基于政策工具的我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老政策分析

張怡青 胡麗美 杜逸芳 嚴(yán)江 朱艷霞 王振欣 祁加俊

摘 要：[目的]了解我國(guó)各部門(mén)在推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老過(guò)程中的政策使用情況，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系。[方法]采用政策工具法，對(duì)2008年以來(lái)我國(guó)從國(guó)家層面出臺(tái)的21份社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行量化分析。通過(guò)政策工具分類、內(nèi)容編碼、頻數(shù)統(tǒng)計(jì)、交互分析等分析方法，深入分析我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策工具運(yùn)用現(xiàn)狀。[結(jié)果]社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)環(huán)境型和供給型政策工具占大部分，而需求型政策工具較少，呈現(xiàn)失衡的狀態(tài)，且針對(duì)服務(wù)對(duì)象的政策較少。[結(jié)論]優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)，重視需求型政策工具的推動(dòng)作用，立足服務(wù)對(duì)象制定精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)政策。

關(guān)鍵詞：社會(huì)化養(yǎng)老;政策工具;政策分析

中圖分類號(hào)：F24 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.26.023

中國(guó)是世界上老年人口最多、增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家，也是老齡化進(jìn)程最快的國(guó)家之一。到2018年底我國(guó)60歲以上老年人達(dá)到了2.49億，占總?cè)丝诘?79%，65歲以上的老年人達(dá)到了1.67億，占總?cè)丝诘?1.9%。隨著全國(guó)老年人口的逐年增長(zhǎng)，老齡撫養(yǎng)比不斷提高，給社會(huì)和家庭帶來(lái)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，老年人的贍養(yǎng)模式由主要靠家庭承擔(dān)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老、居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老等多元化的模式，韓燁等對(duì)1994年至今，中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策導(dǎo)向分為“嵌入發(fā)展、制度初建”“統(tǒng)籌發(fā)展、明確方向”“整體布局、精細(xì)發(fā)展”和“全面放開(kāi)、融合發(fā)展”四個(gè)階段，目前形成了以政府為主體、社會(huì)力量為補(bǔ)充，家庭為支撐，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置優(yōu)勢(shì)且全面開(kāi)放、融合發(fā)展的治理框架格局。但是鮮有學(xué)者對(duì)我國(guó)的社會(huì)化養(yǎng)老政策進(jìn)行政策工具的量化分析，而養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)政策工具組合來(lái)優(yōu)化各類養(yǎng)老資源的配置水平。因此，本研究擬采用政策工具的方法對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行量化分析，進(jìn)一步剖析我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策在政策工具配置與組合上的特點(diǎn)與不足，針對(duì)性地提出優(yōu)化社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策的具體建議。

1 政策文本的搜集與選擇

以2008-2020年國(guó)務(wù)院及下屬部門(mén)發(fā)布的社會(huì)化養(yǎng)老相關(guān)政策文件作為研究對(duì)象。利用北大法寶檢索工具，全文檢索“社會(huì)化養(yǎng)老”和“養(yǎng)老”，并在國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、國(guó)家民政部、國(guó)家人力資源社會(huì)保障部等相關(guān)網(wǎng)站搜索發(fā)布的關(guān)于社會(huì)化養(yǎng)老的政策文件合計(jì)共21份。

2 社會(huì)化養(yǎng)老政策分析框架構(gòu)建

政策工具分析的基本思想是把政策結(jié)構(gòu)性作為基本立論基礎(chǔ)，更深入地了解政策體系的特點(diǎn)、規(guī)律和趨勢(shì)。本研究采用政策工具構(gòu)建社會(huì)化養(yǎng)老的二維分析框架，進(jìn)而對(duì)政策文本進(jìn)行量化分析，從而更深入的了解社會(huì)化養(yǎng)老政策的結(jié)構(gòu)、趨勢(shì)和特點(diǎn)。

2.1 X維度：社會(huì)化養(yǎng)老政策工具維度

按照Rothwell和Zegveld的經(jīng)典分類，政策工具的X維度主要可分為供給、環(huán)境和需求三種類型?；诖?，本研究構(gòu)建了三種類型的政策工具對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老政策的作用機(jī)制，如圖1。

2.2 Y維度：養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)維度

Y維度主要考慮的是養(yǎng)老服務(wù)政策的服務(wù)主體、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式以及保障措施。通過(guò)多方的協(xié)作才能加快推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老體系的建立。

