健全鄉(xiāng)村治理體系 推動鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化

課題組

摘? ?要：鄉(xiāng)村基層治理在國家治理體系中占據(jù)重要位置，是國家治理體系的基礎和重要組成部分。近年來，樂山市沐川縣在推進鄉(xiāng)村基層治理變革中，通過實施“五大行動”，走出了新路，樹立了樣板。與此同時，沐川縣在推進鄉(xiāng)村基層治理中還面臨著一些新的問題與困境。為此，沐川縣從五個方面入手，健全鄉(xiāng)村治理體系，推動鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化：黨建引領，完善治理體系;鄉(xiāng)村振興，推動高質量發(fā)展;人才為基，提升治理能力;幫扶助困，化解治理難題;以人民為中心，提升服務水平。

關鍵詞：鄉(xiāng)村;基層治理體系;現(xiàn)代化;沐川

中圖分類號：D422.6? ? ? ? 文獻標識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.04.011

文章編號：1009-6922（2021）04-79-09

習近平總書記指出：“治國安邦重在基層，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉?！秉h的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，對新時代堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了科學完備的頂層設計，為實現(xiàn)我們黨長期執(zhí)政和國家長治久安、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢提供了根本制度保障。[1]中共四川省委十一屆六次全會對推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設提出了一系列重大改革舉措、政策舉措和工作舉措。中共樂山市委七屆九次全會通過了《關于深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神推進城鄉(xiāng)基層治理制度創(chuàng)新和能力建設的實施意見》，并出臺了《關于做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革“后半篇”文章的實施意見》，為做好新時代基層治理工作明確了思想指引、提供了根本遵循。近年來，沐川縣認真貫徹落實中央、省、市關于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決策部署，在推進鄉(xiāng)村基層治理變革中通過理論與實踐的不斷探索走出了新路、樹立了樣板。

一、沐川縣鄉(xiāng)村基層治理的主要做法

鄉(xiāng)村治理工作任務重、要求高，沐川縣委、縣政府提高政治站位，突出重點，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，真抓實干。通過實施“五大行動”，沐川縣的鄉(xiāng)村治理工作取得了良好效果。

（一）實施“治理體系優(yōu)化行動”，健全鄉(xiāng)村基層治理結構

1.完善基層治理領導體系。成立了中共沐川縣委城鄉(xiāng)基層治理委員會，由縣委組織部部長擔任主任、4名縣人民政府副縣長擔任副主任、24個成員單位負責人作為成員負責全縣城鄉(xiāng)基層治理的牽頭統(tǒng)籌、組織協(xié)調(diào)、督導落實等;成立縣委基層治理辦，主要負責委員會日常工作，并劃定4名編制，落實領導2名、工作人員2名;制發(fā)工作規(guī)則、運行制度和工作指南，明確會議、請示報告、協(xié)調(diào)聯(lián)絡等要求。

2.健全基層組織體系。一方面拓寬覆蓋廣度，針對縣城社區(qū)、集鎮(zhèn)社區(qū)治理等薄弱環(huán)節(jié)，實施“萬名黨員進社區(qū)”活動，推動黨組織全面有效嵌入，確保組織體系經(jīng)脈暢通、充滿活力。另一方面延伸推進深度，創(chuàng)新扁平化、區(qū)域化、融合化的組織設置方式，以黨建引領網(wǎng)格化治理，整合黨建、綜治、城管、社保等各類網(wǎng)格，實現(xiàn)“多網(wǎng)合一”，把黨組織打造成基層治理的“橋頭堡”。[2]28

3.構建基層治理聯(lián)動機制。完善部門協(xié)調(diào)工作機制，督促24個成員單位和13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確城鄉(xiāng)基層治理工作具體分管領導和經(jīng)辦人員，形成齊抓共管的工作局面。建立委員會成員單位聯(lián)席會議制度以及委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門工作的調(diào)度機制，常態(tài)化開展工作指導和督促檢查，確保工作不留“空白”和“盲區(qū)”。

（二）實施“治理改革深化行動”，夯實鄉(xiāng)村基層治理基石

1.做好村（社區(qū)）建制調(diào)整改革，優(yōu)化村（社區(qū)）整體布局。村級建制調(diào)整改革后，沐川由原來的195個村調(diào)整為129個，減幅33.8%。同時，對129名村黨組織書記實行縣級備案管理，切實把牢選人用人關。目前，村黨組織書記和村民委員會主任全面實現(xiàn)“一肩挑”（機關下派支部書記除外）。與此同時，還在沐溪鎮(zhèn)等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展社區(qū)建制調(diào)整改革，新建幸福等4個社區(qū)，拆分保留梨園社區(qū)，調(diào)整三觀樓等4個社區(qū)轄區(qū)范圍。

