社會主要矛盾轉變下被征地農民社會保障供給主體優(yōu)化研究

江維國，劉文浩

（湖南農業(yè)大學 公共管理與法學學院，湖南 長沙410128）

近年來，因我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程的不斷加快，社會經濟發(fā)展對城鎮(zhèn)用地的需求居高不下。為滿足工業(yè)化和城市化快速發(fā)展對非農建設用地的需求，大量農地被非農用途征用，失去土地和務農工作的被征地農民數量不斷增加。雖然大都得到了一次性征地補償款和一定程度的社會保障供給，但是社會保障供給中還存在著不平衡、不充分的障礙，影響了被征地農民的充分發(fā)展與美好生活建設[1]8-17，160。黨的十九大報告提出我國社會主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，黨的十九屆四中全會進一步提出堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，完善覆蓋全民的社會保障體系。社會保障是現(xiàn)代國家調節(jié)社會分配的一項基本制度，社會保障水平彰顯社會的公平正義。完善覆蓋全民社會保障體系的一個重要指向是消除社會保障制度建設與社會保障供給的不平衡、不充分障礙，為不同社會群體平衡、充分發(fā)展和美好生活建設創(chuàng)造基本條件，進而促進社會主要矛盾的化解?？梢姡谏鐣饕苻D變背景下，對被征地農民這個特殊群體的社會保障供給優(yōu)化問題展開探討，具有鮮明的時代價值和極其重要的現(xiàn)實意義。

一、學界探索與問題提出

被征地農民的產生是一個國家城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程中的必然現(xiàn)象，因而有關被征地農民及其社會保障問題的探討由來已久，目前已經形成了權利平等論、公共利益犧牲論以及弱勢者論等不同理論體系。權利平等論從社會保障的本質入手提出，社會保障是國家以立法形式并通過國民收入再分配工具為社會全體成員的基本生活提供保障的一種制度安排，其權利主體是全體公民[2]102-112，即社會中的每一個公民都獲得社會保障的同等權利，全體公民當然也包括被征地農民[3]74-80，73。公共利益犧牲論認為，以公共利益為目的是土地征收的基本前提[4]190-212，也就是說土地是因為城鎮(zhèn)建設、工業(yè)發(fā)展等公共利益的需要而被征收，被征地農民是因公共利益的需要而失去作為維持基本生活和實現(xiàn)養(yǎng)老保障的必備因素和根本前提的土地[5]97-119，因而為被征地農民提供社會保障無疑具有合理性和必要性[6]32-38。弱勢者論的觀點主要有：被征地農民由農民群體分化而來，沿襲了農民組織化程度差、人力資本積累低等固有的弱勢[7]57-63；盡管現(xiàn)有補償機制給予了被征地農民一定的經濟補償或制度保障，但因補償機制本身存在的不足，該群體依然面臨身份轉換、就業(yè)、子女上學、養(yǎng)老等系列困難，正被整個社會不斷邊緣化而成為新的弱勢群體[8]72-74；2015年，城鎮(zhèn)居民與農民的人均收入比被征地農民分別高出112%與50%，被征地農民的經濟弱勢性顯而易見[9]121-139；因而國家亟須進一步完善被征地農民社會保障及其法律支持體系，為其美好生活需要提供社會保障和法律保障[10]154-155。

近些年來，特別是供給側結構性改革重大理論創(chuàng)新正式提出之后，國內學者開始從項目供給、資金供給、供給機制等供給側視角對被征地農民社會保障問題展開新的探索。從社會保障項目供給來看，我國被征地農民的社會保障供給主要以養(yǎng)老保障項目為主，部分地區(qū)提供了醫(yī)療保障項目，但生育、工傷、失業(yè)等保障項目的供給殘缺不齊[11]114-118，特別是個人和家庭發(fā)展性的就業(yè)培訓保障、女子教育保障等項目供給更是嚴重缺失，甚至有些地方連最低生活保障項目都沒有供給[12]56-59。從社會保障資金供給來看，因征地補償費未考慮土地未來的增值收益和城鎮(zhèn)生活費用不斷提高等間接損失，加上被拖欠現(xiàn)象嚴重，導致被征地農民社會保障資金嚴重不足[13]162-165；2013年國家土地督察公告相關數據表明，在全國14個城市中，未落實的被征地農民社保資金供給缺口多達2.41億元，涉及近2萬人[14]81-82。從社會保障供給機制來看，因土地征收帶有強制性，征收主體有權制定、執(zhí)行補償、安置以及社會保障供給的辦法與程序，從土地項目立項、征地實施到社會保障供給的過程中，被征地農民無法有效表達自己的利益訴求[15]100-106；在參與缺失、監(jiān)督與司法救濟缺位多重約束下，被征地農民社會保障供給機制實際上是從上向下單向閉環(huán)的[16]71-73。

