歐盟跨國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)及對(duì)中國(guó)大都市圈治理的啟示

[摘 要] 推動(dòng)都市圈建設(shè)是當(dāng)今中國(guó)城市化發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略。歐盟作為一個(gè)跨國(guó)政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，也是區(qū)域一體化發(fā)展的典范，其成功的跨國(guó)治理體制機(jī)制促使商品、資金、服務(wù)、技術(shù)、人才等實(shí)現(xiàn)了跨國(guó)自由流動(dòng)與重組。全面分析和借鑒歐盟跨國(guó)治理的成功經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑對(duì)完善長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等跨省都市圈的治理體系和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化發(fā)展具有重要意義。未來(lái)，可從加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、完善促進(jìn)大都市圈發(fā)展的法律法規(guī)，建立大都市圈雙層治理結(jié)構(gòu)，研發(fā)和開發(fā)大都市圈多元化機(jī)制政策工具等方面來(lái)構(gòu)筑跨界治理體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量一體化發(fā)展的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 歐盟;跨國(guó)治理;大都市圈;經(jīng)驗(yàn);啟示

[中圖分類號(hào)] F299? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 1673-8616（2021）01-0047-09

歐洲聯(lián)盟（以下簡(jiǎn)稱歐盟）作為由多個(gè)歐洲國(guó)家組成的跨國(guó)級(jí)政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，是全球最大的經(jīng)濟(jì)體之一。自20世紀(jì)50年代產(chǎn)生以來(lái)，歐盟已經(jīng)從一個(gè)在有限的政策領(lǐng)域內(nèi)有極高權(quán)能的超國(guó)家機(jī)構(gòu)發(fā)展成為幾乎涵蓋所有領(lǐng)域的超級(jí)跨國(guó)政治組織，隨著不斷發(fā)展，歐盟給歐洲帶來(lái)了和平和繁榮，建立了單一歐洲貨幣（歐元）和無(wú)國(guó)界的“單一市場(chǎng)”[1]。正是其獨(dú)特跨國(guó)治理機(jī)制創(chuàng)造了一個(gè)強(qiáng)大而繁榮的歐洲經(jīng)濟(jì)版圖。中國(guó)正處于新型城市化快速發(fā)展階段，跨省都市圈逐漸成為主導(dǎo)城市化發(fā)展的新型單元，構(gòu)筑有效的跨界治理體系，推動(dòng)內(nèi)部高質(zhì)量一體化發(fā)展，是都市圈面臨的一個(gè)重大任務(wù)。為此，本文在系統(tǒng)分析歐盟跨國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)大都市圈跨界治理提出相關(guān)建議。

一、歐盟一體化的發(fā)展歷程

在分析借鑒跨國(guó)治理模式之前，需要對(duì)歐盟的產(chǎn)生與發(fā)展過(guò)程做一個(gè)簡(jiǎn)要的回顧，這是深刻理解其跨國(guó)運(yùn)行機(jī)制的重要基礎(chǔ)。歐盟不是橫空出世的產(chǎn)物，而是第二次世界大戰(zhàn)以后，西歐國(guó)家為重建國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)，對(duì)抗美蘇沖突而孕育，最終成為一個(gè)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多個(gè)領(lǐng)域的跨國(guó)政治聯(lián)盟，是歷經(jīng)大半個(gè)世紀(jì)演變的結(jié)果，其經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

（一）巴黎條約（1952年）：建立歐洲煤鋼共同體

第二次世界大戰(zhàn)后，歐洲統(tǒng)一思潮進(jìn)入高潮。1951年4月18日，法國(guó)、意大利、比利時(shí)、荷蘭和盧森堡以及聯(lián)邦德國(guó)6個(gè)國(guó)家（以下簡(jiǎn)稱六國(guó)）在巴黎簽署了為期50年的《關(guān)于建立歐洲煤鋼共同體的條約》（又稱《巴黎條約》，該條約于1952年7月23日生效），依法建立了歐洲煤鋼共同體（European Coal and Steel Community，ECSC），合作推動(dòng)煤與鋼鐵的生產(chǎn)、交易，取消各國(guó)對(duì)鋼鐵和煤炭開采生產(chǎn)的補(bǔ)貼、進(jìn)出口關(guān)稅。同時(shí)，設(shè)立了高級(jí)公署、各個(gè)成員國(guó)之間的部長(zhǎng)理事會(huì)、發(fā)揮監(jiān)督作用的共同體議會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)[2]，為歐盟跨國(guó)治理體制搭建了一個(gè)制度框架。ECSC啟動(dòng)了西歐的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

