農(nóng)村環(huán)境治理中村民主體性參與的難題與破解路徑探索

葉大鳳 梁健德

[摘 要] 村民作為村莊環(huán)境的天然在場者與直接利益相關(guān)者，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中發(fā)揮著其他主體無可替代的作用。而當(dāng)前我國村民在參與鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)過程中面臨著治理主體失序、村民參與內(nèi)部性紊亂、自主治理創(chuàng)新性不足、治理保障缺失等問題，導(dǎo)致其參與治理的有效性不高。上海市崇明區(qū)通過“全員治水”模式，在發(fā)揮村民參與治理主體性作用方面取得了顯著成效，為其他地方提供了有益的經(jīng)驗(yàn)及啟示?？煽紤]從重塑村民在環(huán)境治理中的主體性地位、平衡治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系、提高村民主體性治理的意識(shí)與能力、鼓勵(lì)村民建立并完善村規(guī)民約、加強(qiáng)地方的經(jīng)濟(jì)與環(huán)保設(shè)施建設(shè)、構(gòu)建長效的村民參與治理激勵(lì)和保障機(jī)制等方面，破解農(nóng)村環(huán)境治理中村民主體性參與的難題。

[關(guān)鍵詞] 主體性視角;村民參與;鄉(xiāng)村環(huán)境治理

[中圖分類號(hào)] X32? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ?[文章編號(hào)] 1673-8616（2021）01-0056-08

一、問題的提出

在農(nóng)村環(huán)境治理場域，環(huán)境污染是歷史、社會(huì)以及制度等多元因素共同作用的結(jié)果，村民的主體性作用在治理的過程中沒有得到有效的發(fā)揮是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理有效性低的重要因素[1]69。在當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境治理中，自上而下的傳統(tǒng)政府治理模式過于強(qiáng)調(diào)政府主體性治理作用的發(fā)揮而忽視村民的有效參與，導(dǎo)致治理的效果不盡如人意，治理往往出現(xiàn)不可持續(xù)的問題。

如何發(fā)揮村民在環(huán)境治理中的作用，國內(nèi)學(xué)者主要從村民的角色、村民的環(huán)境意識(shí)和參與能力、法律體系、制度建設(shè)與治理模式等不同視角進(jìn)行研究。王新曉認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)村民在環(huán)境治理中主體性作用的發(fā)揮是由其應(yīng)然定位與實(shí)然角色所決定的，村民不但是鄉(xiāng)村環(huán)境治理最直接、最大的受益者，還是鄉(xiāng)村環(huán)境最有效的監(jiān)管者[1]70。目前，在農(nóng)村環(huán)境治理方面，盡管公民的參與意識(shí)和能力在不斷提高，但是依舊面臨著參與渠道不暢、方式單一、效能不高的問題[2]。張芷婧就河南省的鄉(xiāng)村環(huán)境治理問題提出，由于農(nóng)村環(huán)境污染點(diǎn)源與面源污染同時(shí)并存，隱蔽與分散性同在的特點(diǎn)，加上市場機(jī)制在治理中的缺位，缺乏村民的參與，行政干預(yù)效果甚微，導(dǎo)致治理效果不佳[3]。唐國建等人從政府視角出發(fā)，基于陜西省的案例研究認(rèn)為，在我國已有的農(nóng)村環(huán)境治理模式中，不管是選擇性還是綜合性的治理模式，基層政府的治理工作本質(zhì)都是為了應(yīng)付上級的壓力而選擇目標(biāo)效益的最優(yōu)化，忽視了村民的實(shí)際需求，其結(jié)果導(dǎo)致在治理過程中村民的袖手旁觀與應(yīng)付式參與[4]。同時(shí)，由于我國在現(xiàn)代化治理過程中形成的自上而下的治理模式，導(dǎo)致在農(nóng)村環(huán)境治理中重政府與市場，輕社會(huì)力量的情況嚴(yán)重，公眾在參與治理方面內(nèi)在動(dòng)力不足，更多地依賴外部力量。農(nóng)村環(huán)境治理同時(shí)并存著內(nèi)部治理動(dòng)力不足、外部治理乏力的缺陷[5]。為了更好地發(fā)揮農(nóng)村環(huán)境治理場域村民治理的作用，郭世平認(rèn)為，應(yīng)該為社會(huì)公眾參與治理營造一個(gè)良好的氛圍，通過宣傳與培訓(xùn)的方式提高村民的主體意識(shí)和參與能力[6]。同時(shí)，建立并完善相應(yīng)的法律法規(guī)，以制度的形式保障公眾參與的權(quán)利[7]。滕燕華等人認(rèn)為，地方政府應(yīng)當(dāng)在充分了解地方實(shí)際的前提下，探索適合地方特色的社會(huì)公眾參與模式，發(fā)揮農(nóng)村參與治理的作用[8]。潘坤等人認(rèn)為，在當(dāng)前治理實(shí)踐中，村民主體性困境存在著導(dǎo)致污染治理異化的隱憂，破題的根本在于發(fā)掘新環(huán)保理念的村民主體，健全法律以保證村民的主體性地位[9]。同時(shí)，由于各個(gè)地方存在不同的差異，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中，還應(yīng)充分發(fā)揮村民的主體性作用，只有充分發(fā)揮村民天然“在場”的特點(diǎn)及其主體性作用，才能找到符合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)、生活特點(diǎn)的環(huán)境治理路徑[10]。

