營商環(huán)境法治化視角下環(huán)境行政執(zhí)法的現(xiàn)狀與對策

摘要：環(huán)境行政執(zhí)法的現(xiàn)狀存在明嚴(yán)實(shí)松、政企關(guān)系緊張的問題，其主要原因在于監(jiān)管任務(wù)繁重，自由裁量難以把握，環(huán)保督察高壓以及中小企業(yè)自身抗風(fēng)險能力較弱。因此，要解決環(huán)境行政執(zhí)法目前存在的問題，對策是：執(zhí)法頻次：放管服改革下的智慧執(zhí)法;自由裁量：在依法行政的前提下寬嚴(yán)相濟(jì);監(jiān)督問責(zé)：完善責(zé)任追究機(jī)制;市場主體：提高法律意識。

關(guān)鍵詞：營商環(huán)境;法治化;環(huán)境行政執(zhí)法

中圖分類號：D922.1;D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-6916（2021）04-0102-03

世界銀行發(fā)布的《2020年營商環(huán)境報告》顯示，中國的全球營商便利度與西班牙并列全球第30位，在實(shí)施監(jiān)管改革后，中國成為全球優(yōu)化營商環(huán)境提升幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體之一。

營商環(huán)境指企業(yè)等市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動中各種影響條件和因素，主要包括市場準(zhǔn)入、勞動力雇傭、生產(chǎn)要素保障、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、融資、稅收、合同履行以及糾紛解決機(jī)制等，貫穿市場主體在市場經(jīng)濟(jì)活動的整個過程。營商環(huán)境優(yōu)劣決定了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。營商環(huán)境法治化是優(yōu)化營商環(huán)境的一大原則，完善法治保障是營造良好營商環(huán)境、激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)活力的關(guān)鍵。

2019年，國務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，該條例主要在市場主體保護(hù)、政府服務(wù)、監(jiān)管執(zhí)法和法治保障等方面作出規(guī)定。近年來，國務(wù)院各部門綜合考慮行業(yè)發(fā)展需要，相繼出臺落實(shí)優(yōu)化營商環(huán)境政策的部門規(guī)章;地方各級政府也根據(jù)職權(quán)相應(yīng)頒布了相關(guān)條例和有關(guān)辦法，共同形成了當(dāng)前立體化的營商環(huán)境法治建設(shè)格局。

營商環(huán)境法治化從制度層面，對政府積極履行管理和服務(wù)職能、嚴(yán)格依法進(jìn)行行政執(zhí)法提出了要求，而“史上最嚴(yán)環(huán)保法”下的環(huán)境行政執(zhí)法問題，一直是政府管理和法治建設(shè)的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，因此有必要以持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、建立和諧的政商關(guān)系、完善法治建設(shè)為目的，分析環(huán)境行政執(zhí)法存在的問題和成因，并提出對策。

一、環(huán)境行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

（一）行政執(zhí)法名嚴(yán)實(shí)松

《環(huán)境保護(hù)法》自出臺之初便確立了污染者負(fù)擔(dān)原則，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的“外部性理論”，將污染者的外部成本內(nèi)部化，同時設(shè)置多種法律責(zé)任，試圖提高企業(yè)違法行為的成本，但與企業(yè)獲得的利益相比仍顯得微不足道，從而導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境違法行為依舊泛濫。為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的新道路，摒棄對自然資源掠奪式的開發(fā)，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》新增按日連續(xù)處罰、限制生產(chǎn)、責(zé)令停業(yè)以及行政拘留等行政執(zhí)法措施，起到了震懾生產(chǎn)經(jīng)營者的作用，預(yù)防環(huán)境污染行為的發(fā)生。

然而，在實(shí)際的環(huán)境行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法主體對裁量條件和幅度有較大的選擇空間。一線調(diào)查人員具有信息優(yōu)勢，可以有選擇地決定調(diào)查取證的內(nèi)容，難免存在折扣執(zhí)法的情況。更有甚者，個別執(zhí)法人員將法律法規(guī)作為牟利工具，對當(dāng)事人進(jìn)行選擇性適用，或者區(qū)別對待不同當(dāng)事人。這種不作為、亂作為現(xiàn)象目前在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的西部地區(qū)依然存在，省級生態(tài)環(huán)境部門對一些高耗能、高污染小作坊式企業(yè)未進(jìn)行嚴(yán)格管制，加上地方政府基于人情利益等因素考量對其視若無睹，擾亂了正規(guī)生產(chǎn)企業(yè)的正常經(jīng)營，使得該行業(yè)處于集中度比較低的無序競爭狀態(tài)。如此復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境不僅不利于打造良好的營商環(huán)境，也不利于環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的有效落實(shí)，更無法發(fā)揮行政法本身的“控權(quán)”功能。