（二）歐洲政治和國(guó)防合作的失?。?952—1954年）

ECSC的成立鼓勵(lì)了歐洲一體化支持者進(jìn)一步加強(qiáng)整合工作。應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，雖然歐洲委員會(huì)成員國(guó)接受了經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易聯(lián)合的事實(shí)，但是它們很難就共同的外交或國(guó)防政策達(dá)成一致意見。幾乎在同一時(shí)期，由ECSC成員國(guó)提議設(shè)立的“歐洲防務(wù)共同體”（European Defense Community，EDC）和“歐洲政治共同體”（European Political Community，EPC），因法國(guó)國(guó)民議會(huì)的否決而失敗。根據(jù)原有約定，這兩個(gè)共同體成員國(guó)將放棄其在國(guó)防領(lǐng)域的權(quán)限，并將其移交給超國(guó)家機(jī)構(gòu)，同時(shí)計(jì)劃建立一支共同的歐洲軍隊(duì)，并為歐洲軍隊(duì)組建一個(gè)聯(lián)合總部。法國(guó)的反對(duì)最終導(dǎo)致放棄建立歐洲共同軍隊(duì)的計(jì)劃，然而，關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的討論并沒有停止。

（三）羅馬條約（1955—1986年）：從歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體到歐洲共同體

設(shè)立EDC和EPC遭遇失敗后，荷蘭外交部長(zhǎng)揚(yáng)·貝耶恩（Jan Beyene）提出了“歐洲區(qū)域共同市場(chǎng)”的概念，并建議成立一個(gè)歐洲特別委員會(huì)，在短期內(nèi)推動(dòng)歐洲經(jīng)濟(jì)共同體發(fā)展和核能領(lǐng)域的合作，這一倡議得到了歐洲領(lǐng)導(dǎo)人的積極響應(yīng)。于是，1957年3月25日，六國(guó)外長(zhǎng)在意大利羅馬簽署了關(guān)于成立“歐洲經(jīng)濟(jì)共同體”（European Economic Community，EEC）和“歐洲原子能共同體”（European Atomic Energy Community，Euratom）的《歐洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》和《歐洲原子能共同體條約》，合稱《羅馬條約》。1958年1月1日，該條約正式生效，歐洲經(jīng)濟(jì)共同體和歐洲原子能共同體正式成立，成員國(guó)間的關(guān)稅被取消，人員、服務(wù)、食品和資本開始自由流動(dòng)，這為未來(lái)歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的建立，奠定了非常重要的基礎(chǔ)。

1965年4月8日，六國(guó)簽訂《布魯塞爾條約》（1967年7月1日生效），決定將歐洲煤鋼共同體、歐洲原子能共同體和歐洲經(jīng)濟(jì)共同體三者合并，統(tǒng)稱為歐洲共同體，總部設(shè)在比利時(shí)布魯塞爾。從1973年到1986年，丹麥、英國(guó)、愛爾蘭、希臘、西班牙、葡萄牙等國(guó)家相繼加入歐洲共同體，成員國(guó)數(shù)量達(dá)到12個(gè)。

（四）單一歐洲法案（1987—1992年）：一體化從經(jīng)濟(jì)向政治領(lǐng)域過(guò)渡

在經(jīng)歷了20世紀(jì)70年代后，1987年7月1日，12個(gè)成員國(guó)在修訂《羅馬條約》的基礎(chǔ)上，簽署了《單一歐洲法案》（Single Eurppean Act，SEA），該法案對(duì)推進(jìn)一體化進(jìn)程發(fā)揮了十分重要的作用。一方面，該法案擴(kuò)大成員國(guó)之間的合作領(lǐng)域，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展走向社會(huì)政策、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步等領(lǐng)域，推行機(jī)構(gòu)間合作和法律合作。另一方面，該法案提出在1992年底前實(shí)現(xiàn)商品、資本、勞務(wù)、人員自由流動(dòng)的統(tǒng)一大市場(chǎng)，為了統(tǒng)一市場(chǎng)的順利建成，改革決策機(jī)制，實(shí)行“特定多數(shù)表決制”，不再堅(jiān)持過(guò)去的一致通過(guò)原則。它影響了共同體決策程序的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了歐洲共同市場(chǎng)的發(fā)展，加強(qiáng)了歐洲共同體成員國(guó)之間的政治合作。