綜上可知，有關被征地農民社會保障的探索已經取得豐碩的成果，從多種理論視角開辟的研究方向也在眾多學者的努力下呈現(xiàn)出百家爭鳴的可喜局面。然而，社會保障供給側除項目供給、資金供給、供給機制以外，還有供給主體這個最為重要的因素，因為主體間的博弈與行為選擇往往影響其他供給側因素。因此，本文嘗試運用常用來探究主體間行為選擇的博弈論作為分析工具，以供給主體為切入點，并基于社會主要矛盾轉變的新時代背景對被征地農民社會保障供給問題展開研究。

二、被征地農民社會保障供給主體間的博弈分析

博弈論分析的是每個理性決策主體在行為相互影響時的決策以及主體間的決策均衡問題[17]64-77，即決策主體為實現(xiàn)利益最大化而如何選擇均衡決策問題。按照該理論的邏輯，博弈雙方能依據各自偏好，制定出符合自身利益需求和帕累托最優(yōu)原則的行動組合策略并最終達成納什均衡。被征地農民社會保障供給主體涉及地方政府、用地單位、村集體和被征地農民自身，但用地單位通常以經濟手段將社會保障供給責任轉嫁給了地方政府。因而，本研究選取被征地農民與地方政府、被征地農民與村集體這兩對主體，運用納什均衡模型分析法對其博弈過程展開分析，以期探究各主體的博弈策略。

（一）地方政府與被征地農民社會保障供給的博弈

公共選擇理論以“理性的經濟人”視角看待政府，認為政府及其雇員的目標不是追求公共利益，而是追求個人利益的最大化，只是這種利益并不一定表現(xiàn)為財富，因為政府雇員通常依賴上級來實現(xiàn)晉升，從而導致其行政行為趨附于上級的偏好。低價征地、高價賣地除可以直接、快速增加財政收入外，還可將征地收益用于社會經濟建設，進而獲取政績、贏得晉升機會，因而地方政府會萌發(fā)大量征收農村集體土地的動機。然而，被征地農民社會保障的持續(xù)供給，不僅要耗費巨大的財力，也要付出大量的精力，因而“精于計算”的地方政府就會出現(xiàn)充分供給或不充分供給的策略。被征地農民也合乎理性人的假定，能作出具有符合自身利益的決策和行為。盡管被征地農民在與地方政府的博弈中存在信息、話語權等不對稱問題，只能被動地接受征地，但他們同樣會通過越級上訪、暴力對抗等抗爭方式來實現(xiàn)征地補償、社會保障供給等利益的最大化。因而，在面對地方政府社會保障的充分供給或不充分供給策略時，被征地農民具有選擇對抗或不對抗的策略。

