?論公共圖書館服務(wù)的軟法治理

張健 丁仙軍

摘 要 在治理現(xiàn)代化加速轉(zhuǎn)型的背景下，軟法已成為公共圖書館服務(wù)治理的重要途徑。我國公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域存在著“軟硬兼施”的混合法結(jié)構(gòu)。相對于“硬法”“軟法”以其自身有別于“硬法”之特點(diǎn)在公共圖書館服務(wù)治理方面發(fā)揮著重要作用。針對當(dāng)前軟法治理中民主參與不足、責(zé)任缺失、效力疲軟等方面的困境，未來應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)公共圖書館服務(wù)軟硬法關(guān)系，優(yōu)化公共圖書館服務(wù)軟法創(chuàng)制與實(shí)施機(jī)制，合理配置軟法實(shí)施的引導(dǎo)性資源，切實(shí)提高公共圖書館服務(wù)治理的軟法實(shí)效。

關(guān)鍵詞 公共圖書館服務(wù) 軟法 善治

Abstract Under the background of accelerating the transformation of governance modernization， soft law has become an important way of public library service governance. There is a mixed law structure of “both hard and soft” in the field of public library service in China. Compared with “hard law”， “soft law” plays an important role in public library service governance because of its own characteristics different from “hard law”. In the face of the difficulties of insufficient democratic participation， lack of responsibility and weak effectiveness in the soft law governance， we should coordinate the relationship between the soft law and the hard law in the public library service， optimize the creation and implementation mechanism of the soft law in the public library service， reasonably allocate the guiding resources for the implementation of the soft law， and effectively improve the effectiveness of the soft law in the public library service governance.

Keywords Public library service. Soft law. Good governance.

在中國特色社會主義文化建設(shè)和國家治理現(xiàn)代化的雙重背景下，公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的治理愈加呈現(xiàn)為“軟硬兼?zhèn)洹钡姆山Y(jié)構(gòu)。借助軟法的理論工具，有助于我們分析當(dāng)下公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域制度運(yùn)行中的一些規(guī)律性事實(shí)。從治理的立場來看，作為調(diào)整公共圖書館服務(wù)的軟法規(guī)范，它們既存在于正式制度與規(guī)則里面，又存在于非正式的制度安排之中。文章從各圖書館網(wǎng)站、協(xié)會網(wǎng)站、北大法寶與北大法意數(shù)據(jù)庫中隨機(jī)篩選了100份規(guī)范性文件作為樣本進(jìn)行討論，這100份文件中既有中央層面的規(guī)范性文件，也有地方層面的規(guī)范性文件，分別占比為27%與73%。文章以開放的法律規(guī)范角度就公共圖書館服務(wù)軟法治理展開分析，探討公共圖書館服務(wù)軟法的類型功能和治理模式等問題，以期實(shí)現(xiàn)公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的善治愿景。

1 公共圖書館領(lǐng)域軟法治理的緣由和效力

1.1 公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域軟法治理的緣由

文化權(quán)利的性質(zhì)決定了公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的大多數(shù)規(guī)范文件表現(xiàn)為軟法形式。從性質(zhì)上講，文化權(quán)利是消極人權(quán)，公民文化權(quán)利的最終實(shí)現(xiàn)主要依靠政府提供基本文化服務(wù)。同時，公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還依賴于權(quán)利主體的主觀意志，現(xiàn)有法律沒有也不可能對自然人的主觀意志進(jìn)行直接干預(yù)，國家也不可能強(qiáng)制公民參與公共文化服務(wù)建設(shè)。公民作為權(quán)利主體，在行使文化權(quán)利時，有不被干擾或控制的權(quán)利，可以獨(dú)立做出是否承受公共圖書館服務(wù)的決定。國家難以通過“命令——服從”的方式推進(jìn)公共圖書館服務(wù)[1]。這決定了在公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域，法律規(guī)范更多是以軟法的形式出現(xiàn)。