2.做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制調(diào)整改革后續(xù)工作，充實鄉(xiāng)村干部人才庫。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制總量不變的基礎上，科學合理地核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制，確保改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均行政編制達到27名，比改革前平均增加9名。調(diào)整下沉72名縣級事業(yè)編制到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加后的事業(yè)編制平均達到22.5名，比改革前增加11名。加大基層執(zhí)法力度，依托片區(qū)市場監(jiān)管所，與沐川縣綜合行政執(zhí)法局派駐片區(qū)綜合行政執(zhí)法中隊實行隊所合一，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一支隊伍管執(zhí)法。抓實人才引育，面向縣外公開考調(diào)機關事業(yè)單位工作人員、新錄用公務員（參公人員）61人，為干部隊伍補充新鮮血液。通過“一對一”互動、“點對點”互聯(lián)、“面對面”互融，加強東西部干部人才互派交流，推動兩地互派掛職專技人才。

（三）實施“治理服務提升行動”，提高鄉(xiāng)村基層治理水平

1.大力改善提升人居環(huán)境。加快推進農(nóng)場壩社區(qū)統(tǒng)建房小區(qū)、三觀樓社區(qū)凌鷹小區(qū)和梨園社區(qū)物資局宿舍小區(qū)3個老舊居民小區(qū)改造。持續(xù)推進“三大革命”，在7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、49個行政村推進生活垃圾分類項目，設置垃圾分類收集點130個、購置農(nóng)戶垃圾收集桶25000余個;開展農(nóng)村生活污水治理，完成全縣55個村、約9800戶“廁污共治”整村推進。

2.著力提升便民服務水平。實施社區(qū)黨群中心“親民化”改造，推進村（社區(qū)）黨群服務中心“三化”改造“三年攻堅行動”，落實資金、項目、人員，有序推進改造工程。圍繞“建好一張網(wǎng)，辦成所有事”的目標，推進“放管服”改革向鄉(xiāng)村延伸，實現(xiàn)縣級政務服務事項100%網(wǎng)上可申請;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整后，將118項政務服務事項下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理;推出第一批16項政務服務事項的“快幫辦”清單，縣域全覆蓋由村（社區(qū)）代辦員代為辦理相關服務事項;制定《沐川縣村級便民服務清單》，涉及村級代辦事項40項、直辦事項4項。

3.以信息化提升科技支撐能力。加強信息化建設，推廣“天府通辦”和“樂易辦”APP、沐川縣行政審批局微信公眾號等互聯(lián)網(wǎng)載體，引導群眾在手機、網(wǎng)上預約辦理服務事項。加快數(shù)字化建設，推進“雪亮工程”“慧眼工程”建設，覆蓋了全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、129個行政村。開展智慧法院建設，完成訴訟服務中心智能化建設，實現(xiàn)法官預約、材料收轉、檔案查閱等7項事務“即來即辦”;融合電腦PC端、四川微法院、微信、微博、12368熱線打造服務“網(wǎng)店”，為民服務時間從8小時延長到24小時。

（四）實施“治理隊伍培育行動”，提升鄉(xiāng)村基層治理服務能力

1.選優(yōu)配強基層治理隊伍。抓好機構改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整改革后領導班子調(diào)整補充，統(tǒng)籌調(diào)配科級領導干部67名，全面調(diào)優(yōu)配強13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和21個縣級部門領導班子，指導完成150多名中層干部的選拔配備。實施干部培養(yǎng)蓄水池計劃，啟動新一輪優(yōu)秀年輕干部“選苗”推薦，儲備35歲以下、全日制本科后備干部134名。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)科級干部和“三類人員”選拔工作，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員、村（社區(qū)）黨組織第一書記、優(yōu)秀村（社區(qū)）黨組織書記中選拔一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部。

2.加大基層治理能力培訓。借助東西部協(xié)作平臺，先后2次分批分級組織鄉(xiāng)、村干部97人赴江山市開展基層治理能力專題培訓。實施村（社區(qū)）黨組織書記培訓提升計劃，先后推薦24名村黨組織書記參加省、市培訓，依托縣委黨校舉辦了全縣村（社區(qū)）黨組織書記示范培訓班，全面完成村（社區(qū)）黨組織書記全覆蓋輪訓，提升了村（社區(qū)）黨組織書記的履職能力和綜合素能。

3.強化基層治理投入保障。構建長期穩(wěn)定的城鄉(xiāng)基層治理投入機制，加大城鄉(xiāng)基層治理工作經(jīng)費保障。從2021年起對在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作的事業(yè)編制干部，參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般公務員標準發(fā)放交通補貼，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼標準。推行村干部“基本報酬+考核績效+集體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)收獎勵”報酬制度，建立村干部報酬正常增長機制，落實提高社區(qū)干部經(jīng)濟待遇的各項政策措施。

