合法性與有效性：現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期基層治理的雙重目標(biāo)導(dǎo)向

徐 娜

我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義發(fā)展的初級(jí)階段，改革和發(fā)展仍是解決所有社會(huì)問(wèn)題的關(guān)鍵所在?，F(xiàn)代化發(fā)展對(duì)于政治的要求是雙重的：一方面需要建構(gòu)行之有效的行政制度體系，以塑造良好的社會(huì)秩序；另一方面則需要發(fā)展與社會(huì)相適應(yīng)的民主制度體系，以保障權(quán)力的合法性。如何平衡治理的合法性與有效性，切實(shí)推進(jìn)治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，是現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型時(shí)期亟待思考與解決的重要議題。黨的十八屆三中全會(huì)正是在這樣的社會(huì)背景下，首次提出將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)之一。(1)《習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)》，北京：外文出版社，2020年，第109-117頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會(huì)指出，要構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局。(2)《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)問(wèn)答》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2021年，第345-348頁(yè)。這些舉措反映出我國(guó)治理體制在頂層設(shè)計(jì)層面開(kāi)始逐步引導(dǎo)治理體系的改革與創(chuàng)新，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入深化基層治理改革的新階段。國(guó)家層面不僅愈發(fā)注重治理體系的合法性，同時(shí)關(guān)注基層治理的有效性，意圖構(gòu)建兼具合法性與有效性的基層現(xiàn)代治理模式。

一、基層治理領(lǐng)域中普遍存在的“名實(shí)分離”實(shí)踐

區(qū)別于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的“皇權(quán)不下縣”，現(xiàn)今的基層政府是貫通國(guó)家與社會(huì)的重要場(chǎng)域，同時(shí)也是國(guó)家政策落地的“最后一公里”。在國(guó)家如火如荼地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程中，基層政府并非是外在的旁觀者，而是直接的關(guān)系人和參與者。從基層實(shí)踐來(lái)看，基層治理既可能是鄉(xiāng)村振興的有益助力，也可能成為限制鄉(xiāng)村振興的阻力。因此，可以說(shuō)，基層治理是鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的重要一環(huán)，直接關(guān)系著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策效果及最終成敗。

在中國(guó)的治理實(shí)踐中，基層政府不僅受到行政分權(quán)體制的政治、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，同時(shí)也面臨著壓力型體制的諸多約束。自1983年國(guó)家重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今，基層政府先后經(jīng)歷了四輪行政改革。國(guó)家旨在通過(guò)一系列的行政改革，提升基層治理的理性化和規(guī)范化程度。這是國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。但從改革實(shí)踐來(lái)看，相關(guān)改革措施雖然有成效，但卻未能完全實(shí)現(xiàn)最初的行政改革目標(biāo)。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，基層治理困境主要表現(xiàn)為：基層政府為相關(guān)政策任務(wù)的有效達(dá)成而采取某種策略性手段在一定程度上損害了基層政權(quán)的合法性。而進(jìn)入21世紀(jì)之后，基層治理困境發(fā)生轉(zhuǎn)變：國(guó)家為提升基層治理的合法性和規(guī)范性而進(jìn)行的政權(quán)建設(shè)和改革，在一定程度上削弱和限制了基層治理的有效性。概言之，我國(guó)基層治理長(zhǎng)期陷入“合法性—有效性”的平衡性困境之中，這往往阻礙了基層治理效能的進(jìn)一步發(fā)揮。

關(guān)于我國(guó)基層治理問(wèn)題的研究已然成為學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，諸多學(xué)科的學(xué)者們從各自不同的視角對(duì)此進(jìn)行剖析和解讀。當(dāng)前我國(guó)基層政府組織呈現(xiàn)出“權(quán)力小、責(zé)任大、能力弱”等典型性基層治理特征。(3)徐勇：《縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期。這意味著，基層政府的權(quán)力和職責(zé)失衡，并且其資源稟賦往往難以支撐其行政需求。因而，基層政府發(fā)展出了多元化的行動(dòng)策略，以維持組織運(yùn)行和正常運(yùn)轉(zhuǎn)。長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞基層治理的研究大致分為基于“合法性”的結(jié)構(gòu)—制度分析和基于“有效性”的過(guò)程—事件分析兩條路徑，由此取得了諸多關(guān)于基層治理和權(quán)力運(yùn)作模式的富有洞見(jiàn)的研究成果。

一部分學(xué)者強(qiáng)調(diào)基于“合法性”的結(jié)構(gòu)和制度因素對(duì)基層政權(quán)角色和實(shí)際運(yùn)作起著決定性作用。這一取向的研究大多是在“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”的背景下展開(kāi)的，具體來(lái)看，國(guó)家政權(quán)建設(shè)主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：其一是國(guó)家權(quán)力對(duì)于基層社會(huì)的滲透能力逐漸增強(qiáng)，行政機(jī)構(gòu)及人員配置不斷下沉，從而實(shí)現(xiàn)從間接治理到直接治理的轉(zhuǎn)變；其二是行政機(jī)構(gòu)逐步制度化、理性化、規(guī)范化；其三是國(guó)家汲取能力逐步提高。(4)查爾斯·蒂利：《強(qiáng)制、資本和歐洲國(guó)家：公元990-1992年》，魏洪鐘譯，上海：上海人民出版社，2007年，第8-16頁(yè)。在此過(guò)程中，國(guó)家企圖根據(jù)不同于以往的制度安排和價(jià)值規(guī)范將社會(huì)重新組織起來(lái)，重塑基層社會(huì)秩序。盡管當(dāng)前中國(guó)基層治理所面臨的并非嚴(yán)格意義上的國(guó)家政權(quán)建設(shè)問(wèn)題，但卻在事實(shí)上關(guān)切國(guó)家權(quán)力如何扎根基層社會(huì)。具體來(lái)說(shuō)，“合法性”建設(shè)的要求就是要國(guó)家用科學(xué)化、規(guī)范化、理性化的制度和規(guī)則體系來(lái)改造基層社會(huì)、規(guī)約社會(huì)民眾和監(jiān)管基層行政組織?；鶎诱?quán)的“合法性建設(shè)”在一定程度上限制和弱化了基層治理的自主性，弱化了基層治理主體的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，進(jìn)一步誘發(fā)其“懸浮型政權(quán)”特征(5)周飛舟：《從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響》，《社會(huì)學(xué)研究》2006年第3期。，愈發(fā)難以回應(yīng)基層社會(huì)的治理訴求(6)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。。國(guó)家治理現(xiàn)代化是行政制度逐步理性化、規(guī)范化的過(guò)程，國(guó)家政權(quán)建設(shè)主要是通過(guò)逐步完善科層體制和行政體系，推行結(jié)構(gòu)集中化的制度安排以統(tǒng)一規(guī)范行政管理行為?！皦毫π腕w制”(7)榮敬本：《變“零和博弈”為“雙贏機(jī)制”——如何改變壓力型體制》，《人民論壇》2009年2期。這種結(jié)果導(dǎo)向的評(píng)估方式又進(jìn)一步加劇了基層政府在資源稟賦和任務(wù)目標(biāo)之間的矛盾。此外，隨著國(guó)家稅費(fèi)制度改革，基層政權(quán)逐漸發(fā)展出除公共性之外的自利性特征。張靜用“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”的概念指代基層政權(quán)逐步偏離了服務(wù)國(guó)家和社會(huì)的既定方向，發(fā)展出自身的自主性和自立性特征。(8)張靜：《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第15頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，更有學(xué)者發(fā)展延伸出“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”概念。(9)楊善華、蘇紅：《從“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”到“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)》，《社會(huì)學(xué)研究》2002年第1期。“壓力型體制”和“經(jīng)營(yíng)者”都是在“合法性”研究視角下分析行政體制改革后基層政權(quán)角色變異和行為模式變化的有力概念，二者都注重基層政權(quán)的外在制度性和結(jié)構(gòu)性要素對(duì)治理行為的影響和規(guī)制。

