鄉(xiāng)村振興視角下土地整治行業(yè)機(jī)遇與挑戰(zhàn)

張晶晶

摘要：土地整治是改善三生空間、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和保障糧食產(chǎn)能的重要抓手，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出也對土地整治業(yè)務(wù)的開展提出了更高的要求。文章對土地整治實(shí)施過程中存在的一些問題進(jìn)行分析，并針對性地提出了鄉(xiāng)村振興視角下土地整治提升路徑，土地整治應(yīng)圍繞各部門寐動(dòng)、擴(kuò)大土地整治對象、深化土地整治目標(biāo)和優(yōu)化資金整合模式等方面進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;土地整治行業(yè);全域土地綜合整治;機(jī)遇與挑戰(zhàn)

中圖分類號：F301文獻(xiàn)標(biāo)識碼：ADOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20210613

我國是一個(gè)人多地少的農(nóng)業(yè)大國，現(xiàn)有土地資源中，優(yōu)質(zhì)耕地資源占有量逐年降低，大量耕地資源受各類自然災(zāi)害和人為因素影響，糧食產(chǎn)量連年遞減[1-2]。此外，我國現(xiàn)有農(nóng)田中，中低產(chǎn)田數(shù)量巨大，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[3]。土地整治是為了滿足人類生活、生產(chǎn)和生態(tài)功能需要對未利用地、廢棄土地和污損土地進(jìn)行綜合治理的活動(dòng)，它也是提高和改善我國農(nóng)田質(zhì)量和生產(chǎn)效率的必要手段[4-6]。隨著時(shí)代的發(fā)展，我國土地整治也經(jīng)歷了由土地整理到土地開發(fā)整理、土地整理開發(fā)復(fù)墾、山水林田湖草綜合治理，再到全域土地綜合整治的發(fā)展階段[7-8]。在近幾十年土地整治發(fā)展過程中，我國通過荒草地開發(fā)[9-10]、鹽堿地整治[11-12]、沙荒地整治[13-14]以及廢棄宅基地整治[15-16]，對推進(jìn)我國耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和維持國家糧食安全穩(wěn)定起到了有力保障。2021年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提到了新的政治高度，對基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景的土地整治業(yè)務(wù)開展也提出了更高的要求。本文分析了以往土地整治業(yè)務(wù)的發(fā)展過程中存在的一些問題，并提出了對應(yīng)的解決對策，以期為我國土地整治進(jìn)一步優(yōu)化提供思路。

1土地整治實(shí)施過程中存在的問題

1.1各政府職能部門聯(lián)動(dòng)不足

我國土地整治相關(guān)政策的制定、發(fā)布及執(zhí)行一般是由上而下（中央、部、省、市到縣），一般來說，土地整治類業(yè)務(wù)的主管部門是當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門，但土地整治類業(yè)務(wù)涉及的內(nèi)容卻常常需要農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)及環(huán)保等多個(gè)部門的參與。由于各政府職能劃分上存在明顯差異，各政府職能部門聯(lián)動(dòng)不足，部分土地整治類業(yè)務(wù)中需要其他部門配合的工作，往往不能第一時(shí)間解決，且隨著項(xiàng)目參與部門的增加，對于項(xiàng)目協(xié)調(diào)推進(jìn)工作的難度也不斷加大，項(xiàng)目前期工作進(jìn)展緩慢。另外，各部門空間邊界存在差異，尤其在土地整治范圍中，時(shí)常出現(xiàn)未利用地開發(fā)與林地、灘涂地范圍界定之間的沖突。

