土地出讓金征收制度改革影響及分析

郭晨曉 李杜淵

摘要：將四項(xiàng)非稅收入劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門征收，是國(guó)家稅制體制改革的重要步驟，將進(jìn)一步提升征管效率，有利于加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督。四項(xiàng)非稅收入中土地出讓金因征繳金額大、涉及面廣、相對(duì)重要，征繳方式的進(jìn)一步規(guī)范和透明以及對(duì)前期欠費(fèi)的追繳和補(bǔ)繳，或?qū)?duì)不規(guī)范拿地的城投類企業(yè)現(xiàn)金流造成短期影響，同時(shí)一定程度上限制地方政府在土地出讓金等方面的操作自主權(quán)，增加房地產(chǎn)企業(yè)在勾地、協(xié)議供地等方面的難度。根據(jù)國(guó)家“十四五”規(guī)劃，結(jié)合此次政策的推出，土地出讓金用于鄉(xiāng)村振興的比例將進(jìn)一步提升。

關(guān)鍵詞：非稅收入改革;土地出讓金;房地產(chǎn);城投;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-9138-（2021）08-0032-35 收稿日期：2021-06-11

6月4日，財(cái)政部、自然資源部、稅務(wù)總局、人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于將國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收有關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2021〕19號(hào)文，以下簡(jiǎn)稱《通知》），將由原自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。文件涉及的四項(xiàng)非稅收入，由于數(shù)額較大、影響面廣泛，因此受到多方關(guān)注。

1 背景

《通知》的發(fā)布背景仍是作為國(guó)家征管體制改革的延續(xù)。2018年中央《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提出要“將省級(jí)和省級(jí)以下國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)稅收、非稅收入征管等職責(zé)”。自改革方案發(fā)布后，已完成部分非稅收入征管劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門，如2018年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和第一批非稅收入、重大水利工程建設(shè)基金等非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收，2020年水土保持補(bǔ)償費(fèi)、土地閑置費(fèi)、城鎮(zhèn)垃圾處理費(fèi)等非稅收入劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。

從政策出臺(tái)背景來(lái)看，本次土地出讓金征收調(diào)整是將之前分散于各不同部門負(fù)責(zé)征收的非稅收入統(tǒng)一劃入稅務(wù)部門管理，是稅務(wù)部門與自然資源部門協(xié)作的重點(diǎn)方向。有利于理順中央和地方職責(zé)關(guān)系，有利于提高征管效率、降低成本，進(jìn)一步規(guī)范征收程序。

2 變化

2.1 土地出讓金征收收繳過(guò)程

根據(jù)2006年發(fā)布的《國(guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，此前土地出讓收入進(jìn)入國(guó)庫(kù)的流程為，國(guó)土資源部門做好掛牌出讓交易完成后，土地競(jìng)買人將土地出讓金匯繳至自然資源部門財(cái)政非稅部門的匯繳賬戶，后由自然資源部門匯交賬戶按照科目收支分類分解進(jìn)入地方國(guó)庫(kù)。

根據(jù)《通知》，原本由自然資源部門負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入等四項(xiàng)政府非稅收入，全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收。因此，在土地使用權(quán)出讓征繳過(guò)程中，原由自然資源部門繳入國(guó)庫(kù)的變更為稅務(wù)部門直接對(duì)相應(yīng)款項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管和征收。調(diào)整前后土地出讓金繳納流程對(duì)比見圖1。

2.2 土地出讓金征收使用過(guò)程

根據(jù)《通知》要求，“四項(xiàng)政府非稅收入的征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。因此，本次調(diào)整僅涉及四項(xiàng)非稅收入的征收過(guò)程，暫不涉及土地財(cái)政收入的分配與支出。對(duì)于土地出讓金歸屬和資金分配格局并無(wú)實(shí)質(zhì)性改變，土地出讓金的分配和使用權(quán)仍在地方政府，土地財(cái)政的邏輯未變。

3 目的與意義

3.1 統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)，提升征管效率

綜合分析，本次《通知》僅改變了土地出讓金等非稅收入的征管機(jī)構(gòu)，對(duì)土地出讓金使用等環(huán)節(jié)沒有影響。自2018年國(guó)稅地稅實(shí)行合并管理后，國(guó)內(nèi)稅務(wù)系統(tǒng)的一致性標(biāo)準(zhǔn)較好。從國(guó)家層面看，土地出讓金等非稅收入統(tǒng)歸稅務(wù)局征管能夠防止不同省份在非稅收入的繳費(fèi)時(shí)間、政策尺度上自由把握上帶來(lái)的管理不一致，進(jìn)一步提升政府對(duì)土地出讓金等非稅收入征管和監(jiān)管的規(guī)范性，同時(shí)避免不同部門在稅收上的信息不對(duì)稱，降低征管成本、提升征管效率。

3.2 促進(jìn)各部門信息共享，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管

《通知》明確提出稅務(wù)部門、財(cái)政部門、人民銀行與自然資源部門做好相互銜接和信息互聯(lián)互通，土地出讓金等非稅收入將按照全國(guó)稅收統(tǒng)一信息化方式規(guī)范管理。在2018年國(guó)稅地稅合并推進(jìn)后，地方稅務(wù)部門受國(guó)稅和政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)制，計(jì)征、繳款等明細(xì)信息將實(shí)現(xiàn)多部門實(shí)時(shí)共享，有利于提高征收環(huán)節(jié)的透明度。同時(shí)，中央對(duì)地方土地市場(chǎng)掌控力度增強(qiáng)，有利于后續(xù)統(tǒng)籌安排，從供給結(jié)構(gòu)優(yōu)化的角度制定更加合理和精準(zhǔn)的管理和管控制度。

