鄉(xiāng)村振興下政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保作用分析

鄭晶

政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)（以下簡稱“農(nóng)擔(dān)公司”）的出現(xiàn)，主要目的是為了解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中“融資難、融資貴”的問題，為鄉(xiāng)村振興提供金融支持。農(nóng)擔(dān)公司這一角色定位也被寫入2021年6月1日開始實施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》。該法第六十三條規(guī)定：“國家綜合運(yùn)用財政、金融等政策措施，完善政府性融資擔(dān)保機(jī)制，依法完善鄉(xiāng)村資產(chǎn)抵押擔(dān)保權(quán)能，改進(jìn)、加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興的金融支持和服務(wù)。財政出資設(shè)立的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主要為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的經(jīng)營主體服務(wù)?！彪m然農(nóng)擔(dān)公司在優(yōu)化農(nóng)業(yè)融資結(jié)構(gòu)中的作用在立法上得到了明確，但這并不意味著這一融資鏈條中的技術(shù)細(xì)節(jié)已經(jīng)完善。相反，在政策和立法在為農(nóng)業(yè)融資開辟道路的同時，也衍生出一系列需要解決的現(xiàn)實問題。有關(guān)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)擔(dān)公司之間的債權(quán)債務(wù)糾紛的司法案例，客觀、完整地呈現(xiàn)了農(nóng)業(yè)融資中的具體環(huán)節(jié)，尤其是農(nóng)擔(dān)公司的地位作用，成為很有意義的研究樣本。

農(nóng)業(yè)融資結(jié)構(gòu)中的“尷尬配角”

2020年12月8日，黑龍江省齊齊哈爾市中級人民法院就一起金融借款糾紛案作出二審判決，黑龍江省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限責(zé)任公司被判承擔(dān)一筆農(nóng)業(yè)貸款連帶清償責(zé)任。這筆由哈爾濱銀行于2017年4月發(fā)放的貸款系由借款人——某農(nóng)業(yè)合作社——以其名下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)作物預(yù)期收益權(quán)、農(nóng)機(jī)具、烘干塔、房產(chǎn)等提供抵押并辦理了抵押登記，另有兩名自然人與黑龍江農(nóng)擔(dān)一起提供連帶責(zé)任保證擔(dān)保。案件爭議的焦點(diǎn)集中在農(nóng)擔(dān)公司保證責(zé)任的成立條件和履行順序上。

根據(jù)黑龍江農(nóng)擔(dān)與哈爾濱銀行簽訂的“助農(nóng)保”貸款項目合作備忘錄，前者為后者發(fā)放此類項目貸款提供有條件連帶保證擔(dān)保。如出現(xiàn)逾期，哈爾濱銀行應(yīng)首先按照追償順序向客戶追索，逾期357天仍未收回貸款的，農(nóng)擔(dān)公司承擔(dān)保證責(zé)任。一審法院認(rèn)為，借款人提供的抵押物評估價值遠(yuǎn)超農(nóng)擔(dān)公司應(yīng)承擔(dān)的保證責(zé)任范圍，且哈爾濱銀行怠于行使抵押權(quán)，因此判決黑龍江農(nóng)擔(dān)不承擔(dān)保證責(zé)任。二審法院認(rèn)為，債權(quán)人既可以就擔(dān)保物優(yōu)先受償，也可以直接要求保證人承擔(dān)保證責(zé)任，因此判決黑龍江農(nóng)擔(dān)的保證責(zé)任成立。

案件隨著判決的生效而塵埃落定，但“銀行怠于行使抵押權(quán)”的原因，農(nóng)擔(dān)公司的風(fēng)控機(jī)制和擔(dān)保對象的選擇，卻是在農(nóng)業(yè)融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究中值得推敲的問題。本案中，當(dāng)事人的貸款本金為245萬元，期限為11個月，為此向銀行提供的抵押物包括：2017年借款人名下土地所產(chǎn)的馬鈴薯（3000畝）和大豆（5387.02畝），總價值共853萬元;24臺（套）農(nóng)機(jī)具及烘干塔設(shè)備，總價值320萬元;8387.02平方米土地經(jīng)營權(quán)。簡單計算不難發(fā)現(xiàn)，抵押物的價值遠(yuǎn)超貸款本金及利息，且農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)機(jī)具的變現(xiàn)并不困難。但在出現(xiàn)償付風(fēng)險后，銀行更傾向于向農(nóng)擔(dān)公司追償而不是通過抵押物受償。該行為符合銀行作為營利性金融企業(yè)的行為邏輯，卻與解決農(nóng)業(yè)融資難問題的初衷背道而馳。