（五）實施“治理示范引領行動”，增強鄉(xiāng)村基層治理實效

1.大力開展示范創(chuàng)建。積極開展城鄉(xiāng)基層治理示范培育工作，培育示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)1個、示范村7個、示范社區(qū)1個、示范小區(qū)1個，形成了一批可復制、可推廣的經(jīng)驗。高筍鄉(xiāng)安坪村黨建引領“聚力”、脫貧繡花“添力”、三治結合“發(fā)力”等做法被“樂山黨建”公眾號推廣介紹，并被“四川在線”等主流媒體宣傳。2020年，沐川縣沐溪鎮(zhèn)三溪村被授予“全省首批鄉(xiāng)村治理示范村”稱號，沐川縣高筍鄉(xiāng)安坪村被授予“第五屆四川省文明村鎮(zhèn)”稱號。這些優(yōu)秀村為推動沐川縣農(nóng)村精神文明建設，提升鄉(xiāng)村治理能力起到了很好的示范帶動效應。

2.探索易地搬遷集中聚居點治理模式。沐川縣現(xiàn)有易地扶貧搬遷集中聚居點32個，分布在8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共安置農(nóng)戶613戶、1979人，其中建檔立卡貧困人口512戶、1618人。沐川堅持把黨的領導貫穿聚居點治理工作的全過程，探索實行“點長制”“一長三員”制。完善水、電、路網(wǎng)基礎設施，配套建設幼兒園、衛(wèi)生室、黨群服務中心等。加大對搬遷群眾后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持力度，依托林竹（林下養(yǎng)殖）、茶葉、魔芋、獼猴桃等特色產(chǎn)業(yè)，做到一戶一策，增強分散安置群眾后續(xù)脫貧能力。推動聚居點群眾自治，建立聚居點管理委員會，建立公共法律服務室（點），因地制宜設立執(zhí)勤點，切實提升群眾安全感。深入推進社會主義核心價值觀教育，組建“感黨恩、跟黨走”宣講團，開展“感黨恩、跟黨走”主題內(nèi)容宣講。

3.加強德治建設。深入貫徹落實《公民道德建設實施綱要》，大力宣傳公民基本道德規(guī)范和先進典型，深化“我推薦我評議身邊好人”活動;依托縣圖書館建設的契機，建成“璞舍”、沐川樂韻藝術培訓中心等3個閱讀點。引導群眾自覺踐行社會主義核心價值觀，2020年新創(chuàng)建省級文明單位1個、省級文明村1個，市級最佳文明單位2個、市級文明單位2個、市級文明村鎮(zhèn)3個;共評選出“文明家庭”“五好家庭”“環(huán)境潔美家庭”“家風良好家庭”“星級文明戶”等1300余戶。

4.加強法治管理。鞏固基層人民調(diào)解組織，配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）人民調(diào)解委員，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）調(diào)委會專兼職人員配備率100%，實現(xiàn)入駐公安派出所調(diào)委會（調(diào)解室）專職人民調(diào)解員全覆蓋。成立了縣矛盾糾紛多元化解協(xié)調(diào)中心并實體化運行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應的機構。建立完善矛盾糾紛“三色預警”機制，有效防止“民轉刑”案件發(fā)生。推進“一村一警”平安工程，探索推行“警務村長”，切實開展重點人員摸排、安全隱患問題排查、矛盾糾紛化解、上門服務群眾等工作，僅2020年就為群眾辦實事好事140余件、收集社情民意67條、協(xié)助破獲案件27起，矛盾糾紛化解成功率達95%，人民群眾安全感和滿意度實現(xiàn)“雙提升”。

5.加強自治引導。以高筍鄉(xiāng)安坪村為例，該村堅持黨建引領、示范帶動、村民自治的原則，建立聚居點管理委員會，制定《村規(guī)民約》《聚居點管理公約》，采取“紅榜”激勵、“黑榜”約束的形式，評選表彰致富、孝愛、潔美、和諧和守法“五星家庭”“全優(yōu)小組”，激發(fā)村民自我管理、自我約束、積極向上的熱情，形成你追我趕的良好氛圍;連續(xù)5年開辦“農(nóng)民夜校”126期，通過干部講政策、專家講技術、典型講經(jīng)驗、群眾講感恩的方式來上好新知課、技能課和新風課“三大課堂”，提升村民對國家政策的了解度，提高村民文化知識水平;舉辦農(nóng)民“村晚”、喜迎國慶、歡度重陽和大學生社會實踐暨留守兒童夏令營等主題活動，提煉并弘揚平安、農(nóng)耕、紅色“三大文化”，成立鄉(xiāng)村旅游專業(yè)合作社，舉辦“鄉(xiāng)約安坪”庖湯文化旅游節(jié)，不斷增強村民歸屬感、獲得感和自豪感，凝聚發(fā)展動力。