（五）《歐洲聯(lián)盟條約》（1993年）：歐洲聯(lián)盟正式誕生

20世紀(jì)80年代末和20世紀(jì)90年代初是整合進(jìn)程放緩的時(shí)期，但是隨著東歐劇變、柏林墻的倒塌、蘇聯(lián)解體等事件的發(fā)生，歐洲共同體內(nèi)部發(fā)生了重大改革。1991年12月10日，歐洲共同體理事會(huì)首腦會(huì)議在荷蘭馬斯特里赫特小鎮(zhèn)簽署了《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟條約》和《政治聯(lián)盟條約》，合稱《歐洲聯(lián)盟條約》，即《馬斯特里赫特條約》（1993年1月1日生效），這代表著歐盟的正式成立。新成立的歐盟由歐洲共同體、歐洲煤鋼共同體和歐洲原子能共同體組成。該條約是歐洲一體化進(jìn)程中取得的一次突破性進(jìn)展，它表明歐共體將朝著一個(gè)經(jīng)濟(jì)（單一貨幣、統(tǒng)一市場(chǎng)）、政治、外交和安全等多種職能兼?zhèn)涞穆?lián)合體方向發(fā)展，具有里程碑意義。

（六）歐盟一體化發(fā)展的深化和擴(kuò)張（1993年至今）

1993年歐盟正式成立以后，根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、外交、軍事等一體化發(fā)展的需要，歐盟相繼又簽署了《申根公約》（1995年）、《阿姆斯特丹條約》（1997年）、《尼斯條約》（2002年）、《歐洲憲法條約》（2004年）、《里斯本條約》（2007年）等相關(guān)法律法規(guī)，提供了歐盟在制定共同體法律、預(yù)算問(wèn)題和政治控制等方面的諸多新權(quán)限，政治、經(jīng)濟(jì)、金融、法律、市場(chǎng)等領(lǐng)域的跨界治理結(jié)構(gòu)不斷完善，治理運(yùn)作機(jī)制也得到了優(yōu)化，同時(shí)其成員國(guó)數(shù)量從最初的6個(gè)不斷擴(kuò)大到28個(gè)，使其成為一個(gè)超國(guó)家、富有政治經(jīng)濟(jì)實(shí)權(quán)的一體化政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，是世界政治和經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的重要一極。盡管2016年英國(guó)開戶脫歐給歐盟一體化發(fā)展帶來(lái)了沉重的打擊，也反映出歐盟一體化發(fā)展面臨許多困境，但其積累的跨國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)仍值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

二、歐盟實(shí)施跨國(guó)治理的主要經(jīng)驗(yàn)

民族國(guó)家是一個(gè)完整的利益主體，超越多個(gè)國(guó)家行政邊界的跨國(guó)治理體系，是一個(gè)復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，跨國(guó)治理的難度可想而知，但歷經(jīng)近70年的發(fā)展演變，歐盟已經(jīng)建立了一套比較完整、有效的跨國(guó)治理體系，成功突破了國(guó)界對(duì)經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)的限制，構(gòu)筑了成員國(guó)之間統(tǒng)一的大市場(chǎng)，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)的繁榮。結(jié)合歐盟一體化的實(shí)踐和借助相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果[3-4]，本文將歐盟的跨國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)歸納為以下幾點(diǎn)。

（一）成員國(guó)思想意識(shí)的主動(dòng)性、統(tǒng)一性是跨國(guó)治理行動(dòng)的精神動(dòng)力源泉

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，有什么樣的區(qū)域治理理念，就會(huì)產(chǎn)生什么樣的治理模式。歐盟一體化的歷史過(guò)程表明，歐洲一體化的思想由來(lái)已久，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲人痛切認(rèn)識(shí)到確保安全和共同發(fā)展的目標(biāo)無(wú)法在民族國(guó)家的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)，而舊有的以勢(shì)力均衡為基礎(chǔ)的歐洲國(guó)際關(guān)系格局也無(wú)法保證歐洲的持久和平。在這種情況下，歐洲人對(duì)國(guó)家間關(guān)系的態(tài)度發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變，一些歐洲人開始嘗試通過(guò)建立區(qū)域性多邊機(jī)制的辦法，促進(jìn)歐洲的聯(lián)合。戰(zhàn)后初期，歐洲掀起了一股成立跨國(guó)界組織的熱潮，歐洲煤鋼共同體就是從這些區(qū)域性組織中生長(zhǎng)起來(lái)的，并為歐洲聯(lián)盟奠定了最早的制度基礎(chǔ)[5]。這充分表明，一個(gè)區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)政府，為了共同克服來(lái)自外部的威脅或最大限度地維護(hù)轄區(qū)的共同利益，樹立共同體意識(shí)，形成共同治理的理念，并以制度化、機(jī)制化的方式給予推動(dòng)，這是歐洲一體化深度、持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。換句話說(shuō)，保持思想意識(shí)上的主動(dòng)性和相對(duì)統(tǒng)一性是促進(jìn)跨國(guó)治理的基本動(dòng)力源泉所在。