1.2土地整治對象受限

土地整治過程中存在的問題表現(xiàn)在土地整治對象受到極大限制。我國現(xiàn)行的土地整治業(yè)務(wù)主要集中在農(nóng)用地整治和部分建設(shè)用地整治中，如異地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛勾等項(xiàng)目的開發(fā)，截至目前，其主要對象為基于全國第二次土地利用調(diào)查結(jié)果中未利用地以及部分廢棄宅基地、工礦廢棄地等，重心在于整治后土地的耕地性質(zhì)。而超出可規(guī)劃范圍線之外的地塊，即使具備集中連片整治條件和相對存在優(yōu)勢的水利和道路條件，也無法納入項(xiàng)目耕地開發(fā)范疇。而隨著全國第二次土地利用調(diào)查結(jié)果中耕地后備資源的枯竭和剩余部分未利用開發(fā)難度的不斷加大，經(jīng)過項(xiàng)目實(shí)施得到的農(nóng)用地整體數(shù)量、質(zhì)量仍然滿足不了社會(huì)發(fā)展需求。根據(jù)目前全國第三次土地利用調(diào)查結(jié)果來看，具備可實(shí)施條件的后備資源數(shù)量將會(huì)有極大程度的減少，為土地整治業(yè)務(wù)的開展造成一定阻礙。我國現(xiàn)有耕地中有大量耕地出現(xiàn)質(zhì)量退化、土地利用效率不高等現(xiàn)象，尤其是一些糧油作物種植地區(qū)，耕地地力水平較低，作物生長潛力受限，而由于其本身的耕地屬性，無法納入到占補(bǔ)平衡土地整治項(xiàng)目范圍。此外，由于部分地區(qū)土壤養(yǎng)分貧瘠或水資源量不足，難以保證主糧作物的生長，卻具備部分糧油作物生長所需的必要條件。

1.3土地整治任務(wù)和管理目標(biāo)單一

在實(shí)踐中，生態(tài)型土地整治工作政策落實(shí)不到位，目前絕大部分地區(qū)在土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中仍表現(xiàn)為更注重創(chuàng)造更大的耕地?cái)?shù)量與經(jīng)濟(jì)效益，忽視了耕地質(zhì)量管理，難以兼顧農(nóng)村整治地區(qū)改善人居環(huán)境、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需求，并且農(nóng)村生態(tài)問題較為突出。另外，項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)過于偏向于產(chǎn)生補(bǔ)充耕地項(xiàng)目指標(biāo)，而對項(xiàng)目配號、指標(biāo)交易后的項(xiàng)目運(yùn)營管理和后期管護(hù)未給予足夠的重視，加之人均耕地面積較小、通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得的經(jīng)濟(jì)效益低下以及技術(shù)手段落后，耕地撂荒、棄荒現(xiàn)象普遍?！罢级谎a(bǔ)，占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占整補(bǔ)零”等現(xiàn)象異性同質(zhì)，未能從根本上達(dá)占補(bǔ)平衡的最終要求，與國家“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略規(guī)劃還存在明顯差距。土地整治項(xiàng)目實(shí)施的主要目標(biāo)在其耕地屬性，規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)主要考慮主要糧食作物（如玉米、小麥等）的耕作習(xí)慣，往往忽略了其他經(jīng)濟(jì)作物或糧油作物的種植要求，在具體實(shí)施過程中，也不能嚴(yán)格按照糧油作物的灌溉定額、種植制度等要求進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃，不利于糧油作物增產(chǎn)增能。

1.4土地整治資金整合模式較為滯后

從土地整治項(xiàng)目規(guī)模來看，項(xiàng)目的立項(xiàng)工作一般分為縣級立項(xiàng)和市級立項(xiàng)，項(xiàng)目資金來源主要為政府承擔(dān)。雖然通過項(xiàng)目實(shí)施創(chuàng)造的新增耕地指標(biāo)可以通過省域內(nèi)流轉(zhuǎn)或跨省流轉(zhuǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，但整體來看，土地整治項(xiàng)目投資回收期較長且回報(bào)率較低，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，僅依靠財(cái)政資金還不能完全滿足土地整治業(yè)務(wù)的發(fā)展需求。此外，部分縣區(qū)財(cái)政資金緊缺，無法滿足當(dāng)?shù)赝恋卣蔚男枰膊焕卩l(xiāng)村振興背景下縣域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2鄉(xiāng)村振興視角下土地整治提升路徑

2.1加強(qiáng)各政府部門間聯(lián)動(dòng)

要切實(shí)發(fā)揮縣級政府領(lǐng)導(dǎo)核心職能，加強(qiáng)政府各職能部門間聯(lián)動(dòng)。黨的十八屆五中全會(huì)提出推進(jìn)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署。2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，各政府職能體系和制度環(huán)境等均發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，提高了行政管理效率，健全了部門職責(zé)體系。但需要注意的是，由于一些職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，如土地整治類業(yè)務(wù)中將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)業(yè)務(wù)劃歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村局主管，政府各部門對職能的轉(zhuǎn)變和相關(guān)政策的落實(shí)尚需要一段時(shí)間的緩沖和磨合。