而對于公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的軟法大多采取宣傳、鼓勵等方式引導(dǎo)公民實(shí)現(xiàn)文化權(quán)利，從這一層意義上講，雖然《公共圖書館法》制定程序與傳統(tǒng)“硬法”并無差異，但從具體規(guī)范的表述上，《公共圖書館法》全文的55條條款中，“鼓勵”“支持”等詞語出現(xiàn)多達(dá)26次，涉及17條法條[2]。換言之，該法中大部分條款仍屬于軟法規(guī)范，具有明顯的軟法屬性。同樣的，以地方立法為例，《廣州市公共圖書館條例》也包含大量“支持”“鼓勵”等詞語。這些具有軟法性質(zhì)的規(guī)范性文件的主旨在于引導(dǎo)社會力量參與到公共圖書館服務(wù)建設(shè)中，以實(shí)現(xiàn)公民的文化權(quán)利。

1.2 公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域軟法的效力

其一，推動公共圖書館服務(wù)治理現(xiàn)代化，促進(jìn)多元化治理發(fā)展。伴隨著改革的深入，國家與社會一體化的格局已經(jīng)被打破，國家與社會多元化格局正在形成。在治理轉(zhuǎn)型過程中，由社會公權(quán)力組織人們基于自愿制定而無需國家強(qiáng)制力保障的軟法律開始出現(xiàn)。在公共圖書館服務(wù)的實(shí)踐中，我國正在形成“政府主導(dǎo)、社會參與、政府與社會相結(jié)合”的供給模式，這反映出政府從管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)了公共圖書館服務(wù)治理模式的創(chuàng)新。例如，法律定義的公共圖書館概念由原來各地方的《圖書館管理?xiàng)l例（辦法）》中“各級人民政府投資興辦向社會公眾開放的圖書館”轉(zhuǎn)變?yōu)樾隆豆矆D書館法》中“各級人民政府或者公民、法人和其他組織自籌資金設(shè)立的圖書館”。

其二，打造共建共治共享的治理格局。相比于硬法，軟法立法主體更為多元化。在軟法治理下，其創(chuàng)制主體不僅包括國家機(jī)關(guān)，同時還有圖書館行業(yè)協(xié)會及相關(guān)社會組織等。其中，行業(yè)協(xié)會包括圖書館聯(lián)盟、圖書館學(xué)會，以及相關(guān)組織（包括村民委員會等基層群眾自治組織）。這打破了公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域國家單一立法的局面，豐富了公共圖書館領(lǐng)域的立法主體理論，實(shí)現(xiàn)了多元主體下的共同治理，這使得公共圖書館服務(wù)的立法內(nèi)容不僅符合形式主義的要求，而且包含實(shí)質(zhì)合法的內(nèi)容，使公共圖書館服務(wù)更能反映出民眾意志，體現(xiàn)參與主體意志的廣泛性與代表性。

其三，軟法治理有利于公眾廣泛參與，增強(qiáng)民眾認(rèn)同感。軟法的創(chuàng)制過程大多是協(xié)商討論，能夠較為廣泛地反映公眾的利益訴求。例如，《公共圖書館法》要求政府文化管理部門在對公共圖書館考核時要聽取公眾意見?！赌暇﹫D書館文化志愿者服務(wù)章程》中鼓勵符合相關(guān)要求的社會成員參與南京圖書館文化志愿者服務(wù)。在協(xié)商和民主基礎(chǔ)上形成的軟法也必定更加的理性和科學(xué)。這有利于引導(dǎo)公眾依法有序參與公共圖書館事務(wù)，提高公眾參與治理的主體意識、自主意識及責(zé)任意識。

其四，促進(jìn)公共圖書館服務(wù)資源的合理配置，充分保障公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。公共圖書館領(lǐng)域的軟法在具體實(shí)踐中會影響政府及其他主體分配、利用公共圖書館服務(wù)資源的行為。通過軟法之治，能夠有效促進(jìn)公共圖書館資源的合理分配，保障公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。比如在《江蘇省公共圖書館管理辦法》中除了規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展等情況設(shè)立公共圖書館，同時還強(qiáng)調(diào)了省人民政府對老區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共圖書館事業(yè)予以扶持，就體現(xiàn)了對文化資源合理分配的保障作用。

