村兩委“一肩挑”模式的歷史變遷與政治邏輯概議

李 斌 李 淇

村兩委“一肩挑”模式（即鄉(xiāng)村“書記與主任一肩挑”）近年來得到廣泛重視和探索實踐，但是通過文獻(xiàn)閱讀、實地走訪不難發(fā)現(xiàn)這一治理模式并不是近年來首創(chuàng)的鄉(xiāng)村治理模式。對這一治理模式的歷史變遷進(jìn)行簡要梳理，履清這一歷史變遷的政治邏輯，有利于我們深刻理解現(xiàn)階段的村兩委“一肩挑”模式，推進(jìn)當(dāng)下鄉(xiāng)村有效治理。

一、“一肩挑”的歷史變遷

在闡釋村兩委“一肩挑”模式的歷史變遷之前需要說明的是，鄉(xiāng)村地區(qū)“一肩挑”的核心要義是強(qiáng)調(diào)政黨對鄉(xiāng)村政治的影響，而政黨是現(xiàn)代化的產(chǎn)物。晚清民國時期作為我國現(xiàn)代化的開端，在此時段政黨對鄉(xiāng)村政治生活的影響是極其有限的，這尤其反映在政黨對中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的影響上。而完成這一歷史任務(wù)或者說把政黨這一政治要素成功帶入、深入鄉(xiāng)村地區(qū)的政黨是中國共產(chǎn)黨。①李斌，張德元.現(xiàn)代國家構(gòu)建的中國道路：鄉(xiāng)村視域中的歷史實踐[M].中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2017.因此，“一肩挑”的歷史變遷的歷史起點只能在中華人民共和國成立以后了。

（一）人民公社時期

人民公社時期，農(nóng)民公社具有獨特性，農(nóng)民公社“既是基層政權(quán)組織，又是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，人、財、物大權(quán)集于一身，工、農(nóng)、商、學(xué)、兵樣樣齊全”②羅漢平.農(nóng)村人民公社史[M].福州:福建人民出版社，2003.。也就是說，人民公社時期的鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域呈現(xiàn)出人民公社時期“一元化”的特征。吳毅的研究結(jié)論是：中國共產(chǎn)黨深入村莊極大地改變了村莊權(quán)力的結(jié)構(gòu)。從村級黨支部建立之日起，它就成了村莊的正式權(quán)威以及真正核心。村級政治的其他構(gòu)成，只不過是黨權(quán)的外延與輻射。這種狀況說明：20世紀(jì)50年代以后，國家權(quán)力在基層村莊的深入、擴(kuò)展和延伸，并不僅只是單一的行政權(quán)力的下伸，黨組織的設(shè)立以及伴隨著黨組織設(shè)立出現(xiàn)的黨的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)才是導(dǎo)致村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的真正原因。③吳毅.村治變遷中的權(quán)威與秩序--20世紀(jì)川東雙村的表達(dá)[D].華中師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2002.換言之，人民公社時期農(nóng)村呈現(xiàn)出“黨的一元化權(quán)力結(jié)構(gòu)”特征，而這種全面突出黨的地位與“一肩挑”中突出黨的地位似乎不謀而合。

（二）20世紀(jì)末和21世紀(jì)初

隨著人民公社的解題與中國特色社會主義政治體制的開創(chuàng)，鄉(xiāng)村政治領(lǐng)域也發(fā)生了一系列變革。在這些變革中特別值得一提的就是村民自治制度的創(chuàng)立與發(fā)展，而村民自治制度的創(chuàng)立與發(fā)展離不開農(nóng)村領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)性變革和國家民主化的進(jìn)程。①徐勇.中國農(nóng)村村民自治[M].武漢:華中師范大學(xué)出版社，1997.伴隨著這一項制度的探索與推廣，這一制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)和暴露出來。其中特別值得一提的是村“兩委”的關(guān)系問題。誠如景躍進(jìn)所指出的：由于傳統(tǒng)的村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)具有一元化的特征，黨支部書記掌握著村務(wù)大權(quán)，當(dāng)競選上臺的村主任要求執(zhí)掌村務(wù)時，一場斗爭就難以避免了。②景躍進(jìn).當(dāng)代中國農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析與宏觀透視[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社，2004.伴隨著村“兩委”關(guān)系的不和，村莊換屆選舉也就成為了一個十分敏感，甚至矛盾頻發(fā)的事，由此中央開始著力解決這一問題，創(chuàng)設(shè)了一系列制度，如基層選舉觀察員制度③李淇，徐理響.基層選舉觀察員制度：事實、價值、困境與展望[J].中共成都市委黨校學(xué)報，2019(05).，發(fā)展了一系列治理模式。在這些治理模式中特別值得一提的是村兩委“一肩挑”模式。

