創(chuàng)新工作方式方法 助力登記提質(zhì)增效

侯惟原 黃東海

摘要：不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)，是條例實施、簿冊統(tǒng)一和信息平臺建設(shè)的重要支撐。建立科學(xué)高效的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查管理體系及工作機制是完善不動產(chǎn)登記制度的先決條件。南京市自實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以來，通過權(quán)籍調(diào)查工作方式方法的改革創(chuàng)新，見證了不動產(chǎn)登記的一次次提質(zhì)增效，為南京市不動產(chǎn)登記工作長期位于全國前列奠定了堅實的基礎(chǔ)。在南京市不動產(chǎn)統(tǒng)一登記落地五周年之際，旨在全面回顧權(quán)籍調(diào)查工作的改革創(chuàng)新歷程，介紹權(quán)籍調(diào)查“南京模式”的成功經(jīng)驗，為下一階段工作的砥礪前行提供持續(xù)輸出的原動力。

關(guān)鍵詞：權(quán)籍調(diào)查;不動產(chǎn)登記;改革創(chuàng)新

中圖分類號：F293 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）08-0041-46 收稿日期：2021-05-27

為有效保護權(quán)利人合法的不動產(chǎn)財產(chǎn)權(quán)，進一步提高登記質(zhì)量，避免產(chǎn)權(quán)的交叉或沖突，保證各類不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬和內(nèi)容得到最為全面、統(tǒng)一、準(zhǔn)確的明晰和確認，國家實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。為保證這一制度的順利落地，自2014年起，從國家、部委層面先后制定了《不動產(chǎn)登記暫行條例》（國務(wù)院令第656號）、《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》（國土資源部令第63號）等法律法規(guī)進行保障。不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是依照不動產(chǎn)權(quán)利人的申請和由政府統(tǒng)一組織，通過權(quán)屬調(diào)查和不動產(chǎn)測量，來查清不動產(chǎn)的權(quán)屬、界址、面積、用途等基本情況，形成了數(shù)據(jù)、圖件、簿冊等調(diào)查資料，為不動產(chǎn)登記、核發(fā)證書提供依據(jù)的一項重要的技術(shù)性的工作。為保障此項工作的開展，原國土資源部于2015年3月印發(fā)《國土資源部關(guān)于做好不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的通知》（國土資發(fā)〔2015〕41號）和所附《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》對權(quán)籍調(diào)查工作進行規(guī)范。

南京市本級的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記于2016年6月28日正式落地，通過5年艱苦卓絕的奮斗，權(quán)籍調(diào)查工作伴隨不動產(chǎn)登記不斷走向成熟。南京市不動產(chǎn)登記中心（以下簡稱“中心”）從權(quán)籍調(diào)查工作開展之初便嚴(yán)格貫徹落實上級有關(guān)文件規(guī)定，從多方面制定各項措施對權(quán)籍調(diào)查工作進行規(guī)范。同時，伴隨著不動產(chǎn)登記推行深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境等各項措施，從市局層面出臺了相關(guān)文件對權(quán)籍調(diào)查工作進行規(guī)范指導(dǎo)，中心針對權(quán)籍調(diào)查具體工作要求也進行了一系列改革創(chuàng)新，得到了上級領(lǐng)導(dǎo)和不動產(chǎn)權(quán)利人的高度認可，為業(yè)界同行提供了一系列有價值的實踐經(jīng)驗，創(chuàng)立了權(quán)籍調(diào)查“南京模式”。