2 公共圖書館服務(wù)軟法的治理模式

眾所周知，對于傳統(tǒng)的硬法而言，奧斯丁認(rèn)為法律是主權(quán)者的命令，哈特則認(rèn)為法律是自洽的規(guī)則體系。而軟法治理呈現(xiàn)出截然不同的面相，公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域軟法的治理模式分為軟法的規(guī)范結(jié)構(gòu)、分類和治理方式三部分。

2.1 公共圖書館服務(wù)軟法的規(guī)范結(jié)構(gòu)

軟法的一個本原性問題是其規(guī)范結(jié)構(gòu)的問題。為了解公共圖書館領(lǐng)域軟法規(guī)范的組成規(guī)范要素，我們可以通過新分析法學(xué)派和社會學(xué)法學(xué)分析公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范包含了哪些內(nèi)容。下面以龐德（Roscoe Pound）“律令——技術(shù)——理想”模式與哈特（H.L.A.Hart）的規(guī)則理論進(jìn)行討論。

龐德認(rèn)為，法律是一批權(quán)威性的律令?！斑@一意義上的法律是由律令、技術(shù)和理想構(gòu)成的?！盵3]軟法規(guī)范同樣包含了“律令、技術(shù)、理想”三方面要素。比如，《北京市圖書館條例》規(guī)定，“本條例所稱公共圖書館是指各級人民政府興辦、面向社會開放的圖書館”“電子閱覽室的設(shè)立必須符合文化部和市文化局規(guī)定的條件”“為了保障圖書館事業(yè)的發(fā)展，滿足人民群眾對科學(xué)文化知識的需求”，分別體現(xiàn)了軟法規(guī)范的律令、技術(shù)、理想成分。

軟法的規(guī)范結(jié)構(gòu)也符合H.L.A.哈特的規(guī)則學(xué)說。哈特的規(guī)則理論主要包含第一性的“權(quán)利——義務(wù)”規(guī)則及第二性的“權(quán)力——職責(zé)”規(guī)則[4]。例如，北京在出臺的《關(guān)于政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的實(shí)施意見》中規(guī)定，滿足人民群眾日益增長的公共文化服務(wù)需求，享有公共圖書館服務(wù)屬于公民的權(quán)利這一權(quán)利性內(nèi)容;另一方面也間接規(guī)定了公民承擔(dān)著不侵占其他公民公共圖書館服務(wù)的義務(wù)，這體現(xiàn)了規(guī)則理論第一性的“權(quán)利——義務(wù)”規(guī)則。同時，這部軟法關(guān)于“建立健全政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，文化、財(cái)政、新聞出版廣電等部門負(fù)責(zé)，建立健全方式靈活、程序規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)明確、結(jié)果評價、動態(tài)調(diào)整的購買機(jī)制”“對重視不夠、執(zhí)行不力、落實(shí)不力的責(zé)任單位和責(zé)任人，進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)、問責(zé)”的規(guī)定，體現(xiàn)了第二性的“權(quán)力——職責(zé)”規(guī)則。

然而，軟法與硬法最大的區(qū)別是軟法并不以國家強(qiáng)制力作為保障，即是否需要依賴國家強(qiáng)制力保證實(shí)施是區(qū)分“軟法”和“硬法”的實(shí)質(zhì)依據(jù)。在法律規(guī)范的表現(xiàn)形式上，軟法打破了傳統(tǒng)硬法中授權(quán)、義務(wù)和禁止性表述方式，更多地體現(xiàn)為鼓勵和引導(dǎo)的方式。比如《浙江省公共圖書館管理辦法》規(guī)定，鼓勵社區(qū)、村設(shè)立向社會開放的圖書館。即使有些規(guī)范會變現(xiàn)為“外實(shí)內(nèi)軟”，即規(guī)范在具體表述上或許會呈現(xiàn)硬法特點(diǎn)，如用“應(yīng)當(dāng)”“必須”等表述方式，但就整體而言，其意思表述實(shí)為軟法規(guī)范。