另一些學(xué)者則提倡基于“有效性”考察基層治理過(guò)程，他們強(qiáng)調(diào)關(guān)注基層治理實(shí)踐中的主體性因素，并認(rèn)為這種主體性因素是治理者能動(dòng)性的重要源泉，是塑造治理實(shí)踐的重要因素。這類研究著重刻畫治理的動(dòng)態(tài)過(guò)程。利普斯基發(fā)現(xiàn)，基層干部們?cè)诠舱呗涞貓?zhí)行過(guò)程中，擁有大量的自由裁量權(quán)，因而其政策執(zhí)行過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)不停地做出臨場(chǎng)決策的過(guò)程。(10)Michael Lipsky, Street-level Bureaucracy, New York：Russell Sage Foundation,1980,p.18.歐博文和李連江通過(guò)具體挖掘政策的執(zhí)行過(guò)程發(fā)現(xiàn)，基層干部在政策執(zhí)行過(guò)程中可以忽略或歪曲某些政策主張，卻對(duì)另外一些政策主張盡職盡責(zé)，即基層治理領(lǐng)域中存在著“選擇性政策執(zhí)行”過(guò)程。(11)KevinJ,O’Brien,Lianjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China,”Comparative Politics,vol.31,no.2,(April,1999),pp.167-186.我國(guó)學(xué)界對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注，始于基層政府在政策執(zhí)行過(guò)程中的非正式行為研究。學(xué)者們針對(duì)基層政府在政策執(zhí)行過(guò)程中運(yùn)用非正式關(guān)系的過(guò)程，提出了“變通”這一概念。孫立平、郭于華則關(guān)注了基層政府的“正式權(quán)力非正式運(yùn)用”現(xiàn)象，他們認(rèn)為，基層干部們?cè)谥卫韺?shí)踐中采取的并非正式的制度語(yǔ)言，而是通過(guò)一種非正式關(guān)系來(lái)說(shuō)服農(nóng)民。(12)孫立平、郭于華：《“軟硬兼施”：正式權(quán)力非正式運(yùn)作的過(guò)程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個(gè)案研究》，廈門：鷺江出版社,2000年，第10頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，歐陽(yáng)靜指出由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的資源稟賦往往與其政策目標(biāo)和激勵(lì)強(qiáng)度不符，因而形成了一種具體的、權(quán)宜的權(quán)力技術(shù)為原則的策略主義治理邏輯。(13)歐陽(yáng)靜：《壓力型體制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的策略主義邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第3期。應(yīng)星在移民上訪的案例中發(fā)現(xiàn)，基層行政人員將正式權(quán)威、鄉(xiāng)土社會(huì)的情理等雜糅于一體，這種治理策略無(wú)疑是豐富而有效的。(14)應(yīng)星：《大河移民上訪的故事——從“討個(gè)說(shuō)法”到“擺平理順”》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2001年，第9-13頁(yè)。吳毅筆下的小鎮(zhèn)研究佐證了這一現(xiàn)象，他進(jìn)一步歸結(jié)出“擂”“媒”“懷柔”“示蠻”等基層治理策略。(15)吳毅：《小鎮(zhèn)喧囂——一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2007年，第12頁(yè)。由此，不難發(fā)現(xiàn)基層治理事務(wù)具有鄉(xiāng)土性和權(quán)變性，與之相對(duì)應(yīng)的治理實(shí)踐需要多元化和策略性，這種策略主義的治理實(shí)踐在很大程度上保障了基層政府“靈活性執(zhí)行”的操作空間，進(jìn)而推動(dòng)各類政策任務(wù)的有效達(dá)成。

大量基層治理實(shí)踐表明，基層政府往往出于行政壓力和政治考量，會(huì)儀式性地采納制度化規(guī)則，但在具體治理實(shí)踐中，規(guī)則經(jīng)常被違背，決策也往往沒(méi)有被執(zhí)行，即便執(zhí)行了，結(jié)果也充滿不確定性。簡(jiǎn)言之，在基層治理領(lǐng)域中，普遍存在著“名實(shí)分離”的治理模式。這種基層治理模式雖然在一定程度上保障了國(guó)家政策任務(wù)的落實(shí)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，其危害性也不容小覷。由此，我們不禁要問(wèn)，這種基層治理過(guò)程中的“名實(shí)分離”現(xiàn)象由何而來(lái)？為什么理性化的制度設(shè)計(jì)會(huì)在實(shí)踐中遭受扭曲和背離？

基層治理實(shí)踐過(guò)程中普遍存在著行政制度化、規(guī)范化要求與執(zhí)行過(guò)程的地方性和非正式性的矛盾。究其根本而言，這是基層治理的合法性與有效性之間關(guān)系失衡的具體表征。在國(guó)家能力不足時(shí)期，基層治理強(qiáng)調(diào)對(duì)有效性的追求，但對(duì)有效性的過(guò)分追求阻礙和弱化了治理的合法性，這會(huì)引發(fā)一系列干群糾紛，并進(jìn)一步降低基層政權(quán)的社會(huì)認(rèn)同度；而隨著國(guó)家行政體制改革的逐步推進(jìn)，基層政權(quán)的合法性要求得到前所未有的重視。對(duì)于合法性的強(qiáng)調(diào)在很大程度上限制和削弱了基層行政的有效性，使基層干部們陷入到一種消極不作為的“不出事邏輯”之中。(16)賀雪峰、劉岳：《基層治理中的“不出事邏輯”》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第6期。由此可見(jiàn)，片面追求基層治理中的合法性或有效性都是有失偏頗的，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這樣做只會(huì)有百害而無(wú)一利。一系列的疑問(wèn)將我們引向?qū)鶎又卫砗戏ㄐ耘c有效性關(guān)系的重新考察，如何彌合基層治理合法性與有效性之間的張力與抵牾，進(jìn)而統(tǒng)合基層治理場(chǎng)域中合法性與有效性雙重目標(biāo)導(dǎo)向，切實(shí)激發(fā)二者在基層治理過(guò)程中的合力效應(yīng)，是推進(jìn)基層治理可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。

