農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的法律問題研究

岳　海

貴州民族大學研究生院，貴州　貴陽　550001

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農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的法律問題研究

岳海

貴州民族大學研究生院，貴州貴陽550001

摘要：導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因是種植糧食作物的收益低，風險大，相關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的制度不完善，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種植糧食的積極性不高，同時，在不改變農(nóng)業(yè)用途和基本農(nóng)田保護的前提條件下，我國法律并沒有禁止非糧化。如何防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非糧化，筆者認為一是國家通過立法對土地資源的用途進行管制，比如基本農(nóng)田保護制度。二是國家通過立法對土地資源的用途進行引導。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；非糧化；農(nóng)業(yè)補貼法律制度

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的現(xiàn)狀

農(nóng)地流轉(zhuǎn)簡單地說就是農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的非糧化，是指農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地沒有被用于種植稻谷類、麥類、玉米、高粱等糧食作物而是被用于種植油料作物類(含豆類)、蔬菜和瓜類、糖料作物類、水果和醬果類農(nóng)作物的情形。

近幾年隨著工商資本的下鄉(xiāng)，為農(nóng)業(yè)帶來可觀的資金投入。但資本具有逐利本性，在種植糧食比較收益相對低的情況下，種植其他附加值更高的經(jīng)濟作物、林木花卉乃至搞養(yǎng)殖業(yè)便成為追求。這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場化的理性選擇，而且這樣的選擇往往被地方政府當作特色農(nóng)業(yè)而得到支持。以下兩組數(shù)據(jù)體現(xiàn)了農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的現(xiàn)狀。依據(jù)中國國土資源報報道，全國兩會期間，全國人大代表、西北農(nóng)林科技大學校長孫其信等15名代表建議，國家應高度警惕糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”對糧食安全的影響，采取有力措施遏制農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”傾向。

2013年4至8月，西北農(nóng)林科技大學“糧食主產(chǎn)區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及機制構(gòu)建”課題組選取河南、山東、河北、安徽四省14個縣，進行了萬分之一大樣本農(nóng)戶抽樣調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，四省樣本農(nóng)戶共流轉(zhuǎn)土地6777.1畝，其中4140.7畝用于種植非糧作物或進行非農(nóng)建設，農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化率”達61.1%。轉(zhuǎn)入大戶(經(jīng)營土地面積在20畝以上的農(nóng)戶)農(nóng)地非糧作物播種面積達47.13%，“非糧化”傾向明顯。依據(jù)每日經(jīng)濟新聞報道，2014年6月17日河南省地方經(jīng)濟社會調(diào)查隊發(fā)布了《河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告》(以下簡稱《報告》)。《報告》指出，一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例已經(jīng)高達40%，而土地經(jīng)營大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至目前的60%數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，河南全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達3216萬畝，占家庭承包耕地面積的33%。如果以2013年河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例為33%計算，那么目前河南全省有超過13%的家庭承包耕地沒有用于種糧。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的危害

糧食安全就是如何解決好人們的吃飯問題，是以一國糧食生產(chǎn)能力能否滿足需求為界限的，滿足需求就視為實現(xiàn)了糧食安全，反之可視為糧食不安全。目前世界各國提及最多也是糧食安全研究文獻所公認的糧食安全概念，起源于1974年月在羅馬召開的聯(lián)合國世界糧食會議，在這次會議上將糧食安全的定義為保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品。美國經(jīng)濟學家Alberto VaideS提出糧食安全的概念認為，考察一個國家的糧食安全水平，至少有三個評價標準：一是根據(jù)國際營養(yǎng)標準所確定的最低糧食消費量；二是趨勢性消費，即以過去若干年的平均消費水平為基數(shù)，將其他各年的消費量與其基數(shù)相比較，如果超過基數(shù)，表示糧食安全水平提高了，反之亦然；三是維持窮人階層糧食消費的能力，如果該國家有足夠的糧食提供，但不是所有人都能夠買得起糧食，那么該國的糧食也不是安全的。