1 權(quán)籍調(diào)查工作概述

1.1 基本要求

權(quán)籍調(diào)查是以宗地、宗海為單位，通過權(quán)屬調(diào)查和不動產(chǎn)測量，查清宗地、宗海及其房屋、林木等定著物組成的不動產(chǎn)單元狀況的一項為不動產(chǎn)登記、核發(fā)證書提供依據(jù)的一項重要的技術(shù)性工作。按照《國土資源部關(guān)于做好不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作的通知》要求，開展不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查首先要堅持地籍調(diào)查作為基礎(chǔ)，堅持已有地籍調(diào)查成果作為調(diào)查銜接的主要依據(jù)，在權(quán)籍調(diào)查完成以后要和已有的地籍圖、宗地圖等成果要進行有效銜接，以不動產(chǎn)單元為基本單位實施一體化的調(diào)查。權(quán)籍調(diào)查工作的開展根據(jù)不同調(diào)查類型，依照不動產(chǎn)權(quán)利人的申請或由政府統(tǒng)一組織實施。對于申請人來申請登記的，由申請人委托相關(guān)有資質(zhì)的機構(gòu)進行不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查，對于由政府統(tǒng)一組織的，通過公開招標(biāo)的方式確定隊伍開展工作。

1.2 作用和意義

按照《不動產(chǎn)登記暫行條例》的規(guī)定，申請人應(yīng)當(dāng)提交不動產(chǎn)界址、空間界限、面積等材料，因此，不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查是不動產(chǎn)登記的基礎(chǔ)工作，權(quán)籍調(diào)查成果資料經(jīng)不動產(chǎn)登記以后具有法律效力。通過權(quán)籍調(diào)查，一是要明確不動產(chǎn)的權(quán)利主體，二是要形成權(quán)屬清楚、界址清晰、面積準(zhǔn)確的調(diào)查成果，為不動產(chǎn)登記提供支撐，同時也是落實不動產(chǎn)登記“四統(tǒng)一”的要求。

2 權(quán)籍調(diào)查的保障措施

為保障權(quán)籍調(diào)查工作的順利開展，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記實施之前，中心作為市本級區(qū)域承擔(dān)權(quán)籍調(diào)查的機構(gòu)，在上級部門的正確領(lǐng)導(dǎo)和科學(xué)指導(dǎo)下，第一時間開展了權(quán)籍調(diào)查工作的具體探索與實踐，并逐步實現(xiàn)了權(quán)籍調(diào)查工作標(biāo)準(zhǔn)化。隨著不動產(chǎn)登記工作的深入，在深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境等措施的推進中，權(quán)籍調(diào)查工作得以不斷改革創(chuàng)新，持續(xù)增效。

2.1 以規(guī)范性文件指導(dǎo)具體實踐

權(quán)籍調(diào)查工作開展離不開具體業(yè)務(wù)文件的指導(dǎo)，為實現(xiàn)權(quán)籍調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)化，在南京市不動產(chǎn)登記中的牽頭下，通過聯(lián)系實際、積極探索，推行從“方案”到“操作手冊”再到“地方標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)范性文件“三重保障”體系。

2.1.1 制定實施方案

在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記前夕，中心在部委層面下發(fā)《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案（試行）》的基礎(chǔ)上，結(jié)合南京市實際，制定了《南京市不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查實施方案（試行）》。其中，根據(jù)工作職責(zé)，確定適用范圍并對權(quán)籍調(diào)查的內(nèi)容、技術(shù)路線、調(diào)查程序及基本方法等做出了詳細規(guī)定。

對7大類15項需進行權(quán)籍調(diào)查的登記案件類型進行明確。其中，針對首次登記、變更登記、轉(zhuǎn)移登記中需進行權(quán)籍調(diào)查的類型予以明確如表1所示。

2.1.2 編寫操作手冊

權(quán)籍調(diào)查具體工作的開展離不開操作手冊進行指導(dǎo)，鑒于中心具體承擔(dān)不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的人員是以原地籍調(diào)查人員為班底組建的，有著豐富的地籍調(diào)查實踐經(jīng)驗。因此，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記實施一年多后，適時啟動了權(quán)籍調(diào)查操作手冊的編寫工作，進一步對不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查過程實行規(guī)范化管理。