綜上所述，關(guān)于村民在環(huán)境治理中的作用，學(xué)者們普遍認(rèn)為，村民作為農(nóng)村環(huán)境的天然在場者，既是污染的主要制造者也是治理結(jié)果的最大受益者，在治理方面發(fā)揮著“他治”無法取代的作用。在強(qiáng)“外部治理”的背景下，由于我國村民參與基層社會(huì)治理氛圍不夠濃厚，參與治理意識(shí)、能力較弱，且對外部形成較強(qiáng)的依賴，導(dǎo)致村民的治理主體性缺失。促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理從政府管控型治理轉(zhuǎn)向內(nèi)源式治理，以充分發(fā)揮村民主體性作用，是農(nóng)村環(huán)境治理可持續(xù)發(fā)展的根本路徑。目前，結(jié)合地方實(shí)踐對村民在環(huán)境治理中主體性作用方面的研究還比較薄弱，因此，本文以上海市崇明區(qū)為例，對村民在環(huán)境治理中的主體性作用面臨的難題及原因進(jìn)行探索，總結(jié)其“全員治水”模式的經(jīng)驗(yàn)及啟示，為其他地方環(huán)境治理實(shí)踐提供參考。

二、村民參與農(nóng)村環(huán)境治理面臨的難題及原因

崇明島是我國第三大島嶼，島上大部分地區(qū)屬于上海市的崇明區(qū)，小部分隸屬于江蘇省。隸屬于上海管轄的崇明島地區(qū)，在2018年實(shí)施“全員治水”治理模式以前，環(huán)境治理過于依賴政府管控，村民參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性和主動(dòng)性不足，導(dǎo)致上海崇明區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，多條河流水質(zhì)成為黑臭的劣V類水。

（一）村民參與農(nóng)村環(huán)境治理面臨的難題

1.治理主體的失序：外部治理為主、內(nèi)部治理為輔

村民的主體性主要體現(xiàn)為在環(huán)境治理的過程中，村民能夠作為主要的治理參與者和結(jié)果享受者。而當(dāng)前在治理的過程中，村民主體性的失序主要表現(xiàn)為過于依賴外部的政府治理，而村民的內(nèi)部介入不足。在上海崇明島進(jìn)行污水治理的過程中，村民普遍沒有意識(shí)到自己就是環(huán)境污染的制造者，更沒有意識(shí)到自身參與治理的重要性。政府部門作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的外部力量，在環(huán)境治理方面雖然能夠在短時(shí)間內(nèi)凝聚財(cái)力、物力等資源推動(dòng)事物發(fā)展，但是，環(huán)境治理問題并非一個(gè)短暫性的問題，而是一個(gè)長期的過程。由于我國環(huán)境政策執(zhí)行屬于一個(gè)自上而下的高位推動(dòng)的過程，這必然強(qiáng)調(diào)政府在治理的過程中發(fā)揮主體性的治理作用。然而，在治理的過程中，政府的主體性日益凸顯，而村民的參與處于旁觀者或者應(yīng)付式參與的狀態(tài)，必將導(dǎo)致治理主體間的主次位置顛倒。