二、“合法性—有效性”：新制度主義視角下基層治理模式的分析框架

隨著制度化浪潮的興起，許多組織的結(jié)構(gòu)漸趨規(guī)范化、規(guī)則日益精細(xì)化，這是組織逐漸正式化、理性化的重要標(biāo)志。常見(jiàn)的組織理論認(rèn)為，理性的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)則是協(xié)調(diào)和控制組織活動(dòng)所涉及關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的最有效方式。在一定歷史時(shí)期內(nèi)，科層制是正式組織結(jié)構(gòu)的典型代表，曾一度被認(rèn)為是控制和協(xié)調(diào)組織最有效、最理性的方式。但這樣的假設(shè)建立在組織是按照組織結(jié)構(gòu)和規(guī)則發(fā)揮功能的基礎(chǔ)之上，即組織制度與規(guī)則在組織實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中得到了遵守，二者總是保持著有機(jī)統(tǒng)一。

隨著組織研究的逐步深入，學(xué)者們開(kāi)始逐漸意識(shí)到傳統(tǒng)制度主義理論的局限性，轉(zhuǎn)而對(duì)日益復(fù)雜的組織環(huán)境予以考察和關(guān)注。(17)張緊根：《黨建引領(lǐng)：地方治理的本土經(jīng)驗(yàn)與理論貢獻(xiàn)》，《探索》2021年第2期。盡管組織理論中新、老制度主義都認(rèn)為制度化限制了組織的理性，但二者所歸結(jié)的根源有所不同。組織研究的新制度主義學(xué)派強(qiáng)調(diào)根源在于組織合法性和有效性之間的關(guān)系。也就是說(shuō)，他們認(rèn)為組織在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中面臨著兩種不同的組織環(huán)境，即制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境。這兩種環(huán)境對(duì)于組織的要求往往是不同的，甚至是相互矛盾的。制度環(huán)境要求組織服從“合法性”機(jī)制，采用那些在制度環(huán)境下“廣為接受”的組織形式和行為模式，而不管這些形式和做法是否會(huì)妨礙組織效率的發(fā)揮。但是，組織不僅是制度環(huán)境的產(chǎn)物，同時(shí)也是技術(shù)要求的產(chǎn)物，技術(shù)環(huán)境要求組織按照最大化原則追求效率，它為組織灌輸?shù)氖且环N追逐“有效性”的經(jīng)濟(jì)理性邏輯。

組織正是在不同組織環(huán)境的多重壓力下運(yùn)作的。對(duì)制度環(huán)境的適應(yīng)常常與組織內(nèi)部生產(chǎn)過(guò)程爭(zhēng)奪資源；而追求對(duì)技術(shù)環(huán)境的適應(yīng)又常常導(dǎo)致對(duì)制度環(huán)境的忽略。在理想情況下，組織能夠?qū)⒔M織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作緊密地聯(lián)結(jié)起來(lái)，但在實(shí)踐中這兩個(gè)方面卻常常是矛盾的。從根本上來(lái)看，這主要由于外部環(huán)境中的制度化規(guī)則大多是基于一個(gè)高度普遍化的理想狀態(tài)，而實(shí)際的組織運(yùn)作活動(dòng)則是具體隨著特定條件而變化的。制度化規(guī)則對(duì)于組織結(jié)構(gòu)的規(guī)制具有儀式性的意義，它維持組織的正式合法性，保障組織的正當(dāng)性。但正式的組織結(jié)構(gòu)并不等同于效率指向型的機(jī)構(gòu)，并不能保障組織運(yùn)行的有效性和協(xié)調(diào)等問(wèn)題。甚至可以說(shuō)，組織在遵循制度化規(guī)則和追求組織運(yùn)作效率之間會(huì)產(chǎn)生沖突和不協(xié)調(diào)。受限于組織運(yùn)行過(guò)程中雙重目標(biāo)導(dǎo)向之間的矛盾和沖突，組織較為穩(wěn)妥的解決方法便是采用“名實(shí)分離”的策略，這樣能夠使組織一方面維持標(biāo)準(zhǔn)化的、合法的正式結(jié)構(gòu)，同時(shí)也可以使組織靈活地實(shí)施各項(xiàng)活動(dòng)來(lái)應(yīng)對(duì)實(shí)際需要，保障組織活動(dòng)的有效性。

結(jié)合上述新制度主義的研究成果，本文認(rèn)為，在對(duì)制度化組織進(jìn)行研究時(shí)，有必要將組織的制度結(jié)構(gòu)與其實(shí)際運(yùn)作過(guò)程相剝離，以一種實(shí)然性的研究視角分析二者之間背離與兼容的內(nèi)在機(jī)理。基層政府作為最基層的政權(quán)組織，是典型的制度化組織，本文擬從以下兩個(gè)維度對(duì)其運(yùn)作模式進(jìn)行研究：其一，治理合法性，即治理體系被社會(huì)秩序和制度規(guī)范的認(rèn)可程度，它是組織運(yùn)行的價(jià)值追求和職責(zé)所在，能夠保障組織的正當(dāng)性；其二，治理有效性，即治理體系能夠最大限度地妥善處理公共性社會(huì)事務(wù)的能力，它為治理體系提供了資源和穩(wěn)定性，是組織生存的必要條件。根據(jù)組織合法性和有效性的配置情況，會(huì)形成四種不同組織運(yùn)作模式。(如表1)

表1 新制度主義視角下差異化的組織運(yùn)作模式

由表1可見(jiàn)，A類組織是指那種具有高合法性、低有效性的組織。這是一種典型的公共導(dǎo)向型組織，這類組織大多較為注重組織的制度環(huán)境，在組織運(yùn)作過(guò)程中主要遵循制度性規(guī)則，并且將社會(huì)期待、社會(huì)責(zé)任作為組織運(yùn)作過(guò)程中主要考慮的社會(huì)事實(shí)。也就是說(shuō)，A類組織關(guān)注組織的形象、聲譽(yù)以及組織在國(guó)家制度和社會(huì)大眾層面的認(rèn)同程度，而技術(shù)環(huán)境要求的組織績(jī)效等方面則相對(duì)較為忽視。雖然這類組織在制度和社會(huì)層面擁有較為深厚的合法性基礎(chǔ)，但較為低迷的績(jī)效水平最終也會(huì)影響組織的生存和發(fā)展。