3.3 加強(qiáng)稅務(wù)征繳力度，規(guī)范收支情況

《通知》提出，“以前年度和今后形成的應(yīng)繳未繳收入以及按規(guī)定分期繳納的收入，由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征繳入庫(kù)，”就土地出讓收入而言，過(guò)往地方政府土地出讓過(guò)程中，存在一些欠征、少征、漏征土地出讓金以及虛增、空轉(zhuǎn)土地出讓收入等行為。從長(zhǎng)期來(lái)看，新規(guī)的實(shí)施將進(jìn)一步規(guī)范地方土地出讓行為，提高土地出讓收入征繳的效率和透明度。而地方政府過(guò)去在征收過(guò)程中慣用的土地款減免、土地收入擔(dān)保入股、虛增土地收入、土地款返還等不規(guī)范行為或?qū)⑹艿礁蟮南拗啤?/p>

4 影響與建議

4.1 對(duì)城投類企業(yè)

在非稅收入轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門征收后，土地出讓金等非稅收入的管理預(yù)期將更加規(guī)范和透明。由于《通知》改變的是征收環(huán)節(jié)和主體，對(duì)政府支出環(huán)節(jié)沒有任何影響，因此并不會(huì)影響城投類企業(yè)參與土地整理獲取土地出讓金返還，短期看不會(huì)影響城投的土地整理獲取收益的業(yè)務(wù)。

而由于涉及到前述規(guī)范征繳的情況，對(duì)于一些進(jìn)場(chǎng)拿地參與房地產(chǎn)開發(fā)且在土地出讓金繳納環(huán)節(jié)不規(guī)范的地方城投公司，如曾出現(xiàn)欠繳等行為，或?qū)⒊霈F(xiàn)補(bǔ)繳出讓金進(jìn)而影響現(xiàn)金流的情況。因近年國(guó)家對(duì)于土地出讓金管理趨嚴(yán)，故此類情況也將偏少。

4.2 對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)

一是招拍掛方面。目前，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)開發(fā)拿地的招拍掛行為相對(duì)規(guī)范，征收環(huán)節(jié)交由稅務(wù)部門統(tǒng)籌后，各省市的征收時(shí)效、方式等標(biāo)準(zhǔn)將進(jìn)一步統(tǒng)一，因不涉及到土地出讓金征收的后續(xù)環(huán)節(jié)，故對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)參與招拍掛拿地的影響不大。

二是勾地和協(xié)議供地方面。在招拍掛以外，房地產(chǎn)企業(yè)在與政府的勾地和協(xié)議供地上也或存土地出讓金返還等操作，在當(dāng)前國(guó)地稅統(tǒng)一、多部門加強(qiáng)信息共享、中央掌握地方土地出讓收支明細(xì)的情況下，中央或?qū)?huì)對(duì)地方政府行為進(jìn)一步引導(dǎo)，如在財(cái)政部門與稅務(wù)部門的共同協(xié)調(diào)、監(jiān)督下，地方政府在土地出讓收入使用方面將更趨謹(jǐn)慎，一定程度上增加了政府在土地出讓金返還等環(huán)節(jié)的資金調(diào)配難度，或?qū)⒃黾庸吹睾蛥f(xié)議供地的難度。

三是政策監(jiān)控方面?！锻ㄖ钒l(fā)布前，房地產(chǎn)企業(yè)的土地出讓收金征管部門在自然資源部門和財(cái)政部門，而房地產(chǎn)的稅收征管主要在稅務(wù)部門，房地產(chǎn)企業(yè)的發(fā)債、經(jīng)營(yíng)同時(shí)受到人民銀行的監(jiān)管，房地產(chǎn)行業(yè)存在的多頭監(jiān)管情況，不利于政府及時(shí)有效掌握房地產(chǎn)企業(yè)情況。在本次征繳改革后，有利于國(guó)家更加全面系統(tǒng)地對(duì)各地、市的房地產(chǎn)情況進(jìn)行監(jiān)管，有利于國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)形成科學(xué)精細(xì)化的調(diào)控方案。

5 展望

單從土地出讓金一項(xiàng)非稅收入來(lái)看，中央對(duì)于此項(xiàng)收入的管理一直處于逐步加強(qiáng)狀態(tài)，并在多個(gè)文件中明確提出使用的要求和目標(biāo)。如在國(guó)家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中，提出“要完善土地出讓收入分配機(jī)制，加大財(cái)稅、金融支持力度”“健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入保障制度，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地出讓收入、地方政府債券支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村力度”等多個(gè)關(guān)鍵要素。2020年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》提出，“從‘十四五第一年開始，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例;到‘十四五期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益（扣除成本性支出）用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例要達(dá)到50%以上”。根據(jù)農(nóng)村農(nóng)業(yè)部去年公開的數(shù)據(jù)，目前此比例僅為34.4%，比例明顯偏低。中央完全掌握地方土地出讓收支的具體情況，必將更好地保障土地出讓金優(yōu)先用于支持鄉(xiāng)村振興政策的有效落實(shí)，未來(lái)鄉(xiāng)村振興的空間相當(dāng)廣闊。

6 結(jié)語(yǔ)

總體來(lái)看，本次四項(xiàng)政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，是落實(shí)“進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革”的體現(xiàn)，主要目的是規(guī)范、強(qiáng)化非稅收入征收管理，不意味著央地財(cái)稅體制變化或稅制變化，并非針對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)，該項(xiàng)政策有利于推動(dòng)國(guó)家財(cái)政制度健康規(guī)范發(fā)展，后續(xù)配套政策的出臺(tái)和影響有待進(jìn)一步跟蹤和評(píng)估。

作者簡(jiǎn)介：郭晨曉、徐鵬程，中交房地產(chǎn)集團(tuán)有限公司產(chǎn)業(yè)投資部（房地產(chǎn)研究院）研究員。