2.村民主體性的紊亂：權(quán)利、責(zé)任與話事權(quán)的失衡

村民的主體性體現(xiàn)為每個(gè)村民都有平等享受環(huán)境的權(quán)利，平等參與環(huán)境治理、維護(hù)生態(tài)安全的義務(wù)以及平等的話語權(quán)。然而在現(xiàn)實(shí)治理中，村民的治理主體性地位往往被政府取代，導(dǎo)致其在治理方面的主體性地位與權(quán)利錯(cuò)失，群眾集體失聲。在對農(nóng)村進(jìn)行調(diào)查的人群中，僅有41.2%的人認(rèn)為村民是農(nóng)村治理的主體[11]。權(quán)、責(zé)、話事權(quán)的失衡除了存在于政府與群眾之間，還存在于基層組織與村民之間。隨著鄉(xiāng)村自治重心的下沉以及民間自治組織的發(fā)展，許多地方都自發(fā)探索并成立各種環(huán)保組織，以發(fā)揮地方民間自治環(huán)保組織的作用。由于民間環(huán)保組織的成立，其成員選擇一般都傾向于地方的族頭、經(jīng)濟(jì)能人、體制內(nèi)外的精英等，在很大程度上起到了帶頭作用。也正因?yàn)槠浣M織的權(quán)威性，導(dǎo)致其在治理過程中在很大程度上擁有決定性的話語權(quán)。而對于普通村民來說，其環(huán)保權(quán)利與義務(wù)在很大程度上已經(jīng)被聚集到環(huán)保組織成員那里。當(dāng)普通村民與具有組織性的民間組織發(fā)生治理沖突時(shí)，處于弱勢地位的個(gè)體無法與組織化的環(huán)保組織進(jìn)行平等談判與抗衡，普通村民的權(quán)利會(huì)無形中被削弱，其話事權(quán)也會(huì)相應(yīng)地消逝，個(gè)體的參與積極性會(huì)在這過程中逐漸弱化。

3.村民主體性治理能動(dòng)性、自主性、創(chuàng)新性作用發(fā)揮不足

村民參與主體性特征主要表現(xiàn)為村民在治理過程中，充分發(fā)揮主體的能動(dòng)性、自主性與創(chuàng)新性。而目前在我國廣大農(nóng)村環(huán)境治理過程中存在的不足主要表現(xiàn)為一味地執(zhí)行上級的任務(wù)而缺乏自主創(chuàng)新、主觀能動(dòng)性，不能根據(jù)地方實(shí)際變通地執(zhí)行或發(fā)揮舉一反三的作用;或是政策執(zhí)行舉棋不定，生搬硬套其他地方的治理經(jīng)驗(yàn)。以上海市崇明區(qū)為例，黑臭水體、劣V類水體主要為村級河道和水溝，這些分布在村民田間地頭和門前宅后的河溝，由于地形、房屋建筑布局等原因，導(dǎo)致根本無法使用傳統(tǒng)的機(jī)械作業(yè)進(jìn)行污水處理，大型機(jī)械難以進(jìn)入現(xiàn)場[12]。由于地方村民參與治理不足，村民的治理能動(dòng)性、創(chuàng)新性發(fā)揮有限，導(dǎo)致污水遲遲得不到有效治理。

4.村民主體性治理基礎(chǔ)薄弱

治理基礎(chǔ)包括外部的硬件基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)和村民治理意識(shí)、能力基礎(chǔ)。一方面，在大多農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，當(dāng)?shù)乜商峁┑木蜆I(yè)崗位較少，中青年村民更多地選擇外出務(wù)工，往往造成農(nóng)村的空心化和人員兩端化（指年齡兩端化），導(dǎo)致在治理方面，參與主力空缺，村民的治理主體性作用沒有顯現(xiàn)出來。另一方面，表現(xiàn)為環(huán)保硬件設(shè)備的缺失。由于長期以來城鄉(xiāng)資源分配的不均，農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直滯后于環(huán)保發(fā)展的需求。在2012年以前，上海崇明農(nóng)村地區(qū)盡管農(nóng)村生活水平有所提高，但許多村民的生活方式依舊使用傳統(tǒng)的污水直排方式。同時(shí)，根據(jù)上海市崇明區(qū)環(huán)境保護(hù)局于2018年對北橫引河—前衛(wèi)村橋國考斷面水質(zhì)影響的現(xiàn)場檢測發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致水污染的原因是未配備環(huán)保治理措施、部分養(yǎng)殖農(nóng)場糞便露天堆放、環(huán)保設(shè)施故障，相關(guān)企業(yè)、農(nóng)家樂、農(nóng)戶等產(chǎn)生的污水直排混排等[13]。對于環(huán)境治理而言，由于其具有準(zhǔn)公共服務(wù)的性質(zhì)，因此在環(huán)保設(shè)施建設(shè)方面，更多的是依賴政府凝聚財(cái)力物力去解決這些問題，村民更多的是選擇“搭便車”或等待政府投入，長此以往形成對外部的治理依賴。