2014年中央一號文件中提出，要構(gòu)建新形勢下的國家糧食安全戰(zhàn)略，把飯碗牢牢端在自己手上，同時賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、流轉(zhuǎn)等權(quán)利。我國人口數(shù)量大，人均耕地少、人均水資源少，我國糧食生產(chǎn)本身面臨著耕地減少、耕地不斷退化、生態(tài)環(huán)境不斷惡化局勢。最近幾年來，大量農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”現(xiàn)狀，更加危害了我國糧食安全。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，河南全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達3216萬畝，占家庭承包耕地面積的33%。如果以2013年河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例為33%計算，那么目前河南全省有超過13%的家庭承包耕地沒有用于種糧。如果農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化局勢不加以控制和引導，將嚴重影響我國的糧食安全。

三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的原因

農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化的根源是農(nóng)戶或者其他市場主體種植糧食的積極性不高，而導致種植糧食的積極性不高的原因主要是以下兩個方面，一是在經(jīng)濟方面，種植糧食作物的收益低，風險大，機會成本高；二是在法律法規(guī)方面，種植收益較高的蔬菜及其他經(jīng)濟作物并沒有被法律禁止，同時我國的農(nóng)業(yè)補貼方面的法律法規(guī)不完善。

機會成本是指人們在作出某種選擇時，假設放棄該種選擇而作出其他選擇所獲得的最大利益。在人們擁有行為自由和自主選擇的市場經(jīng)濟中，機會成本往往是人們在作出行為決策時必須思考的問題。當農(nóng)戶或者其他市場主體可以自由選擇在土地種植糧食還是種植蔬菜或者其他經(jīng)濟作物時，選擇種植蔬菜或者其他經(jīng)濟作物的收益就是種植糧食的機會成本。在種植糧食作物的收益較低甚至虧損的情況下，市場主體往往選擇不種植糧食，“非糧化”種植是市場經(jīng)濟規(guī)律的自然選擇。隨著流轉(zhuǎn)費、人工費和生產(chǎn)資料價格的不斷上漲，糧食種植企業(yè)的成本也不斷提高，在農(nóng)產(chǎn)品價格體系不夠完善，糧食價格較低的同時，不斷提高的生產(chǎn)成本吞噬企業(yè)規(guī)?；N糧的利潤。企業(yè)作為市場經(jīng)濟的主體，當種糧的經(jīng)濟效益低于種植其他經(jīng)濟作物，往往會基于成本和盈利考慮，傾向種植經(jīng)濟作物。以山東省某市為例，種植小麥、玉米兩季作物的農(nóng)戶，平均每畝土地凈收益只有1171.5元，而只種植一季彩椒的蔬菜農(nóng)戶可獲凈收益達30005.7元，兩者差距懸殊。

從法律方面來看，我國規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)的及土地用途的法律法規(guī)主要有《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》《土地管理法》。《農(nóng)村土地承包法》第三十二條第一款第二項規(guī)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；《物權(quán)法》第一百二十八條規(guī)定土地流轉(zhuǎn)未經(jīng)依法批準，不得將承包地用于非農(nóng)建設；依據(jù)《土地管理法》第四條國家實行土地用途管制制度。將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；《基本農(nóng)田保護條例》第十七條禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

從以上法律規(guī)定可以看出，如果流轉(zhuǎn)的土地是基本農(nóng)田，只要不在基本農(nóng)田上發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，不改變基本農(nóng)田的農(nóng)業(yè)用途，在基本農(nóng)田上種植經(jīng)濟價值較高的蔬菜、花卉等作物并沒有被法律所禁止。如果流轉(zhuǎn)的土地是基本農(nóng)田以外的其他農(nóng)用土地，法律只規(guī)定土地流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，并沒有限制土地流轉(zhuǎn)后，在土地上只能種植什么，不能種植什么。因此，在流轉(zhuǎn)后的農(nóng)地上種植經(jīng)濟價值較高的蔬菜、花卉等是法律所允許的行為。

在農(nóng)業(yè)補貼法律法規(guī)方面，農(nóng)業(yè)補貼的金額較低，不足以彌補農(nóng)戶或者其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體種植糧食和種植其他經(jīng)濟作物之間的收入差距，當種植糧食作物所得收益加上種植糧食的補貼的總收入小于種植其他經(jīng)濟作物的收入時，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體往往不選擇種植糧食作物。

