中國與東盟海洋治理合作的動力、挑戰(zhàn)與應(yīng)對

摘要：在全球海洋問題、海洋爭端日益凸顯的背景下，中國與東盟海洋治理合作主要有經(jīng)濟、安全、話語權(quán)三個方面的動因，但是也存在中國與東盟國家在海洋治理合作制度與規(guī)則上供應(yīng)相對不足的問題，表現(xiàn)為治理主體乏力、合作機制薄弱、域內(nèi)國家之間互信不足等。應(yīng)對新時代中國與東盟在深化合作道路上的新挑戰(zhàn)，雙方可從合作內(nèi)容、治理主體、機制改革、理念構(gòu)建四個方向?qū)で笸卣箍臻g，合作領(lǐng)域先深后廣，穩(wěn)中求進;擴展治理主體，形成互動合力;優(yōu)化合作機制，提升治理實效;樹立共同理念，增強合作動力，以求在海洋治理合作方面發(fā)掘潛力，實現(xiàn)突破。

關(guān)鍵詞：中國;東盟;海洋治理;合作共贏

中圖分類號：D815.9文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2021）15-0027-03

中國與東盟國家山水相依、命運相連，在價值觀念上，雙方歷史文化交融，同根同源;在經(jīng)濟發(fā)展上，經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)縱深域廣，互惠互利;在國家安全上，區(qū)域合作治理日益成為共識，同心同德，尤其是針對具有重要戰(zhàn)略意義的海洋治理，已經(jīng)逐步建立并完善了一系列區(qū)域合作機制。但是，受敏感問題影響、域外大國干預(yù)，當前中國與東盟的關(guān)系曲折變化，政治互信出現(xiàn)倒退趨勢，影響著雙方在海洋治理方面的合作。在全球化浪潮愈盛、海洋權(quán)益爭奪愈烈的背景下，梳理雙方合作動力，探討新時代的新挑戰(zhàn)，對堅定合作信念，鞏固合作基礎(chǔ)，完善合作措施，實現(xiàn)雙方在海洋治理方面的共同發(fā)展，具有重要意義。

一、中國推進同東盟的海洋治理合作的動力

東南亞海域海島相抱、錯落分布，擁有獨特而豐富的各類海洋化學、水產(chǎn)、礦物資源等，極具經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ蛭恢锰幱趦芍?、兩洋交匯的“十字路口”，地緣優(yōu)勢和戰(zhàn)略地位突出?？梢哉f，東南亞海域是一個集大國利益、海洋挑戰(zhàn)、域內(nèi)矛盾于一體的問題地帶，挑戰(zhàn)多元復(fù)雜，治理困難重重。中國和東盟尋求海洋治理合作是基于雙方利益訴求、實現(xiàn)互利共贏的雙向選擇。

就中國而言，推進同東盟的海洋治理合作主要來源于三方面的動力：一是經(jīng)濟發(fā)展上的高度契合，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟依賴程度加深及經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃一致。經(jīng)過多年努力，中國與東盟已經(jīng)形成了縱橫交織的經(jīng)貿(mào)網(wǎng)絡(luò)，在經(jīng)濟上相互依賴的程度不斷加深。中國一直保持為東盟最大貿(mào)易伙伴國，東盟則由中國第三大貿(mào)易伙伴發(fā)展為第一大貿(mào)易伙伴。截至2020年一季度，在我國貨物貿(mào)易進出口總值比去年同期整體下降的背景下，中國與東盟的進出口貿(mào)易持續(xù)保持上升趨勢，進出口總值9913.4億元人民幣，同比增長6.1%，顯著好于外貿(mào)整體。雙方合作領(lǐng)域不僅包括紡織、機械、養(yǎng)殖、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，也包括電子、能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)。同時，在經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略方面，中國與東盟不謀而合地把地區(qū)聯(lián)通擺在重要地位，“海上絲綢之路”將發(fā)展海上互聯(lián)互通作為優(yōu)先合作方向之一，正是東盟經(jīng)濟共同體健康運行所需要的。在中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會議及交通部長會議上，東盟一方就對推進公路、鐵路、水路等交通合作表示了期待。中國與東盟的經(jīng)濟發(fā)展契合性不僅體現(xiàn)在頻繁的經(jīng)貿(mào)往來上，更體現(xiàn)在一致的未來規(guī)劃上，這為雙方開展海洋治理合作提供著源源不斷的動力。