5.村民參與治理機(jī)制不完善，環(huán)境治理缺乏可持續(xù)性

目前，農(nóng)村內(nèi)部的村民參與監(jiān)管、問責(zé)、激勵(lì)以及信用體系等內(nèi)部治理機(jī)制還不夠完善。非正式制度方面以鄉(xiāng)規(guī)民約為例，在創(chuàng)新制定、實(shí)施新的鄉(xiāng)規(guī)民約前，崇明區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容實(shí)用性不強(qiáng)，規(guī)約大多形同虛設(shè)，缺乏具體針對性，且缺乏有效的執(zhí)行，使其未能真正落到實(shí)處，村民內(nèi)部的治理得不到有效保障。當(dāng)前我國廣大村民參與環(huán)境治理存在著不可持續(xù)的問題，一旦政府治理從農(nóng)村場域退離出來，農(nóng)村的環(huán)境治理便很快恢復(fù)原狀，或者脫離了政府的帶頭治理，村民在環(huán)境治理的時(shí)候往往無從下手。從法律層面來看，村民的環(huán)境權(quán)沒有得到明確、環(huán)境權(quán)利與義務(wù)規(guī)定不清晰、司法救濟(jì)不足。

（二）村民參與農(nóng)村環(huán)境治理面臨難題的主要原因

1.對外部治理形成的路徑依賴

一方面，政府主動(dòng)治理頻繁，缺少與村民開展互動(dòng)治理。污染是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衍生品，伴隨著工業(yè)污染、城市生活垃圾污染向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移以及城鎮(zhèn)化的發(fā)展等，鄉(xiāng)村的環(huán)境污染問題在村民原有的生產(chǎn)生活污染基礎(chǔ)上，加上外部而來的環(huán)境污染壓力，面臨的形勢越發(fā)嚴(yán)峻。在環(huán)境治理的壓力下，我國從1986年開始出臺(tái)政策，明令禁止城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染。此后，相繼出臺(tái)農(nóng)村環(huán)境治理方面的相關(guān)政策。特別是在2002年以后，我國農(nóng)村環(huán)境治理進(jìn)入全面加速時(shí)期，黨的十八大以來，更是將生態(tài)文明建設(shè)問題融入社會(huì)的方方面面。在政府不斷對基層環(huán)境治理傾注大量人力、物力的時(shí)候，過于強(qiáng)調(diào)政府的治理責(zé)任而忽視政府與村民的互動(dòng)作用，導(dǎo)致村民容易形成慣性的思維，認(rèn)為農(nóng)村的環(huán)境治理是政府的責(zé)任，與己無關(guān)，久而久之便形成了一定程度的路徑依賴。另一方面，農(nóng)村環(huán)境污染對村民生活并未造成非常嚴(yán)重的生活影響，村民自發(fā)性治理意愿不強(qiáng)。盡管部分農(nóng)村存在環(huán)境污染問題，但不至于嚴(yán)重影響到村民的衣食住行與身體健康問題，只是在很大程度上降低了生活品質(zhì)。同時(shí)，地方政府迫于上級的治理任務(wù)要求，必將在村民主動(dòng)治理之前進(jìn)行治理，治理并非村民自發(fā)參與而是協(xié)助式參與。

2.村民主體性治理意識(shí)不強(qiáng)