從上可知，關于被征地農民社會保障供給地方政府可以采取充分和不充分供給這兩種策略。當地方政府采取充分供給策略，被征地農民采取不抵抗策略時，假定雙方的收益均為0。另外，當地方政府采取充分供給策略，而被征地農民選擇對抗策略時，即被征地農民向更高一級的政府抗爭時，地方政府的利益為0，被征地農民選擇對抗將需要付出相應的對抗費用，假定被征地農民的對抗費用為C（C>0）則被征地農民的得益為-C。當地方政府采取不充分供給的策略時，假設其獲得的收益為V(V>0），此時被征地農民仍然可以選擇對抗或者不對抗。如果選擇不對抗，則地方政府獲得收益為V，被征地農民的收益為0；如果選擇對抗，而對抗既能成功也能失敗，這兩種狀況下被征地農民獲得的利益是不同的。假定被征地農民對抗成功的概率為P1(0≤P1≤1），對抗成功后，獲得的收益為B（B>0），付出對抗費用C；對抗失敗后，被征地農民獲得的收益為0，同時也要付出對抗費用C，那么被征地農民的期望利益函數為E1=P1(B-C）+(1-P1）(-C）=P1B-C。假定被征地農民對抗成功，地方政府不充分供給的行為會受到更高一級政府的懲罰L(L>0），假設被征地農民對抗時，地方政府不充分供給被征地農民社會保障被上級政府懲罰的概率為P2（0≤P2≤1），則地方政府的期望利益函數為E2=P2(-L）+(1-P2）V=V-P2(L+V），支付矩陣見表1。

表1被征地農民與地方政府的博弈模型

從表1可知，當被征地農民選擇不對抗時，由于V>0，此時地方政府可以獲得經濟效益V，所以地方政府選擇不充分供給被征地農民社會保障；當被征地農民選擇對抗時，地方政府的策略選擇則要比較V-P2(L+V）與0值的大小，如果V-P2(L+V）>0，地方政府就會選擇不充分供給策略以最大化追求自身效益；如果V-P2(L+V）<0，地方政府則會選擇充分供給。在有限次重復博弈過程中，無論以上哪種情況，都不符合純策略最優(yōu)解，政府有可能陷入不能滿足自身需求的純策略選擇困境。

當地方政府選擇充分供給被征地農民社會保障策略時，被征地農民因為對抗會產生成本C，因此被征地農民基于獲益最大化會選擇不對抗策略；當地方政府采取不充分供給策略時，被征地農民的策略選擇在于比較P1B-C與0值的大小。當P1B-C>0時，被征地農民會采取上訪等抗爭方式與地方政府進行博弈；當P1B-C<0時，被征地農民因為對抗的成本已經大于不對抗時的利益，被征地農民只能被動選擇不抵抗策略。然而，被征地農民的策略選擇對地方政府的選擇也會產生影響，因此應該對兩種狀況進行分組分析。

（1）P1B-C>0，即0

結論為當被征地農民對抗成功的概率在區(qū)間C/B

（2）P1B-C<0，即0

（二）村集體與被征地農民社會保障供給的博弈

根據我國現(xiàn)行《土地管理法實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農村集體經濟所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”顯然，該規(guī)定為村集體介入土地補償費的分配以及被征地農民社會保障的供給提供了法律依據。盡管由于農村土地稅費制度的變革，村集體在土地管理方面對農民的影響日漸式微，但因為“土地補償費歸農村集體經濟所有”的剛性規(guī)定，村集體理所當然是征地補償款合法受償者。而且，在實踐中也有集體出于“自利性”而將本該用于被征地農民社會保障供給的資金挪作他用甚至中飽私囊，從而人為損害了被征地農民本應獲得的土地補償費和社會保障權益，這無疑為村集體與被征地農民之間的博弈提供了現(xiàn)實依據。一方面，村集體可憑借手中“偌大”的權力將補償款中用作被征地農民社會保障繳納金的部分私吞或閑置而不作為，導致被征地農民社會保障資金“斷供”或不能增值；另一方面，受地方政府監(jiān)管和被征地農民抗爭的影響，村集體也無法肆意妄為，因而村集體對被征地農民社會保障供給的策略可表現(xiàn)為合理供給和不合理供給。與此相適應，謀求權益最大化的被征地農民也希望獲得盡可能多的利益，面對村集體的策略，被征地農民的博弈策略為接受與不接受。