二、沐川縣鄉(xiāng)村基層治理存在的主要問題

鄉(xiāng)村治理的重點在基層，難點也在基層。與過去社會相比，沐川的鄉(xiāng)村已經(jīng)發(fā)生重大變化。沐川從整體上剛剛擺脫貧困，10年持之以恒全力攻堅，沐川累計減貧50328人，將貧困發(fā)生率由23.4%降為零，全面實現(xiàn)了習近平總書記提出的“不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾”的要求。但擺脫貧困后，如何進一步跟上時代步伐，加強鄉(xiāng)村基層治理，以基層之治推動沐川高質量發(fā)展，還面臨著新的問題與困境。

（一）基層黨建引領弱化現(xiàn)象

新時代社會主義市場經(jīng)濟制度的不斷完善推動著以城市為重點的區(qū)域持續(xù)發(fā)展，吸引大部分農(nóng)村勞動力向城市轉移，部分農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，這給基層黨組織建設帶來了巨大的挑戰(zhàn)。一是基層黨組織能人難尋。村級政治和經(jīng)濟待遇吸引力不強，農(nóng)村人才外流現(xiàn)象突出，黨員“斷層化”“老齡化”現(xiàn)象普遍。村委換屆選舉時，選不出有能力又年輕的村支書，特別是一些偏遠的村陷入黨支部書記不調(diào)整不行、調(diào)整又無合適人選的困境，只能由上級派干部擔任。有的村無資金自行組織開展干部培訓，上級組織的培訓針對性、實效性不夠強，村干部能力素質整體提升不快。二是村級黨組織領導力不足。村合并后，面積變大、人口變多、黨組織個數(shù)變少，黨員之間熟悉程度減弱，村級黨組織服務管理不同程度地存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象。組織生活不能充分激發(fā)黨員的激情與興趣，部分村召開黨員會議靠村干部個人魅力吸引人，黨員政治生活制度化、規(guī)范化還有差距。干部與群眾的利益分化程度加大，部分村存在小微權力腐敗，影響了村級黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力、領導力、號召力的發(fā)揮。村級事務龐雜，村“兩委”疲于應對，于是工作缺位、錯位、走形式、不落地的現(xiàn)象時有發(fā)生。三是村級集體經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)性不強。村級集體經(jīng)濟發(fā)展缺乏經(jīng)營管理和專業(yè)技術人才，村級集體資源、人才、市場的合理配置和有效對接不夠，集體經(jīng)濟來源主要靠政府“輸血式”注入，難以持續(xù)快速壯大?！按遑斷l(xiāng)（鎮(zhèn)）管”機制下，村級資金由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級代管，常是申請“可望”但使用“不可及”，多數(shù)村因手續(xù)繁瑣望而卻步，導致財政資金閑置，未能發(fā)揮應有效應。

（二）經(jīng)濟發(fā)展不充分不平衡

當前我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種發(fā)展的不平衡、不充分也體現(xiàn)在鄉(xiāng)村基層治理進程中。經(jīng)過10年全力攻堅、生態(tài)脫貧，沐川蓄積起了高質量發(fā)展的厚實基礎，森林覆蓋率提高15個百分點達到77.34%，被譽為“綠色明珠”“天然氧吧”。10年間，沐川全面拆除馬邊河流域6300余口網(wǎng)箱，還馬邊河清清碧波;關停沐溪河流域1200余家小造紙廠，讓蝦跳魚躍再成現(xiàn)實;關閉小煤礦產(chǎn)能150萬噸，讓生態(tài)發(fā)展成為縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主旋律。但生態(tài)資源優(yōu)勢還沒有得到充分釋放，有了綠水青山，卻還沒有金山銀山。

從縣域經(jīng)濟總量來看，沐川在全市11個區(qū)縣中經(jīng)濟總量偏小、綜合實力偏弱，加快發(fā)展、高質量發(fā)展壓力大、空間大。從農(nóng)業(yè)來看，10年間累計建成集中連片產(chǎn)業(yè)基地328個、1000畝以上的園區(qū)140個，形成五大主導產(chǎn)業(yè)體系。但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平不高，區(qū)域品牌競爭力不強，農(nóng)民增收基礎還不夠扎實，長期以來作為發(fā)達地區(qū)原料、勞務基地的角色還沒有完全擺脫。從交通來看，10年間沐川堅持把道路修到山頂上，建成農(nóng)村公路1623條、3100公里，但鄉(xiāng)村公路抗災能力差、安全隱患多，通行狀況不佳，林區(qū)路和資源路未成網(wǎng)、未連片，欠賬還有1000公里左右，每年可利用的80萬噸竹材資源只能砍運下山30萬噸，村民守著金山銀山，卻望山興嘆。