很明顯，從20世紀(jì)末村兩委“一肩挑”模式的嘗試初始，這一治理模式便一石引起千層浪，引發(fā)了諸多爭鳴和探討。但是，在各類聲音都有的情況下，中央以文件的實行明文規(guī)定提倡這一治理模式。但是，村兩委“一肩挑”模式在這個時期并沒有得到很大規(guī)模的推廣。當(dāng)然即使這一治理模式?jīng)]有得到全面的實踐，但是，一些地區(qū)卻得到了較大程度的落實并取得了較為不錯的效果，如武城縣的“一肩挑”比率達(dá)到了95.5%④李曉華.武城縣“一肩挑”率95.5%[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2005(13).。

總而言之，在20世紀(jì)末和21世紀(jì)初這一時間段內(nèi)，“書記與主任一肩挑”的治理模式雖然有各種推行動力，但是這一治理模式在鄉(xiāng)村治理中的實踐卻并非一帆風(fēng)順、一氣呵成。

（三）黨的十八大以來

通過上面20世紀(jì)末和21世紀(jì)初的“一肩挑”的歷史分析可以看出，村兩委“一肩挑”模式在推行過程中可謂是阻力重重、爭論頗多。正因為如此，村兩委“一肩挑”模式經(jīng)歷了一段時間的沉寂，很多部門不再將推行一肩挑視為“硬指標(biāo)”。但是，值得注意的是黨的十八大以來，尤其是黨的十九大以來，政府對村兩委“一肩挑”的推廣力度越來越強(qiáng)，各地的落實或自主選擇的力度也越來越強(qiáng)。因此，此時間段關(guān)于“書記與主任一肩挑”的歷史回顧主要用來闡釋“書記與主任一肩挑”近年來的緣起、動力、實現(xiàn)方式以及結(jié)合具體的數(shù)據(jù)來說明其實現(xiàn)力度。很明顯，前文提到政府有意推行“書記與主任一肩挑”的目的依然未變，尤其是想要解決村“兩委”的關(guān)系問題以及村級黨組織的弱化、邊緣化問題。黨的十八大以來全面加強(qiáng)黨的建設(shè)、政府體制改革、領(lǐng)導(dǎo)體制改革等宏觀層面的進(jìn)展也對鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域的變革產(chǎn)生了影響。

下面來看“書記與主任一肩挑”推行的現(xiàn)實情況。四川省自貢市的數(shù)據(jù)如下：沿灘區(qū)47個村實現(xiàn)“一肩挑”全覆蓋，富順縣新設(shè)立村“一肩挑”占比達(dá)91%。⑤自貢市村級建制不斷調(diào)整優(yōu)化 [EB/OL].(2019-10-18)[2020-05-16].http://mzt.sc.gov.cn/scmzt/dfmz/2019/10/18/9b19faf 5834942e992d88b19a34b96ef.shtml.甘肅省的數(shù)據(jù)如下：全省“一肩挑”的比例達(dá)到了55.06%。①侯小寶.甘肅省“一肩挑”比例達(dá)55.06% 村干部報酬提高到2.4萬元[EB/OL].(2019-12-30)[2020-0516].http://gsnmb.gansudaily.com.cn/system/2019/12/30/017322696.shtml.從上面列舉的數(shù)據(jù)不難看出，當(dāng)下推行“書記與主任一肩挑”的力度是比較大的，而各村莊的落實力度同樣也是比較大的。

綜上所述，我們發(fā)現(xiàn)：其一，“書記與主任一肩挑”的出現(xiàn)和推行是有很強(qiáng)時代特征的，這種時代特征直接體現(xiàn)在微觀的鄉(xiāng)村政治與宏觀的國家政治、國家政府體制的互動和影響上；其二，“書記與主任一肩挑”的推行并非一帆風(fēng)順；其三，從“書記與主任一肩挑”的歷史脈絡(luò)來看，好像“回到過去”，但實際上卻是辯證否定，“書記與主任一肩挑”在不同時期的外延是不一樣的。