在銀行日益嚴(yán)苛的風(fēng)控模式下，大量的農(nóng)業(yè)信貸資源被低效率鎖定，其價值得不到釋放。在這種交易結(jié)構(gòu)中，農(nóng)擔(dān)公司其實只是充當(dāng)了一個“尷尬的配角”：作為農(nóng)業(yè)融資鏈條中不可或缺的角色，卻缺乏話語權(quán)甚至自身的風(fēng)控都難以落實。本案所涉貸款還是屬于政府推動的“助農(nóng)貸”項目，不難想象，如果農(nóng)擔(dān)公司缺席以及缺乏政府推動，農(nóng)戶將更難從銀行得到貸款。

這起案例清楚地揭示了作為資金供給方的銀行和作為資金需求方的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間，天然存在“不信任”，解決農(nóng)業(yè)融資難問題的著力點(diǎn)還是要落在“關(guān)鍵第三方”——農(nóng)擔(dān)公司身上。

農(nóng)擔(dān)公司的角色與農(nóng)業(yè)融資瓶頸

事實上，農(nóng)擔(dān)公司并非一開始就甘當(dāng)“配角”，長期以來它在整個農(nóng)業(yè)融資結(jié)構(gòu)中是作為整合資源的主角存在的。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資試點(diǎn)工作開展之前，由于存在耕地使用權(quán)不得抵押這一法律紅線，銀行類金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時不能直接接受農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物。在政府農(nóng)業(yè)扶持政策的推動下，各類經(jīng)營農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)就為農(nóng)業(yè)經(jīng)營者向銀行借款提供保證擔(dān)保，同時要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營者以土地經(jīng)營權(quán)及其他財產(chǎn)作為抵押物或質(zhì)押物提供反擔(dān)保，有的還要求借款人提供其他反擔(dān)保措施。在這種融資結(jié)構(gòu)下，抵押物特別是其中的土地經(jīng)營權(quán)抵押難以變現(xiàn)，將農(nóng)擔(dān)公司置于兩難境地，也成為制約農(nóng)業(yè)融資結(jié)構(gòu)優(yōu)化的瓶頸。

2015年3月，黑龍江省大慶市下轄的肇源縣為了扶持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體即種植大戶，由大慶市農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司為各農(nóng)戶向農(nóng)行肇源支行借款提供保證擔(dān)保，總額度為5000萬元，肇源縣政府為此又向大慶農(nóng)擔(dān)提供了無限連帶責(zé)任、無限期反擔(dān)保。作為享受此次扶持的農(nóng)戶之一，崔某和劉某夫婦為獲得10.5萬元貸款，用其185畝土地的承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物向大慶農(nóng)擔(dān)提供反擔(dān)保并簽訂了抵押協(xié)議，同時承諾用個人及家庭全部財產(chǎn)提供保證及反擔(dān)保。借款到期后崔某夫婦未還款，大慶農(nóng)擔(dān)代償本息113483.82元后訴至法院追償。肇源縣人民法院一審判決崔某給付代償款，但對于抵押權(quán)，法院認(rèn)定“雙方未對擔(dān)保的土地承包經(jīng)營權(quán)辦理抵押登記，該土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)并未成立，原告不能就該土地承包經(jīng)營權(quán)主張抵押權(quán)”。

這種簽訂了土地經(jīng)營權(quán)抵押合同卻難以通過司法程序?qū)崿F(xiàn)的情況在當(dāng)時是較為普遍的現(xiàn)象。在當(dāng)時的法律、政策背景下，農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)抵押不僅沒有法律上的依據(jù)，甚至是被明確禁止的。而農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的融資需求需要得到滿足，在此背景下的“改革”或“變通”措施在發(fā)生糾紛時，其交易模式無法得到司法的支持，除了對實體權(quán)利否定外，還包括對程序的嚴(yán)格要求。重慶市所轄秀山縣中潤水產(chǎn)養(yǎng)殖股份合作社為向重慶銀行借款50萬元，以土地承包經(jīng)營權(quán)以及建（構(gòu)）筑物/在建工程為抵押物向保證人——重慶市農(nóng)業(yè)擔(dān)保有限公司提供反擔(dān)保，但最終法院以未辦理抵押登記為由不支持重慶農(nóng)擔(dān)以抵押物優(yōu)先受償?shù)恼埱?。在另一起同樣發(fā)生在重慶的追償權(quán)糾紛案件中，只因在《土地流轉(zhuǎn)抵押登記備案》中僅有農(nóng)經(jīng)站蓋章但缺少了農(nóng)委和農(nóng)經(jīng)站同意辦理抵押登記的意思表示而被認(rèn)定抵押權(quán)未成立。