D類組織是指那種具有低合法性、高有效性的組織。這是一種典型的績(jī)效導(dǎo)向型組織，這類組織大多較為注重組織的技術(shù)環(huán)境，在組織運(yùn)作過(guò)程中主要遵循效率邏輯，并且在組織運(yùn)作過(guò)程中以提升組織運(yùn)行效率、實(shí)現(xiàn)組織功能為主要目標(biāo)。簡(jiǎn)言之，D類組織強(qiáng)調(diào)組織的專業(yè)、技術(shù)以及運(yùn)行實(shí)效，而制度環(huán)境所要求的制度支持和社會(huì)認(rèn)可則是其運(yùn)行過(guò)程中次要的考慮要素。這類組織雖然看似高效實(shí)用，但組織的正式制度和合法性基礎(chǔ)極易在追逐效率的過(guò)程中受到挑戰(zhàn)。

B類和C類組織則屬于較為極端的組織運(yùn)作模式。B類組織是組織發(fā)展的理想類型，它能夠同時(shí)兼顧制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境對(duì)組織提出的不同訴求。也就是說(shuō)，B類組織既能夠在制度和社會(huì)層面贏得較為深厚的合法性基礎(chǔ)，同時(shí)又能夠保證高水平的組織效率產(chǎn)出。C類組織無(wú)論是在合法性維度還是有效性維度都處在一個(gè)較為低迷的水平，這類組織由于沒(méi)有賴以生存的基礎(chǔ)，因此在實(shí)際組織運(yùn)行過(guò)程中難以存活和維系。只有不斷朝著其他組織類型進(jìn)行積極轉(zhuǎn)化，C類組織方能在制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境雙重壓力下得以生存。

綜上所述，雖然上述呈現(xiàn)的四種組織類型劃分是一種理想類型，現(xiàn)實(shí)生活中的組織往往同時(shí)面臨著制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境的雙重壓力，兩種環(huán)境對(duì)于組織的目標(biāo)導(dǎo)向是有區(qū)別的。制度環(huán)境要求組織追求組織形象及社會(huì)認(rèn)同，而技術(shù)環(huán)境則認(rèn)為組織應(yīng)該是效率和功能性的產(chǎn)物。由于B、C兩類組織屬于理想化、極端化的狀態(tài)，因此，對(duì)其的研究大多仍在理論探討階段。從分布概率來(lái)看，真實(shí)存在的組織運(yùn)行模式大都屬于A、D兩種類型，組織對(duì)于合法性和有效性的追求和偏重決定了其運(yùn)行模式和發(fā)展困境，與此同時(shí)，它們朝著B(niǎo)類組織(高合法性、高有效性)提升和轉(zhuǎn)化的路徑自然也是不同的。需要注意的是，我們關(guān)注的基層政府組織具有一定的特殊性，之所以說(shuō)其特殊是因?yàn)?，政府組織既要實(shí)現(xiàn)其職能性公共職責(zé)(提供高質(zhì)量的公共服務(wù))，同時(shí)又要保證基層行政過(guò)程符合制度性規(guī)則及社會(huì)期待。由此可見(jiàn)，對(duì)于政府組織而言，合法性和有效性訴求二者不可偏廢其一。由此，如何彌合和消除合法性和有效性雙重目標(biāo)導(dǎo)向之間的張力與抵牾是基層治理過(guò)程所面臨的一項(xiàng)重要考驗(yàn)。以此為依據(jù)，我們嘗試探討制度化組織運(yùn)作“名實(shí)分離”現(xiàn)象的產(chǎn)生機(jī)理，并且就不同類型的基層治理模式進(jìn)行差異化比較，以利于評(píng)估現(xiàn)階段我國(guó)治理體系的發(fā)展?fàn)顩r，同時(shí)進(jìn)一步探尋充分激發(fā)治理體系整體效能的有效舉措及現(xiàn)階段的治理改革方向。

基于此，本文主要采用質(zhì)性研究和檔案法，基于筆者在2017年6月至9月在武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)的調(diào)研實(shí)踐，考察范圍涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)治理事務(wù)。在此過(guò)程中，筆者注意觀察和記錄基層干部在基層治理實(shí)踐過(guò)程中的真實(shí)做法和切身感受，力圖掌握大量鮮活而立體的基層工作實(shí)錄，從而便于把握治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下基層治理實(shí)踐的“實(shí)然”狀態(tài)。

通過(guò)田野觀察，筆者發(fā)現(xiàn)F鎮(zhèn)基層治理過(guò)程始終是權(quán)變性的，究其根源，“合法性”和“有效性”兩股力量始終相互抵牾、難以兼容，使得基層治理過(guò)程陷入一種典型的基層治理困境。F鎮(zhèn)是革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，因此剖析其基層治理的困境，對(duì)探究基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

三、高合法性、低有效性組織模式下的基層治理困境

黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要求，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興就要在基層治理層面實(shí)現(xiàn)“治理有效”。(18)《習(xí)近平談治國(guó)理政(第三卷)》，北京：外文出版社，2020年，第255-282、148-153頁(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家始終關(guān)切國(guó)家權(quán)力如何有效地扎根基層社會(huì)，并在事實(shí)上規(guī)范基層權(quán)力運(yùn)作過(guò)程。近年來(lái)，在國(guó)家行政體制之內(nèi)圍繞著組織結(jié)構(gòu)、管理機(jī)制、職能設(shè)置以及運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行的行政改革，都從整體上彰顯出國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的決心和力度。

身處行政末梢的基層治理往往被不同層級(jí)、不同部門的制度化規(guī)則所限定，隨著基層政府不斷吸納制度化規(guī)則，基層政府往往會(huì)面臨兩個(gè)普遍性問(wèn)題。首先，制度化規(guī)則固然可以提高組織的合法性，但在很大程度上與情景化、具體化的治理情境不符。因而，很多情況下，行政體制內(nèi)的諸多制度化規(guī)則不僅難以支持基層治理實(shí)踐，反而有可能由于政策規(guī)定的限制而影響具體治理實(shí)踐的開(kāi)展和治理實(shí)效的發(fā)揮。其次，不同來(lái)源的制度化規(guī)則之間極易相互沖突和失調(diào)，致使基層政府難以選擇和遵循。簡(jiǎn)言之，現(xiàn)代化、理性化的制度規(guī)則在實(shí)踐中不完全是協(xié)調(diào)和控制實(shí)際組織運(yùn)作的；并且理性化的制度規(guī)則并不必然是高效的，甚至在正常的組織運(yùn)行過(guò)程中會(huì)受到實(shí)際組織運(yùn)作的沖擊和背離。武陵山區(qū)F鎮(zhèn)的精準(zhǔn)識(shí)別困境就深刻地印證了這一點(diǎn)。