二是維護國家及周邊海域安全。近年來，各國對海洋治理日益重視，圍繞全球海洋問題出現(xiàn)了諸多分歧;海洋秩序重心有改變趨勢，新興海洋國家正向傳統(tǒng)海洋強國發(fā)出挑戰(zhàn)，希望在資源分配、規(guī)則制定、責任承擔方面取得平等地位，突破原有枷鎖。東南亞海域就是矛盾焦點之一。該海域長期存在領(lǐng)土爭端和劃界爭議，海盜武裝搶劫事件頻發(fā)，域外大國地緣政治博弈不斷，嚴重影響區(qū)域海洋治理，威脅周邊國家安全。中國作為地區(qū)大國，捍衛(wèi)國家主權(quán)和利益、維護海域安全責無旁貸。雖然中國與東盟國家在海上安全合作方面擁有廣泛利益共識，已參與或建立了同東盟及其成員國的多種雙邊、多邊合作機制，但是受政治互信及域外大國介入等因素的影響，海上安全合作仍然有待深化。推進同東盟的海洋治理合作，就是解決中國與東盟國家突破安全合作瓶頸的有效方法。

三是增強中國乃至地區(qū)在全球海洋事務(wù)中的話語權(quán)。其中，中國治理能力和意愿的提升是基礎(chǔ)條件。治理能力在本質(zhì)上是國家擁有的治理資源及對其進行合理配置和有效使用的能力[1]。在資源方面，中國在海洋裝備、工程、軍事等部分的硬實力資源指標已在世界名列前茅;在能力方面，中國海洋經(jīng)濟總量持續(xù)上升，海洋生產(chǎn)總值占比穩(wěn)定，海上軍事和執(zhí)法隊伍的人員素質(zhì)、裝備和信息化水平不斷提高[2]，為雙方海洋治理合作奠定了充分的物質(zhì)基礎(chǔ)和安全保障。同時，我國積極對地區(qū)海洋治理提出中國方案，如“21世紀海上絲綢之路”、創(chuàng)建藍色伙伴關(guān)系、堅持“共商共建共享”的全球治理觀等，充分體現(xiàn)了中國在堅持合作發(fā)展、謀求互利共贏上的信念和胸懷。中國和東盟攜手解決地區(qū)海洋事務(wù)，進行海洋漁業(yè)治理、深海資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護、海上防務(wù)安全等領(lǐng)域的合作，是中國由完善國內(nèi)海洋治理過渡到參與全球海洋治理的重要一環(huán)，也是東南亞地區(qū)提高全球海洋事務(wù)話語權(quán)的重要一步。

當前，我國正處于國際大變革的歷史機遇期，海洋事業(yè)受到生態(tài)惡化、環(huán)境污染、漁業(yè)糾紛、科技轉(zhuǎn)化、海洋維權(quán)等問題困擾，存在發(fā)展不協(xié)調(diào)、不持續(xù)、不平衡的現(xiàn)象。積極同東盟國家開展海洋治理合作，有利于為我國海洋事業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展營造良好外部環(huán)境，實現(xiàn)促進經(jīng)濟發(fā)展、維護海域安全、提高國際話語權(quán)的愿景，同時，我國不斷增強的國家實力則持續(xù)為雙方合作保駕護航。

二、東盟同中國開展海洋治理合作的價值收益

東南亞地區(qū)雖地處十字路口，扼守戰(zhàn)略要道，但島嶼眾多、海岸線零散、基本生存資源匱乏的地理現(xiàn)實，長期制約著東盟國家的發(fā)展。同時，面對域外大國虎視眈眈，實力不足使得東盟國家常處于腹背受敵的狀態(tài)。在此環(huán)境下，推動同中國的海洋治理合作，正是解決東盟國家生存及發(fā)展問題的可行途徑。

一方面，東盟各國對資源的迫切需求推動了合作進程。在油氣資源方面，東盟多國面臨著舊有油氣田資源枯竭、自然減產(chǎn)，新開采油氣田儲量小且成本高的困局。據(jù)越南石油天然氣集團統(tǒng)計，自2018年起，越南石油產(chǎn)量將每年穩(wěn)步下降10%（相當于200多萬噸），其中占越南石油生產(chǎn)總量約60%的白虎油田目前已進入枯竭狀態(tài)，其余油田則存在因海平面升高而面臨減產(chǎn)的風險。菲律賓的馬拉帕亞氣田支撐著呂宋島地區(qū)約40%的能源需求，大致可維持至2029年，其枯竭將嚴重影響菲律賓的經(jīng)濟增長[3]。在漁業(yè)領(lǐng)域，菲律賓、馬來西亞等國的漁業(yè)經(jīng)濟受自然漁業(yè)資源衰竭的影響，轉(zhuǎn)向海洋養(yǎng)殖。東盟國家為維持經(jīng)濟發(fā)展，能源轉(zhuǎn)型勢在必行，而中國“一帶一路”倡議則為此創(chuàng)造著機遇。東盟與中國的合作意味著接收大量的新能源投資，風能、太陽能等綠色能源技術(shù)及與之配套的能源全產(chǎn)業(yè)鏈，解決資源困局前景可期。在漁業(yè)合作上，中國已經(jīng)建立的水產(chǎn)科學研究院、國家級海洋牧場示范區(qū)等，可以向東盟提供從技術(shù)到理念的立體化支持。