2.2擴(kuò)大土地整治對象

土地整治的對象和范圍主要分為農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和生態(tài)用地整治。鄉(xiāng)村振興背景下，我國土地整治工作應(yīng)加快進(jìn)入轉(zhuǎn)型階段。由于中央、省、市、縣都對土地整治工作提出了更高的要求，因而，各地政府在土地整治項(xiàng)目規(guī)劃中也應(yīng)從原有的以農(nóng)用地整治為主逐漸過渡到以環(huán)境效益、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量、景觀保護(hù)等為主的多元化整治轉(zhuǎn)變，從以單純追求整治耕地面積最大化為目標(biāo)發(fā)展為以最大限度提高糧食產(chǎn)能為核心的土地整治，大力推進(jìn)“坡改梯”“旱改水”以及部分廢棄地復(fù)墾等提質(zhì)改造土地整治項(xiàng)目，不斷維持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和糧食產(chǎn)能提升。另外，要從政府部門職能入手，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入需求，加大對糧油等經(jīng)濟(jì)作物土地整治的投入力度，對部分耕地質(zhì)量差、產(chǎn)能低的糧油作物種植用地進(jìn)行提質(zhì)改造，增施有機(jī)肥、加大秸稈還田等，進(jìn)一步提高其土壤質(zhì)量和耕地地力水平;將部分原本種植糧食作物的耕地，根據(jù)當(dāng)?shù)赝寥鲤B(yǎng)分狀況和水資源供給能力，適當(dāng)范圍內(nèi)改種糧油作物，提高作物產(chǎn)量，保證新造耕地質(zhì)量不斷提高，實(shí)現(xiàn)長效運(yùn)營。

2.3深化土地整治目標(biāo)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更傾向于農(nóng)村居民點(diǎn)開發(fā)和相關(guān)人居環(huán)境的改善，具有實(shí)施規(guī)模大、投資金額高、施工技術(shù)要求較高以及協(xié)調(diào)難度較大等特點(diǎn)，在此背景下，土地整治業(yè)務(wù)的發(fā)展一定要注重全域思維，將實(shí)施區(qū)域作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮和分析，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮鄉(xiāng)村振興背景下土地整治在農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地整治方面的內(nèi)容。需要注意的是，部分地區(qū)面臨政府長期財(cái)政困難，難以負(fù)擔(dān)起新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的各類費(fèi)用，僅依靠傳統(tǒng)的土地整治工作進(jìn)行鄉(xiāng)村振興，會(huì)導(dǎo)致實(shí)施效率低下、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)且城鎮(zhèn)化建設(shè)率達(dá)不到規(guī)劃預(yù)期等問題。同時(shí)，深入項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，征詢?nèi)罕娨庖?，在?xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)中針對性地對糧油作物的種植要求、灌溉制度、耕作習(xí)慣等進(jìn)行設(shè)計(jì)，在不破壞整體規(guī)劃完整性的前提下，最大限度地提高整治后土地利用效率，降低撂荒率。

2.4優(yōu)化資金整合模式

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號）提出，鼓勵(lì)地方統(tǒng)籌使用相關(guān)資金實(shí)施土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。充分發(fā)揮財(cái)政資金作用，鼓勵(lì)采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，根據(jù)土地整治規(guī)劃投資或參與土地整治項(xiàng)目，多渠道落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。全國范圍內(nèi)對該政策具有廣泛的響應(yīng)。需要注意的是，目前社會(huì)資金參與土地整理項(xiàng)目，缺少相關(guān)法律支撐，政府對社會(huì)資本管控力度不足，而參與項(xiàng)目實(shí)施的社會(huì)資本為追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，會(huì)出現(xiàn)一定有損人民群眾利益和加劇對生態(tài)環(huán)境破壞的情況。此外，社會(huì)資本投入存在不穩(wěn)定性，對社會(huì)資本而言，在項(xiàng)目實(shí)施過程中資金投入較大，但土地指標(biāo)交易時(shí)間和收益具有不穩(wěn)定性，導(dǎo)致對部分社會(huì)資本吸引力不足。

3結(jié)語

土地整治是改善我國三生空間、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)和保障糧食產(chǎn)能的重要抓手，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的必要手段。鄉(xiāng)村振興對土地整治業(yè)務(wù)的發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)，同時(shí)也為土地整治行業(yè)的進(jìn)一步優(yōu)化帶來一定機(jī)遇。本文從土地整治實(shí)施過程中存在的一些問題出發(fā)，提出了要加強(qiáng)各政府部門間聯(lián)動(dòng)作用、擴(kuò)大土地整治對象、深化土地整治目標(biāo)以及優(yōu)化資金整合模式等具體措施，以期為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，進(jìn)一步優(yōu)化土地整治業(yè)務(wù)水平提供一定借鑒。

參考文獻(xiàn)

[1]張明如，樊帆.自然災(zāi)害、化肥施用量對中國糧食單產(chǎn)影響的實(shí)證研究[J].長江大學(xué)學(xué)報(bào)（自科版），2014，11（8）：72-76.

