基于新冠肺炎疫情的政府公共危機管理研究

摘要：2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情是考驗政府應對和處置公共危機能力的一次大考。在對這次疫情的處置上，中國取得了顯著成果，但也有待提升之處。在新的歷史條件下，公共危機出現(xiàn)了一些新的特點，經歷新冠肺炎疫情后，政府在如何處理公共危機上也有了新的認識，積累了大量寶貴經驗。建立完善的危機管理體制機制，健全資源配套保障體系，是這次疫情處置給政府部門的一大啟示。

關鍵詞：公共危機；新冠肺炎疫情；政府危機管理

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8883（2021）04-0071-03

公共危機指在社會運行過程中產生的，危及公共安全和正常秩序的危機事件，其具有突發(fā)性、不確定性、破壞性、社會性和擴散性等特點。政府處理公共危機的能力，是衡量政府治理能力的一項重要指標。新冠肺炎疫情作為一項重大公共衛(wèi)生危機，給世界范圍內的公共危機管理都提出了新的要求。政府運用科學合理的處置方式，建立防控危機的常態(tài)化體制機制，是提升政府危機管理效能的關鍵，也是一個國家危機治理能力和綜合實力的重要體現(xiàn)。

一、公共危機的新特點

（一）公共性越來越強

隨著社會的整體性和功能性越來越強，公共危機的爆發(fā)會對公共財產造成更大的損失，給公共安全帶來更大的危害，對公共秩序的沖擊強度也越來越大。以2020年的新冠肺炎疫情為例，在公共安全上，疫情的擴散和病毒的致命性使人民的生命安全受到了嚴重威脅；經濟上，以2020年一季度新冠肺炎疫情最為嚴重的階段為例，當時我國GDP同比降低6.8%，一季度人均消費同比下降8.2%，正常的生產生活秩序也受到較大沖擊，企業(yè)停工停產，社會公共生活遭受了極為嚴重的沖擊。

（二）危害的嚴重性進一步加強

隨著公共危機影響的廣度和深度增加，公共危機帶來的危害也越來越大。其一，公共危機給社會帶來了巨大的破壞力和影響力，波及范圍更廣，威脅性更強，嚴重的甚至導致政府管理失效。新冠肺炎疫情擾亂了原有的社會運行秩序，由于疫情的傳播特點，長時間的居家隔離帶來的社交障礙以及由此引發(fā)的社會心理問題和企業(yè)停工停產帶來的失業(yè)問題等，都給人的精神造成了損害，造成的社會后果和影響極為突出。新冠肺炎疫情導致的社會不正常狀態(tài)誘發(fā)的個人心理問題和違法犯罪事件，都對社會的正常運行和發(fā)展造成了較大的沖擊。其二，公共危機的不可預見性和連續(xù)性使得對公共危機的處理更為困難。在危機產生初期，面對疫情的發(fā)生，人們的認知技術水平限制了他們對于疫情嚴重性的認識，這進一步增強了疫情對社會的破壞性。另外，除了給人民群眾生命財產帶來的巨大損失外，公共危機給人帶來的精神上的傷害也值得社會關注。其三，危機的高度反復和不確定性使得人們無法對危機事態(tài)發(fā)展作出及時準確的判斷，即使找到了暫時的應對方法，也很難避免危機的再次發(fā)生。

（三）公共危機的政治性越來越突出

對公共危機的處理是檢驗一個國家政府管理能力最有力的依據(jù)，是政府應急處置能力強弱的最直接表現(xiàn)。面對公共危機時，政府處理得好，那么對政府形象和公信力的提升就將有所助益；反之，如果處理不好，則會導致政府失去人民群眾的信任，進一步加劇公共危機對社會的破壞，造成政府信任危機。隨著全球化的不斷發(fā)展，國與國在社會經濟、公共環(huán)境等方面的聯(lián)系不斷加深，以及公共危機的發(fā)生更為多元化、復雜化，使得公共危機超越一國范疇，成為世界性危機的傾向越來越明顯。新冠肺炎疫情的全球大流行表明，面對公共危機時，沒有任何一個國家可以置身事外。面對疫情時的表現(xiàn)也成為衡量各國政府危機應對能力的標尺；反映在外交上，各國由于疫情處置能力不同而導致的差別，以及基于意識形態(tài)需要而表現(xiàn)出的外交論戰(zhàn)也成為關系國家影響力和話語權的砝碼，進一步凸顯了全球公共危機給國際關系帶來的沖擊和影響。