2.2 公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域軟法的分類

從不同角度來看，公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范可以劃分為不同的種類，如：從軟法規(guī)范的形式來分，可以分為成文軟法和不成文軟法;從軟法規(guī)范的實(shí)施效力范圍來看，可以分為國際性軟法和國內(nèi)性軟法。從公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的軟法頒布主體的角度，我們可以將公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范分為政法性慣例，社會組織、協(xié)會的自治章程，公共政策，專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等類。

一是政法性慣例。這類軟法多是一種在政治與法律領(lǐng)域的事實(shí)慣例，在樣本總量中占比為27%。這類軟法大多表現(xiàn)為政治與法律領(lǐng)域的事實(shí)慣例。其表現(xiàn)形式主要分為三類：第一類是司法性規(guī)范。例如，《最高人民法院關(guān)于為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》指出，人民法院服務(wù)和保障實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則……保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)等。該《意見》指出了人民法院提供司法服務(wù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保障農(nóng)村公共圖書館等文化建設(shè)的原則。第二類是政治性常規(guī)。例如，《浙江省公共圖書館地方文獻(xiàn)資源建設(shè)規(guī)范（試行）》規(guī)定了各地方圖書館服務(wù)質(zhì)量和社會效益的考核實(shí)際結(jié)果作為工作先進(jìn)的圖書館表彰的依據(jù)，并影響著區(qū)域內(nèi)公共圖書館資源的配置。第三類是行政性常規(guī)。例如，《廣州市法治政府建設(shè)規(guī)劃（2015—2020年）》強(qiáng)調(diào)的“強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能、積極推進(jìn)公共文化等服務(wù)、推行政府購買公共服務(wù)制度”等。

二是社會組織、協(xié)會的自治章程。此類軟法數(shù)量最大，占比為35%。這類規(guī)范一般表現(xiàn)為社會組織、協(xié)會成員自愿參與，并通過民主協(xié)商方式制定，對于該社會組織、協(xié)會所有成員都具有普遍約束力。例如，《中國圖書館學(xué)會章程》規(guī)定，本會團(tuán)結(jié)圖書館及其相關(guān)專業(yè)人士促進(jìn)全民閱讀，推動圖書館事業(yè)發(fā)展和社會進(jìn)步。各會員應(yīng)遵守本會章程，有執(zhí)行本會決議的義務(wù)。對于違反章程規(guī)定的會員，由章程規(guī)定的組織權(quán)力機(jī)構(gòu)依據(jù)章程規(guī)定作出相應(yīng)的處罰決定。

三是公共政策。公共政策是公共權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)由特定過程所選擇和制定的為解決公共問題、達(dá)成公共目標(biāo)、以實(shí)現(xiàn)公共利益的方案。此類軟法具有靈活、應(yīng)急的特點(diǎn)。此類公共政策的表現(xiàn)形式包括規(guī)范、指南、法規(guī)、行政規(guī)定、命令、指示等。其中，在全國范圍內(nèi)具有效力的公共政策有《公共圖書館服務(wù)發(fā)展指南》、國務(wù)院《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》等;具有地方效力的公共政策有《上海市公共圖書館管理辦法》 《北京市公共圖書館管理辦法》 《佛山市構(gòu)建現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系實(shí)施意見》 《廣州市公共文化設(shè)施管理辦法》等。

四是專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。此類軟法不僅包括國家制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，還包括行業(yè)制定的標(biāo)準(zhǔn)。專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對各公共圖書館的服務(wù)提出了具體的要求和行為規(guī)范，實(shí)質(zhì)是服務(wù)性的軟法，其最終目的是提高公共圖書館行業(yè)的服務(wù)能力和公民的滿意度。例如，2002年中國圖書館學(xué)會審議通過的《中國圖書館員職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，旨在建立圖書館行業(yè)自律，加強(qiáng)圖書館館員職業(yè)道德建設(shè)?！栋不帐」矆D書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》 《浙江省公共圖書館服務(wù)規(guī)范》等都對本省行政區(qū)域內(nèi)的公共圖書館的設(shè)施與環(huán)境、開放時間、文獻(xiàn)資源建設(shè)、服務(wù)人員與監(jiān)督等方面作了要求。