另一方面，東南亞海域的海洋治理難題長期存在，東盟國家實力欠缺、內(nèi)部離散，需要大國支持。東南亞海域海盜和海上武裝劫掠活動猖獗，根據(jù)國際海洋局的統(tǒng)計，2014年南海海域、馬六甲海峽和新加坡海峽共計報告發(fā)生159起海盜或武裝劫掠船只事件，占全球總量的65.7%;東南亞自然災(zāi)害頻發(fā)，據(jù)統(tǒng)計，2004—2014年全球超過50%的因自然災(zāi)害造成的死亡發(fā)生在東南亞，地區(qū)發(fā)展遭受嚴重影響，而海上恐怖主義、公海走私、非法偷渡等問題同樣嚴峻[4]。涉及國際公共問題，“它們的解決需要的不是單邊而是多邊的聯(lián)合行動，不是單方面的個體決策而是更多的建立在合作基礎(chǔ)上的全球公共政策和規(guī)劃?！盵5]目前，以東盟為主導(dǎo)建立的高級別合作機制，如東盟地區(qū)論壇，對建立信任措施、防控恐怖主義、災(zāi)害救助、跨國犯罪等問題有過深入探討和交流;東盟海事論壇，旨在“推動地區(qū)海事安全建設(shè)”“推動海事行為規(guī)則和規(guī)范的構(gòu)建”“培育并深化地區(qū)國家間的合作，并針對海事安全與合作、海盜打擊、航行自由、海洋環(huán)境保護、旅游生態(tài)及漁業(yè)治理等各方共同關(guān)心的海洋議題展開討論，已經(jīng)取得了諸多成效，也為東盟繼續(xù)推進同中國的深化合作提供著信心。

東盟國家尋求與中國的海洋治理合作，不僅可以共享技術(shù)資源，共擔經(jīng)濟風險，還能通過加深相互依賴，進而獲得政治和外交上的安全。無疑，對于東盟國家而言，開展雙邊和多邊的海洋治理合作是確保綜合利益的最優(yōu)選擇。

三、中國與東盟深化海洋治理合作面臨的挑戰(zhàn)

區(qū)域治理作為集體性行為，各層級國際機制的創(chuàng)設(shè)與完善是構(gòu)建區(qū)域秩序的基礎(chǔ)框架。目前，中國與東盟在東南亞海域的海洋治理合作已經(jīng)形成基本框架，以東盟為主導(dǎo)的多級別合作機制，為東盟系列首腦會議及決策機構(gòu)提供民間共識;中國積極參與與東盟及成員國的雙邊、多邊合作，并探索以中國為主導(dǎo)的合作模式，如2013年“21世紀海上絲綢之路”倡議，就為雙方進一步推動合作深化提供了新方向、開拓了新空間。

但是，我們也看到，國際政治外交形勢波瀾不斷，協(xié)調(diào)一致和共同利益并不是具有約束性的條文規(guī)范，面對美國、日本等域外大國以經(jīng)濟和軍事實力強勢插手地區(qū)問題、向小國施壓，中國與東盟國家在海洋治理合作制度與規(guī)則上供應(yīng)相對不足的問題逐漸凸顯，治理主體乏力、合作機制薄弱、域內(nèi)國家之間互信不足等問題，對雙方合作深化提出挑戰(zhàn)。

就東盟內(nèi)部而言，東盟國家政治情況復(fù)雜、經(jīng)濟發(fā)展水平差異化明顯，普遍面臨基礎(chǔ)設(shè)施落后、海洋治理能力不足的問題，在海洋治理責任分配上存在矛盾;同時，領(lǐng)海和大陸架疆界的劃分問題，海洋利益享有不均也制約著海洋治理活動的開展。東盟各國在海洋治理問題上的利益差異影響沖擊著并不牢固的政治信任和合作意愿，能力上的不足則限制著海洋治理合作的實際效用。