第一，受教育及傳統(tǒng)思維的影響，村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。根據(jù)洪大用等人基于CGSS2003的數(shù)據(jù)應(yīng)用分析，公眾的受教育程度與公眾對環(huán)境關(guān)心的影響呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)[14]。而我國常居農(nóng)村人口受教育水平普遍偏低，環(huán)境保護(hù)意識(shí)較為薄弱。第二，缺乏環(huán)境保護(hù)的主人翁意識(shí)。在一些農(nóng)村地區(qū)，“各人自掃門前雪，莫管他家瓦上霜”已成為長期以來的習(xí)慣，在熟人社會(huì)漸變成半熟人社會(huì)的背景下，但凡涉及公共問題，一些人就會(huì)認(rèn)為應(yīng)該由政府解決。而作為農(nóng)村環(huán)境利益直接相關(guān)者的村民缺乏主人翁的意識(shí)，在參與治理的過程中，對治理公共環(huán)境問題，沒有花很多時(shí)間加以思考，導(dǎo)致村民主體治理缺乏自主創(chuàng)新性。

3.村民自主性治理缺乏必要的司法保障

法律制度的完善是村民參與治理的最有力保障，而當(dāng)前我國針對公眾環(huán)境權(quán)利與義務(wù)的相關(guān)法律法規(guī)還未健全，甚至部分內(nèi)容還處于空白狀態(tài)，主要表現(xiàn)在：第一，村民的環(huán)境權(quán)利沒有得到明確，包括村民在環(huán)境治理過程中的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境收益權(quán)、環(huán)境補(bǔ)償權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)與環(huán)境參與權(quán)等相關(guān)權(quán)利;第二，司法救濟(jì)制度不盡完善，缺乏有效的司法救濟(jì)來保護(hù)村民的環(huán)境權(quán)益不受損害。由于專業(yè)法律知識(shí)匱乏和訴訟費(fèi)用較高，在農(nóng)村環(huán)境糾紛方面，村民往往不能很好地維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益，久而久之，村民對于環(huán)境保護(hù)問題就逐漸形成了冷漠的態(tài)度。主體性作用缺乏法律的有力保障，導(dǎo)致主體性作用發(fā)揮有限。

4.地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、人口外流嚴(yán)重

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后是造成農(nóng)村人口大量外流的原因，而農(nóng)村青壯年人口的大量外流是導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境治理村民主體性地位沒有體現(xiàn)出來的最直接因素。農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人們?yōu)榱双@取更高的收入，必然要選擇外出務(wù)工或外出尋找更多的就業(yè)機(jī)會(huì)以獲取更高的報(bào)酬。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后導(dǎo)致政府無足夠的財(cái)力投入農(nóng)村環(huán)保設(shè)施的建設(shè)、環(huán)境污染的治理及環(huán)保教育，而教育的落后制約著當(dāng)?shù)卮迕癍h(huán)保意識(shí)的提高。人口外流，環(huán)保參與治理意識(shí)不強(qiáng)，村民的主體性作用在治理的過程中無法體現(xiàn)出來。

5.內(nèi)生監(jiān)督與激勵(lì)保障不足

完善的激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)管體系是鄉(xiāng)村環(huán)境治理得以持續(xù)運(yùn)行的有效保障，缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)管和激勵(lì)機(jī)制是鄉(xiāng)村環(huán)境治理不可持續(xù)的關(guān)鍵所在。一方面，在治理中由于鄉(xiāng)村內(nèi)部缺乏有效監(jiān)督管理機(jī)制，導(dǎo)致污染不斷發(fā)生，不能有效地遏制污染。農(nóng)村內(nèi)部的監(jiān)管負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、意見反饋渠道等不明確，村民無法將污染信息及時(shí)準(zhǔn)確地向上反映。另一方面，激勵(lì)機(jī)制不健全，難以調(diào)動(dòng)村民參與治理的積極性。

三、農(nóng)村環(huán)境治理中促進(jìn)村民主體性參與的地方經(jīng)驗(yàn)及啟示

2018年，上海市崇明區(qū)明確要打造上海市最好的水環(huán)境，并提出到2018年底全面消除河道黑臭，2019年底全面消除劣V類水體的目標(biāo)。針對島上的黑臭水體、劣V類水體主要分布在村里面的河道和水溝，傳統(tǒng)的機(jī)械作業(yè)無法正常進(jìn)行有效作業(yè)，且污染主要是由村民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、禽畜養(yǎng)殖、生產(chǎn)生活等原因造成的情況，崇明區(qū)突破傳統(tǒng)的治理思路，鼓勵(lì)村民參與水環(huán)境的治理，形成了獨(dú)特的“全員治水”治理模式。