（二）依法保障跨國(guó)協(xié)調(diào)組織體系的合法性、權(quán)威性、完整性是跨國(guó)治理有序化的基本前提

區(qū)域一體化發(fā)展是有為政府、無(wú)形市場(chǎng)兩股力量共同作用的結(jié)果?？墒恰坝烧l(shuí)來(lái)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)或協(xié)調(diào)、誰(shuí)說(shuō)了算”往往是一個(gè)跨界區(qū)域整合發(fā)展需要解決的首要問(wèn)題。在行政區(qū)劃邊界的利益阻隔面前和共同發(fā)展的促使下，積極發(fā)揮政治的主導(dǎo)作用，依法組建跨區(qū)域共治的實(shí)體性組織，相關(guān)成員政府給其讓渡一定的權(quán)力，保障其在區(qū)域政策和利益協(xié)調(diào)中具有足夠的權(quán)威性，讓跨界組織真正“協(xié)調(diào)得動(dòng)”，成為跨界區(qū)域一體化發(fā)展的普遍選擇。從這一點(diǎn)來(lái)看，歐盟的跨國(guó)治理組織建設(shè)有兩條值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)。

一是成立或組建任何一個(gè)跨界性組織，均以成員國(guó)之間的條約或法律為基礎(chǔ)，以強(qiáng)大的合法性保障其應(yīng)有的權(quán)威性，為發(fā)揮其跨界協(xié)調(diào)功能打下堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。例如：依據(jù)《巴黎條約》產(chǎn)生了歐洲煤鋼共同體;依據(jù)《羅馬條約》和《布魯塞爾條約》產(chǎn)生了歐洲共同體;依據(jù)《馬斯特里赫特條約》產(chǎn)生了歐盟理事會(huì)、委員會(huì)、議會(huì)等跨國(guó)組織。這種合法性為其跨國(guó)協(xié)調(diào)提供了最大的權(quán)威性。

二是謀求跨國(guó)治理組織體系的完整性。也就是說(shuō)，區(qū)域一體化發(fā)展的跨界協(xié)調(diào)事宜是一個(gè)包括政治、經(jīng)濟(jì)、法律等多元利益的多元系統(tǒng)，僅僅依靠政治性組織，難以勝任全面履行跨界協(xié)調(diào)的重大任務(wù)。為此，歐盟在依法組建跨國(guó)機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，大致包括了三大類機(jī)構(gòu)：以歐盟委員會(huì)、歐盟理事會(huì)、歐洲議會(huì)為主的政治組織，主要發(fā)揮跨國(guó)立法、行政、協(xié)調(diào)、決策、監(jiān)督等職能;以歐洲中央銀行和歐洲審計(jì)院為代表的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)，維護(hù)歐盟貨幣和財(cái)政運(yùn)行;以歐盟法院為主的司法機(jī)構(gòu)，監(jiān)督各個(gè)成員國(guó)以及歐盟機(jī)構(gòu)遵守歐盟法律（見表1）。

（三）依法建立健全跨界協(xié)調(diào)的核心機(jī)制或規(guī)則是跨國(guó)治理穩(wěn)定發(fā)展的重要保障

構(gòu)建跨界組織管理機(jī)構(gòu)是推動(dòng)跨界合作、跨界治理的重要前提和基礎(chǔ)，但真正影響區(qū)域一體化發(fā)展的核心是在跨界組織與成員政府之間、成員政府之間，擁有一套能夠正確處理各種復(fù)雜利益關(guān)系的核心機(jī)制或運(yùn)行規(guī)則，能使跨界機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用得以正常發(fā)揮。就歐盟的跨國(guó)治理而言，之所以能夠有效運(yùn)行，主要是因?yàn)榈靡嬗谝韵聨讉€(gè)核心機(jī)制或規(guī)則。

一是相對(duì)穩(wěn)定的跨界組織經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。擁有穩(wěn)定的財(cái)政資源是一個(gè)跨界機(jī)構(gòu)穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，這就要一套有效的籌資機(jī)制。根據(jù)歐盟預(yù)算來(lái)源來(lái)看，經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要采取各成員國(guó)繳費(fèi)的方式，繳費(fèi)依據(jù)是各國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模：一為各國(guó)進(jìn)口稅收入;二為各國(guó)增值稅收入乘以既定的比例（通常為0.3%）;三為各國(guó)國(guó)民總收入乘以既定的比例（通常為0.7%）;四為其他收入，包括歐盟的銀行利息、罰款等收入;五為上一年結(jié)余。