二、新冠肺炎疫情中我國公共危機管理的進步

（一）政府公共危機處置速度顯著提高

政府對公共危機的反應和處置速度于減小危機產生的危害有至關重要的作用。在疫情暴發(fā)后第一時間，我國即開展了醫(yī)療應急救援工作，全國各地共同支援武漢和湖北其他地區(qū)，政府協(xié)同與地方協(xié)同效率突出，同時還積極與國際衛(wèi)生組織開展合作。在治療指導上，我國第一時間派出中央指導組指導武漢疫情，充分發(fā)揮專家作用，并以極快的速度完成了火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院的修建，積極主動的應對政策和嚴格的防控措施大大提高了疫情防控的效率?？傊?，我國對疫情處理采取的措施是迅速的、果斷的、有效率的，常態(tài)化疫情防控體系機制的不斷完善和健全也在總體上使人民正常的生產生活得到了有效保障。

（二）積極發(fā)揮科學技術和大數(shù)據(jù)的作用

在此次疫情的處置上，大數(shù)據(jù)分析和人工智能技術的應用為分析和判斷疫情發(fā)展態(tài)勢、追蹤排查人員流動軌跡提供了極大便利。在進入疫情常態(tài)化防控階段后，這種效率和作用也體現(xiàn)得更為明顯。通過快速鎖定傳染源，切斷傳播途徑，為各地及時準確地采取隔離防控措施提供了幫助，大大提高了疫情防控的效率和水平。在未來，科學技術的應用將為政府處置重大公共危機事件提供強有力的支撐和保障，將極大地改變傳統(tǒng)的危機處置模式。

（三）應急處置管理更為科學規(guī)范

從這次疫情處置來看，中央充分認識到了科學的公共危機管理理念的重要性。在疫情的處置上，充分體現(xiàn)了科學的原則，在處置疫情中重視專家的直接參與，專家組的科學指導與應急處置隊伍的協(xié)同，對迅速遏制疫情蔓延勢頭，穩(wěn)定疫情形勢起到了重要作用。在管理措施上，采取分步推進的管理方法，由疫情的防控向疫情防控和復工復產相結合轉變，利用大數(shù)據(jù)職能工具，將疫情發(fā)生地域風險劃分為高中低三檔，并隨疫情的監(jiān)控不斷進行動態(tài)實時調整，避免了“一刀切”的極端方式，通過科學的處置管理手段，使得疫情常態(tài)化防控和恢復社會秩序、復工復產、恢復正常社會生活得以同時進行，確保了人民生活和經濟得到恢復和保障。

（四）社會監(jiān)督和信息公開效率明顯提高

新冠肺炎疫情期間，社會監(jiān)督更為完善和及時，較早建立了從中央到地方的疫情防控日報制度，通過建立有效的網上監(jiān)督舉報平臺，傳統(tǒng)媒體和新媒體的互補結合以及對網絡輿論和熱點問題的及時回應，使疫情帶來的信息不對稱得到最大限度的平衡，人民群眾關心的熱點問題都能得到及時的回應和解決，有效避免了輿論的發(fā)酵和升級。

三、新冠肺炎疫情暴露出的公共危機管理問題

（一）公共危機的預警意識不足

公共危機的爆發(fā)是突然的，時間短，傳播速度快，在一定范圍和時間內極易失控。以新冠肺炎疫情所代表的公共衛(wèi)生安全事件為例，公共衛(wèi)生安全事件有較大概率造成范圍失控，不論是SARS還是新冠肺炎，個別地方都存在僥幸心理，沒有及時采取有效的應對措施，相關部門對早期的報告和預警重視不夠，對疫情的危險程度沒有充分的認識，導致錯失遏制疫情蔓延的最佳時機。