（一）農(nóng)村環(huán)境治理中促進(jìn)村民主體性參與的地方經(jīng)驗(yàn)

1.建立健全制度，明確村民參與治理的主體性地位

2018年，上海市崇明區(qū)的河長制工作科在其管轄的建設(shè)鎮(zhèn)試點(diǎn)推行“村民自治”制度，并實(shí)行“六個(gè)跟著走”（宅間河道跟宅走，田間河道跟河走，林間河道跟林走，魚塘河道跟塘走，園區(qū)、合作社河道跟人走，其他河湖跟隊(duì)走）模式，具體落實(shí)農(nóng)戶間的主體性治理責(zé)任。同時(shí)，在進(jìn)行水體考核辦法、驗(yàn)收流程等方面，重視群眾的意見和建議，強(qiáng)調(diào)村民的主體性地位。崇明區(qū)要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核驗(yàn)收要以群眾滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，要及時(shí)做好群眾的意見征詢、社會(huì)的滿意度測評等工作，并對相關(guān)工作通過媒體對外公開，方便群眾的監(jiān)督和了解。

2.創(chuàng)新運(yùn)用村規(guī)民約，實(shí)現(xiàn)村民在治理中的自主治理，提升自治能力

崇明區(qū)的建設(shè)鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村環(huán)境整治的過程中圍繞上海市委“1+6”的文件精神，結(jié)合地方實(shí)際修訂并完善相應(yīng)的村規(guī)民約，作為村民參與治理的共同規(guī)則。在村規(guī)民約制定的過程中堅(jiān)持遵循“三上三下”的程序，從擬稿、修稿到定稿都由村民做主。新修訂的規(guī)約相比過去的規(guī)約更具實(shí)用性，突出表現(xiàn)了具體針對性和強(qiáng)制執(zhí)行力。

3.加強(qiáng)動(dòng)員宣傳，激發(fā)村民參與治理主體性的作用

為發(fā)揮村民參與治理的主體性意識(shí)和作用，鼓勵(lì)村民在家創(chuàng)業(yè)的同時(shí)，對當(dāng)?shù)卮迕褡龊盟枷牍ぷ?，理清?dāng)?shù)丨h(huán)境與其自家生意的利害關(guān)系。崇明區(qū)政府大力鼓勵(lì)村民參與地方環(huán)境治理，以政府文件的形式強(qiáng)調(diào)公眾在參與治理中的地位和作用，并通過媒體等渠道對外進(jìn)行宣傳。新修訂的村規(guī)民約在報(bào)備鎮(zhèn)黨委備案后，通過廣播、村務(wù)宣傳欄、村里的文藝表演等形式對村民進(jìn)行宣傳動(dòng)員，提高公眾的知曉度。

4.設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)制度，激勵(lì)公眾參與

為最大限度地激勵(lì)公眾參與，崇明區(qū)結(jié)合地方實(shí)際，對應(yīng)建立了相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)制度。在名譽(yù)上，設(shè)立“最美治水村民”的獎(jiǎng)項(xiàng)，對積極參與治理的村民給予精神上的褒獎(jiǎng)，同時(shí)將“最美治水人”的獎(jiǎng)項(xiàng)納入河道“五美”評選范圍，并在評選“五星級文明戶”的過程中享有優(yōu)先的待遇。在物質(zhì)上，對治水有效的村民給予一定資金和生活用品的獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)村民參與。

5.充分發(fā)揮村民在治理中的主體性作用

為了更好發(fā)揮村民在參與治水過程中的作用，建設(shè)鎮(zhèn)推行“村民自治”制度，通過村民的主動(dòng)報(bào)名，選出民間志愿者，協(xié)同河長進(jìn)行巡河工作，以提高治理有效性。同時(shí)，通過村民的自薦和他薦或選舉的方式，選出民間的監(jiān)督員以組成巡查隊(duì)，負(fù)責(zé)對村規(guī)民約落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督，對村內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生整治、污染情況等進(jìn)行監(jiān)督，對相應(yīng)的檢查結(jié)果進(jìn)行記錄并按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置。此外，通過壓實(shí)河長的責(zé)任將治理責(zé)任壓實(shí)到村兩委成員、黨小組長、村民代表，具體落實(shí)群眾的治理責(zé)任。