2.3 公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域軟法治理主體和方式

廣義層面的圖書館治理可以定義為各類社會組織機(jī)構(gòu)和個人基于利益關(guān)系對圖書館事務(wù)的政治參與和管理活動[5]。當(dāng)前，公共圖書館服務(wù)治理的主體包括政府、社會組織、公民，呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。多元主體下的公共圖書館服務(wù)主要包括兩種方式：政府為主體的公共圖書館服務(wù)供給方式和社會力量為主體的公共圖書館服務(wù)供給方式。

一是在以政府為主體的公共圖書館服務(wù)供給方式中，政府為資源與服務(wù)的主要提供者。在實(shí)踐中，各級政府依照全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《公共圖書館法》，履行為社會提供優(yōu)質(zhì)公共圖書館服務(wù)的職能。部分省在結(jié)合地方特色的基礎(chǔ)上出臺了《公共圖書館管理辦法（條例）》。以廣東省為例，到目前為止，盡管廣東省尚未出臺專門的省級圖書館法，但是相關(guān)內(nèi)容分散在其他省級相關(guān)的公共事務(wù)管理辦法（條例）中，以統(tǒng)領(lǐng)全省公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的工作。廣州市、深圳市、東莞市、佛山市等城市也制定了適用于本行政區(qū)的公共圖書館服務(wù)地方法規(guī)，比如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例》。同時，各區(qū)（縣）也根據(jù)省市的文件規(guī)定了相應(yīng)的公共圖書館管理辦法，如《深圳市寶安區(qū)公共圖書館管理辦法》。從而自上而下基本形成了“國家級——省級——市級——區(qū)（縣）級”4級制的公共圖書館服務(wù)軟法治理體系。

二是在以社會力量為主體的公共圖書館服務(wù)供給方式中，大致可以分為PPP（公私合作模式）和民間圖書館服務(wù)供給模式。公共圖書館服務(wù)的PPP供給方式，實(shí)質(zhì)就是政府和社會資本進(jìn)行合作，由政府向社會資本購買公共圖書館服務(wù)。此種方式的優(yōu)勢在于能夠減少政府財(cái)政壓力，有效盤活社會富余資源，既可促進(jìn)政府公共服務(wù)管理能力的提升也能提高公共圖書館服務(wù)數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量。而民間圖書館服務(wù)供給方式大致可以分為私人圖書館、俱樂部式的會員圖書館、面向兒童的繪本圖書館、組織機(jī)構(gòu)附建的圖書館、線上圖書館等。這兩種方式鼓勵與引導(dǎo)社會力量參與公共圖書館服務(wù)，逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的公共文化服務(wù)供給模式。

3 公共圖書館服務(wù)軟法治理存在的問題

3.1 軟法治理理念亟待優(yōu)化

眾所周知，公共服務(wù)領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)主要包括單中心治理結(jié)構(gòu)和多中心治理結(jié)構(gòu)。我國公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的多元治理結(jié)構(gòu)框架愈加顯現(xiàn)。公共圖書館多元治理結(jié)構(gòu)要求在公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域中政府和社會、公眾共同參與、共同合作，形成多元互動的治理模式。但是當(dāng)下中國社會傳統(tǒng)政治文化根深蒂固，仍然呈現(xiàn)為“強(qiáng)政府”的社會狀態(tài)，民間組織對政府依賴性較強(qiáng)。非政府主體較弱的政治參與能力致使政府和社會、公眾難以實(shí)現(xiàn)真正的平等、合作、協(xié)商。而如何提高各主體參與度，不斷尋求社會組織、公民、政府利益的合作，使得軟法能夠表現(xiàn)多方參與者的利益訴求也是一個值得重視的問題。