在操作手冊中，從基本概念、具體要求、注意事項等方面對權(quán)籍調(diào)查工作進行了規(guī)范。此外，根據(jù)中心質(zhì)量管理的要求，將操作手冊納入中心質(zhì)量管理體系文件，并結(jié)合工作中不斷產(chǎn)生的新問題、新方法定期進行修訂，以保證手冊的時效性。

2.1.3 編制地方標(biāo)準(zhǔn)

地方標(biāo)準(zhǔn)是支持地方經(jīng)濟社會發(fā)展的技術(shù)支撐，也是質(zhì)量技術(shù)基礎(chǔ)建設(shè)實現(xiàn)規(guī)范化的重要內(nèi)容。因此，在南京市不動產(chǎn)登記即將走到第一個五年之際，中心通過總結(jié)研究，將目前的權(quán)籍調(diào)查具體工作實踐上升為地方標(biāo)準(zhǔn)進行推廣。經(jīng)過近一年的編制，目前已形成了《南京市不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)規(guī)程》。

在技術(shù)規(guī)程的編制中，中心在目前僅開展國有土地及其房屋等建（構(gòu)）筑物的權(quán)籍調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合調(diào)查研究，成功將權(quán)籍調(diào)查類型擴展到南京市范圍內(nèi)包括集體土地、森林、林木等的全業(yè)務(wù)類型。

2.2 通過具體業(yè)務(wù)規(guī)定實現(xiàn)創(chuàng)新

幾年來，中心的不動產(chǎn)登記工作經(jīng)歷了多輪提速，有力地提升了不動產(chǎn)權(quán)利人的獲得感和滿意度。而在每一次的提質(zhì)增效背后，都離不開權(quán)籍調(diào)查工作的改革創(chuàng)新實踐。

2.2.1 提升權(quán)籍調(diào)查的工作效率

2017至2018年間，局系統(tǒng)緊緊圍繞以人民為中心的發(fā)展理念，在堅決貫徹落實國務(wù)院和省、市政府及上級部門關(guān)于“放管服”改革、“不見面”審批改革、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”建設(shè)等行政審批制度改革總體要求的前提下，印發(fā)了《關(guān)于改革調(diào)查測繪業(yè)務(wù)、提升服務(wù)效能的通知》（寧國土資〔2017〕421號），其中對權(quán)籍調(diào)查工作進行了一系列的優(yōu)化。在此基礎(chǔ)上，中心針對上述文件要求發(fā)布了《關(guān)于進一步提升權(quán)籍調(diào)查、勘測定界等業(yè)務(wù)服務(wù)效能的實施方案》的通知，對相關(guān)要求進行了細化，其中對權(quán)籍調(diào)查工作從對外承諾時限、各崗位作業(yè)時限分配、需權(quán)籍調(diào)查流程類型、成果檢查審定層級等方面做出了改革要求，進一步提升了服務(wù)保障能力，有力地支撐了不動產(chǎn)登記工作。其中對外承諾的時限如表2所示。

通過對權(quán)籍調(diào)查流程的再梳理，對于已進行過國有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)首次登記的，在宗地界址、地形、權(quán)屬界線未發(fā)生變化的前提下，確定了以下9類的登記類型原則上不再進行權(quán)籍調(diào)查：

（1）權(quán)利人姓名或名稱變更登記;

（2）不動產(chǎn)坐落、地址變更登記;

（3）不動產(chǎn)用途、性質(zhì)變化的變更登記;

（4）不動產(chǎn)權(quán)利人間的份額轉(zhuǎn)移登記;

（5）法人或其它組織合并、分立的轉(zhuǎn)移登記;

（6）司法裁定（含拍賣）轉(zhuǎn)移登記;

（7）國有建設(shè)用地使用權(quán)整宗轉(zhuǎn)移登記;

（8）補辦出讓后的不動產(chǎn)登記;