經(jīng)過多方治理，截至2018年11月底，建設(shè)鎮(zhèn)已完成80多條黑臭水渠整治工作，劣V類水體整治完成總量的93%。崇明區(qū)的黑臭水體整治任務(wù)已完成大約96.4%，2018年度將劣V類水體占比控制在25%以內(nèi)的目標(biāo)任務(wù)已經(jīng)提前完成。村民在參與治理中的主動(dòng)性明顯增強(qiáng)，并且形成較強(qiáng)的自我約束和管控意識(shí)與能力。村民之間的自我監(jiān)管氛圍也日漸濃厚，對于違反相應(yīng)規(guī)約的行為，村民也由過去的單靠村干部監(jiān)督轉(zhuǎn)變成群眾間的相互監(jiān)督，并形成了“遵規(guī)光榮、違規(guī)可恥”的良好社會(huì)氛圍。

（二）經(jīng)驗(yàn)及啟示

1.重塑村民在環(huán)境治理中的主體性地位

第一，在法律上明確村民的主體性地位。加強(qiáng)專項(xiàng)立法，明確村民在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的法律主體性地位，構(gòu)建完善、系統(tǒng)的村民環(huán)境權(quán)利體系。同時(shí)，明確村民在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的責(zé)任和義務(wù)，構(gòu)建有效的權(quán)責(zé)法律體系。第二，建立以村民為中心，政府為主導(dǎo)，市場協(xié)同的環(huán)境治理主體體系，整合基層政府與村民在合作治理方面的關(guān)系，突出村民的主體性地位。建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)村內(nèi)環(huán)保問題與糾紛的調(diào)和與解決。第三，協(xié)調(diào)以村民為中心的各主體之間的合作治理關(guān)系，整合村莊內(nèi)部治理力量。轉(zhuǎn)變政府的治理模式，以村民自主治理為主導(dǎo)，以治理結(jié)果為導(dǎo)向，充分發(fā)揮村民在治理過程中的主動(dòng)性與創(chuàng)造性。

2.平衡治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系

第一，加大對農(nóng)村基層環(huán)保自治組織的扶持力度，充分發(fā)揮民間組織的自治力量，使其成為農(nóng)村環(huán)境治理的主導(dǎo)力量之一。協(xié)調(diào)好政府、市場與村民之間的合作治理關(guān)系，明確各主體在治理中的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任。第二，平衡好農(nóng)村內(nèi)部組織與個(gè)人、組織之間以及個(gè)體之間的權(quán)責(zé)和義務(wù)關(guān)系，防止強(qiáng)組織弱個(gè)體，主體間話語權(quán)不均衡的情況發(fā)生。將環(huán)境治理的具體責(zé)任通過層層下沉的方式落實(shí)到具體個(gè)人身上，明確相應(yīng)主體在治理中的責(zé)任和義務(wù)，防止相互推諉的情況發(fā)生。第三，落實(shí)村民個(gè)體在環(huán)境治理中的權(quán)利與義務(wù)，除法律制度外，通過鄉(xiāng)規(guī)民約等辦法，強(qiáng)調(diào)村民個(gè)體的環(huán)境責(zé)任。

3.提高村民主體性治理的意識(shí)與能力

第一，喚醒村民的主體意識(shí)。相關(guān)政府部門要加大對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保宣傳力度，讓村民意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。農(nóng)村環(huán)境治理的直接利益相關(guān)者是村民本身及其子孫后代，只有村民主動(dòng)參與治理才能夠?qū)崿F(xiàn)環(huán)境的可持續(xù)性治理，提高治理的效果。第二，將環(huán)保教育融入農(nóng)村生活的日常。加大對兒童的環(huán)保課堂教育力度，加大對村民的環(huán)保理念與生產(chǎn)、生活方式相協(xié)調(diào)的宣傳教育，樹立村民“兩山”意識(shí)。第三，尋找突破點(diǎn)，借助群眾的力量對群眾進(jìn)行教導(dǎo)、宣傳，激發(fā)起治理主體意識(shí)。同時(shí)，可以通過政府宣講、專業(yè)培訓(xùn)等方式，也可以通過鼓勵(lì)村民自主學(xué)習(xí)等形式提高自身治理能力。