二、“一肩挑”歷史變遷的政治邏輯

上文簡要回顧了“一肩挑”歷史變遷，如何理解這些歷史變遷？怎樣看待各個歷史階段“一肩挑”的不同或相同的內(nèi)涵？問題的答案可以稱之為“一肩挑”歷史變遷的政治邏輯。這種政治邏輯主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）鄉(xiāng)村治理場域的變遷

布迪厄關(guān)于場域的概念指出：“在高度分化的社會里，社會世界是由具有相對自主性的社會小世界構(gòu)成的……這些小世界自身特有的邏輯和必然性具有不可化約成支配其他場域運(yùn)作的那些邏輯和必然性”②皮埃爾·布迪厄， 華康德.實踐與反思——反思社會學(xué)導(dǎo)論[M].北京:中央編譯出版社，1998.。由此可見，場域就是指一個個具有相對獨立性的“小社會”，這種小社會具有自身的邏輯和必然性。結(jié)合這一概念不難發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理也是一個場域，這個場域就是鄉(xiāng)村治理的載體——農(nóng)村。農(nóng)村這一場域包含了如下要素：農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治和文化三大要素。

先看農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況。衡量農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況比較權(quán)威的指標(biāo)有兩個：一個是農(nóng)村居民人均可支配收入，另一個是農(nóng)村貧困人口數(shù)與農(nóng)村貧困率。不難發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況從大的歷史跨度來判斷是越來越好了，越是大的歷史跨度，越能看出這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不難發(fā)現(xiàn)今日之農(nóng)村已是今非昔比，而經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)的變革自然會影響甚至決定著鄉(xiāng)村治理的變革。

再看農(nóng)村的文化情況。由于“一肩挑”涉及的是鄉(xiāng)村公共政治領(lǐng)域，因此這部分論及的文化情況自然便是農(nóng)村的公共文化情況。所謂農(nóng)村的公共（社區(qū)）文化，根據(jù)有關(guān)學(xué)者的理解，是指“一群農(nóng)民日常生活所共同享有的處境化經(jīng)驗及其價值規(guī)范”③吳理財.處境化經(jīng)驗:什么是農(nóng)村社區(qū)文化以及如何理解[J].人文雜志，2011(01).。很明顯，改革開放以來鄉(xiāng)村公共社區(qū)文化在經(jīng)驗層面、話語層面以及規(guī)范層面幾乎都同步發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變和激變，這種轉(zhuǎn)變和激變使得中國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了非常深刻的歷史變遷。具體來看，這種文化層面的轉(zhuǎn)變?nèi)缦拢浩湟唬瑐鹘y(tǒng)生活經(jīng)驗的沒落與現(xiàn)代化、現(xiàn)代性生活經(jīng)驗的崛起；其二，集體化的文化話語體系的沒落與個人化的文化話語體系的崛起；其三，傳統(tǒng)規(guī)范性價值（即公共性的約束）的沒落與個人化的社會關(guān)系約束的崛起?？偨Y(jié)起來，就是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的衰落與更具現(xiàn)代化、現(xiàn)代性的文化在鄉(xiāng)村地區(qū)的擴(kuò)展。具體而言，就是鄉(xiāng)村公共文化的衰落與講究個體化文化的崛起。④吳理財，夏國鋒.農(nóng)民的文化生活:興衰與重建——以安徽省為例[J].中國農(nóng)村觀察，2007(02).而當(dāng)下隨著鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的推行，鄉(xiāng)村地區(qū)的文化振興也是勢在必行，鄉(xiāng)村中公共性的文化話語和價值規(guī)范也正在逐漸重塑、構(gòu)建與推廣①吳理財，解勝利.文化治理視角下的鄉(xiāng)村文化振興:價值耦合與體系建構(gòu)[J].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2019(01).。