二是確保大多數(shù)國(guó)家共同利益的共同決策機(jī)制。歐盟的決策機(jī)制是一個(gè)主要由歐盟首腦會(huì)、歐洲議會(huì)、歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)、歐洲委員等機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的復(fù)雜運(yùn)作體系，但2009年的《里斯本條約》確立的雙重多數(shù)表決機(jī)制，即一項(xiàng)決議只要有55%的成員國(guó)支持，且這些國(guó)家能代表歐盟總?cè)丝诘?5%，就可在理事會(huì)內(nèi)獲得通過(guò)。而在一些特別敏感的領(lǐng)域，譬如共同外交和安全政策、稅收、庇護(hù)權(quán)和移民政策等方面，理事會(huì)的決定必須一致通過(guò)。

三是跨界矛盾和利益沖突的法律裁決機(jī)制。在實(shí)現(xiàn)跨國(guó)政策統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，依法及時(shí)有效地處置歐盟范圍內(nèi)的各類跨界矛盾和利益糾紛，為歐盟長(zhǎng)期有效的運(yùn)轉(zhuǎn)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。一方面，針對(duì)歐盟層面和國(guó)家層面復(fù)雜的法律體系，除極少數(shù)條款外，絕大部分歐盟法都具有約束力并直接適用于所有成員國(guó)，當(dāng)歐盟法與成員國(guó)法之間發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先適用歐盟法，成員國(guó)有義務(wù)撤銷國(guó)內(nèi)立法。這保障了歐盟法律秩序的穩(wěn)定和歐盟的統(tǒng)一。另一方面，設(shè)置跨界沖突的仲裁機(jī)構(gòu)——?dú)W洲法院，由每個(gè)成員國(guó)各派出一名法官組成，它的職能是確保歐洲聯(lián)盟法律在每個(gè)成員國(guó)以同樣的方式闡釋和執(zhí)行，以此確保法律面前人人平等。例如，它確保國(guó)家法院不會(huì)就同樣的問(wèn)題給出不同的判決。法院還確保歐盟成員國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)按法律辦事，并有權(quán)解決成員國(guó)、歐盟機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人之間的糾紛。

四是社會(huì)參與機(jī)制。歐盟在一體化進(jìn)程中，有很多非政府組織群體直接參與其中，各類民間組織、銀行、利益團(tuán)體、政策聯(lián)盟、政黨、公共輿論等形成幾股重要的力量，如民間的區(qū)域協(xié)會(huì)，法國(guó)、德國(guó)和愛爾蘭的農(nóng)場(chǎng)主利益集團(tuán)，歐洲企業(yè)家聯(lián)盟，歐洲商會(huì)，意大利商會(huì)等，都在其中扮演著各自的角色，表達(dá)出自身的利益訴求，各種利益集團(tuán)之間存在復(fù)雜的跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，借助跨國(guó)網(wǎng)絡(luò)，這些利益團(tuán)體在區(qū)域協(xié)調(diào)政策制定的各種不同層面上都可施加影響。

（四）擁有多元化、有效性的跨界協(xié)調(diào)政策工具是跨國(guó)治理有效運(yùn)行的重要支撐

對(duì)一個(gè)跨界區(qū)域來(lái)說(shuō)，跨界治理機(jī)構(gòu)擁有切實(shí)可行的協(xié)調(diào)政策和治理工具，在一定程度上決定著跨界治理的實(shí)際效果。對(duì)于歐盟而言，采取法律、行政和經(jīng)濟(jì)等多種手段，創(chuàng)造多種有效的政策工具，追求區(qū)域跨界公平發(fā)展，成為歐盟維系協(xié)調(diào)權(quán)威性的重要保障。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是法律協(xié)調(diào)手段。這主要表現(xiàn)為歐盟一體化進(jìn)程中不斷簽署不同內(nèi)容的法律和協(xié)約，如《巴黎條約》《羅馬條約》《里斯本條約》等，每次制定的條約都是針對(duì)某些特殊領(lǐng)域的一體化進(jìn)程做出法律制度的安排，這大大提高了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的預(yù)期，降低了區(qū)域橫向協(xié)調(diào)的成本。另一方面是經(jīng)濟(jì)手段。歐盟根據(jù)不同的調(diào)控目標(biāo)，設(shè)立了多種類型的區(qū)域扶持基金，主要包括結(jié)構(gòu)基金（struetural funds）、聚合基金（cohesion fund）、團(tuán)結(jié)基金（The European Union solidarity fund）和預(yù)備接納基金（pre-aeeessionaid）（見表2）。特別是對(duì)每一種基金進(jìn)行區(qū)域配置時(shí)，綜合考慮被援助國(guó)家或地區(qū)的土地面積、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、就業(yè)水平等因素，進(jìn)行區(qū)域類型的科學(xué)評(píng)價(jià)與劃分，最大可能地提高基金援助的效率和效果。

