時分配、傳遞到服務(wù)對象手中，以滿足其應(yīng)急需要，以支持抗疫。

二、社會工作參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的實踐局限

（一）社會工作參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件治理的服務(wù)能力不強

雖然社會工作能夠參與到抗疫工作中去，以政府牽頭的整個抗疫體系因為主客觀因素等方面都為社會工作的參與留出了空間。但是社會工作能否與政府部門、企事業(yè)單位等相互協(xié)作，能否真正成為疫情治理工作的多元主體中的一元并發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵因素還是取決于其自身服務(wù)能力能否勝任治理疫情工作的需要。社會工作的服務(wù)能力不僅包括直接輸出服務(wù)、幫助服務(wù)對象的能力，而且還包括對接外界環(huán)境、整合資源以及將資源有效轉(zhuǎn)化為服務(wù)等方面能力。我國社會工作起步較晚，相對缺乏系統(tǒng)的專業(yè)化建設(shè)。近年來雖然得到了較快發(fā)展，但總體而言，其專業(yè)人才隊伍體系尚需進(jìn)一步健全。一方面，大多社會工作人才培養(yǎng)尚未能實現(xiàn)院校與實踐領(lǐng)域的有機對接，基本還是停留學(xué)校教育培養(yǎng)層面，人才的輸出與實踐領(lǐng)域需要之間尚有一定差距。另一方面，社會工作人員培養(yǎng)大多傾向于養(yǎng)老助殘、兒童青少年服務(wù)等方面，鮮有涉及公共衛(wèi)生領(lǐng)域，即使偶有涉及，也是在專業(yè)人才培養(yǎng)方案中象征性安排了很少有關(guān)協(xié)調(diào)醫(yī)患關(guān)系或病患微觀層面心理干預(yù)的知識內(nèi)容，缺乏系統(tǒng)的公共衛(wèi)生事件應(yīng)對理論、知識與方法等方面能力培養(yǎng)，導(dǎo)致相關(guān)能力缺乏。這樣，一旦面對如此兇險的突發(fā)疫情，許多社會工作人員，甚至規(guī)模較大的社工機構(gòu)也有較強的無力感。比如，部分社會工作者積極參與了社區(qū)防控工作，但似乎平常的專業(yè)工作節(jié)奏都被打亂，日常設(shè)計好的服務(wù)范式難以實現(xiàn)，專業(yè)價值不知如何實現(xiàn)，承擔(dān)的基本是志愿服務(wù)角色，在忙碌中難免出現(xiàn)專業(yè)迷茫感。同時，社會工作無力感的增強，亦將影響社會對其專業(yè)性的認(rèn)可。這樣，也就直接制約了社會工作參與本次疫情治理工作。

（二）社會工作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的系統(tǒng)整合資源能力較弱

整合資源是社會工作的重要能力或工作方式，但究其實踐而言，則囿于專業(yè)人才培養(yǎng)、人才評價、激勵等機制的局限，社會工作不僅直接的專業(yè)服務(wù)能力不強，而且整合資源能力也較弱。實踐中，社會工作服務(wù)的開展，大多停留于比較微觀的個體、家庭層面的缺失或問題所需支持，通常緊急程度不高，社會工作依托其專業(yè)優(yōu)勢參與其中，往往能夠著眼于服務(wù)對象的生態(tài)系統(tǒng)，能夠滿足其需要或協(xié)助解決其問題。但一遇到如此規(guī)模之大、風(fēng)險之強的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社會工作不僅缺乏協(xié)調(diào)整合政府、醫(yī)療機構(gòu)、社會組織等多元主體的能力，甚至不具備突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范意識和能力;再加之對疫情的認(rèn)識也不足，直接影響了社會工作對防控工作的支持與參與，相當(dāng)時間內(nèi)社會工作基本沒有對本次新冠肺炎治理工作有發(fā)聲行動，進(jìn)而也影響了其參與成效，直接影響了其后續(xù)參與抗疫工作的資源整合能力。比如說，相對醫(yī)護(hù)人員而言，社會工作難以有效整合、提供直接的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)資源尚可理解，但一直以資源鏈接者作為其重要專業(yè)優(yōu)勢的社工面對突發(fā)疫情，也無法回應(yīng)居民對于防護(hù)資源的急切需求，即便是日常生活中看似平常的口罩，社工也完全沒有獲取的優(yōu)勢通道，甚至其自身參與社區(qū)抗疫治理活動的基本防護(hù)物資需要都難以滿足。

（三）社會工作應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)系協(xié)調(diào)能力不足

社會工作參與公共衛(wèi)生事件治理的重要途徑是通過協(xié)調(diào)各個相關(guān)主體及其與服務(wù)對象之間的關(guān)系，扮演資源的整合者和關(guān)系的連接者。通過社會工作將服務(wù)對象置于家庭、組織、社區(qū)、社會等關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，而社會工作介入理應(yīng)協(xié)助服務(wù)對象最短時間內(nèi)從醫(yī)療機構(gòu)、政府職能部門、基層社區(qū)組織以及慈善救助組織等方面獲得救治、防護(hù)或生活等方面的支持，以及來自親友、鄰里等非正式人際網(wǎng)絡(luò)方面的支持，特別是對于那些社會網(wǎng)絡(luò)資源不足或網(wǎng)絡(luò)利用能力不足的群眾。理論上講，社會工作的介入，能夠協(xié)助其拓展網(wǎng)絡(luò)資源、提高利用社會網(wǎng)絡(luò)資源的能力。而實踐中，不僅缺乏專業(yè)的、能夠應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的社工人才，甚至連基本的危機干預(yù)或救助服務(wù)能力方面的培訓(xùn)也存在嚴(yán)重不足，多數(shù)社工機構(gòu)不具備直接參與疫情治理的能力，光靠平?！耙磺粺崆椤钡纳绻せ顒訜o法應(yīng)對來勢兇猛的疫情。比如，一方面是疫情嚴(yán)重、資源緊張，特別是在初期有限的醫(yī)療更不用說必需的床位了，部分確診者或疑似患者不能及時入院，在外面四處求醫(yī)，相當(dāng)部分民眾需要居家隔離，部分群眾在令人難以想象的惶恐中艱難度日。但面對這樣的形勢，少數(shù)社工雖然參與了疫情治理活動中，但社工不僅因為其自身能力不足難以協(xié)調(diào)醫(yī)衛(wèi)、社區(qū)、志愿服務(wù)團(tuán)體等，而且對群眾的影響力也較弱。