通過上述分析，可以發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、政治與文化構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的場域，在這一場域中各組成要素都處于變化之中。鄉(xiāng)村治理場域的變遷體現(xiàn)在鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、政治和文化狀況的變遷之上。具體來看，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)狀況越來越好，公共文化經(jīng)歷了解構(gòu)和重構(gòu)的過程，以上種種導(dǎo)致了“書記與主任一肩挑”的歷史變遷，這種變遷具有同步性：經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，個體性意識越強(qiáng)，對集體的依賴越弱，由黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)走向多元化，直接導(dǎo)致了村“兩委”關(guān)系的矛盾。但是，經(jīng)濟(jì)繼續(xù)發(fā)展，這種問題又會消解，這與現(xiàn)代化理論中的階段論不謀而合。文化同樣如此，公共文化的解構(gòu)導(dǎo)致了鄉(xiāng)村的分散化，而公共文化的重構(gòu)又呼喚著有一個強(qiáng)有力的主導(dǎo)力量和推動著。也就是說，無論是鄉(xiāng)村治理場域中經(jīng)濟(jì)的變遷，還是鄉(xiāng)村治理場域中文化的變遷，都深深影響著村級組織的變遷。

（二）鄉(xiāng)村治理主體的變遷

從上述內(nèi)容可知，推行“一肩挑”很重要的一個原因就是鄉(xiāng)村“兩委”的關(guān)系問題，而鄉(xiāng)村“兩委”即村級治理組織是鄉(xiāng)村治理中最為重要的治理主體，由此可以引申出“一肩挑”的歷史變遷的政治邏輯之二便是鄉(xiāng)村治理主體的變遷。鄉(xiāng)村治理主體可以從宏觀、微觀兩個進(jìn)行歸納總結(jié)：從宏觀視角可以將鄉(xiāng)村治理主體分為制度性的主體與非制度性的主體兩大類；從微觀視角來看，鄉(xiāng)村治理主體主要有“村干部”、鄉(xiāng)村內(nèi)部各類精英以及普通村民。

首先探討鄉(xiāng)村治理主體中的普通農(nóng)民。新中國成立以來，農(nóng)民的政治參與并非是一直擴(kuò)大的，而是經(jīng)歷了一系列波動。新中國成立之初，隨著新政權(quán)的確立和農(nóng)民主體地位的確立，農(nóng)民的政治參與熱情空前高漲，直到隨后的“人民公社化”時期、“文化大革命”時期達(dá)到頂峰。但是，改革開放以后，農(nóng)民的政治參與在某種程度上可以說是激情減弱，甚至在某些方面表現(xiàn)出了政治冷漠。這種政治參與的轉(zhuǎn)變有學(xué)者稱之為從“政治卷入”（卷入式參與）轉(zhuǎn)型為“公民賦權(quán)”（權(quán)利性參與）②郭正林.當(dāng)代中國農(nóng)民政治參與的程度、動機(jī)及社會效應(yīng)[J].社會學(xué)研究，2003(03).。根據(jù)阿爾蒙德和維巴的研究，他們認(rèn)為政治參與過高和過低都不利于形成公民文化、不利于形成和持續(xù)民主制度，因為公民文化是一種混合的政治文化，公民對待政治參與是既積極，又消極的③加布里埃爾·A.阿爾蒙德，西德尼·維巴.公民文化——五個國家的政治態(tài)度和民主制[M].北京:東方出版社，2008.。由此可見，新中國成立以來的農(nóng)民政治參與的轉(zhuǎn)變與“一肩挑”的歷史變遷有不謀而合指出：全面政治化時期，農(nóng)民被卷入政治，這種政治參與是被動的、有組織的，沒有自主性而言，因此實行“一元化”就是這種參與的必然了。然而隨著農(nóng)民對待政治參與的態(tài)度以及進(jìn)行政治參與的方式轉(zhuǎn)變，此前的“一元化”必然解體走向“多元化”。并且農(nóng)民和鄉(xiāng)村相對于國家還具有了一定相對獨立性，國家想直接介入鄉(xiāng)村政治并非易事④田雄，鄭家昊.被裹挾的國家:基層治理的行動邏輯與鄉(xiāng)村自主——以黃江縣“秸稈禁燒”事件為例[J].公共管理學(xué)報，2016(02).，因此盡管中央層面多次試圖推行“書記與主任一肩挑”，但事實卻事與愿違。雖然農(nóng)民的政治參與呈現(xiàn)出認(rèn)知與行動間的悖論①徐理響.論基層群眾選舉認(rèn)知與行動間的悖論[J].學(xué)術(shù)界，2019(11).，但是不可否認(rèn)這種悖論為全面推行“書記與主任一肩挑”提供了基本條件，這種悖論可以使得村莊換屆選舉必須合法合規(guī)，又給了上述“書記與主任一肩挑”近年來的緣起和動力中的各種動力提供了便利。最后需要指出的是，伴隨著農(nóng)民政治參與和政治意識變遷的其實是農(nóng)民主體性的變遷，在上述變遷過程中，可以說由于農(nóng)民主體性的崛起和自覺性的發(fā)軔對農(nóng)民政治參與的追求產(chǎn)生了深刻影響：由狂熱的政治參與激情到回歸追求實際的政治利益再到現(xiàn)在的追求鄉(xiāng)村治理有效。