（三）基層干部素質能力不高

伴隨著新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村社會的推進，鄉(xiāng)村精英或人才較多地凈流出至城市，而回流返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的人才相對偏少，這使鄉(xiāng)村基層治理成效也大受影響。[3]

首先是人才結構不優(yōu)。沐川縣通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整和村級建制調(diào)整改革，農(nóng)村基層干部數(shù)量得到保障，全縣13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備干部577名，其中科級干部132人;129個行政村配備村組干部2230人，其中村“兩委”干部644人。但質量不優(yōu)、結構不平衡、文化程度不高、年齡總體偏大的問題突出，2807名農(nóng)村干部中“80后”456人、占16.2%，全日制本科及以上學歷的有46人、占1.6%，644名村“兩委”干部中大專以上學歷的有90人、占14%。部分鄉(xiāng)村干部觀念陳舊，工作方法簡單，致富帶富能力偏弱、點子辦法少，存在“等靠要”思想，只求“過得去”、不求“過得硬”，思維固化，求穩(wěn)怕亂，工作按部就班，不能適應鄉(xiāng)村轉型發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展、跨越發(fā)展的要求。其次是人才缺口較大。全縣農(nóng)村專業(yè)技術人才緊缺，現(xiàn)有農(nóng)技師、助理農(nóng)技師433名和農(nóng)村致富帶頭人200余名，但鄉(xiāng)土人才僅占農(nóng)村勞動力總數(shù)的14.6%。同時，由于沐川經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，農(nóng)村群眾整體文化水平較低，外出務工主要以重體力勞動為主，工資性收入增長不可持續(xù)，在家發(fā)展產(chǎn)業(yè)又缺乏現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力和市場思維，鄉(xiāng)村人才嚴重不足已經(jīng)成為制約發(fā)展的“瓶頸”。

（四）治理難度不斷加大

伴隨著農(nóng)村人口大規(guī)模涌入城市，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的年輕勞動力逐步向二三產(chǎn)業(yè)和中心城鎮(zhèn)遷移，農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)戶空巢化趨勢加劇，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要是“386199”留守人員（即婦女、兒童和老人）。同時，農(nóng)村重建設輕管理的問題較突出，部分農(nóng)民的國家、集體觀念及社會公德意識淡化，“等靠要”思想嚴重，甚至在一些地方，歪風邪氣蔓延，封建迷信、賭博等社會丑惡現(xiàn)象沉渣泛起，鄉(xiāng)村基層治理與鄉(xiāng)村振興難度加大。

沐川地處盆周山區(qū)和民族交融地帶，歷史上交通較為閉塞、生產(chǎn)生活條件落后，先天遺傳加因病因災等后天因素導致殘疾人數(shù)量多、程度重。全縣有殘疾人9814人，其中一、二級殘疾人達5326人、占54.3%，貧困殘疾人有2855人。重度殘疾人以居家安養(yǎng)為主，家庭成員面臨照料病人與就業(yè)發(fā)展的雙重壓力，這種情況束縛了農(nóng)村家庭勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)。輕度殘疾人雖有部分勞動力，但面臨就業(yè)門檻高、崗位少、就業(yè)難等問題，所以就業(yè)率仍然較低。作為勞務輸出大縣，全縣常年外出務工人員有7萬人左右，大量勞動力外出導致農(nóng)村出現(xiàn)老齡化、空心化問題。全縣農(nóng)村有留守兒童2933人、困境兒童1021人。留守兒童關心關愛機制不健全，關愛活動形式單一，關愛作用發(fā)揮有限。全縣中小學有寄宿制床位3920張，目前尚不能滿足留守兒童全面寄宿寄讀的需求。全縣現(xiàn)有農(nóng)村留守老人1659人、80歲以上老人8258人，雖然已建成公辦養(yǎng)老院19所、床位1063張，但養(yǎng)老服務能力不強，養(yǎng)老場所不足，機構和服務設施不完善，所以無法滿足持續(xù)增長的養(yǎng)老服務需求。