（二）政企關(guān)系日趨緊張

環(huán)境監(jiān)管過程中，環(huán)境執(zhí)法主體與經(jīng)營者之間的關(guān)系日趨緊張。企業(yè)守法需要投入成本，違法要接受行政處罰。一方面，生態(tài)環(huán)境部門面對嚴(yán)格的法律規(guī)定以及行政監(jiān)察，需要依職責(zé)對企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)督管理，并對違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的經(jīng)營者嚴(yán)格執(zhí)法。另一方面，對于經(jīng)營者來說，在經(jīng)營前，環(huán)保設(shè)施若建設(shè)不到位，則很難通過生態(tài)環(huán)境部門驗(yàn)收繼而無法投入生產(chǎn);在生產(chǎn)過程中，污染物的環(huán)保處理和環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)無疑是一筆長期的生產(chǎn)成本，自身產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、嚴(yán)重依賴自然資源且污染高、附加值低、生存周期短的中小企業(yè)自然無法負(fù)擔(dān)。

顯然，如何在法治框架下協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)之間的關(guān)系成為關(guān)鍵問題。地方政府缺乏對當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境深刻認(rèn)識，在制定政策和法律法規(guī)時，無法滿足市場主體的需求。加之政府政策宣傳、法治宣傳力度不夠，經(jīng)營者對營商環(huán)境政策的解讀存在困難，造成了政企信息不對稱。與將法律當(dāng)作牟利工具選擇性執(zhí)法相反，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員對企業(yè)一刀切式執(zhí)法，不尊重市場主體對執(zhí)法行為提出異議的權(quán)利等現(xiàn)象時有出現(xiàn)。法治化營商環(huán)境的建設(shè)，不止是政府部門的責(zé)任，也需要政府部門和市場主體之間形成良好的互動機(jī)制，在合法合規(guī)的前提下，激發(fā)市場經(jīng)濟(jì)活力。

二、環(huán)境行政執(zhí)法的問題

（一）事中事后監(jiān)管檢查繁重

隨著放管服①改革向縱深推進(jìn)，為優(yōu)化營商環(huán)境，提高行政服務(wù)效率，對于納入管理名錄的生態(tài)環(huán)境影響小、風(fēng)險可控的行業(yè)及建設(shè)項目，施行環(huán)評豁免和告知承諾制的行政審批方式。告知承諾制是指，在申請環(huán)境影響評價文件審批時，行政機(jī)關(guān)告知申請的依據(jù)、條件和程序，環(huán)評編制單位和建設(shè)單位書面承諾已符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，并愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任，環(huán)評審批機(jī)關(guān)可不經(jīng)評估直接作出審批決定。上海、廣東、安徽、淄博、昆明等省市的生態(tài)環(huán)境部門已率先出臺了建設(shè)項目環(huán)評告知承諾制審批改革試點(diǎn)實(shí)施方案。事前審批的簡化勢必需要強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。如此一來，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門需要根據(jù)環(huán)評審批機(jī)關(guān)移交的報批材料，檢查建設(shè)單位承諾內(nèi)容的落實(shí)情況，加大了地方環(huán)境執(zhí)法部門的工作量。

此外，地方環(huán)境執(zhí)法部門要進(jìn)行日常檢查、污染源在線監(jiān)控，也要參與“雙隨機(jī)、一公開”抽查，接受中央及上級生態(tài)環(huán)境部門環(huán)保督察，調(diào)查群眾舉報和反映的線索。多項執(zhí)法內(nèi)容、多種執(zhí)法形式和多級執(zhí)法，對于本身人手不足的基層來說，任務(wù)較為繁重，也給企業(yè)的日常生產(chǎn)活動帶來了不便和困擾。

（二）環(huán)境處罰的自由裁量困境

為解決環(huán)境行政執(zhí)法上一直存在的自由裁量問題，生態(tài)環(huán)境部最新出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法〔2019〕42號）。該意見要求各地區(qū)健全貫穿生態(tài)環(huán)境執(zhí)法全程的相關(guān)配套制度，以科學(xué)合理、公正公開的分工與監(jiān)督來保障自由裁量權(quán)的合理規(guī)范適用，綜合考慮多種因素，結(jié)合地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，細(xì)化、量化裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，并通過函數(shù)運(yùn)算得出處罰額度。