鄉(xiāng)村治理主體中的村級組織。鄉(xiāng)村中的村級組織有很多，最具代表性和最受關(guān)注的當(dāng)屬鄉(xiāng)村基層黨組織和村民委員會。如前所述，這兩個村級組織并不是一直存在的，鄉(xiāng)村基層黨組織是伴隨著中國共產(chǎn)黨的土地革命等進(jìn)入鄉(xiāng)村，而村民委員會更是伴隨著鄉(xiāng)村基層民主的自主探索才出現(xiàn)的。可以說，兩大村級組織從誕生之日起就具有內(nèi)在一致性和內(nèi)在張力。從內(nèi)在一致性的角度講，無論是鄉(xiāng)村基層黨組織還是村民委員會，他們的目的都是為了解決鄉(xiāng)村中出現(xiàn)的困境和問題，都是為了全面提升農(nóng)民的生活質(zhì)量，都是為了更好的發(fā)展鄉(xiāng)村。

從內(nèi)在張力的角度講，鄉(xiāng)村基層黨組織介入鄉(xiāng)村是國家權(quán)力介入鄉(xiāng)村的產(chǎn)物，是中國共產(chǎn)黨完成現(xiàn)代國家構(gòu)建的產(chǎn)物②李淇.理解中國的現(xiàn)代國家構(gòu)建之路:宏觀與微觀的互動——兼評李斌、張德元《現(xiàn)代國家構(gòu)建的中國道路:鄉(xiāng)村視域中的歷史實踐》[J].創(chuàng)造，2020(01).，也就是說鄉(xiāng)村基層黨組織的出現(xiàn)是“自上而下”的過程。與之相反，村民委員會的出現(xiàn)是鄉(xiāng)村發(fā)揮自主性的產(chǎn)物，被譽(yù)為“草根民主”，也就是說村民委員會的出現(xiàn)是“自下而上”的過程。這種內(nèi)在張力就與政治學(xué)理論中的國家自主性和地方自主性的張力相一致了，換言之，也是與“國家中心主義”和“社會中心主義”相一致了③李新廷.社會中心主義·國家中心主義·政黨中心主義——西方比較政治學(xué)研究視角的演進(jìn)與中國關(guān)照[J].國外理論動態(tài)，2016(02)。那么這種張力在我國鄉(xiāng)村的實踐中可以引申為官治和自治的權(quán)力沖突④張靜.國家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位──問題與回顧[J].開放時代，2001(09).。通俗理解就是鄉(xiāng)村的發(fā)展是要以國家意志為導(dǎo)向，還是要以鄉(xiāng)村自主意志為導(dǎo)向。具體到村級組織就是，鄉(xiāng)村政治是以鄉(xiāng)村基層黨組織為主，還是以村民委員會為主。⑤李淇，李斌.爭論中的村兩委“一肩挑”模式與鄉(xiāng)村治理的發(fā)展[J].黑龍江工業(yè)學(xué)院學(xué)報(綜合版)，2020(06).關(guān)于這兩大村級組織中出現(xiàn)的問題就是前述村“兩委”的關(guān)系問題，有學(xué)者將之總結(jié)歸納為：兩委關(guān)系問題的實質(zhì)是“鄉(xiāng)村基層黨組織享有的‘領(lǐng)導(dǎo)權(quán)’與村民委員會手握的‘自治權(quán)’之間的對立和沖突；‘兩委關(guān)系’的問題折射出來的是轉(zhuǎn)型期國家與社會矛盾，也是國家權(quán)力與社會權(quán)力在鄉(xiāng)村緊張關(guān)系的寫照 ”⑥黃輝祥.“兩委”矛盾:現(xiàn)代國家建構(gòu)的內(nèi)在張力——基于現(xiàn)代國家建構(gòu)理論的嘗試性解釋[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2008(06).。換言之，鄉(xiāng)村基層黨組織和村民委員會之間存在著一定程度上的內(nèi)部張力，這種張力可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村“雙頭”政治的出現(xiàn)，從而出現(xiàn)“兩委擱政”⑦馮耀明.村民自治實踐中兩委關(guān)系及沖突解決模式探析[J].北京行政學(xué)院學(xué)報，2004(05).的局面。