假定村集體與被征地農民的正常收益分別為R和I，其中R代表村集體積極貫徹地方政府關于被征地農民社會保障政策并取得成效所帶來的政策良好執(zhí)行的激勵獎勵，I代表征地補償費所帶來的正常社會保障供給收益。如果村集體對被征地農民的社會保障采取不合理供給且被接受，則可獲得超額收益K(K>0），被征地農民同樣損失利益K，例如可將本該用于被征地農民社會保障供給的資金挪為他用以豐富“政績工程”或者挪為己用以謀取私人利益；若不合理供給行為被地方政府發(fā)現(xiàn)，則要付出處罰成本F(F>0）。由于信息獲取能力受限以及農村傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，被征地農民可能會默認村集體的不合理供給方式，但當被征地農民發(fā)現(xiàn)屬于自己的社會保障權益被村集體嚴重侵犯時，則會向地方政府舉報村集體的不合理行為或者尋求第三方的法律咨詢與援助，舉報或尋求法律幫助的成本為M（M>0），被征地農民對村集體的行為表現(xiàn)為不接受，則可獲得地方政府的舉報獎勵S(S>0）。根據上述分析，村集體與被征地農民的博弈矩陣模型為表2。

表2被征地農民與村集體的博弈模型

從表2可知，當村集體選擇合理供給被征地農民的社會保障的策略時，即按照地方政府的規(guī)定準確執(zhí)行被征地農民社會保障供給的政策和高效管理好社會保障供給資金，獲得的利益為R。當被征地農民接受村集體的行為時獲得的利益為I；當被征地農民對村集體的行為表示不滿時，則會向地方政府舉報或者尋求第三方法律援助，則獲得的最終利益為I-M。因為舉報成本M>0，所以I始終大于I-M，被征地農民默認接受村集體的行為，且因為R始終大于R-F，村集體此時也會選擇合理供給。當村集體選擇不合理供給的策略，即不按照地方政府的規(guī)定執(zhí)行社會保障供給政策，私自將用于被征地農民社會保障供給的資金挪為他用以謀取私人利益，獲得的總利益為R+K。當被征地農民選擇默認村集體的不合理供給行為時，獲得的利潤為I-K；當被征地農民由于自身利益嚴重受損而表現(xiàn)為不接受村集體的不合理供給行為并向地方政府反映或尋求法律援助時，可獲得的總收益為I-M+S。顯然，被征地農民的策略選擇取決于I-K和I-M+S的大小。當I-K>I-M+S時，即M>K+S，被征地農民選擇接受村集體的不合理供給行為；當I-K

而當被征地農民選擇接受村集體的不合理供給行為時，由于超額利益K>0，那么R+K始終大于R，所以村集體選擇消極應對地方政府的政策；當被征地農民選擇不接受村集體的不合理供給行為而向地方政府舉報或尋求法律援助來維權時，村集體要付出的懲罰成本為F（F>0），但R+K-F始終大于R-F，那么村集體由因追求利益最大化依然會選擇不合理供給策略。所以，村集體不論被征地農民的策略是接受還是拒絕，它的最優(yōu)策略是消極應對地方政府關于被征地農民社會保障的供給政策，即對被征地農民的社會保障采取不合理供給。

（三）博弈結果分析

首先，地方政府與被征地農民博弈的純策略納什均衡解（不充分供給，不對抗）顯然不是一個我們想要的結果。不充分供給被征地農民社會保障意味著地方政府通過責任逃避的方式實現(xiàn)利益最大化，地方政府將更會有違法征地動機，征地規(guī)模將呈現(xiàn)指數級擴增，耕地非農化將導致耕地存量迅速減少，進而對我國糧食安全和社會發(fā)展構成重大威脅。其次，征地規(guī)模的持續(xù)擴張，也就意味著被征地農民數量的不斷增加，如果被征地農民社會保障供給一直得不到保證，地方政府與被征地農民之間的矛盾將會逐漸累積并最終發(fā)展到不可調和的地步，大規(guī)模的暴力對抗、無組織的上訪等群體性事件將不可避免地發(fā)生，這必然對社會持續(xù)穩(wěn)定造成極大的威脅。最后，被征地農民選擇不對抗，極可能是懾于地方政府的強權而忍氣吞聲，但社會保障的不充分供給將進一步固化被征地農民的弱勢性，使其始終無法擺脫不平衡、不充分發(fā)展的桎梏，成為我國社會主要矛盾化解的重要阻力。