3.2 軟法的創(chuàng)制與實(shí)施機(jī)制不完善

在圖書館領(lǐng)域軟法的監(jiān)督實(shí)施中，缺乏一個合理、公正的非利益相關(guān)性組織的參與。由于軟法的創(chuàng)制與實(shí)施機(jī)制會對公共圖書館服務(wù)的質(zhì)量產(chǎn)生影響，這要求我們既要堅(jiān)持“軟法”實(shí)質(zhì)法治的精神，即追求軟法對于現(xiàn)實(shí)問題的解決效力，也要兼顧“軟法”的實(shí)質(zhì)法治意蘊(yùn)，即在軟法的制定程序上要堅(jiān)持公開透明性，增強(qiáng)相關(guān)軟法的權(quán)威性。

3.3 軟法在效力上較為疲軟

實(shí)踐中，軟法不能像硬法般得到公眾的充分認(rèn)可，導(dǎo)致“軟法”在具體實(shí)行過程中效果不佳。而且，因?yàn)檐浄ù蠖啾憩F(xiàn)為鼓勵性而非強(qiáng)制性內(nèi)容，缺乏明確的責(zé)任與義務(wù)的規(guī)定，在實(shí)現(xiàn)方式上不具有國家強(qiáng)制性的特征。這導(dǎo)致落實(shí)主要依賴于當(dāng)事人的自律。不同于硬法范疇內(nèi)的法律規(guī)范，軟法范疇內(nèi)的公共圖書館服務(wù)實(shí)施規(guī)范缺乏相應(yīng)的違法標(biāo)準(zhǔn)、違法監(jiān)督、懲罰措施等輔助制度，在實(shí)踐中造成軟法規(guī)范實(shí)施的違法后果鮮有人問津，更無法落實(shí)到個人或者單位。由于外在的、實(shí)證的動力不足，公共圖書館服務(wù)治理規(guī)則與程序的實(shí)施主體就有可能不履行或者不完全履行職責(zé)，導(dǎo)致軟法陷入低效甚至無效的狀態(tài)。

4 公共圖書館軟法治理的對策與建議

軟法與硬法相結(jié)合的治理在公共服務(wù)領(lǐng)域成為了一種趨勢。作為典型的公共服務(wù)領(lǐng)域，圖書館公共服務(wù)領(lǐng)域更應(yīng)如此。在我國，囿于傳統(tǒng)“硬法”理論，在法律認(rèn)可上，“軟法”至今未能夠獲得與“硬法”同等的法律地位。若要使公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的軟法規(guī)范得到優(yōu)化改善，迫切需要提高軟法的地位。我們需要認(rèn)識到的是，軟法并非“軟規(guī)則”，硬法與軟法都是公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域法律治理的基本表現(xiàn)形式，因此要進(jìn)一步提高公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域中軟法的地位。

4.1 規(guī)范軟法的制定與修改程序，避免軟法的泛濫化與低效化

軟法在制定主體與制定程序等方面具有較大靈活性，因此不同主體制定的軟法質(zhì)量參差不齊，甚至受到利益驅(qū)動，相關(guān)主體制定的軟法有可能違反國家法制統(tǒng)一的原則，制造出非法之法。這些行為都會影響軟法的實(shí)施效果。因此，應(yīng)嚴(yán)格明確規(guī)范軟法制定的主體：（1）在軟法制定、修改的程序上，應(yīng)嚴(yán)格依照協(xié)商與表決機(jī)制開展工作，提高制定與修改軟法程序的科學(xué)性與公開性;（2）政府可以就軟法制定的內(nèi)容與程序等出臺指導(dǎo)性文件，從而為其他主體制定與修改軟法提供參考;（3）在軟法實(shí)施過程中，嘗試建立健全軟法規(guī)范審查機(jī)制，加強(qiáng)備案審查制度與能力建設(shè)，針對公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域硬法規(guī)范與軟法規(guī)范的不同特點(diǎn)，設(shè)立區(qū)別化的審查機(jī)制，確保維護(hù)法治統(tǒng)一。

4.2 優(yōu)化公共圖書館服務(wù)軟法機(jī)制，保障軟法有效實(shí)施

公共圖書館服務(wù)具有公共性、文化價值性與知識性等特征。公共圖書館服務(wù)軟法治理既不同于私法領(lǐng)域的意思自治原則，也不等同于行政法中硬法的強(qiáng)制執(zhí)行。應(yīng)當(dāng)針對軟法的特性，提升軟法實(shí)效?？梢圆扇∪齻€有效對策。