隨著政治實踐和理論的不斷發(fā)展，越來越多學(xué)者注意到無論是“國家中心主義”還是“社會中心主義”似乎都無法完全解釋現(xiàn)實中國家與社會的關(guān)系問題，或者說國家和社會誰是第一性的問題①Joel S. Migdal，State in Society:Studying How States and Societies Transform and Constitute One Another，Cambridge:Cambridge University Press，2001.，因此有學(xué)者提出了“嵌入式自主”②Peter Evans， Embedded Autonomy : States and Industrial Transformation ，Trenton:Princeton University Press，1995.的概念，認(rèn)為國家和社會是相互嵌入的。這一理論闡釋無疑很好地闡釋了我國國家—社會關(guān)系的現(xiàn)狀、鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀以及鄉(xiāng)村基層黨組織的現(xiàn)狀。鑒于此，不難發(fā)現(xiàn)“嵌入”似乎是解決鄉(xiāng)村基層黨組織和村民委員會矛盾和問題的一種途徑，而當(dāng)下正大力推行的“一肩挑”便是試圖使二者相互嵌入，共生共存，共同發(fā)展。③李斌，李淇.鄉(xiāng)村治理中村兩委“一肩挑”模式探討[J].行政與法，2020(12).簡單總結(jié)一下鄉(xiāng)村治理主體中的村級組織與“一肩挑”的歷史變遷：由于鄉(xiāng)村基層黨組織和村民委員會出現(xiàn)的時間不同，在村民委員會未出現(xiàn)之前，自然就是萬事以鄉(xiāng)村基層黨組織為核心了，這就與人民公社時期的“一肩挑”相對應(yīng)。待人民公社制度解體，基層民主的自主探索，村民委員會的出現(xiàn)改變了鄉(xiāng)村治理的格局。但是，伴隨著這種改變的還有村“兩委”的關(guān)系問題，為了解決這一問題中央試圖推行“一肩挑”，等到國家和社會相互嵌入之時，推行“一肩挑”也就會必然成為時代的選擇了。

（三）鄉(xiāng)村政治要素的變遷

村級組織作為鄉(xiāng)村場域最重要的公共組織，深受很多政治因素的影響，這些政治因素結(jié)合我國政治實際，主要受到政黨這一政治要素、宏觀層面的政府體制這一政治要素以及國家對鄉(xiāng)村政策這一政治要素的影響。

從政黨即中國共產(chǎn)黨的角度來看，“一肩挑”的歷史變遷與中國共產(chǎn)黨自身的變遷是密不可分。

結(jié)合上述內(nèi)容，可作出如下中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村政治中的作用和影響示意圖：