四、法律對農(nóng)地流轉(zhuǎn)干預的正當性

(一)法律推動農(nóng)地資源的優(yōu)化配置

資源優(yōu)化配置就是指資源得到更高效率的利用，資源的利用產(chǎn)生更大的的價值。要實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，需要有自由競爭的市場環(huán)境，市場主體能夠自主選擇，市場主體是理性的經(jīng)濟人，市場主體的行為由價值規(guī)律調(diào)節(jié)。法律是由經(jīng)濟基礎決定的上層建筑，法律只有正確反映經(jīng)濟關(guān)系和社會發(fā)展的客觀規(guī)律，只有符合經(jīng)濟基礎和生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，才能推動經(jīng)濟和社會的良性健康發(fā)展。在市場經(jīng)濟中，市場對資源的優(yōu)化配置起決定性作用，是經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，法律應該保障市場在資源配置中的決定作用。在土地流轉(zhuǎn)方面，法律在提供自由競爭的市場環(huán)境的同時，要保障在一定范圍內(nèi)市場主體在土地用途方面的自由選擇。

(二)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中市場主體活動的外部性需要法律干預

嚴格來說，外部性是一個經(jīng)濟學概念，它是由馬歇爾和庇古在20世紀初提出的，是指市場經(jīng)濟主體在自己的活動中對他人、對社會、對國家產(chǎn)生了一種有利或者不利的福利影響，包括正的外部性和負的外部性。負的外部性，比如工廠在生產(chǎn)產(chǎn)品的過程中排放的污染物，正的外部性，比如地鐵站的開通，方便了地鐵經(jīng)過地區(qū)的交通條件的同時，又使地鐵站周邊的房價和地價的上漲。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中正的外部性是指土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地用于糧食作物的種植，客觀上滿足了他人對糧食的需求，同時又保障了國家的糧食安全。而農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中的負的外部性是指，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后沒有被用于糧食生產(chǎn)，而是被用于非農(nóng)建設或者是被用于栽種蔬菜及其他經(jīng)濟作物，如果此種現(xiàn)象繼續(xù)擴大，客觀上危及國家糧食安全。法律對于正的外部性應該鼓勵，而對于負的外部性應該抑制。對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中正的外部性國家應該通過法律法規(guī)加大補貼支持力度，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中負的外部性，應該完善基本農(nóng)田保護制度，通過罰款，提高稅收等措施，制止負的外部性。

五、防范農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”傾向的相關(guān)立法建議

國家法律對土地資源利用調(diào)控，筆者認為主要有兩個方面，一是國家通過立法對土地資源的用途進行管制，比如基本農(nóng)田保護制度。二是國家通過立法對土地資源的用途進行引導，比如，農(nóng)業(yè)補貼方面的制度。

國家在對土地資源的用途進行管制的法律制度中，應該注意劃分市場和政府的邊界，政府在防范市場失靈的同時，要給市場調(diào)節(jié)調(diào)節(jié)土地資源的配置留下空間和余地，國家在保證糧食安全前提條件下，重新劃定基本農(nóng)田的范圍，基本農(nóng)田的范圍就是政府和市場的邊界，在基本農(nóng)田范圍以外，就是市場調(diào)節(jié)的空間，由市場決定基本農(nóng)田以外的土地用途，當然也要符合整體規(guī)劃。

市場在資源配置中起決定作用，市場經(jīng)濟主體在采取某一種行為往往是一種利益和風險的考量過程，市場資源通常流向利益高，有利可圖的行業(yè)和領域。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，如果種植糧食的作物的收益低，且風險大，土地資源的利用就會轉(zhuǎn)向收益高，風險低的蔬菜或者經(jīng)濟作物領域。此時，如果國家通過法律強制規(guī)定，在基本農(nóng)田上只能種植糧食作物，不能種植蔬菜或者經(jīng)濟作物，那么結(jié)果只能是市場主體根本不會把資源投向糧食作物種植?？赡軐е麓竺娣e的良田荒蕪。因此，國家應該，完善糧食補貼的法律制度，提高糧食補貼，減小種植糧食作物的機會成本，使種植糧食作物的資本報酬率達到種植其他經(jīng)濟作物的水平，提高糧食種植者的積極性。也就是，在立法方面，要完善基本農(nóng)田保護制度和糧食補貼制度。

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作者簡介：岳海(1988-)，男，貴州納雍人，貴州民族大學研究生院，經(jīng)濟法學專業(yè)2013級碩士研究生。

中圖分類號：F321.1；F299.21

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)01-0078-02