三、推動沐川縣鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化的對策建議

萬丈高樓平地起，鄉(xiāng)村基層治理好比是國家治理體系的地基。地基扎實了，大廈才能固若磐石，國家才能長治久安，人民才能安居樂業(yè)。進入新時代，鄉(xiāng)村因人而變、因人而治，在治理上關鍵要解決重大問題和現(xiàn)實難題，概括起來為兩大方面：第一，密切關注社會主要矛盾及其變化，通過政府服務精細化和責任具體化來著力化解影響社會秩序和活力的新的結構性矛盾，以此加強和創(chuàng)新基層社會治理。第二，以讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感為宗旨，通過黨建引領和文化引導充分調(diào)動群眾參與基層社會治理的積極性，讓改革的發(fā)展成果更多、更公平地惠及基層群眾。[4]這樣我們的基層治理才能夠有序有效地解決鄉(xiāng)村治理中面臨的重大問題和現(xiàn)實難題。

（一）黨建引領，完善治理體系

在過去很多年里，我們普遍認為只要經(jīng)濟發(fā)展起來了，任何事情都能解決，于是基層黨組織工作重心不斷向產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項目建設傾斜，而政治功能在一定程度上有所弱化。總結經(jīng)驗教訓發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展起來的問題并不比沒有發(fā)展起來的問題少，很多基層事務不是僅靠錢就能解決的，更不是靠自上而下的行政命令就能解決的，而是要高度依賴群眾信任的基層骨干來實現(xiàn)。[5]因此，基層治理必須建立完善黨委領導、橫向協(xié)同、縱向貫通、全域覆蓋的組織體系，形成黨組織領導、分級負責、齊抓共管的治理工作格局。

1.建立黨委統(tǒng)攬的領導體系。堅持黨委統(tǒng)一領導城鄉(xiāng)基層治理工作，成立城鄉(xiāng)基層治理領導機構和工作機構，落實編制、人員、經(jīng)費等必要保障，配套出臺相關工作規(guī)則、運行制度和工作指南。建立基層治理工作分析研判機制，每季度開展一次工作分析，每半年開展一次集中研究，重大事項應提交縣委常委會集體討論。指導鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成立城鄉(xiāng)基層治理領導機構和工作機構，建立基層治理工作分析研判機制，推動工作落地落實，形成黨委統(tǒng)攬的領導體系。

2.建立與治理需求相匹配的組織體系。圍繞基層治理的盲點、痛點，以群眾需求為導向，采取聯(lián)建、共建等形式，持續(xù)深化部門黨組織、黨員到社區(qū)“雙報到”機制，探索實施黨員樓長、片長等措施，進一步推動各級機關事業(yè)單位黨組織、在職黨員積極參與社區(qū)治理;實施村黨組織帶頭人整體優(yōu)化提升、后備干部儲備行動，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，提升基層黨建工作水平。依托物業(yè)服務企業(yè)、產(chǎn)權單位、骨干企業(yè)等建立樓宇黨組織，依托市場監(jiān)管部門、協(xié)會商會等建立商圈市場黨組織，做到新興領域的黨建有效覆蓋。

3.構建各方協(xié)同聯(lián)動機制。完善部門協(xié)調(diào)工作機制，強化推進基層治理工作的合力。落實委員會成員單位聯(lián)席會議制度，每季度組織召開聯(lián)席會議研究推動工作。建立委員會成員單位抓基層治理工作職責清單，委員會成員單位認真安排好分管領導、承辦機構和具體經(jīng)辦人員，確保有人辦事、有人負責。嚴格落實委員會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的調(diào)度機制，常態(tài)化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行調(diào)度指導，確?；鶎又卫沓掷m(xù)推進。

（二）鄉(xiāng)村振興，推動高質量發(fā)展

基層治理實現(xiàn)良治善政離不開農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，所以必須把實現(xiàn)治理有效與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟一體研究、同步推進，促進基層治理組織與農(nóng)村各類經(jīng)濟組織共同發(fā)展。只有這樣，才能更好地落實黨富民惠民利民的各項政策，最大限度地增進農(nóng)民福祉，最大限度地協(xié)調(diào)好利益關系。[6]

1.振興產(chǎn)業(yè)強基礎。沐川縣把產(chǎn)業(yè)作為富裕農(nóng)民、振興鄉(xiāng)村的根本，對接四川省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“10+3”產(chǎn)業(yè)體系，依托48萬畝富硒土壤資源優(yōu)勢，打造沐川竹、茶、果、菜、藥、雞和烘干冷鏈物流、現(xiàn)代種業(yè)“6+2”產(chǎn)業(yè)體系，推進基地向園區(qū)化發(fā)展、加工向精深化發(fā)展、特色向品牌化發(fā)展，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉變。

2.文旅融合增動力。按照“生態(tài)康養(yǎng)·休閑度假”定位，積極推進“旅游+農(nóng)業(yè)”“旅游+文體”“旅游+康養(yǎng)”模式，聚焦鄉(xiāng)村旅游、森林康養(yǎng)、文化體驗、竹資源綜合利用等產(chǎn)業(yè)，[7]深度挖掘文旅資源，打造溫泉小鎮(zhèn)、康養(yǎng)小鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)體驗園、觀光園、竹林人家等新型經(jīng)營主體，推出一批特色鄉(xiāng)村旅游線路和旅游景點，實現(xiàn)康養(yǎng)文化旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并使之成為縣域經(jīng)濟厚積薄發(fā)的強勁動力。