2.3 養(yǎng)老服務(wù)政策二維分析框架

根據(jù)X維度和Y維度的條目劃分，本研究對(duì)政策中涉及供給、環(huán)境和需求三個(gè)方面的內(nèi)容進(jìn)行了系統(tǒng)歸納整理，最終形成了社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策二維分析框架，如圖2。

3 基于政策工具的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容分析

3.1 社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容編碼

對(duì)納入分析的21份社會(huì)化養(yǎng)老相關(guān)政策文件的文本內(nèi)容按照政策編號(hào)-編碼-政策名稱-政策文本內(nèi)容分析單元進(jìn)行編碼。例如：8-1，表示第8份政策文件《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委等部門(mén)關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》中第一條“充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的重要性”。又如15-2-3，表示第十五份文件第二條中第三點(diǎn)中“全面落實(shí)外資舉辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)國(guó)民待遇”。編碼結(jié)束后，將其錄入Excel進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)分析。

3.2 社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策的X維度分析

根據(jù)上述的編碼原則，本研究最后將21份政策文件歸納整理成表3，從表中可以看出，政府從供給、環(huán)境和需求三方面推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，全方位、系統(tǒng)化促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。但是在這三種工具的使用上也存在著差異：首先，從占比來(lái)說(shuō)，環(huán)境型政策工具占比最多，約為6537%;其次，供給型政策工具，約為3247%，需求型政策工具占比最少，為216%。再?gòu)母黝愋驼吖ぞ叩母鹘M成部分來(lái)看，在環(huán)境型政策工具中，法律法規(guī)和策略措施占比最高，合計(jì)占781%，而稅收優(yōu)惠僅占46%。在攻擊型政策工具中，設(shè)施建設(shè)占比最高，約為507%;最后，人才培養(yǎng)約為253%。因此，可以看出我國(guó)目前的養(yǎng)老服務(wù)體系仍然較不完善，現(xiàn)有的資源不能滿足養(yǎng)老服務(wù)的需求，因而設(shè)施建設(shè)和人才培養(yǎng)成為政策的主要使用的工具。

3.3 社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策的Y維度分析

本研究對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)政策的Y維度進(jìn)行了分析，如表4。從表中可以看出，政府推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)主要從保障措施著手，大約占45.02%，其次是服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式，分別占24.68%和18.18%，而對(duì)服務(wù)對(duì)象和服務(wù)主體的政策工具運(yùn)用相對(duì)較少，其中服務(wù)對(duì)象僅占0.87%。

3.4 優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)

合理的政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)是推動(dòng)事物發(fā)展的基礎(chǔ)。目前，在社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)中環(huán)境型和供給型政策工具占大部分，而需求型政策工具較少，呈現(xiàn)失衡的狀態(tài)，養(yǎng)老資源供大于求，甚至可能會(huì)出現(xiàn)由不必要的供給帶來(lái)的浪費(fèi)。因此，亟須建立和完善社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，通過(guò)政策引導(dǎo)、合理資源配置、人才培養(yǎng)、金融支持、稅收優(yōu)惠等強(qiáng)有力的措施推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)。合理的養(yǎng)老服務(wù)政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)以地區(qū)實(shí)際情況為主要依據(jù)，建立合適比例，從而更好地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)。

3.5 重視需求型政策工具的推動(dòng)作用

隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，人們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，單一的養(yǎng)老形式已無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，因此一些新型的方式，如公私合作、政府外包等，社會(huì)力量與民營(yíng)資本在養(yǎng)老服務(wù)中的投入比重逐漸加大，但是也會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的問(wèn)題。因此政府必須及時(shí)轉(zhuǎn)變角色，在有效監(jiān)管的前提下，拓寬養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。其次，隨著多方力量的進(jìn)入，養(yǎng)老市場(chǎng)呈現(xiàn)多元化、多層次，政府必須推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作體系發(fā)展，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的整合供給。

3.6 立足服務(wù)對(duì)象制定精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)政策

政策工具的選擇要適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)的整體性目標(biāo)，一方面必須關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)的供給，另一方面應(yīng)致力于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的良性循環(huán)。同時(shí)政策工具的選擇要考慮老年人的實(shí)際需求，從需求出發(fā)，切實(shí)了解老年人在生活中的困難，如身體健康、“空巢”家庭等，立足老年人的需求，制定精準(zhǔn)的養(yǎng)老服務(wù)政策，從根本上解決現(xiàn)有的養(yǎng)老問(wèn)題，提高養(yǎng)老服務(wù)政策的有效性。

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