三、對(duì)中國(guó)大都市圈跨界治理的啟示性策略

近年來(lái)，隨著京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)高質(zhì)量一體化發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了顯著變化，以京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等為代表的跨省大都市圈，開始成為帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、參與世界經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)區(qū)。此外，國(guó)內(nèi)還有更多的二級(jí)都市圈，有的屬于省內(nèi)都市圈，有的屬于跨省都市圈。但毋庸置疑，面對(duì)相同或不同層級(jí)政府之間的復(fù)雜關(guān)系，如何搭建既符合中國(guó)國(guó)情又具有實(shí)效性的跨界（跨省、跨市縣）治理體制機(jī)制，克服行政區(qū)劃對(duì)都市圈一體化發(fā)展的剛性約束，保障大都市圈走向真正的高質(zhì)量、一體化發(fā)展，依然是當(dāng)今我國(guó)區(qū)域治理面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。盡管在長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、京津冀、粵港澳大灣區(qū)等典型大都市圈當(dāng)中，我們已經(jīng)建立了一些跨界治理的機(jī)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，但總體來(lái)看，更多的協(xié)調(diào)工作分散在不同職能部門之中，跨界協(xié)調(diào)框架和整個(gè)制度的完整性、常態(tài)化、權(quán)威性等都存在不足。為此，我們應(yīng)該從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，適度借鑒歐盟的成熟經(jīng)驗(yàn)，建立健全大都市圈跨界治理體制和機(jī)制，為大都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一體化發(fā)展提供制度保障。借鑒歐盟跨國(guó)治理的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)各級(jí)各類大都市圈要想實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量一體化發(fā)展目標(biāo)，理應(yīng)從以下幾個(gè)方面構(gòu)筑跨界治理體系。

（一）法律先行，頂層設(shè)計(jì)：依法明確大都市圈“依什么治理”的問(wèn)題

歐盟的跨國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)表明，先有各成員國(guó)之間的跨國(guó)條約或法案，漸進(jìn)性開拓跨國(guó)一體化發(fā)展的涉及領(lǐng)域，不斷依法建立跨國(guó)治理的各種組織機(jī)構(gòu)，明確跨國(guó)治理機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限及其與各成員國(guó)法律之間的關(guān)系，讓跨國(guó)治理機(jī)構(gòu)具有權(quán)威性和統(tǒng)一性，這是跨國(guó)一體化發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)的首要之舉。從中國(guó)當(dāng)今都市圈發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，從國(guó)家層面建立健全相對(duì)完整的都市圈經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)體系，構(gòu)筑以都市圈為主體的國(guó)土空間規(guī)劃和生產(chǎn)力布局勢(shì)在必行。據(jù)此，中國(guó)大都市圈的建設(shè)管理工作，也應(yīng)該從中央層面出發(fā)，本著全國(guó)都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展、繁榮發(fā)展的目的，強(qiáng)調(diào)法制先行的重要性。目前，雖然我國(guó)2019年2月印發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》原則性地提出了建立城市間多層次合作協(xié)商機(jī)制、健全規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化政策協(xié)同機(jī)制的意見，但是法律權(quán)威性欠佳，尤其是對(duì)各級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系、利益協(xié)調(diào)、治理內(nèi)容等缺乏明晰的界定，難免在實(shí)踐中流于形式。為此，建議國(guó)家在該意見的基礎(chǔ)上，制定全國(guó)性的中國(guó)大都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)法或中國(guó)大都市圈跨界管理法等專門的法律，對(duì)相關(guān)成員省市政府和中央政府的權(quán)責(zé)關(guān)系、法律地位、角色分工等做出明確的法律規(guī)定，依法保障不同政府機(jī)構(gòu)在跨界治理中的功能和作用，保障跨界大都市圈治理實(shí)踐得到落地、落實(shí)。與此同時(shí)，依法明晰跨界治理的范圍和內(nèi)容，配套制定相關(guān)領(lǐng)域的跨區(qū)域法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，為各類經(jīng)濟(jì)要素的跨界無(wú)障礙自由流動(dòng)、市場(chǎng)主體規(guī)范運(yùn)營(yíng)和社會(huì)行為的有序規(guī)范化活動(dòng)，提供公開、透明、可預(yù)期的法律界定。