3.協(xié)調(diào)發(fā)展提質量。根據(jù)地域、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)特點，堅持“一核引領、多鎮(zhèn)輻射、百點支撐”，以產(chǎn)業(yè)為支撐，建設一批資源路、產(chǎn)業(yè)路、旅游路，打造一批中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)間均衡發(fā)展。加快培育文旅康養(yǎng)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，豐富城市底蘊，促進新舊城區(qū)有機融合，優(yōu)化農(nóng)村公共服務，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。抓住成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的重大機遇，加快南向、東向借力仁沐新高速、沿江高速快速接駁，把沐川建成成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈輻射帶動烏蒙山片區(qū)發(fā)展的重要節(jié)點，實現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展。

（三）人才為基，提升治理能力

基層工作者面對千家萬戶、千頭萬緒、千難萬難，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格員等三支基層治理骨干隊伍建設，配套完善有關激勵保障措施，加快提升基層治理隊伍的治理能力。

1.選優(yōu)配強干部人才。鮮明樹立實績、實干用人的正確導向，加強對脫貧攻堅、重點工作等基層一線優(yōu)秀干部的培養(yǎng)使用，夯實干部隊伍基礎。嚴格執(zhí)行任期目標責任制、村干部目標績效考核制和干部考核獎勵制度，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情。拓寬村級干部選拔渠道，采取公推直選、跨村任職、機關選派等方式，將致富帶頭人、返鄉(xiāng)青年、退伍軍人、大學生村官等選拔到村級班子中，打造一支強有力的農(nóng)村發(fā)展帶頭人隊伍。

2.深挖培養(yǎng)本土人才。認定一批帶動能力強、有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗或一技之長的“土專家”“田秀才”“農(nóng)村家庭能人”，扶持一批農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀人，培育一批技藝精湛、扎根農(nóng)村、熱愛鄉(xiāng)土的鄉(xiāng)村工匠，著力將本土人才打造成為現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的主力軍。[7]同時，嚴格落實《激勵優(yōu)秀農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展45條措施》，大力回引優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展。

3.引進儲備外來人才。秉持歡迎人才、精選人才的原則，以更加優(yōu)惠、更具有吸引力的政策條件增強人才“粘性”，引進一批掌握多元文化、懂農(nóng)業(yè)技術和信息化、會農(nóng)副產(chǎn)品營銷的復合型人才。積極聯(lián)合高校、職業(yè)院校靈活設置與鄉(xiāng)村振興密切相關的專業(yè)，加大教育、衛(wèi)生、旅游、電商、農(nóng)業(yè)、文化等專業(yè)人才定向培養(yǎng)力度，為實施鄉(xiāng)村振興提供源源不斷的后續(xù)人才。[7]

（四）幫扶助困，化解治理難題

對特殊困難群體的關照程度體現(xiàn)了一個地方的民生溫度、治理精度。關心幫扶特殊困難群體不能只憑一時一地之力，還要推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，完善制度安排，整合各方力量，補齊短板、兜牢網(wǎng)底、斬斷窮根，不讓一戶一人返貧掉隊。

1.多元化關愛留守兒童。健全留守兒童和困境兒童關愛服務體系，依托已建成的19個“留守兒童之家”，組織志愿者、愛心人士、“五老”人員等對困境兒童、留守兒童開展關心關愛活動，豐富農(nóng)村留守兒童精神生活。

2.便利化保障殘障人士權利。強化殘疾人社會救助服務，切實將符合條件的殘疾人家庭及時納入最低生活保障范圍之內(nèi)。完善就業(yè)扶持體系，開發(fā)就業(yè)崗位，保障殘疾勞動者體面就業(yè)。加大無障礙設施的建設和改造力度，逐步將殘疾人無障礙設施建設納入市政設施建設規(guī)劃，讓殘疾人出行無憂。

3.人性化提供養(yǎng)老服務。做好居家養(yǎng)老服務，著力構建居家社區(qū)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)結合的養(yǎng)老服務體系，加快推進沐川養(yǎng)老中心、新凡養(yǎng)護院、沐川孝老養(yǎng)老院等養(yǎng)老服務項目建設，擴大養(yǎng)老服務容量，力爭“十四五”期間養(yǎng)老床位再增加1000張，達到2500張左右。