[2]蔡雪雄，李倩.中國糧食主銷區(qū)的糧食生產(chǎn)安全問題研究[J].亞太經(jīng)濟(jì)，2018（5）：130-136.

[3]高樹琴，王竑晟，段瑞，等.關(guān)于加大在中低產(chǎn)田發(fā)展草牧業(yè)的思考[J].中國科學(xué)院院刊，2020，35（2）：166-174.

[4]趙慶磊，姜廣輝，熊嬋，等.土地整治功能分區(qū)及其整治方向研究[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2021，42（2）：52-60.

[5]劉海楠，王德起，周霞.土地整治促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制與路徑：基于改進(jìn)的存量-流量模型[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2015，36（2）：23-28.

[6]李晨曦，吳克寧，吳靖瑤，等.中國土地整治研究熱點(diǎn)與發(fā)展趨勢：基于CiteSpace的知識圖譜分析[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2017，38（11）：46-53.

[7]尚洪磊，韓永偉，蔡譞，等.高寒內(nèi)流河源頭區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)與修復(fù)實(shí)踐：以青海省祁連山疏勒河一哈拉湖匯水區(qū)為例[J].環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報(bào)，2021，11（2）：234-240.

[8]劉恬，胡偉艷，杜曉華，等.基于村莊類型的全域土地綜合整治研究[J].中國土地科學(xué)，2021，35（5）：100-108.

[9]趙磊.土地整治占補(bǔ)平衡項(xiàng)目的組織實(shí)施與管理：以渭北臺(tái)嫄區(qū)其他草地為例[J].西部大開發(fā)（土地開發(fā)工程研究），2016（2）：46-50.

[10]陳朝陽，王軍尚.渭北坮塬區(qū)荒草地整治技術(shù)創(chuàng)新、應(yīng)用推廣及綜合效益評價(jià)[J].環(huán)境與發(fā)展，2019，31（9）：94-96.

[11]王福民.景電灌區(qū)土地鹽堿化的成因及改良措施分析[J].南方農(nóng)業(yè)，2021，15（14）：230-231.

[12]劉吉利，吳娜.能源牧草與鹽堿地生態(tài)治理研究[J].寧夏農(nóng)林科技，2018，59（3）：32-34.

[13]吳得峰，劉超.風(fēng)沙草灘區(qū)砒砂巖與沙復(fù)配成土造田關(guān)鍵技術(shù)及效益分析[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2020，40（18）：59-62.

[14]王鶴亭.風(fēng)沙草灘區(qū)殘次林地整治工程實(shí)踐：以定邊縣波洛池村為例[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2020，40（9）：54-56.

[15]石永明，駱東奇，朱莉芬.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村宅基地抵押調(diào)查研究[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2019，36（6）：73-80.

[16]楊坤，張鳳田，徐向成.土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)化路徑：以合肥市土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目為例[J].人力資源管理，2011（7）：259-260.

Opportunities and Challenges of Land Rehabilitation Industry from the Perspective of Rural Revitalization

Zhang Jingjing

（Shaanxi Provincial Land Engineering Construction Group Co. Ltd.，Xi 'an，Shaanxi 710075）

Abstract：Land remediation is an important starting point for improving my country's three-life space，realizing cultivated land protection and ensuring food production capacity. The proposal of the rural revitalization strategy also puts forward higher requirements for the development of land remediation business. This article analyzes some of the problems in the implementation of land consolidation，and puts forward the path of land consolidation improvement from the perspective of rural revitalization. Land consolidation should focus on the linkage of various departments，expand land consolidation targets，deepen land consolidation goals，and optimize capital integration. The research results are expected to provide a powerful reference for the development of my country's land consolidation industry.

Key words：rural revitalization，land consolidation industry，comprehensive land consolidation throughout the region，opportunities and challenges