（1）在軟法內(nèi)容制定上，增強(qiáng)公眾對軟法規(guī)范的心理認(rèn)同與價值認(rèn)同，使其成為自覺遵守的行為規(guī)則。公眾獲得認(rèn)同感的一個重要方式就是參與圖書館公共服務(wù)事務(wù)的管理，利益相關(guān)者經(jīng)過充分的利益表達(dá)、博弈和妥協(xié)所達(dá)成的共識與合意，是一種在充分的民主參與和協(xié)商基礎(chǔ)上的自覺服從。軟法內(nèi)容應(yīng)充分考慮大眾的合理訴求，在公共理性與個體理性之間進(jìn)行權(quán)衡，滿足公眾的正當(dāng)利益，保障其文化權(quán)益。

（2）在軟法創(chuàng)制方式方面，應(yīng)當(dāng)踐行“共建共享”理念。特別是在軟法創(chuàng)制之前，應(yīng)當(dāng)重視開展評估工作，充分預(yù)測軟法中權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系、大眾之間的共識基礎(chǔ)、軟法的實(shí)施機(jī)制、責(zé)任追究及權(quán)利救濟(jì)方式等內(nèi)容，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)公共圖書館服務(wù)軟法治理的最大公約數(shù)，打造共建共治共享的治理格局。

（3）創(chuàng)新軟法實(shí)施方法，軟法難以通過國家強(qiáng)制力保障實(shí)施，所以需要引入必要的引導(dǎo)性資源來獲取大眾的普遍遵守。在軟法實(shí)施上，應(yīng)當(dāng)重視運(yùn)用引導(dǎo)性資源建設(shè)。在實(shí)踐中，可以通過物質(zhì)性引導(dǎo)性資源、精神性引導(dǎo)性資源與方式方法性引導(dǎo)性資源，從軟法創(chuàng)制內(nèi)容、創(chuàng)制方法、創(chuàng)制執(zhí)行公信力、守法宣傳教育等方面入手，保障軟法的實(shí)施[6]。

4.3 協(xié)調(diào)公共圖書館服務(wù)軟法與硬法之間的關(guān)系，提高軟法效力

公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域軟法規(guī)范的效力來源于軟法內(nèi)容本身的正當(dāng)性。根據(jù)法制統(tǒng)一原則，優(yōu)化提升公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域軟法的效力，就要規(guī)范和協(xié)調(diào)公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域中軟法和硬法的關(guān)系，合理把握軟法與硬法之間的區(qū)別和聯(lián)系。具體來說就是在涉及公民文化權(quán)利等基本權(quán)利方面，既要堅(jiān)持硬法保留原則，構(gòu)建公共圖書館服務(wù)良好的運(yùn)作環(huán)境，建立與完善軟法的評價、修改乃至淘汰機(jī)制，又要發(fā)揮貼近公共圖書館服務(wù)治理的軟法優(yōu)勢，創(chuàng)新利益引導(dǎo)機(jī)制，進(jìn)而提高硬法規(guī)制的水平，甚至推動硬法的創(chuàng)制或者修改完善工作，形成硬軟法相互協(xié)作的治理新格局。

4.4 完善軟法的權(quán)利救濟(jì)與糾紛解決機(jī)制

軟法作為公共圖書館服務(wù)治理體系的一部分，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)利救濟(jì)的法治原則。由于軟法規(guī)范結(jié)構(gòu)中缺乏國家強(qiáng)制力要素，責(zé)任承擔(dān)也不明確，政府應(yīng)加快完善申訴制度，通過有關(guān)程序性機(jī)制和通道的設(shè)置，確保其與公民文化權(quán)利保障和救濟(jì)的相關(guān)硬法相互連通，在實(shí)際實(shí)施過程中創(chuàng)制相應(yīng)的具體機(jī)制。在糾紛化解方面，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)糾紛化解機(jī)制建設(shè)的前瞻性、推進(jìn)軟法的司法化銜接。

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