上述司法案例說明，農(nóng)擔(dān)公司在當(dāng)時的農(nóng)業(yè)信貸融資結(jié)構(gòu)中負(fù)責(zé)整合主要的融資資源，將銀行無法接受的抵押物接收下來并轉(zhuǎn)換為可被接受的保證擔(dān)保，從而使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的融資成為可能。在這種融資結(jié)構(gòu)中，農(nóng)擔(dān)公司扮演了一個不可或缺的“二傳手”角色。銀行等資金供給方發(fā)放貸款的前提條件是農(nóng)擔(dān)公司提供保證擔(dān)保，并不看重農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的信用和抵押物的質(zhì)量。農(nóng)擔(dān)公司出于自身風(fēng)控要求，特別是土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)難以通過司法救濟(jì)程序得以實現(xiàn)的情況下，必然會大量鎖定農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的其他信貸資源，要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押之外附加個人保證擔(dān)保和房產(chǎn)抵押、動產(chǎn)質(zhì)押等反擔(dān)保措施。最終呈現(xiàn)的效果是，農(nóng)擔(dān)公司這個“二傳手”角色在整個農(nóng)業(yè)融資結(jié)構(gòu)中所起的作用大打折扣，農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的融資難問題難以得到有效的解決。

針對這一政策瓶頸，實現(xiàn)農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”，明確承包土地的經(jīng)營權(quán)性質(zhì)，是設(shè)計承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則的基礎(chǔ)，成為解決農(nóng)業(yè)融資問題的重要路徑。

政策突破與體系建立：農(nóng)業(yè)融資難問題迎刃而解了嗎

農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)，特別是承包土地的經(jīng)營權(quán)，自2015年起在政策試點(diǎn)和立法修正過程中的地位逐漸明確。

2015年8月10日，《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》讓試點(diǎn)地區(qū)可以暫時調(diào)整實施有關(guān)法律中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。2018年，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》修改，增加的第九條明確規(guī)定，承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)。2020年，《民法典》頒布，其中第三百九十九條第（二）項規(guī)定的不能設(shè)定抵押的集體所有土地的使用權(quán)，不再包含耕地的使用權(quán)。至此，承包土地的經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)設(shè)定不再存在障礙，從制度的角度降低了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者融資的難度。

但事實上，農(nóng)業(yè)融資難問題并未完全解決，在承包土地的經(jīng)營權(quán)地位明確且具有可流轉(zhuǎn)性的制度框架下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶的融資還是存在困難。理論上，農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶可以通過三種方式設(shè)定抵押進(jìn)行融資，以獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金：第一種模式，只有農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶和金融機(jī)構(gòu)，抵押土地的經(jīng)營權(quán)為償還貸款設(shè)定擔(dān)保。第二種模式，由農(nóng)擔(dān)公司作為保證人為農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶提供擔(dān)保，金融機(jī)構(gòu)據(jù)此向農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶發(fā)放貸款，農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶以土地的經(jīng)營權(quán)抵押向農(nóng)擔(dān)公司提供反擔(dān)保。第三種模式，農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶抵押土地的經(jīng)營權(quán)為償還貸款設(shè)定擔(dān)保，同時農(nóng)擔(dān)公司作為保證人為農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶提供擔(dān)保。

就目前的司法案件而言，尚未見到第一種模式的判決。這說明農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶脫離農(nóng)擔(dān)公司進(jìn)行融資的可行性不大。金融機(jī)構(gòu)也不愿意在客戶的甄選、調(diào)查方面花費(fèi)太高的成本。第二種模式從案例可知，是農(nóng)業(yè)融資的較為普遍的模式，和農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)未被釋放時期相比，與其說有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶融資，倒不如說更有利于農(nóng)擔(dān)公司代償款項的回收。本文列舉的第一個案例就是第三種模式。雖然涉案貸款辦理的時間是在2017年4月，但是案件發(fā)生的地區(qū)屬于當(dāng)時農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押融資試點(diǎn)的區(qū)域，黑龍江省農(nóng)擔(dān)公司作為規(guī)范建立的省級政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)也已正常運(yùn)營，具體到該案的融資環(huán)境，與今天相比并無顯著的不同，這也讓該案具有更強(qiáng)的可參照性。即使農(nóng)村土地的經(jīng)營權(quán)可以被設(shè)定抵押，大量農(nóng)業(yè)信貸資源仍被低效率鎖定，農(nóng)擔(dān)公司在融資結(jié)構(gòu)中的資源整合作用也難以發(fā)揮，制約農(nóng)業(yè)融資難的瓶頸依然存在。