盡管如此，行政處罰的自由裁量仍有不足。首先，與法規(guī)、規(guī)章等相比，效力位階較高的環(huán)境保護(hù)法律，如《水污染防治法》等，本身規(guī)定的處罰幅度較大，任何細(xì)化都屬于法定范圍內(nèi)，自由裁量始終留有一定適用幅度。其次，基層執(zhí)法人員學(xué)習(xí)和應(yīng)用法律法規(guī)的能力參差不齊，在細(xì)化后的范圍內(nèi)作出處罰，也無法避免適用裁量細(xì)則時產(chǎn)生偏差，出現(xiàn)同一地區(qū)同一問題不同處罰的情況，影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)經(jīng)營。其次，不同地區(qū)的執(zhí)法水平、信息化水平有所差異。往往經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、生態(tài)環(huán)境脆弱的西部地區(qū)，需要制定細(xì)致、嚴(yán)格的規(guī)則，更加考驗(yàn)執(zhí)法人員水平，而西部地區(qū)信息化水平也較為落后，不便于當(dāng)?shù)氐慕y(tǒng)一適用。

（三）環(huán)保督察制度下的整改壓力

中央環(huán)保督察制度自2016年建立以來，兩年內(nèi)完成了全國第一輪省級覆蓋式督察，彰顯中央對環(huán)境治理的決心。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》，為環(huán)保督察的持續(xù)穩(wěn)定開展提供制度基礎(chǔ)。中央辦公廳、中央組織部、司法部、生態(tài)環(huán)境部和最高人民檢察院等多個部門，組成專門中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組負(fù)責(zé)具體任務(wù)，對省市黨政及有關(guān)部門、國務(wù)院生態(tài)環(huán)境相關(guān)部門以及對生態(tài)環(huán)境影響較大的央企等進(jìn)行例行督察、專項督查，防止地方違背上位法立法、軟性執(zhí)法、縱容違法，并通過“回頭看”驗(yàn)收整改情況。

“以‘督政’促進(jìn)地方環(huán)境執(zhí)法，是實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格環(huán)境保護(hù)制度的重要體現(xiàn)”[1]。誠然，面對中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的壓力，地方各級為快速整改到位，采用“一刀切”式環(huán)境執(zhí)法，對一些行業(yè)或區(qū)域內(nèi)的企業(yè)整體關(guān)停，不利于對市場主體的保護(hù)，與營商環(huán)境法治化理念相悖。

（四）中小企業(yè)自身基礎(chǔ)實(shí)力羸弱

中小企業(yè)自身抗風(fēng)險能力弱。高污染行業(yè)的中小企業(yè)，往往產(chǎn)品附加值較低，同質(zhì)化嚴(yán)重，發(fā)展受限，從而導(dǎo)致行業(yè)陷入價格競爭，生存空間進(jìn)一步受到擠壓?！熬铜h(huán)境行為而言，理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)認(rèn)為，如果違法收益大于守法收益，那么以經(jīng)濟(jì)利益最大化為導(dǎo)向的企業(yè)必然會選擇違法，并采取各種手段隱藏違法行為、躲避違法檢查和處罰?！盵2]

環(huán)保設(shè)施建設(shè)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)合法經(jīng)營的前提，而高耗能高污染行業(yè)的中小企業(yè)，重利益而輕環(huán)保，守法意識和社會責(zé)任淡薄，違法才有利可圖，購置環(huán)保設(shè)備，則增加企業(yè)運(yùn)營成本，入不敷出。這類市場主體往往在存亡間搖擺存活，若經(jīng)過合理整改，企業(yè)可能會進(jìn)入良性發(fā)展，若獲處罰，動輒數(shù)十萬，企業(yè)一擊致命。環(huán)境執(zhí)法倒逼營商環(huán)境優(yōu)化，考驗(yàn)著基層行政執(zhí)法能力和水平。

三、環(huán)境行政執(zhí)法的出路

（一）執(zhí)法頻次：放管服改革下的智慧執(zhí)法

在新時代的營商環(huán)境下，市場對資源配置起決定性作用，政府應(yīng)盡量減少對市場活動的干擾，加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管，提供公共服務(wù)，激發(fā)市場活力。

放管服改革要求“寬準(zhǔn)入嚴(yán)監(jiān)管”，監(jiān)管也是政府政務(wù)水平的重要體現(xiàn)。環(huán)境執(zhí)法部門要履行監(jiān)管職責(zé)，驗(yàn)收新建企業(yè)環(huán)保措施建設(shè)、污染防治和承諾事項落實(shí)情況，合格后可推遲或暫緩對新建企業(yè)的檢查。另外，合理安排日常檢查和“雙隨機(jī)、一公開”抽查等執(zhí)法頻次，避免重復(fù)檢查和多頭執(zhí)法。根據(jù)企業(yè)環(huán)境影響情況設(shè)定執(zhí)法周期，以免增加市場主體負(fù)擔(dān)。強(qiáng)化污染源在線監(jiān)控，緩解倒金字塔形的基層執(zhí)法人員人手不足的情況。建立統(tǒng)一的信用監(jiān)管平臺，將企業(yè)嚴(yán)重污染環(huán)境的違法失信行為在平臺上公示。