就中國與東盟國家的關(guān)系而言，“中國威脅論”以不同的形式和內(nèi)容輪番上演，南海爭端仍未根本解決，經(jīng)濟上的親密并不能掩蓋政治上的排他。在安全方面，東盟國家對中國近年海洋軍事實力的提高持警惕態(tài)度，尤其緊張南海軍力部署，部分東盟國家認為“以經(jīng)促政”在東南亞地區(qū)已經(jīng)失敗。作此判斷，東盟追求“大國平衡”的心理逐漸顯露，雖然越南、菲律賓等國都有意緩和海上形勢，但仍積極拉攏美國介入地區(qū)安全事務(wù)，加強與美國的軍事合作，在領(lǐng)土主權(quán)問題上立場搖擺，使中國和東盟的海上合作帶有了地緣政治競爭的色彩。

四、中國與東盟深化海洋治理合作的路徑方向

中國和東盟興衰相伴、安危與共，打造以戰(zhàn)略合作伙伴為依托的命運共同體，增進政治互信，共同面對復(fù)雜多變的海洋問題，推動海洋治理合作可持續(xù)和包容性發(fā)展，是大勢所趨，有利于真正做到“擱置爭議、共同開發(fā)”任重道遠。未來，雙方可從合作內(nèi)容、治理主體、機制改革和理念構(gòu)建四個方向?qū)で笸卣箍臻g，發(fā)掘合作潛力。

（一）合作領(lǐng)域先深后廣，穩(wěn)中求進

中國與東盟國家應(yīng)從低敏感度的功能性領(lǐng)域入手，先深化再擴大，穩(wěn)中求進，通過“外溢效應(yīng)”使合作朝著全方位立體化方向發(fā)展。從目前的合作實踐看，中國與東盟在功能領(lǐng)域的合作仍有優(yōu)化空間，以海陸交通系統(tǒng)為主的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作為代表，充分利用交通網(wǎng)絡(luò)，加強海陸統(tǒng)籌，帶動電子通信及能源開發(fā)，實現(xiàn)由線到面到片的互聯(lián)互通。在深厚的合作基礎(chǔ)上，再探討政策問題和爭端解決。針對部分國家發(fā)展相對滯后的情況，中國可發(fā)揮在海洋治理實踐中的引領(lǐng)作用，推動各方優(yōu)勢互補、凝聚共識，強化各國海洋治理合作的意愿。

（二）擴展治理主體，形成互動合力

東盟國家雖力求主導(dǎo)地區(qū)海洋治理進程，但其實力已日益無法滿足地區(qū)海洋治理的現(xiàn)實需要[6]，應(yīng)積極擴展治理主體，將其他國際政府間組織、國際非政府組織等納入到地區(qū)海洋治理網(wǎng)絡(luò)中，形成深度參與、緊密互動的海洋治理合力。對于參與東南亞海域治理的域內(nèi)及域外國家及組織，應(yīng)平衡好、協(xié)調(diào)好大國與大國、大國與小國之間的利益關(guān)系，避免以合作為借口的地緣博弈，在尊重各國領(lǐng)土主權(quán)共識下，建立地區(qū)性治理規(guī)則框架和治理計劃，增強主體治理能力，構(gòu)建主體多元、公平規(guī)范的區(qū)域合作機制。

（三）優(yōu)化合作機制，提升治理實效

現(xiàn)有機制存在功能重復(fù)、實效偏低的缺漏，有廣度而無深度，有共識而無落實，以致對復(fù)雜多變的海洋問題應(yīng)接不暇，頻頻受到域外大國掣肘。應(yīng)明確各機制的合作領(lǐng)域和責任范圍，做好層級規(guī)劃，形成從高級別向低級別、從核心領(lǐng)域向延伸產(chǎn)業(yè)擴展的同心圓式合作網(wǎng)絡(luò)，同時建立健全同級及跨級溝通渠道，降低合作成本，精簡合作程序，提高治理效率。

（四）樹立共同理念，挖掘合作動力

中國和東盟作為地區(qū)重要的力量，樹立共同的海洋合作觀念、規(guī)劃相契合的發(fā)展藍圖，對鞏固合作關(guān)系，堅定合作信心，挖掘合作動力均有積極作用。未來的海洋治理走的是開放包容、人海和諧的可持續(xù)發(fā)展道路，中國與東盟應(yīng)積極借鑒其他海域的合作經(jīng)驗，建立并完善具有約束力和普遍影響力的對話機制，對于國家實力有限、發(fā)展水平不足的部分國家的落后領(lǐng)域進行支持補償，明確各國責任和義務(wù)，探索增進地區(qū)發(fā)展的創(chuàng)新路徑，于新時代實現(xiàn)中國與東盟在海洋治理合作方面的新突破、取得新成就。

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作者簡介：崔羽宸（1999—），女，漢族，山西臨汾人，單位為華中師范大學政治與國際關(guān)系學院，研究方向為東南亞、“一帶一路”等。

（責任編輯：馬雙）