4.鼓勵(lì)村民建立并完善村規(guī)民約

第一，鼓勵(lì)村民建立并完善村規(guī)民約。在不違反法律法規(guī)、社會(huì)道德的前提下，規(guī)約的起草、修改、定稿，始終堅(jiān)持由村民做主的原則。第二，在村民參與自治的過程中，凡是其非正式制度能夠解決的問題堅(jiān)持外部治理不干預(yù)的原則，充分體現(xiàn)其在治理中的地位和重要性。第三，規(guī)約的建立要始終堅(jiān)持以實(shí)用為原則，強(qiáng)調(diào)其務(wù)實(shí)而非虛設(shè)，通過非正式制度的建立，完善村民之間在環(huán)境治理方面的權(quán)責(zé)義務(wù)體系、信用體系、協(xié)商議事體系等，通過這些體系的建立與完善，規(guī)范農(nóng)村環(huán)境治理場域的治理秩序。

5.加強(qiáng)地方的經(jīng)濟(jì)與環(huán)保設(shè)施建設(shè)

第一，加大政府對農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)的政策扶持，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，積極引進(jìn)和學(xué)習(xí)其他地方的先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。地方政府要積極引進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，給當(dāng)?shù)卮迕駝?chuàng)造更多的就業(yè)崗位，讓年輕人留在村中，發(fā)揮其在村中治理當(dāng)家作主的作用。第二，完善鄉(xiāng)村的環(huán)保設(shè)施建設(shè)，逐步解決鄉(xiāng)村的環(huán)保設(shè)施建設(shè)存在的問題，包括農(nóng)村垃圾收集點(diǎn)、轉(zhuǎn)運(yùn)站、垃圾桶等的設(shè)置。鼓勵(lì)有條件的地方就地建立垃圾終端處理點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)垃圾的有效處理。

6.構(gòu)建村民主體性治理的長效保障機(jī)制

第一，在法律層面完善村民的環(huán)境權(quán)益司法救濟(jì)體系，以法律兜底，確保村民在維護(hù)環(huán)境權(quán)益的過程中得到法律的有效保障。第二，建立有效的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系，明確農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的組織及負(fù)責(zé)人，建立多樣化的信息傳達(dá)與反饋渠道，規(guī)范問題處理的程序，并建檔留案，將污染人的相關(guān)信息記錄在案，并形成與個(gè)人利益相掛鉤的處理機(jī)制。第三，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)正、負(fù)向激勵(lì)結(jié)合，在采取“利益加減法”和“聲譽(yù)減損法”的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)村民進(jìn)行垃圾分類，并將垃圾進(jìn)行規(guī)范處置，換取相應(yīng)的積分，并由此換取相應(yīng)的日常消費(fèi)品，將環(huán)保的點(diǎn)滴融入日常生活的小事當(dāng)中。第四，建立農(nóng)村有效的環(huán)境信用體系，將個(gè)人信用與環(huán)境治理相掛鉤，用非正式的制度制約其污染行為。

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[責(zé)任編輯：丁浩芮]

Problems and Solutions of Rural Residents Participation in

Rural Environmental Governance

Ye Dafeng? Liang Jiande

Abstract： As natural participants and direct stakeholders of rural environment， rural residents play an irreplaceable role in rural environmental governance. However， rural residents face many problems while participating in rural environment governance in China， such as the disorder of governance subject， internal disorder of rural residents participation， lack of innovation in independent governance， and lack of governance support， which result in the inefficiency of their participation in governance. The model of “water control with full public participation” in Chongming District of Shanghai has achieved remarkable results in exerting rural residents participation in the governance， which provides useful experiences and lessons for other places. Therefore， a wide range of measures can be taken to address the problems of rural residents participation in rural environmental governance， such as improving rural residents sense ownership in the environmental governance， balancing the rights and responsibilities of governance subjects， improving rural residents awareness and capacity of participating in governance， encouraging rural residents to establish and improve village rules and regulations， enhancing local economic development and the construction of environmental protection facilities， and building a long-term incentive and guarantee mechanism for rural residents to participate in governance.

Key words： perspective of subjectivity; rural residents participation; rural environmental governance