（二）應急管理體制仍然存在漏洞

要建立健全應急管理體制機制，在制度層面最大限度地預防和減輕危機帶來的危害是治本之策，然而此次疫情卻暴露出了部分地方應急管理體制上存在的漏洞。危機發(fā)生時，一些地方并沒有充分認識到危機發(fā)生所帶來的潛在威脅，使得防疫錯失最佳時機，這顯示出部分地方政府在重大疫情管理體制方面存在問題，無法平衡局部與全局的利益沖突[1]。

（三）資源應急調配體系和監(jiān)管機制不健全

醫(yī)療保障體系的欠缺是這次疫情暴露出的最大問題，疫情暴發(fā)突然、擴散蔓延較快、治療技術空白、危害程度嚴重，導致原有國家資源配置出現(xiàn)局部性、暫時性、結構性失衡，這一失衡狀態(tài)進一步蔓延為地區(qū)結構、產業(yè)結構、市場結構、企業(yè)結構在資源配置上的失衡。具體表現(xiàn)為，醫(yī)療資源包括醫(yī)療物資、醫(yī)療服務人才、醫(yī)療服務技術、城市交通服務、信息資源共享等嚴重不足，表明在傳染病防控上仍然存在系統(tǒng)性的漏洞，資源的應急調配體系沒有建立起來。在疫情物資的調配上，出現(xiàn)地方資源調配被攔截、被挪用，抗疫物資難以與疫區(qū)對接，甚至出現(xiàn)了抗疫物資通過非法渠道進入未接收病患的醫(yī)療機構甚至商家的現(xiàn)象。物資調配領域，一些機構存在官僚主義問題，基層社會聯(lián)動機制表現(xiàn)出形式主義，臨陣乏力，暴露出監(jiān)管缺失、監(jiān)督和管理機制不健全的漏洞。

（四）信息管理和輿論監(jiān)管有待加強

信息披露的及時性和有效性是危機管理中的重要環(huán)節(jié)，處理得好就可以避免社會恐慌，最大限度地緩解網絡謠言帶來的社會輿情不穩(wěn)定問題。盡管新冠肺炎疫情期間的信息披露相比SARS而言有了長足的進步，但在信息的管理上還是存在相當多的問題。首先是信息披露仍然不夠及時，在疫情暴發(fā)之初，衛(wèi)生部門沒有引起足夠的重視，地方政府麻痹大意，導致很多謠言和小道消息傳播，公眾對疫情信息的需求無法得到及時的滿足，影響了初期抗疫的輿情效果。其次是信息的全面性不足。當下自媒體信息發(fā)展迅猛，微信短視頻中的信息對民眾的影響更為直接，且自媒體和主流媒體之間的信息標準不同，主流媒體發(fā)布的很多信息與民眾的需求不符，使得民眾對主流媒體信息的真實性存疑，對自媒體信息表現(xiàn)出更強的以來性，這給謠言的散布與傳播提供了機會。最后是信息的權威性沒有得到保障。信息的可信度得不到有效保障，信息不對稱不平衡，直接影響了民眾對地方政府的信任程度，這不可避免地對政府的公信力產生了影響。

四、新形勢下突發(fā)性公共危機的應對措施

（一）完善危機預警和應急管理體系

公共危機的發(fā)生是不可能避免的，因此，從體制機制上構建完善的危機應急管理體系和制度才是預防和解決潛在危機的治本之策。從危機的發(fā)生預警到危機發(fā)生時和發(fā)生后的處置，從危機信息的收集分析和處理到化被動為主動的危機處理，都要以加強對危機的預防預警為前提，以建立應急垂直管理機制為重點，以強化危機處理能力和建設處置危機的權威機構和管理體制為核心，建立一整套完善的體制機制。以往的處置通常是在危機發(fā)生后才成立政府部門主導的臨時性指揮機構，在危機來臨之時，臨時成立的機構不僅需要時間進行整合，而且危機發(fā)生的突然性會導致其很難做到及時快速的處理，并且一旦危機解除，臨時機構也會自行解散，很難形成體系化的運作模式，在下一次危機到來時需要再次組織，這極大地提高了危機處置的成本[2]。因此，建立一整套從中央到地方垂直管理的公共危機管控體制機制十分重要。