消除貧困一直是各個(gè)國(guó)家關(guān)注的重要議題。黨的十八大以來(lái)，習(xí)總書記指出，為使全體國(guó)民共享改革開(kāi)放的成果，全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，就要把脫貧攻堅(jiān)擺在治國(guó)理政的突出位置上來(lái)。①對(duì)于武陵山區(qū)H縣所轄的F鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，精準(zhǔn)扶貧工作更是近幾年基層治理工作最難啃的“硬骨頭”。在開(kāi)展扶貧工作的最初，從中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)都專門開(kāi)展了關(guān)于精準(zhǔn)識(shí)別相關(guān)政策規(guī)定的專題學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。F鎮(zhèn)政府工作人員如下表述。

我在基層工作了二三十年，這次這個(gè)精準(zhǔn)扶貧工作蠻扎實(shí)(壓力大)，我們基本上兩天一個(gè)小會(huì)，三天一個(gè)大會(huì)，就是為了讓大伙都知道這個(gè)政策規(guī)定。你看我們領(lǐng)導(dǎo)他們更是經(jīng)常要去縣里和市里學(xué)習(xí)相關(guān)政策精神，學(xué)回來(lái)了再跟我們傳達(dá)。(19)2017年7月12日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)政府黨政辦工作人員，鎮(zhèn)政府黨政綜合辦公室。

精準(zhǔn)扶貧的第一步就是要做好精準(zhǔn)識(shí)別工作，而國(guó)家關(guān)于精準(zhǔn)識(shí)別工作有著具體的政策要求。其中不僅要考察農(nóng)戶家庭人均年收入，還有具體的定性方法“兩不愁三保障”和“四看法”對(duì)參評(píng)農(nóng)戶進(jìn)行篩選和識(shí)別。為了防止識(shí)別工作中出現(xiàn)基層干部徇私舞弊的情況發(fā)生，國(guó)家要求在具體的識(shí)別程序上要嚴(yán)格按照“七步法”進(jìn)行，即需要通過(guò)農(nóng)戶申請(qǐng)、組級(jí)評(píng)議、組級(jí)公示、召開(kāi)村(居)民代表大會(huì)、村(居)級(jí)公示、逐級(jí)復(fù)核、村(居)級(jí)公告七個(gè)步驟確定扶貧對(duì)象。然而，這種看似科學(xué)且民主的識(shí)別方式卻在基層實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)了非預(yù)期性后果。

F鎮(zhèn)基層干部在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中統(tǒng)一思想，鎮(zhèn)長(zhǎng)就曾在鎮(zhèn)級(jí)會(huì)議上表態(tài)。

現(xiàn)在這個(gè)識(shí)別工作，大家也看到了，要求特別嚴(yán)格。識(shí)別誰(shuí)、不識(shí)別誰(shuí)，我們得充分尊重、信任群眾，群眾的眼睛是雪亮的。他們選了哪個(gè)，我們只要負(fù)責(zé)審核和上報(bào)就完了。誰(shuí)也不要想著去干預(yù)，或者為親戚朋友走后門。(20)2017年6月15日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)長(zhǎng)，鎮(zhèn)政府會(huì)議室。

但精準(zhǔn)識(shí)別的實(shí)踐工作卻遠(yuǎn)比基層干部們預(yù)想的要復(fù)雜得多。在第一輪精準(zhǔn)識(shí)別名單確定之后，F(xiàn)鎮(zhèn)蓮花村有幾個(gè)村民來(lái)鎮(zhèn)政府反映情況。

這個(gè)精準(zhǔn)識(shí)別不公平，我們組當(dāng)時(shí)評(píng)的時(shí)候，組里邊我們幾家都困難，符老大家老巴實(shí)(老人)癱瘓，我們家還有上學(xué)的崽兒呢，彭老三家屋里人去年出去打工的時(shí)候胳膊殘了，干不得重活兒。我們當(dāng)時(shí)都說(shuō)好了，名額就是那么五個(gè)，先把符老大家報(bào)上去，然后發(fā)下來(lái)的錢和物，我們幾家都平分。現(xiàn)在聽(tīng)說(shuō)每人一千塊錢(產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi))已經(jīng)發(fā)下來(lái)了,我們讓符老大把錢拿出來(lái)分了，他就反悔不給我們了。你們政府得給我們做主，必須得把錢給我們要回來(lái)！(21)2017年7月20日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)蓮花村村民，鎮(zhèn)政府黨政綜合辦公室。

類似這種嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的識(shí)別程序推進(jìn)，但卻導(dǎo)致“識(shí)別不準(zhǔn)”的情況并不在少數(shù)，蓮花村附近村莊也出現(xiàn)了一些其他意想不到的狀況。在精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”階段(第二輪識(shí)別)F鎮(zhèn)科皮村就之前的識(shí)別對(duì)象進(jìn)行重新民主評(píng)議。當(dāng)天晚上在縣定點(diǎn)扶貧干部的組織下，召開(kāi)村民評(píng)議大會(huì)，在宣讀完相關(guān)政策之后，有些村民尖銳地反對(duì)。

按照這個(gè)(政策)選，我們沒(méi)有能上(符合)的。那個(gè)尚某玉家根本上不去，她屋兩個(gè)兒都有贍養(yǎng)能力。要是照這個(gè)，我們還選個(gè)屁呦。(22)2017年7月25日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)科皮村村民，科皮村村委會(huì)會(huì)議室。

此話一出，好像是炸開(kāi)了鍋，村民代表們你一言我一語(yǔ)的，整個(gè)會(huì)場(chǎng)變得越發(fā)嘈雜。基層干部們商討著回答村民。

這么討論沒(méi)個(gè)完，舉手表決肯定是不得行了。要不然把上一輪識(shí)別的名單拿出來(lái)(做個(gè)備選)，讓他們匿名投票吧，不然實(shí)在沒(méi)得辦法了。(23)2017年7月25日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)政府黨政綜合組工作人員，科皮村村委會(huì)會(huì)議室。

隨即，基層干部為每位村民發(fā)放一張第一輪精準(zhǔn)識(shí)別名單，并告知村民本著“應(yīng)保盡保、應(yīng)退進(jìn)退”的原則，覺(jué)得哪家確實(shí)困難的就打勾。雖然這樣避免了舉手表決的情境壓力，但從最終回收的評(píng)議名單來(lái)看，“回頭看”的效果并不理想?；厥者x票基本上每個(gè)候選者的選票都相差無(wú)幾，該村黨支部書記略帶尷尬地如下表述。