三、促進(jìn)社會工作參與公共衛(wèi)生事件治理的對策建議

（一）加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮社會工作專業(yè)價值理念在抗疫救災(zāi)中的積極作用

本次疫情不僅嚴(yán)重威脅人們的生命安全，而且對人們心理帶來嚴(yán)重的沖擊，甚至還將持續(xù)相當(dāng)長時間，諸如部分地區(qū)對湖北民眾的歧視現(xiàn)象并不少見。當(dāng)前，防疫抗疫是壓倒一切的大事，必須加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，強化黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用。在抗擊疫情工作中，各種主體都必須堅定不移地落實黨和政府的決策，社會工作作為一支重要的社會力量，要充分融入黨和政府的抗疫工作中去，積極配合基層政府，參加有關(guān)培訓(xùn)，及時熟悉掌握防控知識、政策，強化防控意識，提高抗疫服務(wù)能力。在服從黨和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，有條件地堅持專業(yè)價值理念，開展“地毯式排查”與落實“一人一事”相結(jié)合，走訪到戶與服務(wù)到人相結(jié)合，協(xié)助基層政府對群眾做好監(jiān)測管理，及時發(fā)現(xiàn)風(fēng)險隱患，兼顧社區(qū)老弱病殘等特殊群體以及相關(guān)病患者或被隔離人員家屬的基本生活保障方面的支持服務(wù)。同時，將來在疫情結(jié)束后，社會工作更好積極配合政府，堅持“助人自助”理念，充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，做好災(zāi)后社會心理與生產(chǎn)恢復(fù)重建等方面的支持服務(wù)工作。

（二）完善相關(guān)制度，加強社會工作參與公共衛(wèi)生事件治理能力建設(shè)

社會工作參與抗擊疫情治理的能力局限，在某種程度上也反映了長期以來，常被“用權(quán)威馴服與控制其他社會參與力量，謀求盡可能大的利益空間”[2]，導(dǎo)致社會工作的弱勢。而要改變這種弱勢，就必須加強相關(guān)制度建設(shè)，推進(jìn)以規(guī)則優(yōu)化為主要內(nèi)容的“社會工作發(fā)展場域優(yōu)化”，在“理念轉(zhuǎn)型”[3]的基礎(chǔ)上，從制度層面推進(jìn)治理改革，提升社會工作的承擔(dān)能力。首先，加強社會工作服務(wù)機構(gòu)登記管理制度創(chuàng)新，規(guī)范、簡化登記管理程序，只要其價值取向和目標(biāo)符合黨和國家的大政方針、不與現(xiàn)行法律政策沖突，即可允許其參與公共衛(wèi)生治理活動。其次，改革完善企事業(yè)單位、人民團(tuán)體的相關(guān)制度，為社會工作的積極參與釋放職能空間。再次，改革完善政府購買服務(wù)制度，為社會工作機構(gòu)提高能力建設(shè)提供有效的資金保障。最后，社會工作機構(gòu)也要加強內(nèi)部制度建設(shè)，要在章程的基礎(chǔ)上制定、完善各種內(nèi)部管理制度、規(guī)范，以強化其內(nèi)部管理、提升專業(yè)能力。

（三）推進(jìn)專業(yè)教育改革，加強應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的社會工作人才培養(yǎng)

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，專業(yè)社會工作人才在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件中的作用越來越重要，不僅可以協(xié)助醫(yī)衛(wèi)人員為病患治療、防疫防控提供醫(yī)療層面的服務(wù)和支持，而且還可以充分發(fā)揮其優(yōu)勢，協(xié)助服務(wù)對象構(gòu)建有效的社會支持系統(tǒng)，以最大限度解決其問題，滿足其需要。我國社會工作教育雖然已經(jīng)取得了較快發(fā)展，但基本還是局限于較為微觀的視角，人才培養(yǎng)定位基本還是為個人、家庭等層面協(xié)助其解決扶貧濟(jì)困、助殘養(yǎng)老等方面能力、技能的習(xí)得與養(yǎng)成。即便少數(shù)學(xué)校涉及醫(yī)務(wù)領(lǐng)域社會工作方向，大多也主要局限于簡單的醫(yī)患關(guān)系調(diào)整、患者及其家屬的心理安慰層面的知識、技巧，而公共衛(wèi)生則是比較宏觀的領(lǐng)域，往往不僅需要涉及醫(yī)療、醫(yī)務(wù)、精神健康、心理干預(yù)等方面技能，而且需要充分掌握宏觀公共衛(wèi)生、抗疫救災(zāi)、物資調(diào)動等方面的政策理解與運用能力。因此，社會工作教育應(yīng)該以此疫情為契機，著眼并加大公共衛(wèi)生社會工作方向?qū)W生的培養(yǎng)，加強社會工作專業(yè)與公共衛(wèi)生、公共政策等專業(yè)的跨界融合，以滿足應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件對人才的需求，以更加有效地、及時地參與突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對治理工作。

參考文獻(xiàn)：

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