（二）健全法律監(jiān)督和監(jiān)管機制

從整體上看，雖然我國已經制定和頒布了一些應對危機的法律法規(guī)，但政府的危機管理權仍然缺少明確的憲法授權，這就要求必須加快對危機管理的立法，對危機狀態(tài)下的政府管理權責、危機狀態(tài)的確認宣布和各種組織及公眾的法律責任作出明確規(guī)定，制定出應對突發(fā)公共危機的一系列配套法律法規(guī)，完善公共危機管理法律法規(guī)體系，覆蓋立法盲區(qū)，形成一整套科學合理、操作性強的公共危機管理法律體系，使公共危機管理有法可依[3]。還要加強監(jiān)管力度，通過明確政府行使行政緊急措施的范圍和邊界、程序、條件等促使政府依法行政。

（三）實現(xiàn)政府與社會的良性互動

社會力量的參與對于解決公共危機有至關重要的作用，因此政府必須拓寬社會參與途徑，形成全民動員、集體參與、共同應對的局面，發(fā)揮非政府組織的作用，彌補政府專業(yè)性不足的缺陷。要充分發(fā)揮社區(qū)組織和民間救援隊伍的作用，強化民間救援隊伍的建設，在社區(qū)層面組織人民群眾開展應急訓練，進一步提升居民的應急能力，使他們在遇到災害時能夠迅速進行自我救援，從而最大限度地減少危機帶來的危害。政府還要做到信息的及時準確發(fā)布以及對信息的監(jiān)管，暢通信息傳遞的渠道，這既能提高政府的公信力和透明度，又能避免謠言的出現(xiàn)，可以大大降低管控危機的成本，提升危機管控的效率。

（四）完善資源調配機制和物資儲備體系

建立完善的配套資源調配機制可以最大限度地滿足危機處置的需要，提升危機處置的效率。在危機發(fā)生時，要從制度層面保障危機處置的一系列物質需求，為危機處置提供強有力的人員、物質和制度支撐。要協(xié)同相關部門，健全統(tǒng)一的應急物資保障體系，遵循集中管理、統(tǒng)一調撥、平時服務、災時應急、采儲結合、節(jié)約高效的原則，形成一整套圍繞危機處置的，集物資儲備、危機預防、人員保障于一體的戰(zhàn)略物資保障網絡[4]，從而為危機處置提供足夠強大的物質保障，進一步提高政府危機處置的效率和能力。

五、結語

2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情展現(xiàn)了新形勢下公共危機的新特點，也暴露了公共危機管理體系不健全、信息管理不完善、地方政府危機管理意識不強等問題。公共危機具有很強的社會危害性，必須加以重視。針對目前公共危機管理存在的問題，必須采取有效措施，從體制機制上創(chuàng)新公共危機管理對策，在管理體系機制上完善公共危機管理預警和應急機制，強化危機風險評估，建立公共危機資源應急調配體系。在社會層面，要加強信息的傳遞，發(fā)揮社會組織的作用，加強媒體監(jiān)督，充分動員社會力量加入公共危機管理。公共危機即是挑戰(zhàn)，也是機遇，要不斷強化公共危機管理的能力，加快改革步伐，進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻：

[1] 孫海榮.重大疫情事件中政府危機管理能力研究：以SARS肺炎疫情和新冠（COVID-19）肺炎疫情對比分析[J].遼寧大學學報（哲學社會科學版），2020，48（04）：17-28.

[2] 李維安，陳春花，張新民，等.面對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理機制建設與危機管理：“應對新冠肺炎疫情”專家筆談[J].經濟管理，2020，42（03）：5+8-20.

[3] 吳春華，溫志強.公共危機管理與政府職能完善[J].河南社會科學，2005（03）：6-8+60.

[4] 徐澤春.政府公共危機管理能力提升[J].人民論壇，2016（05）：82-84.

作者簡介：牛司原（1995—），男，河北唐山人，碩士在讀，研究方向：當代中國政府與政治。