讓農(nóng)擔(dān)公司在高效配置農(nóng)業(yè)融資資源中發(fā)揮核心作用

政策突破和體系建立只是為解決農(nóng)業(yè)融資難問題奠定了制度基礎(chǔ)，真正解決還需要尋找更有力的抓手。顯然，發(fā)揮農(nóng)擔(dān)公司在提高農(nóng)業(yè)融資資源配置中的核心作用是最為可行的破解之道。事實上，在農(nóng)業(yè)融資結(jié)構(gòu)當(dāng)中，農(nóng)擔(dān)公司因為具備“下沉”到一線的條件，從而擁有銀行難以掌握的信息優(yōu)勢。同時，農(nóng)擔(dān)公司的專業(yè)優(yōu)勢又是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者所不具備的。但是目前，農(nóng)擔(dān)公司的這兩大優(yōu)勢并未充分發(fā)揮出來。實證研究表明，農(nóng)擔(dān)公司的注冊資本規(guī)模對一個地區(qū)農(nóng)業(yè)信貸融資的可行性具有顯著影響。這也從另一角度說明農(nóng)擔(dān)公司的立足點(diǎn)仍是其信用而非信息和專業(yè)。改變這種局面，農(nóng)擔(dān)公司需要從三個維度著手。

自身維度。要體現(xiàn)政策性融資服務(wù)機(jī)構(gòu)的無差別全覆蓋，提升自身水平。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投入回報期長、產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)復(fù)雜，子行業(yè)眾多，專業(yè)性強(qiáng)。政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)“如果只是自成體系，不能深入到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈當(dāng)中去，不能與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)上的實體深度綁定，那么其對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模集約化發(fā)展的作用將極其有限，對我國農(nóng)村信用體系建設(shè)將缺乏長遠(yuǎn)意義”。農(nóng)擔(dān)公司要專注于農(nóng)業(yè)、扎根在農(nóng)村、服務(wù)于農(nóng)民，強(qiáng)本固基，發(fā)展成為能夠在農(nóng)業(yè)融資結(jié)構(gòu)中起到核心資源配置作用的主力角色。

縱向業(yè)務(wù)維度。要提高自身在農(nóng)業(yè)融資結(jié)構(gòu)中的選擇能力、議價能力和業(yè)務(wù)話語權(quán)。農(nóng)擔(dān)公司要重視自身在資金供需方之間不可或缺的中介作用，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢打造核心資源，利用銀行業(yè)的高度競爭格局壓低融資成本，惠及農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。正如一位省級農(nóng)擔(dān)公司的董事長所說，農(nóng)擔(dān)機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)的黏合、整合功能，但多數(shù)機(jī)構(gòu)沒有很好地開發(fā)利用，往往是拿著一手好牌卻被動地按他人要求出牌。農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)不能在“邊緣”的位置做配角，而要勇于走到前臺“中心”位置做主角。

橫向維度。要強(qiáng)化與地方各有關(guān)部門特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易部門的聯(lián)動，夯實基礎(chǔ)，重點(diǎn)解決資產(chǎn)流動性和信息不對稱這兩大歷史性難題。就信息而言，農(nóng)擔(dān)公司要從基礎(chǔ)工作入手建立全面的、動態(tài)的農(nóng)業(yè)融資信息系統(tǒng)。農(nóng)擔(dān)公司可以借此系統(tǒng)為農(nóng)戶選擇更便捷和低成本的融資渠道，甚至有可能集合一定規(guī)模后直接到金融市場獲得期限更長、成本更低的融資。

資產(chǎn)流動性是長期以來困擾農(nóng)業(yè)融資的一個最為關(guān)鍵的難題。這個問題不解決，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素?zé)o法進(jìn)入市場進(jìn)行交易或者交易不暢，勢必增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營者融資的難度，抬高其融資的成本。在這方面過去幾年間已經(jīng)有了重大的突破和進(jìn)步。自2021年7月開始，供銷總社、中央農(nóng)辦、中國人民銀行、銀保監(jiān)會等四部門聯(lián)合開展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作試點(diǎn)工作。這是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的有效途徑，是深化農(nóng)村改革、優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源要素配置、加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措。這也將為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的流動性，解決農(nóng)業(yè)融資難問題帶來新的契機(jī)。

解決農(nóng)業(yè)融資難問題的核心，不能糾結(jié)于農(nóng)擔(dān)公司到底是“主角”還是“配角”的地位，甚至目前正在流行的“銀政保風(fēng)險分擔(dān)”模式也是治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計。真正的出路在于完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)交易體系，增強(qiáng)以農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)為核心的農(nóng)業(yè)資源流動性。在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在配置農(nóng)業(yè)融資資源中的核心作用。在這種情況下，農(nóng)擔(dān)公司作為扎根農(nóng)村并掌握核心資源話語權(quán)的政策性融資服務(wù)機(jī)構(gòu)，才能替農(nóng)業(yè)經(jīng)營者選擇更便捷、更低成本的融資渠道，讓農(nóng)業(yè)享受更多更好的金融服務(wù)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展插上金融的翅膀。

（作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)應(yīng)用文理學(xué)院法律系）