農(nóng)村就是這樣，好好的一個(gè)評(píng)議，最后變成了媽媽嘎嘎的(過(guò)家家)?；旧线x了跟沒(méi)選也沒(méi)啥區(qū)別，你看這家票數(shù)高吧，但是他們家在(旅游)景區(qū)還有店呢。以我們對(duì)各家的了解，票數(shù)高的家庭并不見(jiàn)得就是困難的家庭。實(shí)際這家票數(shù)一般，但是他家有肝腹水的病人，肚子鼓得比孕婦還大，孩子還都在上學(xué)，日子蠻扎實(shí)(壓力大)。所以說(shuō)基層就是這樣，投票有的時(shí)候往往也不見(jiàn)得就是民主，這里有太多人情的、社會(huì)的因素在起作用。(24)2017年7月25日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)科皮村黨支部書記，科皮村村委會(huì)會(huì)議室。

最終，參會(huì)的基層干部們商議，決定在村民民主評(píng)議的基礎(chǔ)上，結(jié)合各個(gè)家庭的真實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況、生活狀況進(jìn)行“微調(diào)”，以此保證最終上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的精準(zhǔn)識(shí)別名單的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

F鎮(zhèn)精準(zhǔn)識(shí)別“回頭看”過(guò)程向我們展現(xiàn)了高合法性、低有效性組織模式下，基層政府在基層治理過(guò)程中遭遇到的治理困境。之所以在F鎮(zhèn)精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程是“高合法性、低有效性”，是由于精準(zhǔn)識(shí)別政策與基層實(shí)際情境不盡相符，但精準(zhǔn)識(shí)別政策的遵循是該階段考量基層工作的硬性指標(biāo)，因而即便該政策執(zhí)行未必符合基層實(shí)際，但基層政府卻礙于行政監(jiān)督和考核壓力不得不按照相關(guān)政策執(zhí)行。

在這種高合法性、低有效性組織模式下，基層政府雖然“有法可依”，但在治理實(shí)踐中，標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)則在面對(duì)地方實(shí)踐的多樣性和差異性時(shí)，往往顯得不合時(shí)宜。因而，基層政府的結(jié)構(gòu)性不協(xié)調(diào)問(wèn)題，使其在治理實(shí)踐中面臨各種行政風(fēng)險(xiǎn)及不確定性?；鶎痈刹總冸y以從各種具有高度合法性的政策規(guī)定中，尋找到現(xiàn)實(shí)治理困境的解決之道。正如周雪光指出的，由于體現(xiàn)中央意志的統(tǒng)一制度與政策難以符合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，因而，在中央統(tǒng)轄權(quán)與地方治理之間存在著緊張和不兼容的情況。(25)周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2011年第10期。這種情況下，作為多層級(jí)行政委托—代理關(guān)系中最終代理方的基層干部們，往往受限于上級(jí)制定的各種“硬性政策規(guī)定”，而在治理實(shí)踐過(guò)程中顯得呆板和生硬。從根本上來(lái)說(shuō)，這生動(dòng)地體現(xiàn)了行政領(lǐng)域中決策一致性與執(zhí)行靈活性之間的緊張關(guān)系。

四、低合法性、高有效性組織模式下的基層治理困境

在一定的歷史時(shí)期之內(nèi)，由于國(guó)家權(quán)力未能有效深入基層社會(huì)，基層治理往往依靠一種非正式的行政手段。黃宗智指出基層社會(huì)的行政實(shí)踐大都依賴那些無(wú)須支付薪水的非正式官員，以一種低成本、低負(fù)擔(dān)、高效率的方式實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的治理目標(biāo)。這種“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理模式”在塑造中國(guó)特色的政治現(xiàn)代性中扮演了一定的角色。(26)黃宗智：《集權(quán)的簡(jiǎn)約治理——中國(guó)以準(zhǔn)官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第2期。相似地，李懷印采用“實(shí)體治理”概念來(lái)描述基層治理過(guò)程中國(guó)家的不干預(yù)、放任主義導(dǎo)向和縣級(jí)以下地方治理的非正式行政方式的普遍流行。借由這一概念，他將基層治理的地方性特征與長(zhǎng)期盛行于縣級(jí)以上正式的、中央集權(quán)的官僚體制的慣性做法區(qū)別開(kāi)來(lái)。(27)李懷?。骸度A北村治——晚晴和民國(guó)時(shí)期的國(guó)家和鄉(xiāng)村》，北京：中華書局，2008年，第26頁(yè)。此后，隨著中華人民共和國(guó)的建立，國(guó)家不斷加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，意圖通過(guò)自上而下的行政體制建設(shè)引導(dǎo)基層治理過(guò)程。但從基層治理實(shí)踐來(lái)看，基層治理的行動(dòng)邏輯沒(méi)有發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變，政府運(yùn)行機(jī)制并未發(fā)生根本性的變革。(28)趙樹(shù)凱：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化》，北京：商務(wù)印書館，2010年，第7頁(yè)。有證據(jù)表明，雖然國(guó)家政權(quán)建設(shè)希望通過(guò)逐步創(chuàng)建和完善科層體制來(lái)規(guī)范基層治理模式，但在治理方式上并沒(méi)有重新設(shè)定，現(xiàn)代公共規(guī)則未能成功地在基層社會(huì)確立及推行。(29)張靜：《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會(huì)》，上海：上海書店出版社，2006年，第13頁(yè)。F鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性事務(wù)的處理方式印證了上述研究結(jié)論。

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)取得的輝煌成績(jī)，很大程度上取決于穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，這是改革發(fā)展的前提和保障。因此，綜治維穩(wěn)工作成為轉(zhuǎn)型時(shí)期基層治理的一項(xiàng)重要工作，爭(zhēng)取把社會(huì)不穩(wěn)定因素和潛在的矛盾沖突化解在基層社會(huì)。具體而言，綜治維穩(wěn)工作的主要目標(biāo)是要保證“六個(gè)不發(fā)生”，即不發(fā)生影響政治穩(wěn)定的事件、不發(fā)生重特大刑事案件、不發(fā)生集體上訪和群眾性鬧事事件、不發(fā)生重大交通事故、不發(fā)生重特大火災(zāi)爆炸事故、不發(fā)生重大工作失職行為?；鶎诱木C治維穩(wěn)工作是上級(jí)政府對(duì)基層年度考評(píng)的重要內(nèi)容之一，對(duì)影響惡劣的重大問(wèn)題實(shí)行追責(zé)制和一票否決制。由此可見(jiàn)國(guó)家對(duì)于綜治維穩(wěn)工作的決心和重視程度。因此，綜治維穩(wěn)工作成為F鎮(zhèn)基層治理工作的重中之重。F鎮(zhèn)政府下設(shè)綜合管理執(zhí)法隊(duì)和綜治組專門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的日常綜治維穩(wěn)工作。在壓力型體制之下，F(xiàn)鎮(zhèn)政府不得不謹(jǐn)小慎微地處理基層矛盾，以盡可能地減少群眾上訪和群體性事件。這一點(diǎn)從F鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)因意外死亡而鬧事事件的處理模式上可見(jiàn)一斑。