（二）自由裁量：在依法行政的前提下寬嚴(yán)相濟(jì)

面對靈活的行政權(quán)時，行政相對人容易受到侵犯，因此需要法律對政府行政行為進(jìn)行約束和限制，這也是營商環(huán)境法治化的要求。自由裁量幅度較大的法律，應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化，“通過法律來控制行政自由裁量權(quán)的行使并把它控制在必要的范圍之內(nèi)”[3]。與此同時，各級生態(tài)環(huán)境部門要依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和環(huán)保需要，合理制定自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，為地區(qū)內(nèi)執(zhí)法統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員要提升執(zhí)法能力，以保市場主體為主要目的，在環(huán)境行政執(zhí)法中，根據(jù)違法事實(shí)、過錯程度、社會危害性以及整改情況等，認(rèn)真聽取市場主體的陳述申辯，依法公正地給予相應(yīng)的處罰。

（三）監(jiān)督問責(zé)：完善責(zé)任追究機(jī)制

在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組的巡視下，地方在對提出的問題進(jìn)行積極整改時，既要避免一刀切式執(zhí)法影響合法經(jīng)營的市場主體，也要避免執(zhí)法不到位，被督察組問責(zé)。環(huán)保督察作為生態(tài)環(huán)境問責(zé)制度的主要方面，通過“黨政同責(zé)”的問責(zé)方式，督促地方黨政領(lǐng)導(dǎo)履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，兼具基層性、廣泛性和嚴(yán)厲性[4]。

除了環(huán)保督察，其他的監(jiān)督機(jī)制也應(yīng)協(xié)同發(fā)揮作用。首先，環(huán)境執(zhí)法全過程都要接受社會監(jiān)督，事前公開法律法規(guī)，事中表明執(zhí)法身份，事后公開處罰決定，公開透明執(zhí)法，使權(quán)力在陽光下運(yùn)行。同時，根據(jù)環(huán)保垂改制度的要求，地市級生態(tài)環(huán)境部門實(shí)行以省級部門為主的雙重管理體制，依然是本級政府的組成部門，縣級生態(tài)環(huán)境部門則作為地市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機(jī)構(gòu)，這一改革既使省級生態(tài)環(huán)境部門對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)問題可以一管到底，也讓生態(tài)環(huán)境部門對基層政府的監(jiān)督具有了現(xiàn)實(shí)可操作性[5]。此外，監(jiān)察委員會作為公職人員的監(jiān)察機(jī)關(guān)，也有權(quán)對生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。行政權(quán)的合理行使有利于和諧政商關(guān)系，合理行使權(quán)力有賴于監(jiān)督環(huán)節(jié)，是營商環(huán)境法治保障的重要內(nèi)容之一。

（四）市場主體：提高法律意識

市場主體作為營商環(huán)境的重要參與者以及行政相對人，其先進(jìn)的法治觀念，是形成持續(xù)推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境的合力的重要前提。“具有環(huán)境意識和環(huán)境法治觀念，會計算環(huán)境利益，尋求經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益最佳化、最大化”[6]的“理性生態(tài)人”才是符合環(huán)境保護(hù)基本要求的市場主體。營商環(huán)境法治化建設(shè)，不僅需要政府制定合理的法律法規(guī)，提升環(huán)境執(zhí)法能力，更需要市場主體自覺守法，保護(hù)環(huán)境、敬畏自然。

一方面，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)積極開展法治宣傳，營造公平競爭的市場環(huán)境，傳播人與自然和諧發(fā)展的理念，提升市場主體法律意識，為優(yōu)化法治化營商環(huán)境提供基礎(chǔ)。對違法行政相對人嚴(yán)格依法執(zhí)法的同時，也要對環(huán)保處理做得好的企業(yè)進(jìn)行宣傳和表彰。另一方面，企業(yè)自身要提高法律意識，將守法納入經(jīng)營理念，自項目建設(shè)到投產(chǎn)運(yùn)營全程，建好環(huán)保設(shè)備，配合環(huán)保檢查，做好環(huán)保處理，積極主動學(xué)習(xí)環(huán)保法律法規(guī)，依法依規(guī)經(jīng)營。

注 釋：

①放管服：就是減政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱。

參考文獻(xiàn)：

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[4]張梓太，程飛鴻.我們需要什么樣的生態(tài)環(huán)境問責(zé)制度？——兼議生態(tài)環(huán)境損害賠償中地方政府的兩難困境[J].河北法學(xué)，2020（4）.

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作者簡介：孫寒璞（1997—），女，漢族，河南登封人，單位為蘭州大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)樯鐣Ｕ戏ā?/p>

（責(zé)任編輯：董惠安）