（9）權(quán)利人申請的注銷登記。

此外，通過對現(xiàn)有權(quán)籍調(diào)查類型及流程的梳理，將部分較簡單無難點的權(quán)籍調(diào)查工作類型由原有的3級調(diào)整為2級，使得審批效率提升和管理能力明顯突破，主要包括城鎮(zhèn)宅基地權(quán)籍調(diào)查、出讓土地使用權(quán)首次登記權(quán)籍調(diào)查、不涉及用地復(fù)核的房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)首次登記權(quán)籍調(diào)查等類型。

2.2.2 實行“招拍掛”土地首次登記權(quán)籍調(diào)查前置

2019年，為配合優(yōu)化營商環(huán)境改革要求，實現(xiàn)“招拍掛”土地首次登記1個工作日辦結(jié)的改革目標(biāo)，市局印發(fā)了《“招拍掛”土地首次登記優(yōu)化方案》（寧國土資發(fā)〔2019〕1號），其中采用權(quán)籍調(diào)查前置的方式，保證了對首次登記時限的改革目標(biāo)。

在權(quán)籍調(diào)查前置環(huán)節(jié)中，主要對常規(guī)權(quán)籍調(diào)查的時間節(jié)點和調(diào)查內(nèi)容進行調(diào)整。啟動時間節(jié)點是在完成“招拍掛”地塊的上市前期工作后，經(jīng)市政府批準(zhǔn)發(fā)布土地出讓公告時，由市土地礦產(chǎn)市場管理中心通知不動產(chǎn)登記中心開展權(quán)籍調(diào)查工作。調(diào)查內(nèi)容主要包括：

（1）核查地塊內(nèi)原登記的不動產(chǎn)權(quán)利狀況，并依法履行注銷手續(xù);

（2）依據(jù)規(guī)劃文件并結(jié)合勘測定界成果設(shè)立宗地;

（3）調(diào)查完善除權(quán)利人相關(guān)信息外的宗地屬性信息和宗地界址信息等;

（4）核實并錄入地塊編號及預(yù)編宗地代碼;

（5）填制《“招拍掛”土地權(quán)籍調(diào)查表》并編繪不標(biāo)注權(quán)利人名稱的簡化“招拍掛”土地的宗地圖。

2.2.3 保障“交房即發(fā)證”不動產(chǎn)登記服務(wù)

2020年，為持續(xù)提升不動產(chǎn)登記效能和服務(wù)質(zhì)量，助力營商環(huán)境優(yōu)化，根據(jù)省廳要求，市局印發(fā)了《南京市推行“交房（地）即發(fā)證”不動產(chǎn)登記服務(wù)實施方案》（寧規(guī)劃資源〔2020〕296號），開展了商品房“交房即發(fā)證”業(yè)務(wù)。其中涉及的權(quán)籍調(diào)查工作以前置調(diào)查為基礎(chǔ)，利用竣工驗收到交房前的窗口期，采用提前介入、優(yōu)先安排的方式進行，后期實現(xiàn)不動產(chǎn)登記與稅務(wù)、房產(chǎn)、銀行、郵政等部門及開發(fā)企業(yè)加強協(xié)同聯(lián)動，有效保證流程中各節(jié)點的高效運轉(zhuǎn)。

2.2.4 優(yōu)化新建簡易低風(fēng)險項目不動產(chǎn)首次登記權(quán)籍調(diào)查

2021年，為貫徹落實《南京市優(yōu)化營商環(huán)境政策100條（2021年版）》，深化業(yè)務(wù)流程，實現(xiàn)“社會投資簡易低風(fēng)險項目”不動產(chǎn)首次登記1個工作日辦結(jié)的改革目標(biāo)，市局印發(fā)了《關(guān)于優(yōu)化新建社會投資簡易低風(fēng)險項目不動產(chǎn)首次登記實施方案》（寧規(guī)劃資源發(fā)〔2021〕20號）。其中對于權(quán)籍調(diào)查，以前期“招拍掛”土地前置調(diào)查的成果經(jīng)驗為基礎(chǔ)進行擴展，調(diào)查的時間節(jié)點為項目辦理土地核驗測繪時同步啟動，并對宗地信息、房屋狀況進行調(diào)查并進行不動產(chǎn)測量，后期申請登記時僅需對建筑面積、竣工年代等進行數(shù)據(jù)維護以實現(xiàn)快速審核登記，具體流程如圖1所示。