2017年8月中旬的某天，F(xiàn)鎮(zhèn)科堤村中兩戶人家因?yàn)榱值剡吔鐔?wèn)題發(fā)生糾紛，爭(zhēng)吵不斷。在村干部組織調(diào)解過(guò)程中，其中一戶人家的五歲小孫女自己跑出去玩耍。在玩耍過(guò)程中不慎掉入烤煙棚后的水溝中不幸溺水身亡。孩子家屬得知孩子過(guò)世之后抱著孩子的尸體，準(zhǔn)備到鎮(zhèn)政府討個(gè)說(shuō)法，他們要求政府對(duì)這件事負(fù)責(zé)，如果政府不解決問(wèn)題，(他們)就去找對(duì)方家械斗，并揚(yáng)言要砍死對(duì)方。在村干部的說(shuō)和下，F(xiàn)鎮(zhèn)政府代表與孩子家屬進(jìn)行了溝通協(xié)商，最初孩子家屬要求政府賠償50萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)六個(gè)小時(shí)約三輪“博弈”，最終雙方確定F鎮(zhèn)政府出于“人道主義關(guān)懷”，對(duì)孩子家屬給予34 000元慰問(wèn)金。至此，這件由兒童意外溺亡而引發(fā)的突發(fā)性事件方得以平息。

當(dāng)談及為何要為這類非正常死亡事件“買單”的時(shí)候，F(xiàn)鎮(zhèn)政府工作人員無(wú)奈地如下表述。

其實(shí)你說(shuō)這個(gè)事情和政府有多大的關(guān)系？本身孩子家屬也知道這只是個(gè)意外，他們自己并不占理，但是想要一些錢。所以就找政府扯皮，誰(shuí)讓你是父母官嘞，啥都是你的責(zé)任?；鶎庸ぷ骶褪沁@樣，上面(上級(jí)政府及政策規(guī)則)說(shuō)的條條道道規(guī)矩得很，但在基層，就是人情、穩(wěn)定、不出事，這才是我們的天！(30)2017年8月14日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊(duì)工作人員，鎮(zhèn)政府黨政綜合辦公室。

由此可見(jiàn)，基層干部們有著區(qū)別于其他層級(jí)政府行政人員的價(jià)值偏好，即“穩(wěn)定即一切”，不出事就是好事。各類精心制定的政策規(guī)章在基層落地實(shí)踐過(guò)程中都會(huì)或多或少地遭遇“水土不服”問(wèn)題。那些本身不在政策設(shè)計(jì)范圍內(nèi)的突發(fā)性事件，會(huì)使得基層干部們手足無(wú)措?yún)s不得不應(yīng)對(duì)。當(dāng)基層干部們無(wú)法在既有政策制度上尋求“合法性”基礎(chǔ)時(shí)，他們往往將解決的辦法重新投向了既有工作經(jīng)驗(yàn)和基層治理慣習(xí)。這種基層治理慣習(xí)相比于各類政策規(guī)定而言，雖然相對(duì)含混，且缺乏一定的政治合法性，但卻在國(guó)家能力不足時(shí)可以發(fā)揮不可忽視的作用，進(jìn)而確保國(guó)家各項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)完成。正是這些“隱秘而有效”的行政手段，幫助基層干部們應(yīng)對(duì)一個(gè)個(gè)棘手的治理困境，這也是基層行政模式難以轉(zhuǎn)變的原因之一。

這種應(yīng)對(duì)非正常死亡的處理方式在F鎮(zhèn)并不少見(jiàn)，一位F鎮(zhèn)政府綜治組工作人員如下表述。

現(xiàn)在綜治工作不好做，老百姓現(xiàn)在強(qiáng)勢(shì)得很，出了事就找政府。有沒(méi)有理的，都要找你鬧上一鬧。加上上面管得緊，要是上訪的或者鬧成群體性事件，那影響是相當(dāng)惡劣的，我們一年的工作就都白干了。F鎮(zhèn)這幾年的非正常死亡，都來(lái)找政府，要點(diǎn)錢。我記得去年還有一起，是那家小孩是從窗戶圍欄漏下去摔死的，家屬說(shuō)是政府不管運(yùn)輸車噪音問(wèn)題，給孩子嚇得，死活要你政府負(fù)責(zé)。政府也沒(méi)得辦法。(31)2017年8月15日，武陵山區(qū)Y縣F鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)組工作人員，鎮(zhèn)政府一樓大廳。

F鎮(zhèn)針對(duì)非正常死亡而鬧事事件的處理方式向我們展現(xiàn)了低合法性、高有效性組織模式下，基層政府隱秘的治理模式?；鶎诱畤@著綜治維穩(wěn)工作的政策制度和監(jiān)督考核條例林林總總四五十條，并且管理愈發(fā)明晰化、理性化。但學(xué)者們研究發(fā)現(xiàn)，一直以來(lái)在基層治理實(shí)踐過(guò)程中，都充滿了“只可意會(huì)”的隱秘色彩。基層干部們往往將諸多政策條例束之高閣，形成“有法不依”的局面。這主要是由于，相關(guān)的政策條例針對(duì)基層事務(wù)的解釋力和應(yīng)對(duì)能力較為有限。在國(guó)家倡導(dǎo)的治理現(xiàn)代化過(guò)程中，這種情況尤為明顯，國(guó)家出臺(tái)的某些政策條例非但沒(méi)有為基層治理過(guò)程“助力”，反而使得基層干部們?cè)诨鶎又卫磉^(guò)程中愈發(fā)“束手束腳”。很顯然，在現(xiàn)有的綜合維穩(wěn)治理體制內(nèi)，難以找到能夠合理應(yīng)對(duì)這類群眾鬧事事件的應(yīng)對(duì)手段；且如若處理不當(dāng)，極易引起群眾上訪、扯皮或群體性事件。因此，出于政治風(fēng)險(xiǎn)的考量，基層政府不得不權(quán)宜性地應(yīng)對(duì)各類影響社會(huì)穩(wěn)定的事件。最終，在基層治理場(chǎng)域內(nèi)衍生出一種花錢保平安的“不出事邏輯”，也有學(xué)者將其歸結(jié)為基層政權(quán)的“維控型”特征。(32)歐陽(yáng)靜：《“維控型”政權(quán)：多重結(jié)構(gòu)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)特性》，《社會(huì)》2011年第3期。