（二）設(shè)立大都市圈雙層治理結(jié)構(gòu)：解決“誰(shuí)來(lái)治理”的問(wèn)題

歐盟跨國(guó)治理的實(shí)踐表明，集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，構(gòu)筑一個(gè)擁有跨界協(xié)調(diào)職能的組織體系，這是有效解決跨界區(qū)域問(wèn)題的首要舉措。例如，歐盟委員會(huì)作為跨國(guó)治理組織，相對(duì)集中了歐盟范圍內(nèi)的財(cái)政政策、貿(mào)易政策、貨幣政策、區(qū)域政策的權(quán)力，從而保證了從整個(gè)歐盟范圍內(nèi)相對(duì)公平地解決區(qū)域失衡問(wèn)題。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，在大都市圈跨界管理制度建設(shè)中，更需要強(qiáng)調(diào)集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，在充分發(fā)揮中央政府對(duì)都市圈政策的修訂權(quán)、全國(guó)都市圈協(xié)調(diào)管理權(quán)的同時(shí)，要積極發(fā)揮或授予地方政府必要的跨界自主聯(lián)合權(quán)力，并在不同層面上通過(guò)建立相應(yīng)的決策、組織、協(xié)調(diào)等組織體系，解決“誰(shuí)來(lái)治理”的問(wèn)題，為大都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨界融合發(fā)展發(fā)揮主導(dǎo)性作用。從當(dāng)前我國(guó)的跨界治理實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)該優(yōu)先建立健全中央和地方并重的雙層治理結(jié)構(gòu)，為未來(lái)進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革和細(xì)化職能打下基礎(chǔ)。

首先，在中央層面，建立國(guó)家跨界都市圈管理委員會(huì)。順應(yīng)全國(guó)各地大小都市圈、城市群不斷崛起的新趨勢(shì)，建議從國(guó)家層面出發(fā)，設(shè)立一個(gè)專門從事都市圈、城市群治理的中央總體機(jī)構(gòu)——國(guó)家跨界都市圈管理委員會(huì)，對(duì)都市圈空間規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、經(jīng)濟(jì)社會(huì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、重大項(xiàng)目工程安排等事宜進(jìn)行宏觀調(diào)控，指導(dǎo)全國(guó)不同層級(jí)都市圈、城市群實(shí)現(xiàn)有序化、高質(zhì)量、可持續(xù)的一體化發(fā)展。其次，在都市圈層面，設(shè)立跨界性都市圈（城市群）合作治理機(jī)構(gòu)。此機(jī)構(gòu)主要由都市圈所在省市成員政府組成，組建超越省市政府權(quán)限的跨省市都市圈協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如某某都市圈治理委員會(huì)、某某都市圈城市聯(lián)盟、某某都市圈政府協(xié)會(huì)等[6]，依法明確其跨界治理的主體地位，在國(guó)家都市圈管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)省市政府的協(xié)同配合下，主要發(fā)揮都市圈市場(chǎng)一體化、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的共建共享、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、跨行政區(qū)社會(huì)治理體系建設(shè)、生態(tài)環(huán)境共保共治、政務(wù)服務(wù)互聯(lián)互通、各類政策趨同、數(shù)據(jù)信息共享等跨界組織與協(xié)調(diào)職能，為都市圈一體化發(fā)展提供有力的組織保障。

（三）研制和開發(fā)多元化機(jī)制政策工具：解決“如何治理”的問(wèn)題

世界上諸多一體化發(fā)展的實(shí)踐表明，國(guó)際性、跨界的一體化區(qū)域是共同利益的匯集而推動(dòng)，并不是僅靠某種形式所推動(dòng)而形成。因此，從促進(jìn)區(qū)域共同利益入手，建立健全旨在成員政府積極參與的利益分配和利益誘導(dǎo)機(jī)制，研制有效的治理工具和政策，才能從根本上維護(hù)跨界治理的合理性、有效性和長(zhǎng)期性。根據(jù)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為我國(guó)的跨省大都市圈需要建構(gòu)以下相關(guān)機(jī)制和治理工具。

1.金融調(diào)控工具：設(shè)立大都市圈發(fā)展基金

按照國(guó)家出一點(diǎn)、各省市政府出一點(diǎn)、社會(huì)（國(guó)有企業(yè)為主）出一點(diǎn)的原則，共同組建“某某大都市圈區(qū)域整合發(fā)展基金”，其下可以設(shè)立產(chǎn)業(yè)整合基金、區(qū)域公平發(fā)展基金等分支項(xiàng)目，由大都市圈跨界協(xié)調(diào)組織負(fù)責(zé)運(yùn)作。該基金主要發(fā)揮兩方面的功能：一是針對(duì)大都市圈的重大產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)揮引導(dǎo)功能，整合上下游、區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈，逐步解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的問(wèn)題，增強(qiáng)各地的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，做大做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集群，提高產(chǎn)業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力。二是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間差異，主要圍繞基本公共服務(wù)、扶貧救助、特殊群體援助、鄉(xiāng)村振興等形式，加大對(duì)大都市圈革命老區(qū)、貧困地區(qū)、邊緣交界地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)的社會(huì)投資力度，促進(jìn)大都市圈社會(huì)的公平、包容發(fā)展。同時(shí)，為了提高該基金的有效運(yùn)作，需要建立健全一套科學(xué)、公平、公正的基金申請(qǐng)使用辦法和決策機(jī)制，讓有限的資金發(fā)揮最大效益。