從圖中不難發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村政治中的作用和影響并非一定不變，而是像圖中所呈現(xiàn)的波紋一樣，跌宕起伏。圖中的幾個轉(zhuǎn)折點與推行“一肩挑”的時期正好一致，這正好反映了中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村政治的影響，更進(jìn)一步說，中國共產(chǎn)黨對鄉(xiāng)村政治的戰(zhàn)略和部署直接影響著村級組織的變遷。中國共產(chǎn)黨對農(nóng)村社會治理的策略是有階段性的，在改革開放前，中國共產(chǎn)黨對“三農(nóng)”的領(lǐng)導(dǎo)主要的是全能式的領(lǐng)導(dǎo)，這種全能式的領(lǐng)導(dǎo)就是鄒讜所言之“全能主義”④鄒讜.二十一世紀(jì)中國政治:從宏觀歷史到微觀行動角度看[M].香港:牛津大學(xué)出版社，1994.，這種“全能主義”的提法立足于國家—社會關(guān)系，認(rèn)為國家可全面、輕易介入社會。改革開放后，中國共產(chǎn)黨對“三農(nóng)”的領(lǐng)導(dǎo)逐步走向規(guī)范、有序和法治。⑤蔡清偉.中國共產(chǎn)黨農(nóng)村社會治理的基本特點研究（1949-2013）[D].西南交通大學(xué)博士學(xué)位論文，2014.這種轉(zhuǎn)變也正好對應(yīng)了“一肩挑”的歷史變遷。乍一看，中國共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村政治中的影響似乎是“回到過去”，實則是辯證之否定。就如同張樂天對人民公社制度的研究一樣，集體化時代、一元化時代是終究要與之說再見的，但是集體化時代也留下了一些寶貴的財產(chǎn)，如村莊集體經(jīng)濟(jì)、黨權(quán)黨責(zé)的規(guī)定與落實。⑥張樂天.告別理想——人民公社制度研究[M].上海:上海人民出版社，2016.同樣，對人民公社時期的黨的一元化帶來的“一肩挑”我們的態(tài)度是十分明確的，即堅決反對這種體制，但是那個時代留下來的黨群關(guān)系值得當(dāng)下推行“一肩挑”學(xué)習(xí)和借鑒。

從宏觀層面的政府體制角度來看，“一肩挑”的歷史變遷也受政府體制變遷的影響。新中國成立以來，我國的政府體制并非一成不變，而是在改革中不斷發(fā)展以適應(yīng)社會發(fā)展。大體而言，我國的政府體制及其對應(yīng)時間如下：第一階段，新中國成立至三大改造完成，新民主主義革命政權(quán)；第二階段，人民公社時期，“一大二公”的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制，第三階段：改革開放至今：中國特色社會主義政府體制。由“一肩挑”的歷史梳理可以知道“一肩挑”存在于上述的第二和第三兩個階段。在“一大二公”的黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制背景下，鄉(xiāng)村地區(qū)實行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)也就是十分正常和必然的。在中國特色社會主義政府體制背景下，要求黨政分離，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，這直接塑造了鄉(xiāng)村的黨政分離，即鄉(xiāng)村基層黨組織與村民委員會并駕齊驅(qū)。但是，隨著中國政治的不斷發(fā)展，黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)體制不斷改革，改革的方向是從黨的全面和直接領(lǐng)導(dǎo)走向政治領(lǐng)導(dǎo)和“總的領(lǐng)導(dǎo)”，強(qiáng)化黨對社會的政治代表和錄用功能以及黨對國家整體的政治控制功能，加快形成一“核”多元、各司其職、良性互動的新型領(lǐng)導(dǎo)體制①何增科.從黨治國家到政黨政府——深化黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革問題研究[J].復(fù)旦政治學(xué)評論，2016(02).。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨政合署辦公就成為不二之選。在村級政治領(lǐng)域推行“一肩挑”也就自然成為了時代之選②李淇，李斌.全面提升黨組織組織力視域下村兩委正職“一肩挑”模式研究[J].廈門特區(qū)黨校學(xué)報，2020(03).。

從國家政策的角度來看，“一肩挑”的歷史變遷也受國家不同時期對鄉(xiāng)村地區(qū)不同政策的影響。有學(xué)者指出中國共產(chǎn)黨自中華人民共和國成立以來對農(nóng)村治理政策的變遷基本上是圍繞著“控制—汲取—激活”這三個維度來進(jìn)行展開與切換的③李世敏.控制、汲取、激活:中華人民共和國70年農(nóng)村治理政策的三個維度[J].湖北民族學(xué)院學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2019(03).。不同的歷史階段中國共產(chǎn)黨關(guān)注的主題不同，這種關(guān)注可以從歷年中央一號文件的內(nèi)容變遷可以看出④曲延春，王成利.政策演進(jìn)與鄉(xiāng)村治理四十年:1978—2018——以中央一號文件為基礎(chǔ)的考察[J].學(xué)習(xí)與探索，2018(11).。近年來關(guān)于國家對鄉(xiāng)村工作最重要、最集中的就是“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。而村兩委“一肩挑”模式是在國家治理下沉、激活鄉(xiāng)村村莊資源、激發(fā)農(nóng)村活力一個可行的治理模式。