五、基層治理轉(zhuǎn)型的目標(biāo)：構(gòu)建合法性與有效性雙高型治理體系

大多數(shù)的改革是由社會(huì)問(wèn)題倒逼而產(chǎn)生的，中國(guó)也不例外。中國(guó)經(jīng)歷了四十余年的改革開(kāi)放，不僅社會(huì)財(cái)富得到快速增長(zhǎng)和積累，同時(shí)社會(huì)轉(zhuǎn)型面臨著諸如貧富差距加大、社會(huì)矛盾激增、群體性事件頻發(fā)等一系列嚴(yán)峻的矛盾和挑戰(zhàn)。黨中央提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，不僅是對(duì)改革開(kāi)放四十年來(lái)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)歷程的總結(jié)和思考，更是對(duì)我國(guó)在社會(huì)轉(zhuǎn)型期所面臨各項(xiàng)危機(jī)和挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)。而構(gòu)建兼具合法性和有效性的雙高型治理體系，則無(wú)疑是從全面深化改革的整體布局上，為政府改革提出了方向性的指導(dǎo)，是政府治理在政府組織效能和制度化、規(guī)范化等維度走出傳統(tǒng)、走向現(xiàn)代的標(biāo)志性要求，具有鮮明的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和鮮活的時(shí)代特質(zhì)。

事實(shí)上，行政體制改革過(guò)程中的政府問(wèn)題大多集中、深刻地體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的權(quán)力運(yùn)作和治理模式之中。當(dāng)前基層治理領(lǐng)域出現(xiàn)了大量“名實(shí)分離”的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程。之所以在基層治理領(lǐng)域會(huì)出現(xiàn)“名實(shí)分離”的悖論性現(xiàn)象，是由于國(guó)家對(duì)于基層治理有著不同的目標(biāo)導(dǎo)向，多重目標(biāo)導(dǎo)向共同施壓下的基層政府只能將形式上的制度規(guī)制與實(shí)質(zhì)上的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程相分離，以應(yīng)對(duì)治理過(guò)程合法性和有效性雙重目標(biāo)導(dǎo)向的要求。如果片面地強(qiáng)調(diào)合法性，就在很大程度上削弱基層治理的有效性；而一味追求有效性，則不利于基層政權(quán)的規(guī)范化和社會(huì)認(rèn)可度，最終侵蝕治理的合法性基礎(chǔ)。

組織場(chǎng)域的邏輯與運(yùn)作過(guò)程很少是由一種邏輯決定的，往往涉及多個(gè)制度邏輯之間的互動(dòng)和組合?？傮w來(lái)看，治理場(chǎng)域中的合法性要求往往是評(píng)價(jià)性的，而有效性要求則大多是工具性的。通過(guò)剖析F鎮(zhèn)的基層治理過(guò)程，我們發(fā)現(xiàn)其陷入治理困境的根源在于其治理過(guò)程中雙重目標(biāo)導(dǎo)向，即合法性與有效性難以兼容，甚至相互抵牾。根本上來(lái)說(shuō)，任何層次的治理問(wèn)題都必須妥善處理好合法性與有效性的關(guān)系問(wèn)題(33)蔡禾：《國(guó)家治理的有效性與合法性：對(duì)周雪光、馮仕政二文的再思考》，《開(kāi)放時(shí)代》2012年第2期。，這是國(guó)家治理問(wèn)題所不能避免的根本性問(wèn)題?；鶎又卫砝Ь持泻戏ㄐ院陀行圆⒎翘烊粚?duì)立，難以統(tǒng)合。事實(shí)上，基層治理過(guò)程中有效性是合法性的基礎(chǔ)，而合法性是有效性的有力保障，二者相互依存，相輔相成。實(shí)現(xiàn)基層治理的合法性與有效性的平衡具有理論和實(shí)踐操作的可行性。(34)吳秋菊、林輝煌：《改革鄉(xiāng)村治理：有效性與合法性的平衡》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期。從理論層面來(lái)看，基層治理的有效性內(nèi)在地包含著合法性，同時(shí)在有效性的建構(gòu)中，也可以積累合法性。此外，基層治理的合法性也內(nèi)在地包含著有效性，隨著基層政權(quán)社會(huì)認(rèn)同度的提升，基層治理成本將有效降低。(35)林尚立：《在有效性中累積合法性：中國(guó)政治發(fā)展的路徑選擇》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第2期。由此，基層治理改革可將“有效性建構(gòu)與合法性累積相結(jié)合”作為現(xiàn)階段基層治理改革的重要抓手。從實(shí)踐層面來(lái)看，國(guó)家逐步推進(jìn)的系列治理體制改革和建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)基層治理的合法性與有效性兼容提供了基本制度保障。

利普塞特認(rèn)為任何一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的穩(wěn)定，不僅僅依靠經(jīng)濟(jì)繁榮，同時(shí)更有賴于其政治系統(tǒng)的合法性和有效性。(36)西摩·馬丁·李普塞特：《政治人：政治的社會(huì)基礎(chǔ)》，張紹宗譯，上海：上海人民出版社，1997年，第6頁(yè)。我國(guó)自十八屆三中全會(huì)以來(lái)一直大力倡導(dǎo)的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，彰顯了我國(guó)對(duì)治理過(guò)程中諸多問(wèn)題的關(guān)注和重視。而國(guó)家大力提倡建構(gòu)的現(xiàn)代化治理體系正是一個(gè)兼具合法性與有效性的治理體系。由此可見(jiàn)，要構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的核心關(guān)鍵在于治理合法性與有效性的兼容程度。在國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型背景下，我們不能僅僅把關(guān)注視角鎖定在宏觀政權(quán)建設(shè)層面，更應(yīng)該隨著國(guó)家治理重心下沉，對(duì)基層治理問(wèn)題予以重視，逐漸夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，提升基層治理能力。正所謂“不積跬步無(wú)以至千里”，基層治理改革更要多管齊下，確保在治理過(guò)程中有效性和合法性達(dá)到動(dòng)態(tài)性的平衡，方能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。簡(jiǎn)言之，構(gòu)建現(xiàn)代國(guó)家治理體系應(yīng)該同時(shí)兼顧制度建設(shè)與治理成效，現(xiàn)代化的治理改革方向要建構(gòu)一個(gè)合法性與有效性雙高型的治理體系。(37)唐皇鳳：《中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化路徑選擇》，《福建論壇(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014年第2期。只有不斷彌合治理合法性和有效性之間的張力，促進(jìn)二者相互兼容，方可切實(shí)激發(fā)治理體系的整體效能，加速推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。