因此要選擇地方政府與被征地農民博弈的混合策略納什均衡，在混合策略納什均衡中，當被征地農民對抗成功的概率在區(qū)間C/B

另外，村集體在社會保障供給中也扮演了重要角色，在村集體與被征地農民的博弈中，當村集體選擇積極應對被征地農民社會保障供給的政策時，被征地農民失去土地后的美好生活建設就得到了保障，顯然會接受村集體的合理供給行為。然而，在實踐中，因村集體具有“理性經濟人”追逐利益的本性且因自身力薄才疏難以準確、高效執(zhí)行被征地農民的社會保障供給政策，因而大都或有意或無意選擇不合理供給。根據前文分析可知，當村集體選擇消極應對策略，即不按國家有效法律規(guī)定和地方政府下發(fā)的政策文件執(zhí)行社會保障供給政策時，被征地農民的策略選擇取決于I-K和I-M+S的大小。但無論哪種情況，村集體采取不合理供給策略而被征地農民卻對其不理睬顯然是不符合基層民主政治建設基本準則和全民共建美好生活基本要求的。那么，要降低被征地農民的抵制成本M或者加大地方政府的舉報獎勵S，才能使I-K

從以上分析可知，地方政府與被征地農民、村集體與被征地農民主體之間自由博弈的純策略納什均衡解并不符合社會公平正義的普遍價值標準，不利于被征地農民社會保障工具價值作用的發(fā)揮以及被征地農民平衡、充分發(fā)展與美好生活建設，進而阻礙我國社會主要矛盾的化解進程，因而有必要對各主體的行為選擇進行必要的干預。

三、基于博弈分析的社會主要矛盾轉變下被征地農民社會保障供給主體優(yōu)化對策

提升社會保障治理績效，是促進被征地農民平衡、充分發(fā)展和美好生活建設以及助推我國社會主要矛盾化解的重要途徑，而通過有效的干預措施引導博弈主體的行為選擇以促進社會保障供給主體優(yōu)化則是提升被征地農民社會保障治理績效的關鍵切入點。

（一）有效落實各主體責任，構建多主體協(xié)同供給局面

地方政府既是農村集體土地征收的唯一合法主體，也是國家社會保障制度的執(zhí)行主體，因而地方政府無疑是被征地農民社會保障供給主體中的主導性主體。村集體既是土地征收補償款的受償者，也是被征地農民被征地后生存發(fā)展與美好生活建設的重要依靠，因而村集體也應是被征地農民社會保障供給中不可或缺的主體。作為社會保障的直接受益者和土地征收補償款的主要受償者，被征地農民自身當然是其社會保障供給中的特殊主體?，F(xiàn)代治理理論認為，多元主體共治能降低治理成本、提升治理績效。這對被征地農民社會保障供給主體優(yōu)化無疑具有重要啟示，那就是有效落實各主體責任以構建多主體協(xié)同供給局面。根據博弈分析可知，地方政府選擇充分供給或者不充分供給受到更高一級政府懲罰的概率P2和懲罰力度L的影響，村集體選擇合理供給和不合理供給同樣受到地方政府的懲罰F的影響。因此，更高一級政府要提升對被征地農民社會保障供給的重視，并提升和加大對地方政府失責行為的懲罰概率和懲罰力度，地方政府則要加大對村集體失責行為的懲罰力度，以促進地方政府和村集體有效落實自身的供給責任。另外，在博弈模型分析中，本文只考慮了被征地農民面對地方政府和村集體充分／不充分和合理／不合理供給策略時的應對策略，并沒有考慮被征地農民自身履責與否的情形。但是，作為直接受益者，被征地農民無疑要主動了解社會保障帶給自身的好處并主動參加社會保障，承擔應有的責任。