3 意義與成效

5年來，中心的權(quán)籍調(diào)查工作走出了一條“從面到點”指導(dǎo)、“以點帶面”擴展的改革創(chuàng)新之路，服務(wù)效能不斷提升，有力支撐著不動產(chǎn)登記環(huán)節(jié)的持續(xù)增效，滿足了不動產(chǎn)權(quán)利人對不動產(chǎn)登記的期盼。

3.1 規(guī)范性文件的實施意義

以規(guī)范性文件指導(dǎo)具體實踐的工作模式，不僅實現(xiàn)了權(quán)籍調(diào)查類型全覆蓋，規(guī)范了工作流程，而且最大限度提升了工作效率。實施方案的制定讓權(quán)籍調(diào)查工作從一開始就在標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范下運行，并讓權(quán)籍調(diào)查在實際工作中有較強的針對性，使得不動產(chǎn)登記受理工作的分類更加清晰。操作手冊不僅成為日常工作的重要參考，同時也是中心新人學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)文件，為中心權(quán)籍調(diào)查工作的接續(xù)推進提供了重要的操作指導(dǎo)。地方標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立實現(xiàn)了權(quán)籍調(diào)查工作程序的規(guī)范、內(nèi)容的科學(xué)和實施的有效，通過推廣后最終有利于南京市范圍內(nèi)實現(xiàn)權(quán)籍調(diào)查工作的標(biāo)準(zhǔn)化。

3.2 具體措施的改革成效

在具體業(yè)務(wù)規(guī)定實現(xiàn)創(chuàng)新中，以《關(guān)于進一步提升權(quán)籍調(diào)查、勘測定界等業(yè)務(wù)服務(wù)效能的實施方案》中權(quán)籍調(diào)查對外承諾時限為例，通過對各流程時限的精確分配，在減少成果檢查審定層的基礎(chǔ)上，做到了工作時限由原來的30個工作日調(diào)整為最快4個工作日，平均不到20個工作日的提升，實現(xiàn)了至少33%的提速，保證了后續(xù)登記登記環(huán)節(jié)的效率。

自2019年1月開始實施“招拍掛”土地首次登記前置調(diào)查以來，已完成了140余個項目近250塊宗地的調(diào)查任務(wù)，其中絕大部分地塊經(jīng)拍賣成交確認后，在申請材料符合不動產(chǎn)登記的前提下，1個工作日內(nèi)完成建設(shè)用地使用權(quán)首次登記。從調(diào)查到登記的全流程時限較改革前提速90%以上，為企業(yè)后期順利辦理建設(shè)工程手續(xù)和提前開工打下了堅實的基礎(chǔ)，同時也方便了企業(yè)融資需求。

“交房即發(fā)證”工作自2020年5月實施以來，已經(jīng)完成7個新交付小區(qū)1000余戶業(yè)主的登記發(fā)證工作。目前，該項業(yè)務(wù)已納入到中心常態(tài)化工作，得到了有關(guān)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和小區(qū)業(yè)主高度贊揚，成為不動產(chǎn)登記便民服務(wù)大禮包，有力地提升了中心的形象。

對于即將開展的新建簡易低風(fēng)險項目不動產(chǎn)首次登記，相信有了前期類似成果經(jīng)驗鋪墊，在權(quán)籍調(diào)查與登記環(huán)節(jié)的緊密配合下，必將取得圓滿成功，助力實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，為不動產(chǎn)登記進一步便民利企打下堅實的基礎(chǔ)。

作者簡介：侯惟原、黃東海，南京市不動產(chǎn)登記中心。