4.優(yōu)質化供給醫(yī)療教育資源。全面推進縣域醫(yī)共體建設，推動沐川縣人民醫(yī)院創(chuàng)建為三級綜合醫(yī)院，新建縣疾控中心、縣婦幼保健院、縣中醫(yī)醫(yī)院，大力培養(yǎng)培訓鄉(xiāng)村兩級衛(wèi)生人才，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務一體化發(fā)展。進一步完善教育預算撥款制度和投入機制，高標準實施新一輪基礎教育發(fā)展規(guī)劃，重點抓好城區(qū)學校的布局優(yōu)化和建設，提升城區(qū)公共教育服務水平，到2021年全縣達到學前學位5500個、義務教育階段學位23300個、高中階段學位5300個。

（五）以人民為中心，提升服務水平

進入新時代，人民對美好生活的需求正在不斷增加，這對基層治理提出了新的更高的要求。加強基層治理必須著眼于當下，踐行以人民為中心的發(fā)展思想，細化工作舉措，讓人民群眾共享發(fā)展成果，推動基本公共服務均等化，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。

1.大力改善提升人居環(huán)境。實施老舊小區(qū)改造，加快推進竹林巷、馬鞍巷棚改項目掃尾工作，深化智慧城市和放心舒心消費城市創(chuàng)建。推進小區(qū)（院落）環(huán)境綜合治理，常態(tài)化鞏固“雙創(chuàng)”成果，實現(xiàn)居民小區(qū)（院落）凈化美化亮化。實施農(nóng)村垃圾、污水、廁所“三大革命”，推動村民小組專職保潔員全覆蓋。深化“美麗四川·宜居鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動，常態(tài)化辦好“環(huán)保曝光臺”專欄，完善典型問題曝光、掛牌督辦、對標銷號等機制。

2.著力提升便民服務水平。實施村（社區(qū)）黨群服務中心標準化、規(guī)范化、親民化“三化”改造“三年攻堅行動”，并納入“十四五”發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化空間布局，完備功能配置，抓好黨群服務中心“三化”改造。健全城市服務機制，推動以社區(qū)居民為對象的公共服務、專業(yè)社會工作服務等進入社區(qū)黨群服務中心，實現(xiàn)便民“一站式”服務、“一窗式”辦理。推進居家和社區(qū)養(yǎng)老服務改革試點工作。推行政務服務“一網(wǎng)通辦”。推進“放管服”改革向鄉(xiāng)村延伸。

3.以信息化提升科技支撐能力。加強信息化建設，系統(tǒng)集成黨務、政務和社會服務資源，讓居民群眾享受便捷高效的“線上”“線下”服務。加快數(shù)字鄉(xiāng)村建設，推進“雪亮工程”“慧眼工程”“高清天網(wǎng)”建設和聯(lián)網(wǎng)共享，推進農(nóng)村通信基礎設施建設，優(yōu)化網(wǎng)絡環(huán)境，提前謀劃和布局5G網(wǎng)絡，提升農(nóng)村地區(qū)寬帶網(wǎng)絡覆蓋率和信息基礎設施承載能力。實施農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新引領行動，為鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術支撐。開展智慧法院建設，探索“移動微法院”互聯(lián)網(wǎng)訴訟服務功能。推動縣級網(wǎng)格化服務管理中心與綜治中心一體化運行。充分利用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術手段，開發(fā)集數(shù)據(jù)采集、綜合指揮、代辦服務等功能于一體的信息平臺，推動各類治理職能部門縱向貫通、橫向協(xié)調(diào)，以科技創(chuàng)新為引領提升基層治理精細化和智能化水平。[2]29

4.多舉措提升法治保障水平。深入推進社會治理“五大行動”和掃黑除惡專項斗爭，加快完善社會治安防控體系。健全縣鄉(xiāng)平安建設協(xié)調(diào)機制。鞏固基層人民調(diào)解組織，配齊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）人民調(diào)解委員，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）調(diào)委會專兼職人員配備率100%。入駐公安派出所調(diào)委會（調(diào)解室）專職人民調(diào)解員全覆蓋。建立駐村（社區(qū)）輔警工作制度，打造專群結合的社區(qū)警務團隊，全面推行“一村（社區(qū)）一輔警”“警務村長”機制。打造全面依法治縣媒體平臺，建設智慧法治服務平臺，建設法治教育基地，深化拓展“法律七進”工作。

推進基層治理永遠在路上。沐川堅決貫徹落實中央、省委、市委決策部署，突出政治引領、方向引領、組織引領，切實把推進基層治理抓在手上、扛在肩上，從鄉(xiāng)村基層治理中存在的難點、痛點、堵點破題，全力補短板、強弱項、建機制、提能力，穩(wěn)步推進制度創(chuàng)新和能力建設，為實現(xiàn)第二個百年奮斗目標提供堅強保障。

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