（二）完善利益表達回應機制，構建供需主體對接模式

博弈結果表明，被征地農民維權抗爭成本C越大、收益B越小，就越不會向更高一級政府舉報地方政府的不充分供給行為，被征地農民向地方政府舉報村集體的不合理供給行為或者尋求第三方法律援助產生的成本為M越大、獎勵S越小，就越會放棄抗爭努力，這實際上就造成了被征地農民利益表達渠道的梗塞，其后果是導致社會保障供需主體無法有效對接、社會保障項目供需失衡。因此，要在喚醒被征地農民維權意識的基礎上，通過物質獎勵、法律援助等方式降低維權支出和加大維權收益，激勵其通過合法渠道積極維護自身的社會保障權益。要全面推進信訪信息化建設，并確保被征地農民利益訴求事件能“件件有結果、事事有回音”，通過現(xiàn)代技術的應用來暢通被征地農民利益表達渠道以及相應的回應通路。同時，作為被征地農民利益代言人和地方政府基層治理得力助手的村集體，既要通過入戶訪談，了解被征地農民社會保障的實際需求，并準確、及時地向地方反映，也要向被征地農民做好政府社會保障政策的宣傳工作，為被征地農民與地方政府之間構架起利益表達與回應的橋梁，使得供需主體能有效對接，促進社會保障項目的供需匹配。

（三）合理分配征地補償資金，構建多主體共擔籌資機制

從社會保障供給來看，征地補償資金無論對地方政府、村集體還是被征地農民而言均具有極為重要的作用。地方政府可利用征地補償資金建立被征地農民社會保障專項基金，削弱其采取不充分供給策略以追求收益V的沖動。村集體可用征地補償資金發(fā)展集體經濟、增強持續(xù)繳費能力，并能弱化其追求超額利益K的動機。被征地農民則更是需要補償金來支付社會保障資金的個人承擔部分?？梢?，合理分配征地補償資金，實際上是構建被征地農民社會保障供給中多主體共擔籌資機制的重要前提。在征地補償資金既定的約束下，分配的合理性取決于地方政府、村集體和被征地農民實際所得的比例。按照目前的征地補償標準計算方式，土地征收后的增值收益主要歸地方政府享有，因而地方政府在分配中不應占過高的比例。村集體承擔著發(fā)展集體經濟和與被征地農民共建美好生活的重任，在分配中的占比應高于地方政府。被征地農民本身具有弱勢性，更需要補償資金來維持基本生存和建設美好生活，在分配中應占較高的比例。目前中央政府規(guī)定失地農民參加養(yǎng)老保險每年所需繳納的費用由政府、集體、個人三方共同承擔，且具體比例要合理，政府出資應在50%以上，集體出資應在30%左右，個人出資在20%左右，即三方出資比例大致為5:3:2。本文建議在征地后的5年內按4:3:3的比例明確地方政府、村集體和被征地農民的繳費責任，既體現(xiàn)地方政府的主導責任，也能體現(xiàn)多主體協(xié)同共擔的基本原則；征地5年后則按2:5:3的比例承擔繳費責任，村集體畢竟是被征地農民依靠的經濟組織，理應依靠自身的發(fā)展成為繳納被征地農民社會保障資金的中堅力量。

（四）加強法律法規(guī)體系建設，優(yōu)化多主體協(xié)同供給制度環(huán)境

制度環(huán)境通常是指用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎的一系列規(guī)則，而法律法規(guī)所構建的規(guī)則在制度環(huán)境中具有剛性特征，最具約束力。新時代要解決弱勢群體不平衡不充分發(fā)展問題，需要推動法治建設，完善法律法規(guī)體系，優(yōu)化制度環(huán)境[18]30-35。地方政府對收益V的過度追求及其采取的不充分供給策略，村集體能有超額利益K的空間、能采取不合理供給行為，從本質上講都與被征地農民社會保障多主體協(xié)同供給制度環(huán)境有待進一步優(yōu)化具有必然的聯(lián)系。因此，要加快推進被征地農民社會保障專項立法，從法律高度明確被征地農民社會保障的屬性、“先保后征，應保盡保”原則、相關主體責任、資金籌集方式、監(jiān)督管理與違規(guī)懲罰機制以及法律援助權利等內容，為多主體協(xié)同供給創(chuàng)造更好的制度環(huán)境。同時，要在定期組織專家到安置區(qū)集中開展法律知識講座以提高被征地農民法律意識、維權意識的基礎上，為被征地農民提供各種形式的法律援助，使其能平等地享有司法救濟的權利，確保多主體協(xié)同供給模式能持續(xù)運行。