2.利益分配工具：跨域財(cái)稅共享

在大都市圈的一體化推進(jìn)過(guò)程中，由于跨地區(qū)投資、企業(yè)遷移、生態(tài)鏈共建等活動(dòng)，必然會(huì)涉及行政區(qū)劃單元之間利益機(jī)制的分配與重構(gòu)，這就需要探索形成跨域利益分成共享的相關(guān)政策和機(jī)制，既保障區(qū)域公平，又激發(fā)跨界合作的內(nèi)在動(dòng)力。一是在路線選擇上，建議在大都市圈相關(guān)省市交界的縣市級(jí)跨界區(qū)域，先行探索和試點(diǎn)財(cái)稅共享的相關(guān)制度政策，然后逐步向更大區(qū)域范圍拓展，最終建立跨省的財(cái)稅分享機(jī)制。二是在具體機(jī)制設(shè)計(jì)上，相鄰行政區(qū)劃單元之間建立健全稅收合作聯(lián)席會(huì)議制度，搭建稅務(wù)信息交互共享機(jī)制的平臺(tái)，組織落實(shí)納稅標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和統(tǒng)一、相關(guān)征管措施、納稅服務(wù)、信息共享等事宜?？梢葬槍?duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)企業(yè)自由流動(dòng)所形成、多個(gè)省市聯(lián)合投資組建企業(yè)產(chǎn)生的稅收增量部分，率先探索稅收分成辦法，打破地區(qū)間的行政保護(hù)主義壁壘。三是以跨地共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)等為突破口，不斷完善異地財(cái)稅共享機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)資源跨地域高效配置、公平發(fā)展。

3.沖突裁決機(jī)制：建立跨區(qū)域仲裁機(jī)構(gòu)或法院

在大都市圈的一體化發(fā)展進(jìn)程中，政區(qū)間因各種利益沖突而發(fā)生矛盾在所難免，當(dāng)發(fā)生一些難以調(diào)和的矛盾沖突時(shí)，能否具有專業(yè)的跨區(qū)域裁決機(jī)構(gòu)或跨區(qū)域法院，給予各方進(jìn)行公平公正的裁決和處置，對(duì)依法推動(dòng)都市圈一體化發(fā)展顯得非常重要。在這方面，長(zhǎng)江三角洲大都市圈已經(jīng)走在了改革的前列，如借助長(zhǎng)江三角洲“一網(wǎng)通辦”系統(tǒng)，上海與江蘇、浙江、安徽三地法院之間實(shí)現(xiàn)了跨域立案，打通了司法一體化的行政壁壘。在此基礎(chǔ)上，我們要順應(yīng)大都市圈高質(zhì)量一體化發(fā)展、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、城鄉(xiāng)跨界流動(dòng)等趨勢(shì)和要求，進(jìn)一步加大大都市圈區(qū)域的司法體制改革，適時(shí)建立跨行政區(qū)劃的綜合性仲裁機(jī)構(gòu)、跨區(qū)域法院和檢察院，抑或設(shè)立順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的跨區(qū)域人工智能法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院、海事法院、生態(tài)保護(hù)法院等，實(shí)現(xiàn)跨省特殊案件的統(tǒng)一管轄，快速處置各種區(qū)際利益糾紛和矛盾，依法維護(hù)跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高效、和諧運(yùn)行。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]

EUs Experience in Transnational Governance and Its Enlightenment to

Metropolitan Governance in China

Tao Xidong

Abstract： Promoting the development of metropolitan areas is the leading strategy of urbanization and regional economic development in China. As a transnational political and economic block， EU is a model of regional integrated development. Its successful transnational governance system and mechanism promote the free flow and reorganization of goods， capital， services， technologies and talents across different borders. It is of great significance to analyze and draw lessons from the successful experience of EU in transnational governance in order to improve the governance system of trans-provincial metropolitan areas such as the Yangtze River delta region， Beijing-Tianjin-Hebei region， Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area and promote high-quality integrated economic development. In the future， a cross-border governance system should be established by strengthening the top-level design， improving the laws and regulations to promote the development of metropolitan areas， establishing a two-tier governance structure for metropolitan areas， and studying and developing diversified mechanisms and policy tools for metropolitan areas so as to achieve high-quality and integrated economic development.

Key words： EU; transnational governance; metropolitan area; experience; enlightenment